加強(qiáng)耕地保護(hù)的實(shí)踐與探索

摘要：本文梳理了陜西省城固縣近年來在耕地保護(hù)方面取得的成效及耕地利用現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前存的問題與不足，并在此基礎(chǔ)上針對性地提出進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)的有效路徑與對策建議：加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)，提升全民耕地保護(hù)意識；推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，切實(shí)提高種地收益；推進(jìn)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，修復(fù)耕地生態(tài)環(huán)境；培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，規(guī)范完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制；堅(jiān)持占補(bǔ)平衡，加強(qiáng)新增耕地管護(hù)。

關(guān)鍵詞：城固縣；耕地保護(hù)；對策建議

2023年中央一號文件在耕地建設(shè)保護(hù)方面明確提出，“嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理，加大撂荒耕地利用力度，完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新建和改造提升年度任務(wù)。”這些措施不僅要保住耕地?cái)?shù)量，更強(qiáng)調(diào)要提升耕地質(zhì)量，可見政府對保護(hù)耕地安全的重視與決心。擁有質(zhì)量健康、數(shù)量充足的耕地儲(chǔ)備，是確保糧食安全的前提。近年來，城固縣聚焦糧食安全與提升農(nóng)民穩(wěn)產(chǎn)增收，在耕地保護(hù)、破解土地撂荒等方面做了大量卓有成效的工作，如探索出稻漁綜合種養(yǎng)、糧經(jīng)輪作等耕地高效利用模式，取得了階段性成效，但同時(shí)也面臨一些問題亟待解決。

1 取得成效及耕地利用現(xiàn)狀

近年來，城固縣以“耕地保護(hù)”為重點(diǎn)，通過層層簽訂基本農(nóng)田和耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，將耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積等指標(biāo)納入年度責(zé)任目標(biāo)考核，建立縣、鎮(zhèn)、村三級考核體系，嚴(yán)厲打擊各類破壞農(nóng)田的違法行為，嚴(yán)格施行耕地保護(hù)責(zé)任離任審計(jì)，形成了責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制，耕地保護(hù)和開發(fā)利用取得明顯成效。如2017年實(shí)施湖廣營村占補(bǔ)平衡水田項(xiàng)目35 hm2，2018年實(shí)施文川旱地改水田項(xiàng)目63.33 hm2。這些項(xiàng)目的實(shí)施，使基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，糧食產(chǎn)量進(jìn)一步提高，土地利用率由實(shí)施前的60%增加到實(shí)施后的95%，年凈增產(chǎn)值66.42萬元，人均增加收入121元?！笆濉睍r(shí)期，全縣實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值95.83億元，總量居全省第2全市第一，糧食總產(chǎn)穩(wěn)定在15.88萬t[1]。

“十四五”時(shí)期，城固縣持續(xù)加大耕地保護(hù)，加強(qiáng)科技引領(lǐng)，調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政策落實(shí)，持續(xù)穩(wěn)定提高糧食安全保障能力，糧食總量穩(wěn)中有升。

2021年集中打造以平川和南部山區(qū)15個(gè)鎮(zhèn)（街道）為主的產(chǎn)業(yè)聚集、產(chǎn)能穩(wěn)定的糧食功能區(qū)，糧食種植面積達(dá)2.87萬hm2，糧食總產(chǎn)達(dá)16.2萬t，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值突破100億元，增長6.5%。2022年，全縣糧食播種面積達(dá)到了2.89萬hm2，總產(chǎn)16.25萬t，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值完成

109.34億元，增長4.2%，其中，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)0.2萬hm2。2023年，糧食總產(chǎn)保持在16.25萬t、實(shí)現(xiàn)“二十連豐”，完成農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值115.23億元。同時(shí)，落實(shí)惠農(nóng)政策，及時(shí)撥付耕地地力補(bǔ)貼和實(shí)際種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼，提高農(nóng)民種糧積極性。這些政策都對綜合利用耕地和保護(hù)耕地起到了至關(guān)重要作用[2]。

1.1 耕地面積情況

城固縣轄15個(gè)鎮(zhèn)2個(gè)街道辦事處，共有232個(gè)行政村和40個(gè)社區(qū)，總面積2 265 km2，總?cè)丝?4.3萬，耕地面積2.89萬hm2，其中，水田2.996萬hm2，占69.04%；水澆地2 893.33 hm2，占10.04%；旱地6 033.33 hm2，占20.92%。天明鎮(zhèn)、二里鎮(zhèn)、上元觀鎮(zhèn)、原公鎮(zhèn)、龍頭鎮(zhèn)和董家營鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，占全縣耕地的50.41%。全縣耕地均實(shí)行輪作復(fù)種，農(nóng)作物種類豐富。

