中國保健食品安全監管的變遷與趨勢

[中圖分類號]F203[文獻標識碼]A[文章編號]1003－7608（2025）03-0077-07

一、引言

21世紀以來，隨著經濟發展和生活水平的逐漸提高以及國內人口老齡化速度的加快，人們對健康愈加重視。保健食品隨之深受消費者青睞，其市場迅速擴大，需求量井噴式增長。到2019年，我國保健食品的市場規模達4000億，成為全球第二大市場。隨著公眾的保健意識逐漸增強，人們的健康消費觀念發生了轉變，保健食品行業將發生根本性改變。

然而，在我國保健食品行業增長進入快車道的同時，行業亂象也成為食品安全問題的頑疾。例如，有些保健食品對其功效進行虛假夸大宣傳，趁機牟取暴利。針對保健食品“搭便車”的現象，各地政府頻頻發力，出臺一系列監管措施。例如，湖北省市場監督管理局明確要求，嚴肅查處借防治流感病毒名義生產銷售假冒偽劣食品和虛假宣傳的違法行為。盡管保健食品安全監管已然成為全社會最關注的熱點問題之一，但高質量的研究成果在學術界仍然鳳毛麟角，尤其是對于我國保健食品監管過程的梳理研究，還缺乏相關文獻對其進行系統性的深人討論

本文從歷史制度主義的分析視角出發，嘗試回答以下問題：中國保健食品安全監管體制經歷了一個怎樣的歷史演變過程？不同監管階段保健食品安全監管主體、對象以及政策工具有何差異？未來的監管趨勢如何？

二、文獻綜述與分析思路

20世紀80年代以來，人們對保健食品促進健康的可能性產生了廣泛的興趣。關于保健食品的概念，國內外學者存在一些基本共識，即保健食品是食品的一種特殊類型，具有調節生理、促進健康等積極作用。值得注意的是，國內所稱的“保健食品”與國外定義的“功能性食品”“膳食補充劑”等概念中所指的保健食品具有基本共性，都具有保健功能。現有的關于我國保健食品安全監管的研究文獻可分為以下三大類。

第一類是基于食品與營養科學的理論視角開展的研究。隨著科學技術的進步和食品與營養科學的發展，人們對食品的營養保健作用愈加重視，保健食品的作用從治療缺乏癥逐漸發展到降低疾病風險。這就促使食品衛生學及營養學學者關注焦點的轉變：由探索保健食品的功能性作用向保健食品安全標準制定、保健食品成分檢測技術等方面轉變。鑒于學科背景，此類研究主要強調監測與檢測技術的開發是解決所有食品安全問題的關鍵[1]。具體來看，相關研究對保健食品中可能非法添加的藥物進行總結與質疑，同時，針對性地提出非法添加藥物的檢測技術，以期對非法添加藥物的日常檢測提供參考[2]，進而打擊保健食品中非法添加藥物的行為[3]。

第二類是基于行政法學的理論視角開展的研究。這類研究重點在于梳理整合保健食品的法律法規體系、國內外立法模式對比、國內外保健食品法規和監管制度比較等內容，認為食品安全監管的法治化水平直接影響了食品安全的監管質量[4]。一些學者在指出我國現行食品安全監管存在問題的基礎上，從法律的角度闡述了如何采取有效措施完善我國的食品安全監管[5]。還有學者探討我國保健食品安全協同治理法律問題，提出將“默示加人，明示退出”的集團訴訟制度引入保健食品民事訴訟領域，以形成多方共同積極參與的保健食品安全協同治理機制與此同時，有學者通過比較國內外保健食品立法管理后提出，我國的《保健食品管理辦法》既在較大程度上參考了國外的先進經驗，又適應了我國的實際情況[7]

