中國ESG監管的規制困境與優化進路

摘要：ESG（環境、社會和治理）是推動我國“雙碳”戰略實施和綠色金融體系建設的重要工具。隨著市場的快速發展，實踐對ESG監管規制提出了新的要求。我國目前的ESG監管面臨監管主體協同性不足、監管手段單一且粗放、監管策略缺乏回應性等現實困境。鑒于我國ESG監管現狀與回應性監管理論的高度適配性，從回應性監管的視角出發，應重新梳理ESG監管的邏輯結構和基本框架，并從監管主體、監管手段和監管策略三個層面對現行ESG監管體系進行系統性優化。

關鍵詞：ESG；ESG監管框架；回應性監管理論；ESG鑒證機制

中圖分類號：D912.6" "文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2025）02-0094-010

一、問題的提出

ESG（Environmental，Social and Governance，意為“環境、社會和治理”）理念開始在全球范圍內興起，并逐步成為當前企業實踐和投資決策的重要參考。黨的二十屆三中全會重點部署了“加速經濟社會發展全面綠色轉型”的任務，客觀上對借助ESG推動經濟社會高質量發展進行了肯定，同時也對ESG監管的制度保障提出了更高要求。習近平總書記強調，“必須加快發展方式綠色轉型，助力碳達峰碳中和”。ESG與“雙碳戰略”、“綠色金融”發展、生態文明體制改革等議題高度契合，優化ESG監管不僅是響應全球可持續發展倡議的重要舉措，更是推動中國經濟社會高質量發展的關鍵驅動力，有助于促進經濟綠色轉型和可持續發展。

當前ESG監管的重點在于信息披露。盡管企業紛紛發布ESG報告，但ESG信息披露不充分、不透明的現象依然較為嚴重，引發了關于ESG信息披露模式的諸多爭議。［1］隨著上海證券交易所、深圳證券交易所和北京證券交易所（以下簡稱滬深北三大證券交易所）正式發布《上市公司可持續發展報告指引》（以下簡稱《指引》）（1），明確漸進式差異化的ESG信息披露模式后，ESG信息披露監管內容逐漸轉向了披露內容的細化與深化，如氣候信息披露等。［2］ESG相關的學術討論主要分為兩類，一類是從公司法、公司治理等視角對ESG興起和發展所帶來的沖擊進行的學理探討，多是以宏觀的敘事結構對ESG興起和發展進行法學理論上的回應：有學者認為ESG的興起有助于推動我國可持續金融實施范式的轉型（2），也有學者從公司法視角進行制度建構回應并指引企業的ESG實踐（3）。同時，公司法視角下，ESG實踐對于董事義務的厘清與改造對現代公司治理的沖擊皆引起了學界的廣泛關注和深入探討。（4）另一類研究則主要聚焦于ESG信息披露的制度構建和優化，包括以歐盟的ESG模式為鏡鑒（5），對我國ESG信息披露規制的特點和問題進行分析，并提出優化建議（6），以及分析論證我國ESG信息披露的強制化進程不應一蹴而就（7）等。然而，現行研究主要基于政策引導性的監管框架展開，對迅速發展的ESG市場動態需求的反饋相對不足。

作為可持續發展理念在市場領域的新型實踐形態，我國亟須對現行ESG監管框架中的基本范疇——監管主體、監管手段及監管策略——進行重新審視與界定。為化解ESG監管的現實困境，需解答以下核心問題：其一，監管主體問題，即明確“誰來監管”；其二，監管手段問題，即解決“如何監管”；其三，監管策略問題，即探討“如何制定有效的監管策略以適應中國現階段的ESG監管現狀”。基于此，本文立足于我國ESG監管現狀及其具體困境，以回應性監管理論為分析視角，系統探討ESG監管體系的重構路徑，以期提出適應我國國情的ESG監管優化進路。

二、我國ESG監管現狀及其困境

（一）我國ESG監管發展歷程與現狀

從制度歷史主義視角展開，我國ESG監管重點大致經歷了兩個階段。第一階段是自2002年至2018年，主要由環境保護部門主導，聚焦于環境信息披露的監管框架構建。例如原國家環保總局2003年發布的《關于企業環境信息公開的公告》，對列入重污染企業名單的企業要求強制性信息披露。后續十多年內，我國對企業在環境保護方面的信息披露要求逐步擴大。然而，此階段的ESG監管尚未形成系統化、體系化的制度架構，相關信息披露要求散落于各項政策文件之中，呈現碎片化的特征，導致監管效能局限于環境保護領域的某些特定議題，難以全面覆蓋ESG的各個維度。第二階段以證監會2018年發布的《上市公司治理準則》為分界，開始從證券交易、綠色金融和社會責任等領域全維度地提出ESG的監管要求：一是以證監會和滬深北三大證券交易所為主的監管主體發布了一系列ESG相關的規范性文件和自律性指導性文件；二是為推進綠色金融發展和“雙碳”戰略實現，中國人民銀行、生態環境部等七部委發布了金融領域ESG相關的系列文件，如2024年《關于進一步強化金融支持綠色低碳發展的指導意見》；三是國資委近三年已經發布一系列規范性文件（8），鼓勵央企控股上市公司披露ESG專項報告，不斷規范央企控股上市公司ESG信息披露行為。自此，以資本市場為錨點，ESG監管體系逐步走向成熟。

