政策過程中的典型治理：一項類型學分析

中圖分類號］D630 [文獻標識碼]A[文章編號]1003－7608（2025）03－0067－10

一、問題的提出

中國政治實踐中的“樹典型”是一項運用頗為廣泛的重要策略，其要義在于遴選出極具代表性、先進性以及可學習性的典范案例，隨后借由全方位、深層次的宣傳與推廣舉措，充分激發地方和基層踴躍學習的熱情以及創新創造的活力。這些被樹立為典型的案例，能夠將實踐中的成功經驗轉化為易于復制、便于推廣的成熟模式，從而為其他地區在政策制定與執行層面提供參考借鑒。黨的二十屆三中全會強調，“各級黨委（黨組）負責落實黨中央決策部署，謀劃推進本地區本部門改革，鼓勵結合實際開拓創新，創造可復制、可推廣的新鮮經驗”[1]。這一重要論述深刻彰顯了發掘典型、樹立典型以及后續推廣典型工作的重大意義與價值。“樹典型”絕非僅是對成功經驗的簡單呈現，更是一個致力于創造新思路新模式，以供不同地區學習借鑒、對標提升的系統性工程。

學術界針對典型治理的生成動因和潛在困境展開了諸多研究。從國家治理邏輯來看，典型治理之所以能夠成為一種治理機制，是因為其動員式內核和常規化模式可有效解決“一統體制和有效治理”基本張力下的科層失靈問題[2]。同時，典型評選的發力點在于頂層設計與基層實踐的有機結合[3]，使得國家權力與社會群體緊密聯結起來。從具體的政策過程來看，典型的樹立、推廣伴隨著象征符號的形成和話語體系的構建[4]，能為政策執行提供合法性支撐，減少或消除政策創新和改革道路上的阻力，加快政策創新擴散[5]。對于典型治理中出現的問題，一些學者通過實證研究，如對某地農業合作社典型的生成過程進行考察，發現典型治理并不總能達到“以點帶面”的預期效果。相反，行政資源容易被“精英俘獲”，導致普通民眾的聲音被邊緣化[6]，產生所謂的“行政誘致型馬太效應”。學術界將此類問題歸納為“典型異化”。與之相關的研究探討了為何典型會變成脫離實際的象征性口號，以及典型異化的根源。由于缺少有效的“反饋環”，典型從原本的工具理性轉變為自我目的化[7]，致使“以點帶面”演變為“以點代面”。此外，競爭型體制[8]、政績工程[9]、項目制治理[10]以及行動者角色緊張[1]等理論視角同樣被用來解釋典型治理異化的成因。

總體而言，盡管學者們已然就典型治理的實踐價值、運行機制、異化現象等方面進行了系統論證，但仍存在較大的研究空間。具體來說，對于典型治理本身的功能屬性分析和系統性理論構建尚顯不足，缺乏從宏觀視野審視典型治理在不同治理情境中的差異化表現。隨著中國政治實踐的不斷推進和公共政策研究的深入發展，關于政府改革與治理、公共政策理論與實踐、公共組織理論以及政策工具等議題受到廣泛關注[12]為了防正典型治理研究陷入“微治理”的狹隘認知中[13]，本文將問題意識鎖定于作為政策工具的典型治理如何影響政策過程，不同類型的典型治理對政策過程產生何種差異化效果。本文聚焦典型治理與政策過程之間的中觀作用機制，在央地關系強弱組合的分析框架下，借助類型學分析方法探究典型治理的現實樣態與內在邏輯，自覺踐行“重視中國治理經驗以詮釋本土語境下的治理概念”的學術責任[14]

二、“中央主導一地方自主”：基于政策過程理論的分析框架

在公共政策議程設置的研究中，有學者借鑒西方多源流理論提出以適應性為取向的“二階多源流框架”，用以探討基層公共議程轉換的問題[15]，圍繞具體的政策制定過程考究政策制定者、參與者或利益相關者如何達成共識[16]。在理論模型建構方面，研究者結合中國政治體制轉型期的政策特征及實踐經驗，歸納出與中國治理情境更加貼合的理論模型，如“上下來去”[17]“政策補丁”[18]等。總之，本土化的政策過程理論尤其關注多層級政府之間的相互聯動以及由此衍生出的政府間規范秩序的構建理路[19]。因循這種研究進路，本文將中國政策過程中的中央政府和地方政府作為分析主體，搭建起“中央主導一地方自主”的分析框架，試圖厘清不同類型的典型治理在央地政府的多形態互動中如何形成。