第三類是基于政策科學和公共管理的理論視角開展的研究。這類研究通常的思路是：從政府管理的視角出發來解讀保健食品安全監管的體制與政策，概括我國保健食品安全監管的現狀，分析現行監管體系存在的問題并提出相應的政策建議。這類研究大多關注保健食品安全監管中的某一類問題。例如，有學者關注電商直播中保健食品虛假宣傳問題，提出需健全直播平臺的準入規則和建立平臺自治與自我審查機制的對策建議。也有研究指出我國保健食品的重要市場準入制度包括注冊和備案，雖然這兩種制度的申報途徑不同，但對于保健食品在安全性、功能性和質量控制方面的要求是相同的。有學者提出，國家市場監督管理總局出臺的《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》與《保健食品標注警示用語指南》促進了保健食品消費。此外，國外學者進行了多項實證研究，重點關注消費者對于保健食品安全監管的態度[8]，從側面反映出加大保健食品監管力度的重要性。有研究發現，消費者對保健食品的態度是不穩定的[9]，除了人口統計學因素，如性別、年齡或教育程度等[10]，態度和生活方式因素顯著影響人們對功能性食品的接受程度或意愿[11]。在最近的研究中，Zafar和MuhammadUsman對50名負責家庭食品采購的參與者進行深入訪談發現，消費者更加偏向購買帶有監管機構批準流入市場說明的保健食品，以確保質量和安全[12]

縱觀現有文獻，關于保健食品安全監管的研究總體上比較薄弱，研究成果呈現碎片化，學科之間缺少交流對話，導致知識無法有效積累。食品與營養科學的視角有助于加深對保健食品本身的認識，是保健食品安全監管的邏輯起點。行政法學的視角給出了保健食品安全監管的行動規則和制度框架，是相關監管部門的權限劃分和法律指南，但是保健食品和監管者之間是如何互動的、監管的過程如何更有效、多元監管主體之間如何協同等問題，需要公共管理的視角作出解答?？梢?，這三種研究途徑之間具有內生的互補性，需要加強學科之間的互動對話。從學科背景來看，本文的研究屬于第三類，即從公共管理的視角對我國保健食品安全監管問題進行初步探討。既有文獻大都是在時間截面討論我國保健食品安全監管問題。本文另辟蹊徑，從歷史制度主義的研究視域縱向擴展，為更好理解我國保健食品安全監管的概貌提供更為立體化的圖景。本文遵循歷史與邏輯相統一的方法，通過搜集二手數據，將歷史的制度分析階段化，并從監管者、監管對象和監管過程三個要素進行綜合分析，試圖歸納出我國保健食品安全監管各階段的脈絡特征。

三、我國保健食品安全監管的變遷脈絡

21世紀以來，隨著保健食品行業的發展呈現螺旋式上升趨勢，保健食品安全監管的體制機制發生了較大變化，監管部門也從最初的國家衛生健康委員會改為國家市場監督管理總局，相關的制度建設也在不斷加強，以適應保健食品安全在不同階段的監管需求。總體上看，我國保健食品安全監管體制大致經歷了“統一監管、分段監管、分類監管和合作監管”的階段。

（一）監管肇始：統一監管期（1987—2002年）

20世紀80年代，中國保健食品行業初步形成，維生素、蜂王漿、各類口服液等保健食品開始出現在大眾視野中。1984年，上市的保健類食品多達1000種左右，生產企業100多家，年銷售額16 億元[13]。同年，中國保健食品協會成立，這表明保健食品行業已初具規模[14]。《禁止食品加藥衛生管理辦法》和《中藥保健藥品的管理規定》的相繼出臺是我國保健食品監管發展過程中的一個重要里程碑。1991年，我國保健食品多達2.8萬種，生產企業數量增長至3000家左右，年銷售額也增至300億元，保健食品產業鏈開始形成。我國保健食品行業迎來第一次高速發展的黃金時期。然而，伴隨大量企業涌入市場，一些不法之徒也趁機牟利，造成市場秩序混亂，保健食品市場上產品質量不過關、虛假廣告遍地開花等問題充分暴露。1995年，衛生部對全國共212種口服液進行抽查，合格率僅為 30 % ，進而導致消費者的信任危機。為了加強保健食品行業的監督管理，衛生部出臺《保健食品管理辦法》，對保健食品的定義、廣告宣傳、監督管理等做出了具體且規范的要求，并且開始對保健食品實行注冊許可和生產許可管理。2002年，衛生部出臺《關于進一步規范保健食品原料管理的通知》，結束了“食健字”與“藥健字”兩種準入機制同時并存的局面。