在監管主體維度，隨著監管重點轉移，監管架構也逐步從以生態環境部（原國家環保總局）為核心轉變為以證監會為核心，國資委、中國人民銀行等多政府部門為主，相關行業協會等自律性監管主體為輔，形成多元監管的模式。監管部門通過頒布一系列政策文件，對上市公司的ESG信息披露、綠色金融實踐以及節能減排等方面提出了明確而具體的要求，為ESG監管提供了政策支撐和法律保障。（9）滬深北三大證券交易所也積極響應，發布了《指引》和《可持續發展報告編制指南》（以下簡稱《編制指南》）（10），對上市公司ESG信息披露的內容、格式和頻率等進行了規范。行業協會如中國上市公司協會通過發布ESG系列研究成果，中國證券業協會發布《證券公司ESG實踐研究報告》，為上市公司提供ESG實踐的專業指導和支持。同時，第三方評級機構和數據提供商也在不斷涌現，推動ESG評級和數據服務的市場化發展。

在監管手段方面，各類手段主要集中于信息披露制度。首先，監管部門通過政策文件等形式，對上市公司ESG信息披露的內容、格式和頻率等進行了詳細規定，為上市公司提供了清晰的披露框架和指南。其次，建立了強制披露與自愿披露相結合的披露模式。《指引》要求上證180、科創50、深證100、創業板指數的樣本公司以及境內外同時上市的公司進行強制性ESG信息披露，而其他公司仍遵循自愿性披露要求。最后，監管部門制定了激勵與約束并重的監管措施，如上海證券交易所制定的《推動提高滬市上市公司ESG信息披露質量三年行動方案（2024—2026年）》（以下簡稱《行動方案》）對ESG表現良好的企業給予融資支持等正向激勵，對違反ESG監管要求的企業則依法實施行政處罰、公開譴責等負向約束。

在監管策略層面，中國ESG監管呈現分階段、漸進推進的特點。在初期階段，監管部門主要側重于對ESG信息披露的基本框架和原則進行明確。隨著市場的逐步成熟和企業的不斷適應，監管部門在后續階段不斷加強對ESG信息披露的監管，進一步細化了ESG信息披露的內容和標準，對披露信息的具體范圍、格式、頻率等進行了更為詳細的規定，不斷加強信息披露的質量和可比性。同時，ESG監管對象的范圍也存在逐步擴大的特征。國資委2022年對央企控股上市公司提出ESG全覆蓋的披露要求，截至2024年8月，349家央企控股上市公司發布了2023年ESG相關報告，覆蓋率高達99%，全覆蓋目標基本實現。（11）隨著目標的實現，國資委負責的ESG對象范圍已經逐步從央企控股上市公司擴展到中央企業，接下來可能會漸進性擴大至國有企業。

（二）ESG監管的現實困境

盡管ESG監管已取得了顯著成效，但不可否認的是，ESG監管在監管主體、監管手段和監管策略三個層面仍有優化空間。具體而言，ESG監管涉及環境、社會和公司治理等多個維度，單一集中的監管主體難以滿足各維度監管的特定需求；強制披露和處罰這種單一粗放的監管手段難以適應ESG監管的復雜性和多樣性；ESG監管涉及多個領域和層面，不同監管對象和監管情境具有其獨特的性質和挑戰，ESG監管策略必須具備針對性和差異性。

1.監管主體：協同力不足

當前我國ESG監管呈現“政府部門主導、其他利益相關者參與不足”的監管格局，導致監管資源分散，監管效率低下。

一是在政府主導格局下，存在著主體同質化和多頭監管問題。一方面，ESG監管主體類別集中于政府機構，尤其是證券監管機構。政府部門的監管視角可能相對局限［3］，難以滿足ESG監管復雜性和多樣性的需求；另一方面，ESG監管存在著多頭監管現象。證監會、生態環境部、國資委、中國人民銀行等政府部門在資本市場、綠色金融、環境保護和社會責任等領域發揮著監管職能，難以形成目標統一、手段協同、機制適配的綜合性監管力量。且這種以政府為主導的監管模式存在其固有的局限性。其一，多頭監管導致監管標準不一致，增加了企業的合規成本。如在ESG信息披露監管上，生態環境部主要關注污染排放和碳排放信息，證監會側重資本市場的透明度和信息披露的合規性，中國人民銀行通過ESG信息評估金融風險，國資委則更注重企業社會責任維度。其二，監管職權交叉容易引發監管重疊、監管真空和監管套利問題。以ESG碳排放監管為例，生態環境部負責制定和執行碳排放的相關政策和標準，對企業的碳排放行為進行直接監管。證監會則負責監管上市公司的ESG信息披露，確保投資者能夠獲取準確、及時的碳排放相關信息。而中國人民銀行則通過綠色金融政策工具，引導金融機構支持低碳環保項目，間接影響企業的碳排放行為。這三個部門在ESG碳排放監管上的職能交叉，雖然體現了多維度監管的意圖，但也可能導致監管沖突和效率低下。此外，在監管要求重疊的情況下，被監管對象可能采取最低合規策略，造成監管套利。