在深入探討“中央主導一地方自主”分析框架之前，有必要明確典型治理在國家治理中的具體功能與角色定位。相關文件中“典型”一詞的使用頻率及其在不同政策領域中的廣泛應用說明，典型治理承載著宣傳性和工具性雙重特質，是連接中央與地方的重要橋梁。那么，為何某些典型具有強大的影響力，而有些典型則自誕生后便逐漸淡出政策視野，不同模式下的典型何以產生不同的治理績效？除了典型自身的重要性程度，中央與地方在典型塑造過程中的互動可作為關鍵解釋要素。

（一）典型治理的功能定位

據統計，在《十七大以來重要文獻選編》中，“典型”一詞出現了58次；在《十八大以來重要文獻選編》中，該詞出現了71次；而在《十九大以來重要文獻選編》的上冊和中冊中，共出現了64次（見表1）。就具體內容而言，樹立先進典型代表人物和事件以宣傳黨和國家政策方針的做法最為常見。除了宣傳功能，典型治理還在國家政策實踐和政策工具的使用中反復出現。在改革發展的各個領域，越來越多地將探索出的特定措施或經驗提煉為典型模式。例如，循環經濟典型模式、鄉村治理創新典型案例等。在政府各部門的工作中，典型治理常被視為一種具體的工作方法，體現在諸如完善典型事故提級調查、發布典型指導性司法案例以及加大對生態環保領域典型問題的監督與問責力度等方面。此外，在作風建設中，“典型”的使用也非常頻繁，例如，抓住典型嚴肅問責、剖析扶貧領域形式主義和官僚主義的典型案例、中央紀委國家監委通報曝光典型案例以及建立健全問責典型問題通報曝光制度等。可見，典型治理散布于各項政策領域和工作實踐中并發揮著重要作用。

注：以上為筆者據《十七大以來重要文獻選編》《十八大以來重要文獻選編》和《十九大以來重要文獻選編》（上、中冊）的相關表述整理而得。

從對以上“典型”的歸納總結中可以看出，典型治理案例兼具價值宣傳和政策工具雙重屬性。一方面，典型治理以榮譽激勵和社會宣傳的方式在價值形塑層面展現出顯著的示范效應。例如，選拔和宣傳模范人物或地區典型事跡，以實現對干部隊伍和社會公眾的整體教化。另一方面，典型治理的功能在政策過程中得到多層次的拓展，成為權力主體進行社會動員、控制和整合的有效手段。典型的樹立和推廣有助于提升社會動員效果、推動政策執行落地和實現更高層次的治理目標。典型治理的工具邏輯，更側重于關注在“樹立典型”和“推廣典型”的過程中主體與客體之間、結構與功能之間的相互作用，以及典型治理能否為實現長期且復雜的政策目標提供高效的工具性支持。

（二）“中央主導一地方自主”的分析框架

基于政策過程視角，解讀典型治理需優先達成如下前提性認識：第一，在實施主體方面，典型治理被定義為一種政府治理機制，其實施主體為各級政府。這樣，可以將其與由社會主體或非官方組織設立的典型區分開來，并圍繞各級政府實施的典型治理展開類型學分析。第二，在研究對象方面，關注的是在央地關系框架內典型案例的確立、推廣及其對政策過程產生影響的完整流程，目的在于探究并分析不同典型治理模式在生成邏輯上的差異。第三，在分析維度方面，嘗試從政策工具的角度，分析中央政府與地方政府在政策工具運用過程中的權力配置情況，通過考量政策目標設定、執行激勵機制、評估約束條件等諸多因素，試圖闡明為何在相似政策執行環境下，政策執行工具會呈現出截然不同的治理績效。

