吸納性重構：黨政機構改革的創新邏輯基于中央社會工作部與國家數據局的案例比較

[中圖分類號]D630.1［文獻標識碼]A［文章編號]1003－7608（2025）03－0057－10

作為推進國家治理現代化的一場深刻變革，機構改革承載著優化行政體制、轉變政府職能、配置治理資源等重要歷史使命，貫穿我國發展改革的全過程[1]。2023年3月，中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），對統籌黨中央、全國人大、國務院、全國政協機構改革，統籌中央和地方，深化重點領域機構改革進行了全面部署，開啟了新一輪黨政機構改革的序幕。作為2018年黨政機構改革的延續和縱深，本次機構改革既保持了改革的系統性和整體性，又注重通過政策學習對重點領域機構改革進行定點深化。中央頂層設計吸收地方已有成熟經驗而后再造改革方案的行動軌跡明顯，反映出本次黨政機構改革驅動邏輯的躍遷。以具體案例為經驗素材，對本次黨政機構改革中的創新邏輯進行歸納，剖析其演進過程和外在特征，具有重要的理論價值和實踐意義。

本文后續內容安排如下：首先，回顧有關黨政機構改革的邏輯與路徑、黨政機構改革與政策試驗的研究成果，總結其中的進展和不足，提出“吸納性重構”邏輯的解釋框架。其次，以中央社會工作部和國家數據局的組建為經驗素材，剖析“吸納性重構”邏輯的發生路徑，總結不同路徑的特征。再次，提出本文研究結論以及對未來機構改革的政策啟示。

一、文獻回顧與分析框架

（一）已有研究的解釋

改革開放以來，我國陸續進行了九輪機構改革，每一輪機構覆蓋面、側重點不同2，改革方式和邏輯也各有差異。與其他領域改革類似，我國機構改革注重實效，追求發展、改革和穩定的有機統一，因而具有長期漸進與短期突變并存、注重頂層設計而不乏試點創新等特點。對此，現有研究主要從兩個方面提供了觀察和解讀。

一方面，黨政機構改革的邏輯與路徑。從歷史演化的軌跡看，黨領導下的機構改革是一個連續的、既相互銜接而又不斷深化的過程[3]。改革開放以來，我國黨政機構改革經歷了三次思路躍遷，即從精簡機構到轉變政府職能，從轉變政府職能到優化行政管理體制，從優化行政管理體制到推進國家治理體系現代化[4]，探索出一條實現組織、職能、制度和技術全面整合的改革進路[5]。這一系列轉變反映機構改革中協調政府內外部權力關系、發展經濟和提供公共服務等價值面向，依次對應權力、效率和民生三重邏輯，三者交織貫穿于改革全過程，主導相關政策的制定和實施[6]。在改革的操作層面，黨政機構改革經歷了由實驗主義治理主導到設計主義治理主導的邏輯轉向[7]，頂層設計的作用被不斷強化，并日益重視以往改革方案在基層落實中產出的經驗性知識[8]，演化出“實踐在先”和“架構統籌在先”兩類改革路徑。前者以解決實踐中的具體難題為落腳點，后者旨在驅動治理體系整體變革[9]，共同推動改革不斷前行。基于不同時期機構改革的比較可以看出，由黨政分開走向黨的全面領導，由局部改革轉向整體改革，由職能組合走向職能機構重構以及地方機構改革的突破，是富有中國特色的機構改革進路[10]，反映了黨政機構改革從傳統治道走向現代治理的本質特征[11]。