二是其他利益相關者的參與程度不足。投資者、消費者、員工、社區、非政府組織等利益相關者在ESG監管中具有獨特的優勢，可為ESG監管提供更為細致和專業的意見。然而，由于信息不對稱、利益沖突等，導致非政府的第三方機構及廣泛的利益相關者參與程度不足，進一步限制了ESG監管體系構建的全面性和有效性。一則，利益相關者往往處于信息劣勢，難以獲取全面的ESG信息［4］，且缺乏第三方鑒證的ESG信息還可能存在“漂綠”風險［5］，導致利益相關者無法全面有效監督企業的ESG表現；再則，不同利益相關者之間的目標和利益可能存在沖突［6］，導致ESG監管難以達成共識。如投資者可能更關注ESG的短期財務回報［7］，而社區和非政府組織則更關注ESG的長期績效，員工可能更關注工作條件和社會福利，而環保組織則更關注企業的環境績效。此外，從成本與收益角度看，利益相關者參與ESG監督需要投入大量時間和資源，但直接獲得的收益卻十分有限。若無足夠的激勵，利益相關者將缺乏監督動力。

2.監管手段：粗放性明顯

ESG監管手段主要包括法律法規政策引導、ESG信息披露、ESG評級以及行政處罰等，但這些監管措施仍面臨缺乏高位階的法律支持、標準不統一、獎懲機制不完善等問題。

一是缺乏高位階的法律支持。目前，ESG監管手段主要依靠法律法規和政策文件，例如，《指引》《編制指南》《企業可持續披露準則——基本準則》等政策文件，明確了ESG信息披露的范圍、內容和時間要求，為上市公司提供了清晰的指引。然而，法律體系化的功能在于通過對法律形式統一性和價值融貫性的追求與維護，為法律規則間的協調一致提供基礎。［8］現行ESG監管主要依靠規范性文件搭建，尚未出臺專門針對ESG的法律或行政法規。ESG相關法律規則散見于環境保護、社會責任和公司治理等維度的基礎法律條款，以及與ESG監管相關的具體法規文件中。這種“碎片化”的立法模式容易引發法律沖突和監管盲區，削弱了ESG監管的權威性和執行力。此外，政策性文件的強制力較弱，難以對企業形成有效約束，導致ESG監管的實際效果大打折扣。

二是ESG信息披露制度配套機制不健全，ESG信息披露質量難以得到保障。首先，提高ESG信息披露的質量是ESG監管最重要的目標，常見的監管手段是通過完善信息披露的配套機制——ESG評級和ESG鑒證，提高ESG信息披露的可比性和真實性。但我國強制性與自愿性相結合的ESG信息披露模式，壓縮了ESG信息披露配套制度的空間。我國既沒有對ESG報告構建強制性的外部鑒證要求，也沒有強制要求企業進行ESG評級。這是因為，強制性ESG信息披露的對象范圍十分有限，如果對配套措施構建強制性要求，其適用對象將被ESG信息披露的監管對象范圍所限。同時，這部分監管對象將承擔ESG信息披露、ESG鑒證或評級的雙重或多重監管義務，進一步增加了企業的合規成本，不利于維持ESG市場主體的活性；反之，如果ESG配套的鑒證和評級機制持續作為自愿性或鼓勵性監管要求，在ESG市場的正反饋機制不充足條件下，企業同樣缺乏動力積極進行ESG鑒證或評級，ESG配套機制仍將難以推進。其次，貫穿ESG各環節的標準化問題，是ESG信息披露制度完善的另一難點。雖然目前的諸多監管文件中鼓勵公司進行ESG信息披露，甚至鼓勵進行獨立的ESG報告，但資本市場最新的ESG信息披露“教科書”—《編制指南》—仍屬于框架性指南，缺乏對不同行業的分類，以及不同行業細分后環境保護、社會責任和公司治理維度下的披露議題。ESG評級環節中，不同評級機構采用的方法和設置的權重不同，導致評級結果的主觀性和隨意性較強，削弱了其作為監管工具的有效性。不僅如此，評級分歧也增加了投資者甄別ESG信息的成本，影響了評級結果的可信度。［4］最后，對于ESG“漂綠”等違規行為，目前尚未建立明確的處罰機制，導致企業違規成本較低。