在典型治理的政策工具框架中，中央與地方的互動關系是至關重要的。中國公共政策結構源于國家制度和治理體系。在這一結構中，黨中央、國務院、地方各級黨委和政府分別扮演著“統籌”“總體協調”和“具體分工”的角色[20]。政策過程是指自上而下的政策制定、執行與評估的整個動態流程[2]。基于政策結構，可以構建“中央主導一地方自主”的分析框架，并對典型治理展開類型學分析。選擇中央主導性和地方自主性作為分析要素主要基于以下考慮：在中國政策執行過程中，中央政府發揮著主導作用，將中央主導性作為分析要素之一，有助于觀察中央政府在政策執行過程中的影響力。此外，我國《憲法》第三條第四款明確規定了中央和地方國家機構職權的劃分，即在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性。中央主導性與地方自主性是相互補充且相對獨立的關系。同時，在央地分析框架下，能更清晰地剖析中央政府與地方政府的實際權力運作邏輯。中央政府擁有標準設立、檢查評估、激勵分配以及最終決定權，地方政府則可行使自由裁量權。典型治理的常規流程包括：首先，上級政府發布遴選通知；其次，下級政府負責培育、選拔和篩選工作，并提交本區域內的典型案例名單；再次，上級政府進行逐級檢查和匯總上報；最后，中央政府決定哪些典型案例能夠在全國范圍內推廣并獲得資源支持，哪些因未達到選拔標準而被舍棄。

三、典型治理的類型學劃分與經驗形態

基于“中央主導一地方自主”分析框架，典型治理可以劃分四種標準：“中央主導性強一地方自主性弱”“中央主導性強一地方自主性強”“中央主導性弱一地方自主性強”“中央主導性弱—地方自主性弱”。這些標準分別對應中央統籌型、央地協同型、自主試驗型以及失效異化型典型治理模式（見圖1）。需要指出的是，這是一種較為理想化的分類。現實情境中的央地間權力配置存在明顯的交叉疊合，不同類型的典型治理模式可能同時兼有其他模式的某些特點。

（一）中央統籌型典型治理模式：中央主導性強一地方自主性弱

中央統籌型典型治理模式的核心特征在于中央政府的主導性較強、地方的自主性較弱。此模式通常遵循著嚴格的制度程序：上級政府首先發布遴選通知，明確選樹標準與要求；隨后，下一級政府依據通知精神，積極開展培育、選拔和篩選工作，并提交符合標準的典型名單；此后，上級政府對提交的名單進行匯總，并層層上報至中央政府。中央政府對形成名單的具體過程不會做出過多的干涉或動態評估，其最終目的是征集匯總并篩選出全國性的典型示范名單。以“美麗中國，我是行動者”全國主題實踐活動為例，典型選樹和推廣一般需要經過以下制度程序：一是中央層面開展政治部署，發布主題活動通知，具體涉及典型選樹工作的行政規劃。例如，環辦宣教函[2018]410號文件提及，“從各地選取一批操作性強、參與度高、效果顯著的活動項目予以支持、指導和展示、推廣”。隨后，環辦宣教函[2020]114號文件進一步指出，“推進主題實踐活動在全國范圍深人開展，圓滿完成為期3年的主題實踐活動目標任務，征集具有可復制和推廣價值的案例”。環宣教［2021]19號文件進一步明晰2021年至2025年的主要任務，規劃在任務實施的第四年展開典型的選樹和推廣：“2024年，著力選樹生態文明宣傳教育工作中的優秀典型，加強先進經驗和模式的推廣。\"2022年，環辦宣教函[2022]72號文件明確提出：“開展2022年‘美麗中國，我是行動者’提升公民生態文明意識行動計劃先進典型宣傳推選活動，擬推選百名最美生態環境志愿者、十佳公眾參與案例、十佳環保設施開放單位，并宣傳典型事跡和典型經驗。”二是地方政府根據中央的通知，選樹符合標準的典型逐級上報。三是中央進行審批，最終形成全國性的先進典型名單，并進行宣傳推廣。這一過程展示了從中央到地方層層推進的典型治理模式。