在這一階段，我國保健食品安全監管體制具有以下三個基本特征：第一，從監管主體角度來看，保健食品監管主要由衛生部獨立主導，多部門共同負責。具體來說，1987—2002年，我國保健食品安全由衛生部統一監管，國家工商行政管理局、國家藥品監督管理局、國家經濟貿易委員會等政府部門輔助負責。然而，盡管統一監管的制度節約了各部門之間用于交流互動的交易成本，但也把我國保健食品安全監管過程置于黑箱之中，存在重審批輕監管現象，造成監管盲區的出現。第二，從監管對象角度來看，由于中國保健食品行業剛剛起步，保健食品企業的監督管理仍然由相關主管政府部門負責，并沒有出現相對獨立的利益主體。基于此，生產企業因追求商業利益而偷工減料、違規造假的亂象不斷顯現。第三，從監管工具角度來看，主要是由兩種不同的工具實現對保健食品的監督管理。一種是行政任免、教育說服等傳統監管工具，另一種是立法、行政處分、經濟獎懲和司法審判等現代化監管工具。具體來說，在我國保健食品監管的相關法律頒布后，眾多的保健食品生產經營企業實質上仍然直接接受各自主管部門的管理，食品安全管理權限的劃分既不完全依據生產、經營、加工等分段環節，也不完全按照食品的具體品種進行分工，而是直接按照食品企業的主管關系進行管理職責劃分。因此，在這一時期，保健食品企業由政府部門直接進行行政監管。然而，隨著各類法律法規的出臺，對于保健食品安全的監督管理工作，政府開始有意識地由利用傳統管監管工具向運用現代化監管工具轉變。

（二）監管博弈：分段監管期（2003—2012年）

針對保健食品市場中大量存在的營銷亂象，國家對保健食品行業結構進行了深度調整。為加強保健食品安全生產監管體制建設，2003年6月，保健食品的審批注冊和監管權由衛生部轉變為國家食品藥品監督管理局。自此，我國保健食品行業進入了第二個發展關鍵時期。2005年，《保健食品注冊管理辦法（試行）》和《保健食品廣告暫行規定》出臺，加強對保健食品名稱的審核。2012年，《中國保健食品產業發展藍皮書》指出，2010年時我國保健食品行業規模就已超過2600億元，保健食品行業逐漸由“發展中規范\"變為“規范中發展”。

綜上所述，結合我國保健食品行業的發展趨勢可以看出，2003—2012年期間是保健食品安全監管的博弈和調整階段。從監管主體角度分析，保健食品的監督管理實行多部門分階段聯合監管，其監管特征主要表現為，監管部門數量較多，但各部門職能較為單一。在這一階段，國家食品藥品監督管理總局、衛生部和國家工商行政管理總局等部門共同監管，監管權限以“碎片化”的方式分散在各個監管部門[15]。從監管對象角度來看，保健食品相對較高的利潤空間和相對較低的技術壁壘促使保健食品市場的發展，保健食品企業在數量上呈現大規模增長的同時，其生產規模、技術手段、銷售渠道等方面亦呈現復雜化趨勢。保健食品企業的最終目標都是追求商業利潤最大化，因此，它們逃避政府監管的動機不斷增強。從監管工具角度分析，為適應我國保健食品行業的迅速發展，部分傳統監管手段已不能滿足保健食品衛生安全專業化監管的要求。與此同時，法律監管工具運用的日益強化，促使現代化監管手段的管理效果愈加明顯。