1.2 土地流轉(zhuǎn)情況

“十三五”時(shí)期，城固縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證4.03萬hm211.53萬戶。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)1.23萬hm2，相比“十二五”末期提高了24%，占全縣耕地總面積的39%。作為全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，全縣258個(gè)村（社區(qū)）全部成立了村集體經(jīng)濟(jì)組織，建成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心。

1.3 土地利用情況

城固縣耕地利用主要集中在水稻、油菜、茶業(yè)、柑桔、獼猴桃、稻漁綜合共作產(chǎn)業(yè)上。2021年以來，全縣圍繞產(chǎn)業(yè)振興，緊扣群眾增收，利用1.63萬hm2水稻田資源，用2年時(shí)間發(fā)展稻漁綜合種養(yǎng)基地0.12萬hm2，推廣稻鱉、稻蝦、稻魚、稻鴨、稻蟹、稻鰍6種模式，走出了一條產(chǎn)業(yè)突破發(fā)展帶來的振興之路。在以出租和轉(zhuǎn)包為主要的流轉(zhuǎn)方式下，大力發(fā)展獼猴桃、食用菌、優(yōu)質(zhì)稻米及稻漁種養(yǎng)結(jié)合等產(chǎn)業(yè)，“企業(yè)+農(nóng)戶”“種養(yǎng)大戶+農(nóng)戶”“合作社+農(nóng)戶”等流轉(zhuǎn)模式逐步發(fā)展成熟，土地的高效流轉(zhuǎn)和利用縱深推進(jìn)，萬畝獼猴桃、稻漁和萬畝大豆玉米帶狀復(fù)合種植產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整持續(xù)深入。

1.4 土地撂荒情況

結(jié)合近年來對土地撂荒的持續(xù)調(diào)研和實(shí)地走訪、隨機(jī)取樣等方法了解到，目前仍不同程度存在季節(jié)性撂荒、部分外出務(wù)工農(nóng)戶拋荒、工商資本圈地撂荒和經(jīng)營大戶經(jīng)營不善撂荒等現(xiàn)象。

2 面臨的困難和問題

2.1 耕地保護(hù)意識還不夠強(qiáng)

耕地保護(hù)是一項(xiàng)涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、生態(tài)環(huán)境、基層治理等部門的綜合性系統(tǒng)工程，各部門的主導(dǎo)、協(xié)調(diào)與管理職能非常關(guān)鍵。雖然縣委縣政府和相關(guān)管理部門對耕地保護(hù)工作予以高度重視，并加大政策文件落實(shí)力度，但宣傳貫徹工作力度不足導(dǎo)致部分鎮(zhèn)辦和相關(guān)部門沒有樹立正確的耕地保護(hù)和利用觀念，耕地保護(hù)政策和措施落實(shí)不到位、執(zhí)行不徹底，有些鎮(zhèn)辦、部分農(nóng)民的耕地保護(hù)意識仍然不夠強(qiáng)，對耕地保護(hù)的重要性認(rèn)識不足。

2.2 耕地監(jiān)管保護(hù)力量不夠

受自然條件因素制約，對于南北二山，山大溝深、地形復(fù)雜，群眾居住比較分散，耕地監(jiān)管保護(hù)工作難度較大，力量不足。尤其是伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的農(nóng)民數(shù)量呈逐年下降趨勢。新型農(nóng)業(yè)適用技術(shù)難以有效推廣，有知識、有能力、有技術(shù)的青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，“留守兒童”“留守老人”普遍存在，耕地能力不足，一些偏遠(yuǎn)零星地塊、土質(zhì)較差的耕地難以有效耕作，只能選擇離家較近、便于管理、土質(zhì)肥沃、交通便利的耕地進(jìn)行耕作。還有一部分農(nóng)戶舉家外出常年不歸，承包田精細(xì)化管理經(jīng)營比較粗放。