此類典型治理常見于科教文衛等領域的治理中，更多帶有宣傳性質和行政特征。具體表現在以下幾點：首先，選樹和推廣典型本身并非最終目的，而是為了達成中央總體規劃下的政策目標，完成相應的行政任務指標。這意味著典型治理是為了實現政策目標而非單純地樹立典型。其次，在這一過程中，地方自主性并沒有得到充分體現。地方政府在選拔典型的過程中依據的是中央政府下發的評價指標體系，而地方政府和評選專家通常不會脫離這些指標來進行遴選。此外，從中央發布遴選通知到提交典型名單通常設有時間期限，地方政府往往依靠下級政府的遞進上報來確定名單。審核典型名單的依據主要是申請點提交的書面材料。在較短時間內篩選出區域內較為出色且具有代表性的名單是比較困難的。因此，這也容易滋生迎合上級意圖的形式主義典型。再次，由于此類典型治理植根于政策規劃之中，具有行政安排的周期性特點，如采取一年一度的評選機制。在這種情況下，地方政府可以根據總體規劃自主培育創新典型。然而，在非周期性的典型評選中，可能面臨高成本投入問題，導致地方政府的注意力轉移，無法持續投人資源和精力進行典型的培育與推廣。

（二）央地協同型典型治理模式：中央主導性強一地方自主性強

相較于中央統籌型典型治理模式，央地協同型典型治理模式更多應用于政治經濟制度復雜、改革成本較高的領域。在此模式下，盡管中央自上而下的行政任務仍占主導，但地方在選樹典型過程中的反饋意見得到更多重視。地方被賦予選樹典型的自主權，且需以中央宏觀政策與改革需求為指引，高度重視并積極投身典型的樹立與培育工作。以全國試點工作部署為例，中央下達的試點任務要求地方選點“樹典型”。在這一過程中，地方需突破原有制度框架主動創新，允許嘗試與試錯。此類典型的選樹具備較強的地方自主性與反饋性，央地之間雙向互動更為緊密，地方反饋與中央評估調整同步進行，從而推動政策試驗的落地與擴散。

為貫徹中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，國家發展和改革委員會等11個部門聯合發布《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》與《國家新型城鎮化綜合試點方案》。該方案分三批將2個省和246個城市（鎮）確定為試點地區。這些地區成為實施新型城鎮化戰略、推動高質量發展的先鋒以及城鎮化體制機制改革創新的關鍵突破口。2015年2月4日，經相關部門聯合審查和專家評審，江蘇、安徽兩省及寧波等62個城市（鎮）率先被列為國家新型城鎮化綜合試點地區。試點計劃于2014年底前啟動，在實施過程中根據實際進展持續完善方案。到2017年，各試點任務需取得階段性成果，形成可復制、可推廣的經驗模式。2018年至2020年，試點地區的成功經驗將逐步在全國范圍內推廣。

國家新型城鎮化綜合試點工作秉持“成熟一批、推廣一批”的動態工作思路，在試點示范期內分三批公布試點名單。具體來說，在“點”發展為“典型示范點”的進程中，新一批試點名單依據前一批試點結果選定與評估。典型確立過程呈現出中央決策的漸進性與地方典型的反饋性。國家通過實施建立健全新型城鎮化統計監測與評價指標體系、定期開展試點工作績效評估、委托研究機構進行第三方評估等舉措，持續優化試點實施方案與保障措施，強化了“點”的反饋性，為后續政策推廣筑牢基礎。在典型總結推廣階段，中央的主導性顯著。2018年和2019年，國家發展和改革委員會先后發布《關于印發第一批國家新型城鎮化綜合試點經驗的通知》《關于推廣第二批國家新型城鎮化綜合試點等地區經驗的通知》，2021年又推廣了第三批國家新型城鎮化綜合試點等地區的經驗。這一過程充分展現了央地協同型典型治理模式的顯著特征，即地方在中央的指導下積極探索、大膽創新，同時與中央保持密切溝通，有力保障了政策規劃的有效實施與創新經驗的廣泛傳播。