另一方面，黨政機構改革與政策試驗。中國在制定重大政策方面有開展試驗的傳統，機構改革作為政策變遷的特殊類型亦不例外。中央集權的政治體制和多層級的政府間關系為政策試驗和擴散提供了合適的土壤，有助于規避改革帶來的風險，減輕改革的阻力，提升成功變革的概率。因此，分級制試驗被認為是中國政策制定的關鍵密碼，能有效地將地方局部性的政策試驗與中央臨時性的干預結合起來，自上而下地把有益的治理經驗吸收到國家政策中，是一種反復變化卻富有成效的組合[12]。有學者借鑒經濟改革“價格雙軌制”提法，將中國中央政府選擇性賦予某些地區圍繞特定的治理目標進行政策試驗，在試點地區和非試點地區之間形成雙軌制的政策結構概括為“雙軌制政策試驗”，認為這一機制能有效激勵地方政府配合中央政府進行政策創新，提升政策制定和執行的效率[13]。當然，地方政府并非總是配角，在特定情況下它們也會加入政策試驗設計者的行列。此時，中央對政策試驗的認可度決定政策創新后續的發展[14]。由點到面的“試點一推廣”模型進一步解釋了上級政府“推動”與非試驗地區“學習”的交互作用如何促發試點推廣，為深入理解現實中復雜的政策試點成果如何擴散提供了新的分析框架[15]。政策試驗雖然涉及主體、利益甚多，但實質起作用的是中央對實驗的選擇性控制。試驗是中央應對危機和維持秩序的手段[16]。但不可否認的是，除了中央政府的縱向干預[17]，同級政府之間的橫向競爭、政策試驗有效性、需求性和合規性等因素[18]，同樣會影響政策試驗在不同方向上的效果及其擴散效應。機構改革的現實個案也證明地方政府在未獲試點授權的情況下，同樣具有主動求變并通過多種渠道爭取中央和上級部門的支持，賦予其試驗合法性的動機[19]。

總體而言，已有文獻揭示了中國黨政機構改革具有多重邏輯交疊、推進路徑體系化、重視通過政策試驗推動改革以及央地互動形式多樣化等重要特征，為理解中國周期性的黨政機構改革提供了寶貴的經驗參照。但既有研究對于黨的十九大以來的機構改革，尤其是2023年黨政機構改革中，中央借鑒吸納地方自主探索的治理經驗，融合自身執政意志，在理念、職能、編制設置等方面對黨政機構進行整體性重構，深刻影響黨政關系和縱向政府間關系等一系列新動向、新做法缺乏有深度的經驗提煉，未能較好地揭示新一輪機構改革呈現的新特征，對制度變遷的內在邏輯闡釋不足。因此，本文提出“吸納性重構”這一新的概念框架，以新一輪黨政機構改革中的案例為研究對象，剖析新時代黨政機構改革的運行特征及其背后的創新邏輯。

（二）吸納性重構：一個理解黨政機構改革創新的解釋框架

周期性的機構改革不僅是持續優化黨和國家機關自身組織體系的需要，也是解決經濟社會發展中的各種問題與矛盾、回應不同群體利益訴求、增強體制適應能力的必然要求。而體制的適應能力恰是理解政治發展的“中國模式”最為關鍵的一環，其生成和增長離不開源源不斷的政策學習和實踐改進[20]。當面臨推動機構改革等政策創新任務時，中央決策層能通過各種渠道和方式獲取學習素材并從中汲取有效的經驗，地方在治理實踐中探索出的成熟經驗就是其中一種重要的素材來源。

事實上，地方治理創新活動雖然一部分是受上級政府試點壓力所驅動的，但更多的是為解決本轄區內的棘手問題的自發探索[21]。為凸顯地方試驗的自主性，本文重點分析后一種實踐創新。與以往的“試點一推廣”模式和“試驗一認可”模式不同，新時代的中央決策層面對于地方探索出的可行經驗，并不是簡單地發文推廣或直接納入即將出臺的改革方案，而是對改革影響的覆蓋面和持續性做更全面、更長遠的評估，以便在頂層設計中進行方案優化。在這里，政策理念和政策視野成為影響中央頂層設計的兩個關鍵變量。政策理念即引領黨和政府開展國家治理、制定和落實公共政策的核心思想和價值觀念，不僅包括黨章和憲法中一以貫之的指導思想，也包括不同時期執政主體為處理公共事務提出的價值準則和目標要求，如“構建和諧社會”“以人民為中心”“統籌發展和安全”等。政策視野是指政策主體識別政策涉及的利益群體和發生環境，對政策影響的范圍、方式、周期等因素進行全面考量的思維能力和素養。政策理念和政策視野相互作用，共同影響決策層吸納地方經驗的方式和程度，推動改革方案升級與重構。具體而言，政策理念側重于影響決策者的價值取向，辨別地方治理經驗的價值合理性，為改革方案的制定提供方向指引。政策視野通過識別地方治理經驗的技術合理性，判斷外部改革環境、治理資源等要素的內在屬性，引導決策者在如何吸納地方治理經驗以及怎樣推行方案等問題上做出最合理的抉擇，確保方案重構的現實可行性（見圖1）。