2.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低

雖然實(shí)施了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、兌現(xiàn)落實(shí)種糧補(bǔ)貼、保護(hù)糧食收購價(jià)等一系列惠農(nóng)政策，在一定程度上激發(fā)了農(nóng)民種田的積極性，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料方面比較效益低下，如：農(nóng)膜、農(nóng)藥、化肥等價(jià)格隨市場變化持續(xù)上漲，農(nóng)民工工資不斷提高等，種田成本居高不下，種糧補(bǔ)貼資金及保護(hù)價(jià)增值部分遠(yuǎn)不能抵消農(nóng)資價(jià)格和勞動(dòng)工價(jià)上漲因素，農(nóng)業(yè)比較效益特別是種糧比較效益低下的頹勢始終無法逆轉(zhuǎn)，反而呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)比較效益逐年下降的趨勢。另外，還有一部分農(nóng)民對集約化經(jīng)營、精細(xì)化管理和農(nóng)業(yè)新科技應(yīng)用的積極性不強(qiáng)，種糧的熱度降低，新型實(shí)用技術(shù)推廣難以到位，導(dǎo)致耕地管理經(jīng)營粗放、土壤質(zhì)量下降。

2.4 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不夠完善

縣、鎮(zhèn)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)還不夠健全，有些鄉(xiāng)村服務(wù)站點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)工作組織缺位，作用發(fā)揮不到位，對《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地承包法》等政策宣傳力度還不夠，群眾對土地法和二輪承包期缺乏了解、存在誤解，對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在思想上存在一定顧慮，守地思想仍然存在，擔(dān)心土地一旦流轉(zhuǎn)出去，國家的惠農(nóng)補(bǔ)貼資金不能發(fā)到自己手中；同時(shí)，由于務(wù)工經(jīng)商收入不穩(wěn)定，部分群眾害怕失去最基本的生存保障，自己不種也不愿讓他人耕種，存在擔(dān)心自己想種地時(shí)還能否收回自己的耕地現(xiàn)象，土地流轉(zhuǎn)困難，進(jìn)而出現(xiàn)耕地沒有得到足夠保護(hù)。

2.5 補(bǔ)充耕地質(zhì)量低

隨著城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展、漢中現(xiàn)代化區(qū)域中心城市核心區(qū)建設(shè)深入推進(jìn)，項(xiàng)目用地、建筑用地等不斷消耗耕地資源，對保持基本農(nóng)田“紅線”造成一定壓力。比較典型的問題是交通建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用的往往是優(yōu)質(zhì)耕地，但補(bǔ)充的耕地多是河灘荒地、山區(qū)低等耕地，補(bǔ)充耕地的數(shù)量雖然達(dá)標(biāo)了，但耕地質(zhì)量降低了，耕地占補(bǔ)平衡難以落到實(shí)處，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量較低，占優(yōu)補(bǔ)劣對耕地保護(hù)工作一定程度上形成了阻礙。城郊區(qū)域不斷被城鎮(zhèn)化建設(shè)擴(kuò)展，建設(shè)項(xiàng)目不斷增加，占用了土壤肥沃、地勢平坦的大量優(yōu)質(zhì)土地，尤其是平川地被占用，使耕地后備資源逐漸呈現(xiàn)緊張趨勢。

3 對策建議

糧食安全是國之大者，保障糧食安全，提高糧食產(chǎn)能，重心在全面落實(shí)藏糧于地、藏糧于技的戰(zhàn)略，夯實(shí)耕地基礎(chǔ)，其意義重大，不僅要保耕地?cái)?shù)量、提質(zhì)量，還要管用途、挖潛力、強(qiáng)政策，多管齊下，綜合施治。

3.1 加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)，提升全民耕地保護(hù)意識

針對廣大農(nóng)民，利用多種媒體、多種形式，大力宣傳開展耕地保護(hù)的重要性，把耕地保護(hù)重要意義、法規(guī)制度與提高種植業(yè)經(jīng)濟(jì)收益、農(nóng)民切身利益結(jié)合起來，調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)投入土壤改良、耕地保護(hù)工作。針對鎮(zhèn)辦、自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門，加強(qiáng)耕地保護(hù)宣傳，結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，把耕地保護(hù)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展大局結(jié)合起來，提升干部職工對耕地保護(hù)的主動(dòng)意識，切實(shí)把耕地保護(hù)擺在重要位置，有力推動(dòng)各項(xiàng)工作有序開展。