（三）自主試驗型典型治理模式：中央主導性弱一地方自主性強

在地方治理實踐創新的情境中，自主試驗型典型治理模式屢見不鮮。其整體邏輯如下：地方政府在本區域內自主開展典型培育工作，并進行治理創新試驗。當這些由地方自主創新培育出來的典型得到上級乃至中央政府的認可與推廣時，便有可能被納入國家層面的治理實踐。相比之下，中央統籌型典型治理模式和央地協同型典型治理模式是在中央的密切指導下開展典型培育、樹立及推廣工作的。在這兩種模式里，“樹典型”的整個過程依附于自上而下的行政命令。倘若缺乏中央的行政任務指導和政績激勵，地方政府往往難以主動挖掘出相應的典型經驗。換言之，地方政府通常只有在獲得中央政府授權的情況下，才能順利完成“樹典型”的全過程。自主試驗型典型治理模式的生成與前兩種模式存在顯著差異，其并非直接由上級政策任務指標或行政命令所推動。相反，地方政府會綜合多方面進行考量，一方面，地方政府將典型視為區域內治理創新經驗的標桿；另一方面，地方政府培育出的典型也是其治理成效的政績體現。在追求治理效能與實現政績利益的雙重驅動下，部分地方政府將典型治理模式應用于本區域的治理試驗中，期望打造出的典型能夠引起中央政府的關注，進而獲取更多的治理資源。

以廣東省近年推出的“百千萬工程”為例，該工程是在黨的二十大提出的將高質量發展作為全面建設社會主義現代化國家的首要任務這一背景下啟動實施的，其核心目標在于推動城鄉區域間的協調發展。2023年7月，廣東省根據縣域經濟實力和發展潛力，把57個縣（市）劃分成創先類、進位類、消薄類三類區域，推動各地立足縣情實際，找準實施“百千萬工程”突破口。2023年11月，廣東省公布“百縣千鎮萬村高質量發展工程”首批典型縣鎮村名單，通過啟動首批典型縣鎮村的培育計劃，旨在探索并形成一系列具有可復制性和推廣價值的成功經驗模式。在激勵資源配置方面，廣東省財政劃撥35億元專項資金支持“百千萬工程”中的典型鎮培育工作。這些資金的清算與下達將依據各典型鎮初始分配的剩余額度，結合典型鎮培育的評價結果及資金使用績效情況來確定。在管理責任落實方面，廣東省財政廳協同省級主管部門遵循“誰審批、誰監管、誰驗收”的原則，開展日常監管、項目驗收及績效評價工作，保障財政資金的使用績效。通過上述動態評估與激勵配置機制，廣東省集中全域資源努力打造出一批具有示范意義的典型鎮省級樣板，以推動構建城鄉區域協調發展新格局。

（四）失效異化型典型治理模式：中央主導性弱一地方自主性弱

異化實質上就是對“人本主義”的背離，公共政策異化則體現為公共政策導致公共利益總量的凈損失，主要表現于公共性困局、短視效應以及工具理性的霸權這三個方面[22]。就典型治理的異化而言，存在以下幾種表現形式：首先，典型的選擇與樹立缺乏代表性和可推廣性。部分被稱作“典型”的案例，多是在行政資源強力推動下催生的，本質上是政績工程、形式主義的產物，并非真正源自實踐且具備普遍指導意義的成功范例。如此一來，這類典型自然難以達成預期的治理成效。其次，典型的生命力短暫，缺乏可持續性。有些典型的設置通常伴隨著資源的集中傾斜，且后續缺少有效的動態評估與調整反饋機制，致使典型在短暫輝煌后迅速走向衰落。這不僅無法實現預期的政策擴散效果，還可能因資源錯配引發其他社會問題。再次，典型治理存在泛化傾向，即在不恰當的領域或事務中盲目推行典型治理模式。這既是地方政府應對上級考核和行政任務壓力的反應，也是對典型治理本質與初衷的嚴重背離。

當中央政府在政策制定、資源分配以及監督執行等方面缺乏主導性，同時，地方政府相應地缺乏足夠的靈活性、創新性和責任感時，這些因素會共同對典型治理模式產生作用，致使其失效甚至走向異化。在此情形下，地方政府由于過度依賴中央政府有限的指示與資源，在績效比較的激勵機制下，會不自覺地陷入政績競賽的旋渦之中，導致基層超負荷運轉[23]，也可能使得典型治理模式難以契合復雜多變的地方實際情況，進而削弱了其應有的治理效能。此外，當地方政府在治理過程中缺乏自主性和靈活性時，受領導注意力聚焦以及政績偏好追求的雙重限制，它們往往難以依據本地實際靈活調整政策措施，而是傾向于機械地執行中央政策。更為關鍵的是，若地方政府在打造典型的過程中忽視與中央政府的溝通協調，或者為了短期政績而犧牲長遠利益，這些行為將加速典型治理模式的失效與異化進程。隨著時間的推移，原本打造的亮點典型示范項目的邊際效益逐漸降低。政策與實際情況的有效銜接以及供需的精準匹配受到嚴重影響。最終，投入政策的資源被浪費，形成難以擺脫的資源陷阱[24]