需要注意的是，不同時期的決策層在政策觀念和政策視野上可能存在較為明顯的區別，反映出他們所處時代背景和面臨的治理任務的大相徑庭。而類似的差異在同一時期不同地區的改革環境和治理需求中同樣存在。為增強政策方案的可落地性，新時代中央出臺的政策方案通常不采取“一刀切”的做法，對下級的推進工作做出細節性要求，而是允許各地區結合自身實際出臺落實計劃的進度表。當然，中央也并非在所有事項上都給予地方充分的政策彈性，對于政治屬性和改革急迫性較強的事項，改革方案會明確落實方式和時間限制，并通過后續的專項督導促使地方政府實施到位。因此，遵循“吸納性重構”邏輯的改革方案往往具有“剛柔并濟”的特征，為中央與地方開展政策溝通、改善府際關系提供了更多的可能性。

二、案例檢視：2023年機構改革“吸納性重構”的路徑剖析

在新一輪黨和國家機構改革方案中，中央社會工作部與國家數據局的組建無疑是最大的亮點之一。由于這兩類機構改革有相似的發生背景——地方政府在沒有中央授權試點情況下先自主設立，后因治理成效顯著被其他地區廣為效仿，產生局部的政策擴散，其經驗最終被中央吸納到本輪機構改革方案中，十分契合本文對于地方自主探索治理經驗的定義。同時，方案對兩者在機構屬性、職能范圍、推行方式等方面的規定存在較為明顯的差異，體現出分類改革的剛性和柔性。借鑒理論界和實務界對于機構改革“規定動作”[22]和“自選動作”[23]的界定，本文將設立中央社會工作部解讀為本次改革的“規定動作”，而設立國家數據局為“準自選動作”。因為對于后者，改革方案既明確了中央和省級機構改革的要求，同時又給省級及以下政府數據管理機構的設置留下了充足的自主空間，改革彈性大于剛性，故用“準自選動作”表述更為貼切。接下來，本文以兩類機構改革為案例材料對本次黨政機構改革中的“吸納性重構”邏輯進行解讀。

（一）新一輪黨政機構改革中的“規定動作”：黨的社會工作體系重構

根據《方案》，黨中央將組建中央社會工作部，其主要職責包括：一是統籌指導人民信訪工作，指導人民建議征集工作。二是統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設。三是統一領導全國性行業協會商會黨的工作，協調推動行業協會商會深化改革和轉型發展。四是指導混合所有制企業、非公有制企業和新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨建工作。五是指導社會工作人才隊伍建設。與傳統作為學科和職業類別的社會工作不同，改革方案中的社會工作實現了對社會治理領域諸如群眾信訪、基層黨建等多項要務的系統整合，旨在實現社會秩序與活力的平衡，需以“大治理\"觀加以解讀[24]。中央社會工作部的設立意味著社會工作與組織、宣傳、統戰一樣成為中國共產黨基本工作體系的一部分，是黨完善其職能體系的重大創設[25]

回顧我國社會治理發展史，各級政府有關社會工作的管理職能一直分散于不同部門，難以實現系統整合和有效協調。2003年以來，上海、北京、廣東等地先后成立了省級的社會工作委員會，負責統籌城鄉治理、矛盾調解、非公黨建等工作。成都、廣州、珠海等大城市隨后亦從自身實際出發創設社會工作部門。2012年，廣東成為全國第一個省、市、縣全部完成社會工作委員會設立的省份[26]

比較中央和地方社會工作部門，可知兩者在機構名稱、機構屬性、職能設置等方面存在不同程度的差異（見表1）。第一，地方社會工作部門多推行委員會制，由多個部門共同參與，發揮議事協調功能，故以“社會工作委員會”命名較為普遍，少數冠以“發展治理委員會\"或“社會管理工作部”之名。其中，大部分機構是本級黨委的派出部門或內設機構，職能部門占少數，也有個別機構兼具黨委和政府雙重工作機構的角色。中央社會工作部則以黨中央職能部門的身份亮相，獨立行使社會工作管理職能，凸顯出新時期黨對社會工作的高度重視，這一做法與珠海市、成都市較相似。第二，在職能設置方面，地方社會工作部門主要負責擬定和實施本級社會建設、社會工作發展規劃，指導非公組織黨建、推動社會管理創新等工作，而中央社會工作部在其基礎上加入了指導群眾信訪和人民建議征集、統籌黨建引領基層治理和基層政權建設等新職能，進一步健全社會工作的職責體系。第三，在與其他部門關系方面，部分地方社工委或社工部采取與政法委、民政局合署辦公的形式，依托后者的治理權威和工作網絡履行本部門職責。中央社會工作部是在整合不同部門治理資源的基礎上建立的，在具備獨立履職能力的同時還肩負歸口管理國家信訪部門、領導下屬各級社會工作部門的職責。