三是激勵與懲罰機制不完善。雖然《行動方案》提出對ESG表現良好的企業給予融資支持等正向激勵，但這些激勵措施缺乏具體實施細則。一方面，激勵措施的具體標準、執行流程和評估機制缺乏明確界定；另一方面，對于ESG表現不達標的企業，尚未建立明確的懲罰機制，難以形成有效的約束力。這種激勵機制與懲罰機制的不對稱性和不完善性，可能會削弱企業提升ESG表現的積極性。

3.監管策略：缺乏回應性

ESG監管策略需要基于監管目標來進行架構設計，但監管目標會隨著市場發展而動態變化。目前ESG監管策略仍然保持政策引導性的特征，其底層監管目標是為引導ESG市場有序發展，因此出現大量ESG相關政策作為市場“信號”引導企業了解、熟悉和開展ESG實踐。基于此種監管目標，這一階段的監管策略需要在有序引導和控制成本間保持平衡。也就是說，一方面，監管主體通過各類政策性文件向市場傳遞ESG重要的信號，激勵企業參與ESG實踐，同時，監管主體通過發布ESG信息披露的要求和規范，指導和幫助企業有序進行ESG實踐；另一方面，為了保持企業ESG實踐的積極性，這一階段的監管要求以自律性、鼓勵性為主，避免過高的合規成本勸退中小企業進入市場。然而，隨著ESG實踐的急速發展，現行引導性的監管框架存在制度缺陷，既缺乏常態化的市場信息采集機制，又沒有為多元市場主體提供需求反饋渠道，雙向交互機制的缺位使制度設計存在碎片化特征，導致監管彈性不足，監管效率低下。

一是監管策略缺乏動態調整。當前ESG監管實踐中，監管策略往往呈現出一種“一刀切”的模式，這種模式的核心特征在于其靜態性和均一性，忽視了企業之間在ESG表現、行業特性、發展階段等方面的顯著差異。例如，對于ESG表現優異的企業，監管策略缺乏足夠的激勵措施，可能會導致這些企業逐漸喪失對ESG監管的響應熱情，甚至產生“合規疲勞”現象；而對于ESG表現不佳的企業，監管策略則過于依賴懲罰性手段。例如，在產品虛假宣傳中，若企業在宣傳其產品時存在虛假或誤導性信息，違反了《廣告法》和《消費者權益保護法》等相關法律法規，市場監管部門有權責令企業停止虛假宣傳行為，消除影響，并根據虛假宣傳的程度和范圍處以相應罰款。情節嚴重的，甚至可能會吊銷企業的營業執照，使其喪失合法經營資格。雖然懲罰性手段在一定程度上能夠促使企業改正違規行為，但其效果往往具有短期性和局限性。且過度依賴懲罰性手段可能會忽視企業改進ESG表現的內在動力和實際需求，導致企業只是被動地應對監管要求，而非主動提升自身ESG水平。

二是對市場主體的需求回應不足。在ESG監管的政策制定和執行過程中，政府機構往往扮演著主導角色。然而，這種以政府目標為導向的監管模式在實踐中卻暴露出對利益相關者需求回應不足的問題，削弱了監管的有效性。例如，隨著ESG投資理念的逐漸普及，投資者越來越關注企業的ESG表現，并將其作為投資決策的重要依據。但當前的ESG信息披露未能充分披露利益相關者關心的關鍵信息，存在質量參差不齊、可靠性難以保證等問題，甚至還引發了ESG沉默現象［9］，導致投資者因難以獲取有效的ESG信息而影響投資決策。

三、ESG監管的回應性監管路徑

我國ESG監管框架的演進路徑應當立足行業發展規劃與市場實踐變化，同時鼓勵多元市場主體參與并重視利益表達。因此，基于上文中我國ESG監管主體間協同合作無力，監管手段單一，監管對象內生性動力缺失，ESG利益相關者參與ESG實踐和ESG監管的渠道不暢以及需求回應不足等困境，我國引導性的ESG監管框架1.0版本亟須優化。首要之務在于，如何依托現有的監管力量，緊密結合中國ESG實踐，從制度優化的視角出發，有效破解ESG監管困境所引發的諸多問題。監管理論作為監管價值選擇的體現與監管思路的源泉，對于確定特定領域監管的正當性、保障監管措施的有效性以及維持監管本身的可持續性具有至關重要的作用，是明晰當前ESG監管改革方向的前提性要素。在我國包容審慎金融監管理念下，回應性監管理論的引入能夠有效地應對上述困境。回應性監管理論作為國際監管理論中最具代表性的理論之一，憑借其對于市場主體需求充分回應的特征、監管主體協同合作的理念以及監管手段的豐富多元，不僅契合我國ESG監管現狀，還通過其層層遞進的監管模式，合理避免了強監管模式下大量監管成本溢出，從監管緯度化解了ESG實踐中選擇“可持續”還是“發展”的兩難困境，使得ESG監管框架的構建能夠兼顧ESG市場的活性和ESG實踐的高質量發展。鑒于此，本文通過適用回應性監管理論，探討優化我國ESG監管的具體路徑，以期為實踐提供理論支撐和指導。