四、典型治理影響政策過程的邏輯探析

前文已經闡述了央地框架下四種典型治理模式的形成條件、適用場景，并列舉了具體案例。接下來，有必要深入探究這些典型治理模式在不同條件下是如何影響具體政策制定過程的，以及其背后的邏輯是什么。為此，需要先簡要梳理典型治理的政策制定過程。中央政府設定選樹典型的目標和具體要求，將收集和篩選典型的任務逐步下派給下級政府。鑒于任務內容的差異，在政策執行過程中有兩種實施路徑。對于常規且周期較短的典型征集，中央政府行使目標設定權以及檢查評估權。地方政府依據中央政府發布的典型評選標準在其轄區內進行篩選，然后提交中央政府。中央政府對地方政府提交的典型案例進行評估，篩選出一批符合目標的典型，并進行廣泛宣傳。這種實施路徑常見于中央統籌型典型治理模式，例如，征集全國文化和旅游標準化示范典型經驗名單、開展物聯網賦能行業發展典型案例征集等。對于非常規且周期較長的典型征集，與常規類型不同的是，中央政府不僅關注政策執行結果，還注重行使檢查驗收權和激勵分配權，以確保典型治理的整個過程能夠達到預期效果。在此過程中，中央政府高度重視與地方政府的密切互動，共同培育和選樹典型。非常規典型征集之所以特殊，是因為其任務本身往往是決定或影響國家發展的重點方向或目標之一。因此，中央政府投入較高的執行成本和激勵措施，并以地方政府是否成功樹立典型以及取得的典型成效作為結果檢驗的標準。

在政策制定過程中，存在著對諸多變量因素的探討，其中包括執行任務本身、中央政府與地方政府的權力結構等。一些典型是直接依據中央政府的行政命令確立的，而另一些則是由地方政府集中資源打造，進而成為引人注目的創新治理標桿。由此可見，無論是中央政府還是地方政府，無論是在執行日常行政任務，還是開展大規模政策試驗時，“樹典型”這種看似具有動員性、運動性和宣傳性的政策手段，已逐漸成為大國治理實踐的一部分。那么，不同模式下的典型治理究竟蘊含著怎樣的差異化邏輯，使其能夠適應龐大的治理體系？在強大的動員表象之下，又存在何種權力交疊，使得典型治理能夠在不同層級政府間層層推進？

（一）中央統籌下的強工具與弱激勵邏輯

在中國的政策制定過程中，公共政策通常會經歷從孕育到終結的關鍵階段，包括規劃、執行、反饋和評估。規劃階段涵蓋總體、專項和區域規劃。省級到縣級政府依據上級規劃制定本地規劃，內容逐步細化，形成了一個“三級三類”（國家一省一市縣，總體一專項一區域）的龐大規劃網絡[25]。從中央政府的政治藍圖，如“十四五”規劃開始，各部委在此基礎上細化行動計劃，然后地方政府通過選拔和培育典型案例來響應中央政府要求。所有這些環節緊密相連，形成了一個完整的政策執行鏈。在這個鏈條中，政策執行的強工具導向和弱激勵驅動特征尤為突出。強工具導向主要體現在政策執行所使用的各種工具上，如政策文件、執行機制和績效評估機制等。這些工具通常具有很強的權威性和可操作性，能夠通過行政命令直接引導地方政府的行為。弱激勵驅動意味著，與資源激勵和嚴格的考核約束相比，政策執行更多地依賴于政策本身的權威性、執行者的責任感以及外部環境壓力。在中央政府主導、地方政府自主性受限的背景下，當面臨重要性較低且績效難以量化的任務時，上級政府傾向于采用弱激勵模式[26]。在常規任務的執行過程中，典型治理通過引入榮譽稱號、績效評估、符號激勵等手段，增強了典型在科層組織內部的影響力。中央政府通過發布政策目標和行政命令，為地方政府指明了執行方向并制定了評估標準。與經濟發展類任務中常用的強激勵措施（財政獎勵、晉升等正向激勵，或“一票否決”等負向激勵）不同，在常規任務中采用強激勵會增加執行成本。典型治理憑借其宣傳效應和注意力效應，在一定程度上能夠彌補日常行政任務中激勵不足或約束過嚴的問題。被樹立為典型的案例能夠吸引更多關注與支持，進而提升地方政府的行政執行效率。此外，弱激勵驅動還體現在對地方政府執行行為的間接影響上。盡管缺乏直接的物質獎勵或決定性的職級晉升機會，但地方政府在執行政策時，仍需考慮中央政府的期望、公眾對典型評選的關注與評價等因素。這些因素共同構成了地方政府執行政策的外部壓力與動力，驅使“樹典型\"衍生為中央政府統籌部署常規行政任務時的一項重要策略。