（三）監管修正：分類監管期（2013—2017年）

隨著保健食品違規亂象的持續發酵，政府逐漸意識到眾多部門分段監管模式的弊病。2013年，國務院開始推行大部制改革。這次改革把食品安全及監管等職能全部集中于國家食品藥品監督管理總局。2016年，國家食品藥品監督管理總局出臺《保健食品注冊與備案管理辦法》《保健食品注冊申請服務指南（2016年版）》和《保健食品備案工作指南（試行）》等文件，進一步規范和細化了保健食品的申請和審批制度，開啟了注冊和備案的雙軌制時代[16]。至此，我國保健食品的安全監管實現了從單一注冊制到注冊與備案雙軌制的轉變。

從監管主體的角度來看，在這一階段，國家食品藥品監督管理總局承擔了大部分監管職責。然而，由于監管部門的不集中，監管工作在橫向部門間很難無縫銜接，缺乏整體性，客觀上造成了監管漏洞。同時，因地方機構改革進度難以匹配，高效的監管體制尚未形成，導致基層監管軟弱乏力，無法適應監管實際工作的需要。此外，在這一階段，保健食品的監管模式逐步由多個主體分段監管向以品類為主的分類監管模式過渡，由部門間合作向部門內部合作轉變，這在一定程度上避免了監管低效、各部門推諉扯皮等現象的發生。此外，相比部門間合作監管，部門內部合作監管更能充分利用政府內部資源，信息溝通更為順暢及時，進而降低了監管成本。從監管對象的角度來看，在這一時期，我國保健食品市場規模不斷擴大，眾多企業持續進入保健食品市場。由于在這一時期我國對保健食品行業的監管程度逐漸加深，過度的監管導致保健食品市場的扭曲，造成了過程性風險的增加。從監管工具的角度來看，立法、行政執法、經濟獎懲和司法審判等現代化監管工具在一定程度上取代了傳統監管工具，尤其是“雙隨機、一公開”監管模式的全面推行，保健食品的事中事后監管的進一步加強，使我國保健食品安全監管體制逐步完善。

（四）監管再集中：合作監管期（2018年至今）

為進一步克服分散監管、重復低效的弊病，2018年，國務院機構改革決定組建國家市場監督管理總局，以整合各部門涉及價格監督檢查和反壟斷的職責等。2019年1月，國家市場監督管理總局發文強調，未來三年將集中開展食品安全專項治理，加大對保健食品的抽檢力度。開展保健食品質量安全提升行動，重點檢查保健食品標簽標識、宣傳材料、廣告等未經批準聲稱具有疾病預防或治療功能、含有虛假宣傳功效等違法行為，以及不按照批準內容組織生產、擅自改變生產工藝、非法添加非食用物質（藥物）等違法行為，并依法從嚴處罰。2019年5月9日，中共中央、國務院頒布的《關于深化改革加強食品安全工作的意見》明確提出，“推進食品安全社會共治”。同年8月，《保健食品標注警示用語指南》和《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》等文件相繼出臺，為保健食品的監管提供了有力的執法依據。2019年12月，《中華人民共和國食品安全法實施條例》出臺，進一步強化了對保健食品的監管。

從監管主體的角度來看，2018年機構改革至今，保健食品的監管職責主要由國家市場監督管理總局承擔。這一時期的主要監管特征為監管部門內部價值協同、信息共享，并且通過內部合作實現各方權利義務的平衡。同時，社會共治的理念得到進一步貫徹。政府、市場與社會之間的合作形成了更為穩定的制度框架，公眾、行業協會、媒體、社會組織等社會主體在監管中的比較優勢越發顯現。從監管對象的角度來看，2018年以來，我國社會經濟的飛速發展使得保健食品生產經營主體的數量、規模等發生了巨大的變化，保健食品監管對象的復雜程度不斷增加，導致這一時期面臨的保健食品安全風險增加。在這一時期，由追求經濟利益所引發的人為安全質量風險所占比例更大。從監管工具的角度來看，立法、行政執法等現代化監管工具的運用在我國保健食品安全監管過程中的作用日益顯著。2018年機構改革以后，保健食品安全監管的職能被納人國家市場監督管理總局，相關法規體系的完善也隨即加快了步伐。《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》的正式施行為保健食品的嚴格監管提供了強有力的制度保障。同時，一些與風險監管相關的監管工具也逐漸被納入慣常使用的監管手段，極大地豐富了保健食品安全監管的政策工具箱。