（一）回應性監管理論的適用性檢視

回應性監管理論（Responsive Regulation）是1992年由伊恩·艾爾斯（Ian Ayres）和約翰·布雷思韋特（John Braithwaite）共同提出的監管理論類型。該理論構建了一種說服與制裁相結合的監管框架，是一種介于放松監管和傳統命令與控制之間的監管模式［10］，由此形成了監管理論中著名的“監管金字塔”模型。該模型詳細闡述了回應性監管對個體監管的基本原則：金字塔底部是咨詢和說服措施，中間是較為柔和的監管手段，而頂層是強制性的制裁手段。監管策略由弱及強，直到問題得到有效解決。［11］隨著回應性監管理論的不斷深化與發展，監管金字塔模型在行業監管領域中展現出其適應性和變形能力。在這一變體中，金字塔的底層是自律性監管，隨著層級的逐級上升，監管手段亦逐步強化，具體包括民事賠償、行政處罰和刑事判決等。［12］此外，布雷思韋特還將代表公共利益的第三方主體納入監管主體范疇，不再局限于監管機構和被監管對象，而是充分調動一切潛在監管主體的積極性，使得回應性監管的監管主體范圍擴大，形成一種泛監管模式。回應性監管理論在不同領域獲得了廣泛的應用［13-14］，經合組織認為這一監管策略符合“最佳實踐”原則，更是未來監管體系改革與發展的重要方向。［15］

在過去，受社會政治經濟體制的影響，我國政府監管自起步之初便具有命令式的管制屬性，強監管措施較多，且偏好行政手段，由此催生了“監管轉型”的命題。首先，回應性監管理念與我國ESG監管的根本目的——保障ESG市場良性可持續發展——相契合。強制性措施通常賦予監管主體和監管對象一定的成本壓力，會對ESG市場活性造成壓制，這與我國促進ESG市場可持續發展的監管目標相抵牾。回應性監管模型憑借其彈性規制的監管特質，有效化解了雙重成本壓力。同時，我國現行ESG監管是強制性和自愿性措施相結合的模式，此種監管架構與回應性監管理論的適用相適配。在ESG監管領域，出于提升監管效能以及鼓勵實踐創新的考量，過多地在法律法規或規范性文件中設定強制性義務往往并非上策，這可能導致監管部門疲于應對繁雜的監管事項。因此，轉變監管思路，強調自律性和引導性，更有助于企業在把握市場機會的同時，通過綠色創新、組織創新和積極履行社會責任來實現可持續發展。其次，回應性監管強調監管手段的靈活性和多樣性，要求監管機構根據市場變化及時調整監管方式，這與ESG金融市場創新多變、對監管適應性要求高的特點高度一致。在ESG監管的監管工具箱中，用層層遞進的模式，以最優的方式排列了各類監管手段，提高了各類監管手段的效力和效率。此外，回應性監管模型重視監管主體的協同性，不僅有效提高了我國ESG監管多重主體的協同配合，還包容了監管主體的種類，既避免了監管過窄，又克服了監管要求過高、可行性不足的難題。在ESG監管機制設計上，需保持監管的靈活性，不斷調整監管方式，以尋求最優監管框架。［16］

（二）ESG監管的回應性監管框架

在回應性監管視角下，ESG監管框架同樣可以構建起一個完整的“監管金字塔”模型（見圖1）。圖1所示的模型中，沿著金字塔從自愿性到強制性的逐層遞進，對應的是自律性監管到強制性監管要求；沿著金字塔從鼓勵性到懲罰性的逐步加重，對應的是從指導、建議到行政處罰、民事賠償、刑事責任等監管措施的演變。而泛監管模式涵蓋監管機構、監管對象和第三方主體，在我國ESG監管框架中形成了“自律—監督—監管”的三維結構。在此結構下，完整的制度設計應表達為：激勵ESG監管對象優先自律監管，激發ESG利益相關者參與監督的積極性，并確保ESG監管機構強監管的威懾力。

具體而言，首先，在自律性方面，為促使ESG監管對象能夠高質量履行自律性義務，制度設計應雙管齊下：一是激發ESG監管對象積極實踐ESG的內在動力，如提高資本市場的資源配置激勵，回歸國企央企的社會本位；二是完善保障ESG規范行為的外部機制，如實施ESG強制信息披露制度，確保信息披露準確性。其次，在制度基礎方面，為充分調動ESG利益相關者參與監督，關鍵在于保障其知情權和參與權。這要求完善ESG信息披露制度，逐步實現ESG信息披露的全面覆蓋，并提高ESG報告的標準化程度。最后，在監管措施方面，應強化ESG監管機構的威懾力。一方面，需依托高階立法和體系化的監管規制，為ESG監管提供堅實的法律基礎；另一方面，應設定詳細的獎懲措施，通過行政處罰、民事賠償、刑事責任等法律責任的階梯式過渡，以有效震懾ESG實踐中的不當行為。