總的來看，在中央社會工作部的改革設計中，決策層綜合吸納了多數地方在職能設置和個別地方在機構設置方面的經驗，并創造性補充了新工作內容，改設歸口管理關系，重構力度不可謂不大。同時，由于社會工作管理部門在本次改革之前僅在局部地區有設置，大多數省、市未有正式的建制，在資源需求和技術手段要求不高的情況下，本次改革規定省、市、縣黨委統一組建社會工作部門，納入同級黨委組織部門的“兩新”工委職責，形成自上而下的領導指揮體系。因此，就地方黨委政府而言，社會工作部門的改組是一項上下對齊的“規定動作”，政策執行的彈性較小。

（二）新一輪黨政機構改革中的“準自選動作”：政府的數據管理體系重塑

《方案》規定，新設立的國家數據局負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等，由國家發展和改革委員會管理。在此之前，地方推進大數據管理部門組建已有豐富的實踐探索。2014年，廣東省率先建立省級大數據管理部門，貴州、浙江等省份陸續跟進。截至本次改革方案出臺前，已有19個省、直轄市和自治區成立了省級大數據管理局[27]。在地市層面，廣州、沈陽、成都最早于2015年成立大數據管理部門。而自2018年機構改革以來，全國333個地級及副省級城市中至少有208個城市成立了大數據管理部門，占比超過60%[28]

對比中央和地方大數據管理機構可以發現，雙方在機構名稱、機構屬性、職能設置等方面存在較高相似性（見表2）。首先，地方大數據管理機構的名稱各有特色，涵蓋大數據管理局、政務數據管理局、大數據中心等，國家數據局與山東等個別省市大數據管理機構命名相似，反映不同機構在大數據的應用、發展和管理方面的側重點各異。其次，在機構設置方面，省級大數據管理機構多數是省級政府的直屬機構，獨立行使管理職能，少數由省政府辦公廳、省發改委管理或在其他職能部門掛牌；市級大數據管理機構以政府職能部門為主，少數由其他職能部門管理或掛牌設立。國家數據局目前定位是國家發改委管理的國家局，并未參照地方主流的設置方式，但依據地方大數據管理機構更名改制的經驗，國家數據局日后升格的可能性較大。再次，在職能設置方面，國家數據局與省市大數據管理機構重疊度較高，但后者涉及面更廣，除了統籌轄區內數字政府、數字社會、數字經濟建設的必要事務，還涉及政務服務協調、數據安全管理等職能。

資料來源：筆者根據相關官網信息、新聞報道等資料整理所得

綜上所述，在國家數據局組建的頂層設計中，中央決策層雖然在某些方面沒有參照地方的主流做法，但總體上與地方經驗一致，同時基于自身對國家數據局職能定位、運行環境、發展方向的判斷做了一定調整，可見，改革方案較為充分地吸納了地方治理經驗。此外，考慮到多數省、市已經在穩步推進數字政府建設和數字治理，并且各自在改革環境和治理需求方面的差異較大，所以，改革方案并未對地方大數據管理機構設置做硬性規定，允許各地區結合實際為這一“準自選動作”進行政策匹配。

（三）兩類機構改革的路徑對比與“吸納性重構”改革的特征總結

在本次機構改革中，中央社會工作部和國家數據局雖然在組織序列歸屬和改革方式方面有較大差異（見表3），但都在不同程度上借鑒吸納了地方自主探索的經驗，而后推出新的改進方案，具有以往“試點一推廣”“試驗一認可”等線性模式所不具備的整體性、系統性重構特征。具體體現為：一方面，在中央社會工作部設置中，改革方案充分整合地方同類機構的職能選項并有所增補，但是不隨地方設立“社工委”的主流做法而成立新的黨委職能部門，表現出很強的改革自主性。在國家數據局的設置中，改革方案部分借鑒了地方相關機構的職能設計，并基于新機構的職能定位突出當中的協調規劃職能。在機構設置方面雖然沒有參照地方同類機構中的主流模式，但其以國家發改委管理的國家局身份亮相在很大程度上也是借鑒部分省、市的實踐經驗。另一方面，在向下部署推行時，改革方案對中央社會工作部和國家數據局也做出了不同的安排。前者要求自上而下在省、市、縣黨委全面鋪開，形成新的領導指揮體系；后者只要求省級政府結合實際組建，對省以下各級政府未作規定。相比之下，前者更多呈現出政策執行的剛性，成為改革的“規定動作”；后者反映政策執行的靈活性，成為改革的“準自選動作”。