四、我國保健食品安全監管的演進趨勢

隨著消費者的健康意識日益增強，保健食品成為消費者關注的焦點，“防病比治病好”的理念促使消費者轉變對保健食品的刻板印象。因此，歸納梳理我國保健食品安全監管體制的演變趨勢，尋找未來保健食品監管機制完善的著力點是必要且緊迫的。縱觀我國保健食品安全監管的各個階段可以發現，隨著保健食品安全監管體制的改革調整，監管部門逐漸由“多頭\"轉變為“單一”，保健食品的監管范式漸漸由“衛生監督”向“安全治理\"轉移，保健食品監管過程也逐漸趨于“集中化”和“內部化”。

第一，保健食品監管部門由\"多頭\"到\"單一”。

在我國保健食品安全監管的歷史變遷中，由于不同時期的監管戰略與目標不同，因此，不同監管階段起到重要作用及影響的監管主體也不相同。保健食品安全監管主體的這一特征是區別于普通食品安全監管主體的。與一般食品安全監管不同，在保健食品這種專業化比較高的食品領域，需要政府相關部門通過更加專業的監管行為實施監督管理。自1998年國務院政府機構改革開始，我國一直嘗試建立一個符合中國特色社會主義道路的專業的監管體制。然而，由于保健食品監管問題錯綜復雜，監管的專業性問題最多只能保證到地級市一級。因為到縣級以下的監管機構編制人員有限，無法做到分門別類，基本是混合式的模糊監管，所以，基層食藥監管機構面臨的普遍問題就是監管的專業性不足，即監管的專業性不能滿足監管的全面性要求。

第二，保健食品監管范式由“衛生監督”到“安全治理”。我國保健食品安全監管經歷了從“衛生監督”到“安全管理”再到“安全治理”的演變過程。在最初“衛生監督”范式中，保健食品問題被視為一種涉及醫學領域的衛生問題，僅僅局限在消費環節，其監管目標是提高保健食品的食品性、功能性和非藥物性，防止保健食品被污染。在“安全管理”范式中，保健食品安全問題是一種以政府責任為核心的政治性問題，涉及保健食品產業鏈的全過程。該范式下的監管目標是保證保健食品安全，保障公眾身體健康和生命安全。在“安全治理”范式中，保健食品問題不僅是安全問題和政治性問題，更是作為一個社會性的治理問題，其監管目標是在保障公眾身體健康和生命安全的前提下，注重在多樣化監管工具、多渠道的合作與協調機制基礎上進行的社會性治理。社會主體在積極參與保健食品安全監管中得到實踐鍛煉與發展成長，其價值得到體現。值得強調的是，監管范式的轉變建立在監管理念的變化之上，在不同監管階段中并沒有明確的界限劃分。

第三，保健食品監管過程趨于“集中化”和“內部化”。2018年，國務院機構改革打破了多頭監管的格局，使保健食品監管更加集中化、內部化。具體來說，在1987—2017年，不同部門作為保健食品的核心監管主體各自發揮監管職責，并逐漸融入監管網絡。部門間的合作通過聯合發文、聯合執法、部際聯席會議制度等方式實現。2018年，國務院機構改革后，國家市場監督管理總局成為核心監管主體，在監管過程中，部門之間的協作與聯系也逐漸向部門內部集中轉移。基于此，本文嘗試提出未來保健食品安全監管的著力點。