（三）ESG回應性監管實施進路

立足于回應性監管理論，可以發現其制度設計的思路基本吻合ESG的制度困境。實踐表明，單一、靜態的監管框架已經不再適用于價值多元、市場化屬性突出、創新性較強的ESG實踐，為了構建清晰化、體系化和具有一定協調性的ESG監管框架，應當從基本模式和基本制度兩方面入手，設計具體的優化對策。

1.監管主體：構建合作型監管格局

合作型監管格局強調政府與非政府組織之間在監管權力上的合理分配與協同。具體到ESG監管領域，應充分融合ESG監管對象的自我監管、ESG利益相關者的外部監督以及ESG專門監管機構的官方監管，形成三者相輔相成、互為補充的合作型監管格局。

首先，自我監管應作為ESG監管體系的首選機制。這一層面的監管主體既涵蓋單個企業，也可延伸至整個行業。對于企業而言，自我監管不僅意味著遵守相關法律法規和行業標準，更要求企業主動提升自身的ESG表現，將ESG理念融入企業戰略和經營決策之中，形成內生性的監管動力。一方面，企業應結合自身實際情況，制定明確的ESG戰略和具體目標，將ESG理念融入企業長期發展規劃；另一方面，推進ESG理念驅動下的公司治理現代化［17］，通過建立專業的ESG管理部門或委員會，負責ESG政策的制定、執行和監督，確保ESG管理體系的有效運行。

其次，ESG利益相關者的外部監管是合作型監管格局中不可或缺的一環。在政策驅動增強與市場激勵機制不斷完善背景下，利益相關者保護已成為企業經營中不可忽視的合規風險點。［18］利益相關者與企業的ESG表現有著直接的利益關聯，他們可以通過信息披露、ESG評級機制、社會輿論等方式，對企業的ESG實踐提出質疑和建議。一方面，要拓寬員工、投資者、供應商和公眾的參與渠道，定期開展企業與投資者、消費者、員工、供應商、社區居民等利益相關者的溝通與交流，從而有效彌補企業自我監管的不足，暢通多方利益相關者的信息共享渠道；另一方面，ESG鑒證機制能夠提高ESG信息披露的準確性，降低企業和外部利益相關者的信息不對稱，也是保障多元利益相關者參與合作型監管模式的信息基礎。［19］歐盟通過《公司可持續報告指令》（Corporate Sustainability Reporting Directive， CSRD）確立ESG強制鑒證機制，后續并通過《歐盟可持續發展報告標準》（European Sustainability Reporting Standards， ESRS）進一步細化ESG鑒證要求，可為我國提供一定借鑒。CSRD引入了獨立ESG鑒證機制，對ESG披露主體提出了強制性的第三方鑒證要求。（12）ESRS進一步細化ESG鑒證要求，計劃在三年內達到有限鑒證（Limited Assurance），六年內達到合理鑒證（Reasonable Assurance）。這種分階段推進的ESG鑒證機制，是考慮到強制而全面的鑒證要求將增加企業的合規成本和訴訟風險，因此設置有限鑒證過渡期，要求第三方機構對于出具的鑒證結果承擔有限度的保證義務，既給予市場適應空間，也為監管框架調整提供依據。目前我國尚未建立ESG強制鑒證制度，《指引》通過鼓勵有條件的上市公司聘請第三方機構對其溫室氣體排放等數據進行鑒證，初步構建了自愿鑒證框架。未來我國可以逐步構建強制性的第三方鑒證機制：其一，ESG鑒證機制作為ESG信息披露的配套措施，應結合ESG強制披露的主體范圍，逐步完善相關的強制鑒證要求；其二，參照歐盟監管模式，建立ESG有限鑒證的市場\"觀察期\"或\"緩沖期\"，根據市場反映動態評估，及時調整鑒證的監管強度要求；其三，為ESG鑒證專業人員提供專業技能和職業道德培訓，并配套ESG鑒證專業人員相應的考核要求；其四，ESG鑒證業務可由多元主體承擔，包括會計師事務所、審計師事務所和獨立的ESG鑒證機構。ESG鑒證業務可由多元主體承擔，包括會計師事務所、審計師事務所和獨立的ESG鑒證機構。［20］同時，可將部分財務審計行業的監管規定移植至ESG鑒證行業，以加強對鑒證機構和鑒證人員的監管。［21］此外，ESG評級與鑒證機構可利用數智技術壓縮企業漂綠空間，提高ESG評級與ESG鑒證服務的準確性。［22］

最后，ESG監管機構的官方政府監管在合作型監管格局中扮演著至關重要的角色。［23］它們不僅負責從ESG信息披露和ESG評級等多個維度對企業的ESG實踐進行官方監管，還承擔著監管體系構建者的重任。ESG監管機構需要統一和完善國內ESG信息披露標準，同時順應全球可持續披露標準統一的趨勢［24］，加強與國際ESG監管標準的對接和合作，注重國內ESG標準與國際標準的互通性和互操作性，降低國內企業跨境商業活動的合規成本，推動ESG市場的國際化和標準化，為ESG監管體系的健康運行和持續發展提供有力保障。此外，建立中國特色ESG評級體系，并設立有效的獎懲機制等，來激發ESG被監管對象的自我監管動力和ESG利益相關者的外部監督動力。