之所以會出現以上反差，決策層的政策理念、政策視野在其中發揮了重要的調節作用。如前所述，政策理念主要通過影響決策層的價值取向，為出臺政策方案提供方向指引。政策視野通過判斷地方治理經驗的技術合理性、外部改革環境以及治理資源等要素的內在屬性，幫助決策層就如何吸納地方治理經驗以及如何推動方案落實作出最合理的選擇。

首先，在政策理念方面，“以人民為中心”和“加強黨建引領社會治理”多次在黨的十九大報告、黨的二十大報告等重要文件中出現，體現新時代黨和政府重視治理回應性、強化社會治理領域政黨統合的施政導向，為中央社會工作部組建提供了充分的合法性。而伴隨數字社會的來臨，數字技術在推動經濟社會發展、提升國家治理水平方面發揮越來越重要的作用。從中央政府到地方政府都十分重視數字政府建設和數字治理發展，不斷出臺政策文件加以推進。其中，最具代表性的《數字中國建設整體布局規劃》提出，必須建設數字中國，以數字化驅動生產生活和治理方式變革，為以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興注入強大動力。這為新時代優化政府數據管理職能、推進管理機構改革注入強大的驅動力。推動高質量發展，培育新質生產力也對政府超前規劃、重構科技管理體制機制提出了迫切要求。總的來說，推動兩類機構改革的政策理念都十分鮮明，具有很強的價值號召力，前一種的政治屬性更強，后一種技術（管理）屬性更強，但都足以驅動決策層借鑒吸納地方成熟的治理經驗，圍繞改革方案推陳出新。

其次，在改革環境方面，中央社會工作部的職能面向多方群體，影響面廣。由于該部門負責統籌指導人民信訪、非公有制企業和“兩新”組織黨建等工作，故與非公企業、社會組織、靈活就業者等體制外主體的利益休戚相關。在新業態蓬勃發展的大背景下，各類問題處理稍有不慎便可能升級為社會矛盾，改革急迫性較強。組建國家數據局同樣會產生深遠的社會影響，但因其直接作用的對象是數據而非特定的人群，利益波及面尚待觀察，改革緊迫性不及中央社會工作部，故可授權地方視時機變化而啟動。

再次，在治理資源方面，組建中央社會工作部，重構管理體系除了必要的人財物保障，無須另外的特殊治理資源，技術要求亦不高。而組建國家數據局，推動地方大數據管理機構改革對數據管理的技術平臺和操作規范要求較高，同時也需要足夠的資金和人員投入，不同地區推行改革的難度千差萬別，所以，在改革起步之時不宜做太多強制性要求。

最后，由于在本輪機構改革之前，只有部分省、市設置了社會工作部門，尚未在全國大范圍推廣，因此，中央新組建社會工作部并向下推廣的阻力較小，改革成本較低。但國家數據局改革的情形有所不同。在2023年以前，全國已有超過一半的省和地級市設置大數據管理機構，一些先進地區的經驗較為成熟，不斷被其他地區學習模仿。若中央此時對各地大數據管理機構做統一的改革要求，可能面臨很大的風險和阻力，改革成本較高。另外，不同地區的數字經濟活躍程度存在較為明顯的分異，對于政府介入數據治理的需求度也不盡相同，所以，改革方案秉持靈活性原則，授權省以下各級政府視情況推進。