3.2 推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，切實(shí)提高種地收益

城固縣作為農(nóng)業(yè)大縣，具有得天獨(dú)厚的生態(tài)資源優(yōu)勢，一是在確保糧食生產(chǎn)能力提高的前提下，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，以市場需求為導(dǎo)向，結(jié)合城固縣土地資源特點(diǎn)和自然資源優(yōu)勢，發(fā)展設(shè)施食用菌、稻漁共作、糧經(jīng)輪作、形成有影響力的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)品牌優(yōu)質(zhì)稻米等特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)種植和養(yǎng)殖業(yè)合理布局，協(xié)調(diào)發(fā)展。合理利用本土自然資源和社會(huì)資源，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率與勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)耕地高效利用，提高種地收益。二是利用城固縣悠久的歷史文化和優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)建立開辟農(nóng)林牧生產(chǎn)基地，發(fā)展能供游人觀賞和采摘體驗(yàn)，帶動(dòng)農(nóng)戶增收和休閑旅游產(chǎn)業(yè)。三是引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，運(yùn)用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，扶持培養(yǎng)一批農(nóng)民技術(shù)員和科技示范戶，通過他們的輻射帶動(dòng)作用，把農(nóng)業(yè)科技成果的運(yùn)用、轉(zhuǎn)化不斷引向深入。

3.3 推進(jìn)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，修復(fù)耕地生態(tài)環(huán)境

一是加強(qiáng)耕地污染防控，開展耕地質(zhì)量年度監(jiān)測成果更新和污染耕地阻控修復(fù)，完善耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、土地調(diào)查監(jiān)測體系，通過推進(jìn)山水林田湖生態(tài)修復(fù)保護(hù)工作，提高耕地質(zhì)量。二是運(yùn)用造農(nóng)家肥、種植綠肥、加土改肥、試點(diǎn)輪作休耕等手段，采取農(nóng)藝、生物、工程等措施，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目和測土配方施肥、耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)等，開展耕地提質(zhì)改造，提升土壤肥力，提高耕地產(chǎn)能。三是及時(shí)落實(shí)好第二批實(shí)際種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好保險(xiǎn)、金融等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，千方百計(jì)調(diào)動(dòng)群眾種糧積極性。

3.4 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，規(guī)范完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

一是加快培育農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)、種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，吸納外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，留住年輕人，解決土地誰來種的問題。二是通過入股分紅、訂單農(nóng)業(yè)、托管服務(wù)等方式，將小農(nóng)戶融入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，以股份制、租賃制、代耕代種代收制等多種模式流轉(zhuǎn)撂荒耕地，提高規(guī)?；?jīng)營水平。三是土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)要積極履行工作職責(zé)，為土地流轉(zhuǎn)提供統(tǒng)一制式合同簽訂指導(dǎo)、合同登記備案、法律政策咨詢、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、檔案管理和信息發(fā)布等服務(wù)。四是建立“縣級指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、村級組織”的工作機(jī)制，形成縱向聯(lián)動(dòng)的工作格局，健全縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，發(fā)揮村級經(jīng)濟(jì)合作社作用，對個(gè)別農(nóng)戶的撂荒地，可統(tǒng)一由村級經(jīng)濟(jì)合作社托管，開展代耕代種代收，提升服務(wù)管理水平。

3.5 堅(jiān)持占補(bǔ)平衡，加強(qiáng)新增耕地管護(hù)

一是建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門做好耕地“進(jìn)出平衡”管理，尤其需處理好耕地占補(bǔ)“質(zhì)”與“量”的問題，建立耕地占補(bǔ)平衡評價(jià)與考核體系，確保耕地保護(hù)與利用有機(jī)平衡，進(jìn)一步保障耕地占補(bǔ)平衡的質(zhì)量。二是依托農(nóng)村宅基地整理和閑置土地開發(fā)等方式，落實(shí)好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在確保建設(shè)用地的同時(shí)減少對耕地的占用。三是相關(guān)部門可按照法規(guī)政策加大對耕地補(bǔ)充工作的驗(yàn)收力度和監(jiān)管力度，加強(qiáng)對新增耕地的管理與保護(hù)，杜絕用劣質(zhì)耕地補(bǔ)充被占用的優(yōu)質(zhì)耕地，要對耕地補(bǔ)充質(zhì)量低的項(xiàng)目責(zé)任方進(jìn)行整改，并利用土壤修復(fù)和培肥技術(shù)不斷提高土壤有機(jī)質(zhì)含量、優(yōu)化土壤理化性狀，切實(shí)保護(hù)好珍貴的耕地資源。

參考文獻(xiàn)

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