首先，監管主體多元化而非多頭化。一是要清楚“多元”與“多頭”的區別。“多元”是指監管主體類型多種多樣，包括政府部門、非營利組織、企業、行業協會、公民等，而“多頭”則是指在同一種類型的監管主體中存在多種監管子機構。二是要認識到多頭監管的弊端所在。過去，負責監管保健食品市場的有衛生部門、工商部門、食品藥品監督部門等眾多政府部門，監管主體的權責不統一導致存在交叉監管、界限模糊等問題，從而造成監管漏洞[17]。即使經歷了2013 年較為全面的大部制改革后，我國保健食品安全監管體系中多部門監管的架構特征依然存在。如何避免多頭監管帶來的困境，或者說，如何促使各部門之間達成高效且及時的合作監管一直是學術界重點關注的課題。三是要了解正確打造多元化監管主體的方式。構建高效多元化監管主體需要雙管齊下。一方面要集中政府內部監管力量。從“九龍治水”的多頭監管變為一個部門全過程管理，有效避免了部門間因權責不清而導致的監管銜接不順的問題。另一方面要擴大外部監管。保健食品安全不能僅靠政府監管部門單一治理[18]，而要鼓勵非營利組織、企業協會等主體加入，構建“政府主導、行業自律、社會參與、協同共治”的保健食品安全監管模式，從而使得監管網絡更具有包容性[9]。

其次，監管權力“整體化”而非“碎片化”。1987年以來，我國保健食品安全監管涉及眾多部門，導致保健食品監管權力體系的碎片化、權責不清等問題嚴重，進而造成了集體行動困境，直到2018年國務院機構改革后有所好轉。2018年，我國開始實行大市場監管的新嘗試，將以往較為分散的保健食品安全監管權限最大可能地集中于國家市場監督管理總局，經過監管部門合并的改革，極大改善了爭權逶責、職責交叉等監管難題。但監管權力的碎片化并不等同于權力的整體化，這種重新組合能否根除多部門監管的固有頑疾，還有待時間的考驗。未來，不應僅關注監管機構形式上是否整體統一，職責上的整合與協作更應受到重視。換言之，形式上的機構合并并不意味著監管權力的整體化，部門內部的工作協調銜接和流程整合更為重要，這才是實質上的監管權力一體化。因此，建設整體性政府、推動合作監管依然任重道遠。

再次，監管模式“復合化”而非“單一化”。在我國保健食品安全監管的豐富實踐中，單一的監管模式或監管主體之間一成不變的互動關系已經不足以擺脫現實中的監管困境。然而，多主體共同監管必定會帶來一定程度上的沖突與權責不清等問題，不可避免地導致權力分散、監管效率低下。為了彌補分段監管的漏洞，我國轉而實行按品種劃分權限的分類監管模式，至此逐漸擺脫多頭分段監管模式的困境。但是，由于監管部門之間關聯性與協調性缺乏，監管縫隙仍然存在，因分段監管產生的權責不清、交叉重疊等問題如出一轍地出現在分類監管模式中。2018年，國務院機構改革開始將監管權限集中于一個部門進行統一管理。這一措施雖然有效地控制了監管碎片化問題，但是集中監管意味著保健食品監管主體逐漸單一化，從而走向監管的另一個極端，很可能會引發一系列新的監管問題，包括因缺乏多元主體之間的相互協調而導致在對保健食品安全監管過程中掉進慣性思維的陷阱、“一部獨大”的監督失衡等問題。因此，下一步的著力點可以集中打造“復合監管\"模式，根據不同監管環境選擇最適合的監管模式。在既有的制度架構下，倡導推廣和試點應用新型監管模式，如智慧監管、風險監管、監管沙盒、用戶畫像等。同時，大力開發基于新技術設計的監管工具，讓其他監管主體更好地參與監管，積極發揮各主體的比較優勢。

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