總體而言，機構改革中的“吸納性重構”強調中央政府在尊重地方首創的前提下，注重吸收地方治理中成熟經驗并加以改造，在需要改革的領域以“規定動作”和“準自選動作”的形式做出靈活安排。在具體運作中，決策層的政策理念、政策視野會影響其價值取向以及對地方治理經驗的技術合理性、外部改革環境和治理資源內在屬性的判斷，左右對地方經驗的吸納程度和政策重構。當改革向下延伸時，地方治理經驗的有效性和普及面、各地區資源稟賦、改革對治理技術的要求等要素，會共同作用于改革方案的生產，決定改革方案的政策彈性。從中央社會工作部和國家數據局改革的實踐來看，若地方治理經驗有一定成效，但普及面不廣，改革對資源稟賦、治理技術要求不高，相應的改革成為“規定動作”的概率較大。中央頂層設計對地方經驗的吸收可能比較有限，會以統一標準要求下級執行，政策彈性較小。相反，若地方探索的經驗成效較明顯，影響范圍較廣，并且改革對資源稟賦、治理技術有一定要求，相應的改革很可能成為“準自選動作”。中央決策層會盡可能吸納成熟地方的經驗，結合自身對改革的判斷加以調整，同時為降低改革的風險和成本允許地方在落實方案時相機抉擇，政策彈性較大。需要指出的是，在未來機構改革中，上述變量發揮作用的具體方式和大小可能會與這兩類機構改革不盡相同，最終輸出的改革方案可能也有所區別，但改革“經驗吸納一方案調適”的總體思路應該是一致的，后續可以做進一步的經驗觀察和總結。

三、結論與討論

機構改革是實現中國式現代化政府治理的重要載體，事關國家長治久安。作為新時代新征程上推進國家治理體系和治理能力現代化的一次重大戰略部署，2023年黨政機構改革既延續了上一輪機構改革注重全局、系統推進的風格，也在部分定點深入的領域出現了一些新做法和新特點。以中央社會工作部和國家數據局為代表的機構改革具有“先地方后中央”“中央吸取地方有效的經驗探索后對改革方案分類再造”等特點，本文將這一新的改革邏輯界定為“吸納性重構”。通過對兩大機構改革的經驗進行剖析提煉，可將“吸納性重構”改革的內在機理歸結為以下幾點。

第一，上級自主學習和尊重下級首創精神相結合。如上所述，中央社會工作部和國家數據局兩大機構的改革都是先有地方探索，后由中央吸取有效經驗再推動的。可見，一方面，中央實施改革之前重視借鑒地方層面的可行做法，能夠自上而下開展經驗學習，把具備可推廣潛力的改革經驗納入自身的頂層設計，具有很強的自主學習動機和能力。另一方面，在保障治理秩序的前提下，中央對地方開展的機構改革創新總體上持支持和鼓勵的態度，尤其是在經濟社會發展加速、新問題層出不窮的治理背景下，地方政府、基層政府往往是接觸和應對問題的前線，對問題的復雜性和解決方案有更深入的了解。唯有尊重地方政府的首創精神，從地方改革中汲取智慧，中央在推動改革時才能最大限度地避免各類風險的發生，破除各種體制機制障礙。

第二，適應外界與自主求變相結合。制度變遷包括強制性制度變遷和誘致性制度變遷兩類。我國歷次機構改革總體上都屬于中央主導的強制性制度變遷，但也兼具誘致性制度變遷的特征，其原因在于推動機構改革的動力是多元而非單一的，新一輪機構改革也不例外。中央社會工作部和國家數據局之所以會成為改革的重點，是由我國國家治理當前面臨的多重壓力所驅動的。從中央社會工作部來看，隨著基層社會治理面臨的問題日趨復雜、多變，各級黨委政府必須構建科學有效的民意征集、社會矛盾調解機制，回應多元化的訴求，及時排除影響社會穩定的“隱形炸彈”。為落實黨的二十大提出的“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的美好愿景，基層治理迫切需要一個穩定的引領主體來動員和聚合體制內外的行動者，指導基層社會工作隊伍建設，強化治理體制的協商議事功能，培育基層治理的社會資本。“要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫徹社會治理和基層建設的一條紅線”[29]。社會工作部門為各級黨委加強基層黨建工作提供了有力的抓手，各類治理資源下沉和使用能夠更精準高效，有助于改變部分地區黨的基層組織渙散軟弱、領導力和戰斗力不足等問題，也有助于指導鄉鎮（街道）一級政權持續完善機構職責體系，提高履職能力。從國家數據局來看，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點[30]。隨著數據成為新型生產要素和激活新質生產力的“燃料”，有必要逐步探索和健全數據管理制度體系，對數據的生產、流通、使用全過程進行監管，探索構建合理高效的數據治理結構，推動政府、社會、企業多方參與，形成有為政府和有效市場相結合的數據要素治理格局。而對于政府自身來說，建設人民滿意的服務型政府和數字政府同樣離不開高效的統籌協調平臺。設立具備穩定建制的數據管理機構，有助于推動完善數字政府職能機構體系，打通不同層級政府、政府部門政務系統之間的壁壘，實現跨地區跨部門間的高效協同。