（二）央地協同下的柔性內嵌與漸進反饋邏輯

前文已探討中央傾向于采用典型治理推進常規任務，因其具備強工具性和弱激勵性。而在中央統籌的非常規任務中，情況則有所不同。中央對此類任務關注度高、投人資源多，實施嚴格考核監督，明確獎懲措施，促使地方政府迅速反應并頻繁互動。因此，央地協同治理模式在非常規任務執行中呈現出獨特邏輯特征。非常規任務通常是指危機事件應對、重大政策或項目推進，以及經濟劇烈波動、社會突發問題等關鍵指標異常波動情況。這類任務需突破常規，整合跨部門、跨層級、跨系統力量，動員多方協同應對，以確保政策或項目有效實施。學術界認為運動型治理[27]、項目制動員[28]、專項治理[29]等機制對于非常規任務的執行發揮著重要作用，其共性在于以集中性、突破常規的方式執行政策，但亦存在弊端，易與常規科層組織沖突，甚至違背法理權威，影響官僚體制穩定性與效率。相比之下，典型治理展現出更為柔性、漸進的特征屬性，成為應對非常規任務的一種理性選擇。它在執行非常規任務時，既能實現任務目標，又能較好地平衡與常規科層體制的關系，避免對體制造成過大沖擊。

在央地協同的典型治理過程中，地方政府與中央政府之間同樣會存在信息不對稱問題。地方政府在典型案例的內在特征、培育計劃以及選拔過程等方面掌握著更多信息。對此，中央政府采用了多種約束方式。首先，持續強調典型選拔過程的透明度。分批選拔并公布典型案例，及時接收公眾對所選典型案例的相關反饋。其次，強化互動監督機制。利用多種手段追蹤典型選拔的成效，包括自上而下的技術指導和抽查檢驗機制，以及自下而上的工作進度匯報和第三方評估結果。與一些治理手段所具有的專斷性、運動式、突發性的介人方式不同，這些約束內嵌于常規治理的法定程序之中。它們將政策工具與政策過程靈活整合，明確把典型治理的全過程納入政策實施的工作文件并予以公開，從而形成一種制度化、規范化、程序化的運行機制。事實上，中央政府對行政任務的控制權并未因任務的逐級發包而消解。相反，通過監督、檢查和評估機制對任務實施成效進行階段性驗收，并根據下級反饋及時調整資源配置。因此，一個穩定運行的科層組織系統是央地協同型典型治理模式穩步推行的關鍵。它使政策工具嵌入科層結構成為可能，進而實現行政任務的逐步反饋和政策過程的持續優化。

（三）自主試驗下的有限賦權與創新增能邏輯

在自主試驗型典型的自下而上形成路徑中，典型案例的經驗措施往往源自地方治理困境或自主創新的實踐場景。這一過程首先在地方層面萌生。當地方政府響應中央政府的整體發展目標或應對特定治理挑戰時，會嘗試性地采取一系列創新舉措。其中，通過官方階段性的典型評選活動，地方政府能夠檢驗并公開展示政策執行成果。如果這些典型案例取得顯著成效，地方政府會在相似地域范圍內初步推廣，將其作為可借鑒、可復制的治理創新經驗。隨著區域內推廣工作的順利推進，這些來自基層且已獲初步認可的創新實踐典型案例，開始向上級政府傳遞，并吸引更高級別乃至中央政府的關注。中央政府可以通過地方政府工作報告、中央批示、視察調研等方式，對地方典型案例展開深入考察。一旦地方的典型經驗與中央的整體規劃或特定項目任務高度契合，便可以通過法定程序納入國家層面的試點項目，接受更為全面、細致的評估與調研。