2.監管手段：完善梯度化監管工具

ESG監管的梯度化監管工具體系設計應呈現出一種從鼓勵性到懲罰性層層遞進的邏輯序列，這一序列對應著從柔性引導、建議逐漸過渡到嚴厲的行政處罰、民事賠償、刑事責任等多層次、多維度的監管措施組合。

首先，應以柔性引導、建議措施為基礎。一方面，應加快出臺高階ESG立法。目前的ESG監管框架主要由證監會發布的規范性文件和滬深北三大交易所發布的自律性文件構成，法律位階低，體系化不強，視角局限在資本市場領域，與其他口徑適配性不高。我國ESG監管框架的構建需要明確“自上而下”的模式，即通過出臺高位階立法明確ESG的功能定位，統合ESG在綠色金融、環境保護、社會責任和資本市場四個維度的監管需要，提出一致性的ESG監管目標，再通過部門規章、規范性文件逐步細化監管要求，提高監管實踐的效率和可行性。另一方面，應推廣ESG最佳實踐案例，鼓勵企業對標高水平ESG實踐和標準，并通過政策引導、綠色貸款和綠色債券等綠色金融政策為ESG合規企業提供便利。

其次，強化中間層次的激勵機制。通過制定ESG表現突出和表現中等的量化評估標準，明確激勵措施的實施細則，確保激勵機制的公平性和可操作性。對于ESG表現突出的企業，監管機構可采取一系列正向激勵措施，如稅收優惠、融資支持、政策傾斜等，增強企業改進ESG表現的內在動力。引導市場形成對于ESG積極實踐的正反饋，減輕行政監管的成本。對于ESG表現中等仍有改進空間的企業，應提供技術支持和培訓，引導更多企業向ESG表現優異的方向邁進，形成良性的ESG改進循環。

最后，對于違反ESG監管要求的行為采取強制性措施。這些措施可能包括警告、行政罰款、限制融資、撤銷相關資質或許可、民事賠償、刑事處罰等。一方面，應構建ESG主體民事責任機制，利用損害賠償訴訟機制增加ESG主體的違法違規成本，倒逼ESG監管對象實現ESG合規。從域外經驗來看，集體訴訟工具已被成功運用。［25］例如大眾汽車柴油門事件、巴西淡水河谷大壩潰壩案等。未來應明確ESG信息虛假陳述是否落入證券虛假陳述損害賠償的救濟范圍，厘清ESG增信機構侵權賠償的成立要件，暢通ESG不當行為的損害賠償救濟渠道［20］，對被監管對象形成“行動壓迫”。另一方面，應提高ESG監管機構的行政執法力度，增強行政處罰強度，保障ESG監管框架對不法行為的威懾力。此外，還應加大對于企業ESG信息披露可能引發的刑事責任的追究，確保ESG監管金字塔的頂端威懾效應。

3.監管策略：完善互動性設計思路

回應性監管的實施路徑上最重要的是設計思路從引導性轉變為互動性。首先，互動性監管模式的基礎是通過提高信息披露的質量和渠道，信息披露制度從1.0版本升級到2.0版本，信息披露質量和渠道的提升與拓寬，將廣泛的市場參與者納入監管主體的范圍，使監管手段的多樣化成為可能。其次，在注重市場各類主體需求的前提下，倡導依據被監管對象的獨特性、具體情境，靈活采用差異化的監管措施，提高監管效率的同時降低監管成本。［26］最后，監管對象類型化對應不同梯度的監管措施，堅持自愿性和強制性要求并存的監管模式，確保ESG監管框架的威懾力和合理性。以上布局在監管主體和監管手段部分已經初步完成，在監管策略部分還需要進一步強調ESG監管框架的適應性和靈活性，在實施監管過程中，必須充分考慮ESG各類主體的實際情況，及時根據市場變化調整監管力度，以確保ESG監管框架的合理和有效。

一是實施分級監管和動態調整策略。基于監管對象的異質性和監管情境的動態性，構建差異化、漸進式的ESG監管體系。在監管對象層面，可借鑒歐盟立法經驗，采取分階段、分層次的監管路徑。具體而言，歐盟從《非財務報告指令》（Non-Financial Reporting Directive，NFRD）到CSRD，逐步擴大ESG監管對象范圍：先是將監管重點聚焦于上市公司、金融機構等具有系統重要性的經濟實體，再擴展至符合特定條件的中小型公司，從而逐步拓寬被監管對象的范圍。（13）在監管情景層面，建立動態調整機制，根據企業ESG績效表現和市場環境變化，適時調整監管重點和力度。具體而言，隨著可持續發展理念的深化，可逐步強化環境（E）和社會（S）維度的監管要求；同時，結合行業特性和企業發展階段，實施差異化監管策略。對于初創企業，鑒于其ESG管理體系尚不完善，建議采取指導性監管方式，通過培訓、咨詢等引導鼓勵型手段提升其ESG管理能力；對于大型企業，則需實施較為嚴格的監管標準，包括ESG信息披露義務和盡職調查義務，鼓勵其積極履行企業社會責任，保障企業兼顧“可持續”和“發展”雙重目標。