第三，整體性系統性變革。在兩類機構改革中，中央對于地方機構改革經驗并不是簡單的“拿來主義”，而是從更高層面、更宏觀的視角出發，對機構改革的目標、方式、預期效果等要素做通盤考慮，對改革方案實現回爐再造并選擇最適當的方式推行。此時，決策層的政策理念、政策視野等發揮重要的調節作用。最終要達到的目標不是地方改革的再版，而是對兩類機構職能、組織體系的系統性重塑、集成性創新。例如，中央社會工作部涉及的人民信訪、黨建引領基層治理和基層政權建設、非公黨建、社工人才培養等基本職能之前分散于不同部門，而本次機構改革將其集中于一個新設的黨的職能部門，大大拓寬“社會工作”覆蓋范圍，深刻改變了相關領域的黨政機構工作領導體系，改革力度之大實屬罕見，體現了新時代黨對社會治理的場域、對象、利益主體等要素及內在關系變化的深刻認識。《方案》對國家數據局職責的界定，也可謂集數字治理領域制度設計者、生產要素監管者、治理行動協調者于一身。這既是對已有實踐經驗的整合，更是基于未來發展目標的通盤再造。

第四，因事因地制宜。機構改革涉及事務繁多、利益面廣，要想取得良好成效，必須針對不同事務的性質及對應的要求和資源相機抉擇、辯證施策。在本輪機構改革中，雖然中央社會工作部和國家數據局的設立都是借鑒地方經驗的再創新，但中央層面對兩類機構的功能定位和向省以下層面的延伸改革顯然有不同的要求。這不僅是因為兩大部門背后的改革理念、面向的改革環境和對象大相徑庭，而且由于不同地區的實踐基礎、資源稟賦和治理需求千差萬別，采取“一刀切”的改革方式可能導致機構改革陷入泥沼。國家數據局之所以會成為本次機構改革的“準自選動作”，很重要的一個原因是在本輪機構改革之前，全國大部分省、地級市均已成立大數據管理部門，在機構運作方面基本已經步入正軌，若要求它們短期內在機構命名、職能定位、級別設定等方面做到整齊劃一，并不現實也不合理。值得注意的是，即便改革要求較為剛性的“規定動作”——社會工作部門改革，也難以做到完全“上下對齊”。例如，目前全國省級黨委社會工作部均已成立并開始履職，但在機構規格、負責人的級別等方面還存在不小的差異[31]。這可能與不同地區在經濟社會發展水平、人才資源、治理傳統等方面的差異有密切關系，往后各地區還需要根據形勢變化做進一步調整。

簡言之，以“吸納性重構”為驅動邏輯的機構改革路徑具有很強的問題導向和權變色彩，突破了傳統單向的“命令一服從”模式，實現了中央前瞻性規劃與地方性知識在機構改革中相結合，推動了政府機構改革與治理模式革新，證明我國黨政體制具有強大的學習和適應能力，也證明我國治理體系具有高度的彈性和韌性。遵循該路徑持續推進黨政機關改革，有助于增強中央與地方的政策互動，進一步調動中央和地方的積極性，構建更加和諧有序的府際關系，助推國家治理體系和治理能力現代化。換言之，“吸納性重構”改革的創新邏輯，為進一步深化黨政機構改革、推進中國式現代化提供了有益的啟示，未來應為黨政機構改革創造更多有利條件：一是應賦予地方更多自主探索的權力，適時推進權力下放和資源下沉，同時加強制度建設，確保地方政策創新在法治化、規范化的軌道上進行。二是要加強各級黨委政府間的政策學習，暢通政策溝通渠道，使有益的治理經驗能及時上傳下達，不必等到五年一次的改革周期再啟動變革，可以在一個大改革周期中的任何節點推動政策創新，提升政策改進效率。三是在吸納地方治理創新經驗的同時，要建立風險預防和規制機制，及時處理各地區落實政策過程中的“水土不服”問題和意外危機，提升政策的適應力。

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