經中央政府嚴格評估后，這些典型措施和示范地區將在全國范圍內第二次推廣，上升為具有廣泛影響力的政策創新典范。中央政府在其中發揮著引導、支持和鼓勵地方將成功經驗融入國家政策體系的作用，從而增強國家政策的靈活性與適應性。在自主試驗型典型治理中，典型案例的設定與培育經歷了地方擴散和中央吸納并推動的交叉互動，充分彰顯出中國政策執行整體主義與個體主義的融合特征。事實上，政治系統對政策創新提出的要求越嚴格，對政策創新空間的約束強度就越大，這包括上級政策的過程約束以及績效考核的結果約束。在此情形下，行動者自主決定政策創新的自由度就越小[30]。自主試驗型典型治理模式蘊含著有限賦權邏輯——地方政府在培育和選樹典型案例的初期擁有較大的自主性，能夠集中區域內的資源，制定選拔標準、配置激勵措施并進行動態評估，將地方治理創新轉化為樣板案例并進行擴散。這種靈活性使得政策創新得以在正式或非正式的治理空間中孕育成長，更好地激發地方政府的積極性和創造力，使其擁有更多的自由裁量權，在面對治理困境時勇于嘗試、大膽創新。

五、結語與討論

典型選樹與推廣的治理路徑，深刻展現了中國公共政策實踐的特有演變邏輯，即將本土化的示范實踐與多層級治理體系有機結合，形成了相對穩固且高效的機制。這一機制促進了各級政府間典型示范經驗的交流與共享，還能從豐富的地區差異中提煉出有效的治理策略，為實現大國善治提供了可選路徑。在典型選樹過程中，上級政府常把樹立典型當作政策工具，通過自上而下的行政指令在全國開展評選活動，似乎已將典型治理納入常規治理工具范疇。但在實際操作中，存在典型失效或異化的風險。由于典型衡量標準多樣，尤其是部分價值性、道德性典型難以建立明確量化指標，不可避免地引發行政問題政治化傾向。所以，應針對不同類型的典型建立更全面、系統的評估與檢驗標準，推動典型治理進一步規范化、理性化。

本文對典型治理這一具有中國特色的公共政策實踐工具展開類型學分析。一方面，構建了不同情境下與之對應的典型治理模式，深入闡釋了這些模式的生成過程、表現特征，以及影響政策過程的內在邏輯。另一方面，關注典型治理在具體實踐中可能面臨的困境，并反思其作為一種政策工具在科層體制下的未來發展潛力，目的在于進一步剖析和理解中國公共政策工具的獨特性及其運作邏輯的共性與差異。這種共性認知體現在，通過梳理樹立典型和推廣典型的政策過程，可為中國漸進式政治改革以及強大的政策適應能力提供一套解釋進路。總體而言，典型治理是國家整體組織、治理和制度邏輯下的一個分支。在實用主義、集體主義和漸進主義等政策原則的指引下，典型治理過程充分顯示了國家治理體系的支撐作用。

推進國家治理體系和治理能力現代化，應最大化發揮典型治理的實用性和有效性。首先，要審慎選擇并恰當運用典型治理模式。依據中央政府與地方政府權力關系的不同組合，靈活采用中央統籌型、央地協同型、自主試驗型等典型治理模式，以確保治理模式與實際情況相契合。其次，強化典型治理的制度化、規范化、程序化建設。將典型治理的全過程納入政策體系，構建穩定有序的運轉機制，持續增強典型選樹過程的公開性與透明度，接受社會監督，確保典型具有代表性和可推廣性。再次，注重激發地方政府的積極性和創造力。在自主試驗型典型治理中，賦予地方政府更大的自主權和創新空間。同時，建立有效的激勵與約束機制，對表現突出的典型予以表彰和獎勵，對失效或異化的典型及時進行糾錯。最后，加強中央政府與地方政府之間的溝通與協調。中央政府應加強對地方政府選樹典型的指導與支持，地方政府也應積極向中央政府反饋實踐經驗和問題，共同推動政策過程的優化升級。

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［責任編輯：李仁杰]