二是增強對ESG各類主體需求的回應。回應性監管理論強調監管對監管環境的回應性以及與監管對象的互動。［27］ESG監管要積極回應多元利益相關者的需求，從而提升監管的有效性和社會接受度。建議在ESG政策制定和執行過程中，建立健全利益相關者參與機制。具體措施包括：建立常態化的利益相關者咨詢委員會，定期組織聽證會和意見征詢會，搭建多元化的利益表達平臺。通過制度化的參與渠道，充分吸納投資者、員工、消費者、社區居民等核心利益相關者的訴求和建議，充分響應市場需求，提升監管決策的科學性，與動態監管相結合，促進企業ESG實踐的持續改進。

注釋：

（1）上海證券交易所：《上海證券交易所上市公司自 律監管指引第14號——可持續發展報告（試行）》，2024年4月12日發布；深圳證券交易所：《上市公司自律監管指引第17號——可持續發展報告（試行）》，2024年4月12日發布；北京證券交易所：《北京證券交易所上市公司持續監管指引第11號——可持續發展報告（試行）》，2024年4月12日發布。以上文件合稱《上市公司可持續發展報告指引》。

（2）參見葉榅平：《可持續金融實施范式的轉型：從CSR到ESG》，載《東方法學》2023年第4期，第125頁。

（3）參見朱慈蘊，呂成龍：《ESG的興起與現代公司法的能動回應》，載《中外法學》2022年第5期，第1254頁。

（4）參見蔣大興：《ESG對董事義務的改造：從商業判斷到社會判斷的進化》，載《中國法學》2024年第4期，第88頁；參見郭靂，武鴻儒：《ESG趨向下的公司治理現代化》，載《北京大學學報（哲學社會科學版）》2023年第4期，第149頁。

（5）參見彭雨晨：《ESG信息披露制度優化：歐盟經驗與中國鏡鑒》，載《證券市場導報》2023年第11期，第47-52頁。

（6）參見朱曉勤：《高質量發展引領下ESG信息披露的規制優化》，載《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2024年第3期，第58頁；李傳軒，安妮：《企業ESG信息披露漂綠規制的反身法路徑》，載《江淮論壇》 2025年第1期，第 81-83頁.

（7）參見樓秋然：《ESG信息披露：法理反思與制度建構》，載《證券市場導報》2023年第3期，第24頁。

（8）國資委：《提高央企控股上市公司質量工作方案》，2022年5月27日發布；《關于轉發lt;央企控股上市公司ESG專項報告編制研究gt;的通知》、《中央企業控股上市公司ESG專項報告編制研究課題相關情況報告》、《央企控股上市公司ESG專項報告參考指標體系》及《央企控股上市公司ESG專項報告參考模板》，2023年7月25日發布。

（9）生態環境方面，如生態環境部：《環境信息依法披露制度改革方案》，2021年5月24日發布，提出在2025年形成強制性環境信息披露制度，并明確了環境信息強制性披露制度的范圍和內容；《企業環境信息依法披露管理辦法》，2021年12月10日發布，進一步完善對部分企業（包括上市公司）環境信息披露要求。綠色金融方面，如中國人民銀行、財政部、國家發展改革委、環境保護部、銀監會、證監會、保監會：《構建綠色金融體系的指導意見》，2016年8月31日發布，提出將強制環境信息披露制度覆蓋到所有上市公司。再如中國人民銀行、國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、生態環境部、金融監管總局、中國證監會：《關于進一步強化金融支持綠色低碳發展的指導意見》，2024年3月27日發布，提出完善上市公司ESG信息披露指引，鼓勵上市公司進行ESG信息披露。

（10）上海市證券交易所：《上海證券交易所上市公司自律監管指南第4號——可持續發展報告編制》和《上海證券交易所科創板上市公司自律監管指南第13號——可持續發展報告編制》，2025年1月17日發布；深圳證券交易所：《上市公司自律監管指南第3號——可持續發展報告編制》，2025年1月17日發布；北京證券交易所：《北京證券交易所上市公司可持續發展報告編制指南》，2025年1月17日發布。以上文件合稱《可持續發展報告編制指南》。

（11）參見《央企控股上市公司ESG評價體系研究》課題組：《央企控股上市公司ESG評價成果與展望》，載《國資報告》2024年第11期，第55頁。

（12）Directive（EU） 2022/2464， Article 3.

（13）Directive（EU） 2014/95， Article 1； Directive （EU） 2022/2464， Article 1， Article 5.

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（責任編輯 曹樹青）