全球發展倡議視閾下的中國—東盟氣候適應治理合作研究

關鍵詞：全球發展倡議；氣候適應；中國一東盟合作；適應治理

歷經數十年的氣候治理，全球對降低氣候風險的行動和認識有所提高，但進展并不均衡。由于缺乏政治承諾、適應資金以及薄弱的機構能力，氣候適應與減緩存在巨大差距。雖然各國對氣候挑戰發出減緩的聲音，但以大幅度減排實現氣候目標在短期內仍是“虛幻”的。2016年，亞歷克斯·斯特芬（Alex Steffen）引入“掠奪性延遲”（Predatory Delay）一詞，用以描述政府、金融機構及跨國企業對氣候變化的緩慢反應。在此背景下，氣候適應被理解為“系統調整其特征或行為的能力，或擴大其對現有或未來氣候變異的容忍范圍”。①

氣候適應不足給中國和東盟等新興國家和市場造成極大的政治、經濟及安全不穩定。根據《中國氣候公報（2023）》顯示，2023年中國氣候狀況總體偏差，暖干氣候特征明顯，澇旱災害突出，氣象災害造成農作物受災面積1053.9萬公頃，死亡失蹤537人，直接經濟損失3306億元。①全球20個風險最高國家中有5個來自東盟，如不加以控制，2100年該地區GDP將可能下降11%，并導致印度尼西亞、馬來西亞、緬甸、泰國和越南的洪泛區8700萬人流離失所。②全球發展未能適應氣候變化與發展赤字有關，全球治理體系呈離散化趨勢，全球公共產品系統性失靈頻頻發生。③鑒于不可避免的氣候風險以及國際適應資金的有限，確定適應范圍及哪些政策和領域可以有效保障氣候適應和復原力至關重要。中國與東盟的合作關系經過三十余年發展，相互的認知與合作趨于成熟。④中國正通過全球發展倡議（Global Development Initia-tives）支持東盟的氣候適應行動，并推動其從基于灰色的適應策略向基于綠色或混合的氣候適應策略變革轉向。⑤在全球適應治理的研究范圍內，歐美國家總是作為適應政策和規劃的研究目標，非洲作為氣候脆弱地區是諸多適應研究的“試驗田”，而中國和東盟國家的氣候適應治理研究相對不足。本文從全球發展倡議視閾出發，論述中國與東盟的氣候適應治理合作實踐，剖析其動因、局限陛與應對策略。正值中國推動全球發展倡議走深走實之際，更清楚地了解氣候適應治理研究、引領“氣候適應型發展”對國內知識界具有切實的學術價值及現實意義。

一、全球發展倡議與氣候適應治理的內在關聯

極端氣候事件頻發、生物多樣性喪失以及環境污染加劇，不僅威脅自然生態系統平衡，也對經濟社會可持續發展構成嚴峻挑戰。全球發展倡議旨在推動構建一個更加公正、平衡且可持續的全球發展新格局，以共同適應氣候變化。

1.1全球發展倡議與氣候適應治理存在理念、原則高度契合

（1）全球發展倡議與氣候適應治理均以守護普通民眾的生存權和發展權為核心理念。2021年，習近平主席在第七十六屆聯合國大會上首次提出全球發展倡議。人與自然和諧共生是全球發展倡議的理念與原則之一，氣候變化和綠色發展作為重點領域，提倡積極加強全球氣候環境治理，建設全球生態文明，推動生產和消費綠色低碳轉型，加強綠色融資，促進綠色技術研發和轉移分享。⑥國際貨幣基金組織研究表明，未來幾十年，氣候公共適應成本將達到每年全球國內生產總值的0.25%左右，該估計在全球層面似乎可控，但不能代表眾多脆弱國家的挑戰。未來10年，約50個低收入和發展中經濟體的年度需求將超過GDP的1%，島嶼國家的適應成本可能更高，達GDP的20%。⑦氣候變化作為全球性現象，其影響在不同國家間存在顯著差異，中國及東盟等發展中國家和地區可能面臨最不利的后果。為使氣候適應進程具有參與性并形成有效的適應行動，各國必須考慮普通民眾的生存權和發展權，而全球發展倡議最核心的理念就是堅持以人民為中心。

（2）全球發展倡議與氣候適應治理均以提高發展中國家在全球適應治理中的代表性和發言權為重要使命。氣候適應政策要對弱勢群體的觀念、利益和權利保持敏感，加強適應治理旨在減少發展中國家的脆弱性并建立復原力，同時滿足最不發達國家、小島嶼發展中國家的緊迫需求。對此，全球發展倡議適時代表了廣大發展中國家和人民對氣候適應治理困境的殷切關切，為脆弱國家和人群構筑起堅實的“后盾”正是全球發展倡議的重要使命之一。在全球經濟滯緩、國際秩序混亂之際，中國始終倡導國際社會要以天下之利為利、以人民之心為心，推動發展問題重回國際議程的核心，要提高發展中國家在全球治理中的代表性和發言權。①全球氣候適應治理目標與全球發展倡議的理念契合、原則相符，并形成普遍的共識——即氣候適應問題不能成為后續發展的“后遺癥”，應該將其預先納入政策思考，各國需在促進經濟發展的同時，共同降低氣候適應脆弱性。

1.2全球發展倡議助力推動完善全球適應目標框架

2023年，第二十八屆聯合國氣候變化大會就全球適應目標及框架達成一致，首次為適應進展提供未來導向，適應目標框架的關注已從物理脆弱性轉向更廣泛的社會經濟脆弱性，包括性別、年齡、健康狀況、社會地位和種族等。適應思維演變對氣候變化的思考方式產生了影響，最初被認為主要是氣象機構和環境部門關注的大氣污染問題，現在也被視作涉及貧困和公平的發展問題。全球適應目標框架面臨一系列困難，如不斷變化的政治和社會議程、權力博弈、利益沖突及艱難談判等。在很長一段時期里，氣候適應并不被視為“全球公共產品”，鑒于適應治理對預防沖突、環境保護、減貧等公共事業的影響，激發了人們對“全球公共產品”以及如何利用這一基本理念解決包括氣候適應在內的一系列社會危機的興趣，部分學者主張將“適應治理全球化”，同時將適應概念視為“全球公共產品”，②這源于公共適應產品的市場失靈。適應資金的持續稀缺是適應赤字的具體體現。《2024年適應差距報告》（Adaptation Gap Report2024）顯示，即使《格拉斯哥氣候公約》目標實現，即到2025年將適應資金增加一倍，也只能將1870～3590億美元的適應資金缺口減少約5%。

傳統以國家為重點的發展援助模式已無法應對氣候適應挑戰，需增加提供發展相關的全球公共產品，并加強全球集體適應機構的能力，逐漸形成全球適應治理的支配性邏輯。全球適應目標框架下存在適應“赤字”及公共產品供給不足．中國在合理的替代性規范框架下通過全球發展倡議為國際社會提供重要公共適應產品和合作平臺。全球發展倡議旨在解決“國家間和國家內部發展不平衡和不充分”的問題，從而超越過去幾十年來中國經濟和許多發展中國家所特有的環境退化和社會不平等的無限制增長模式。④在全球發展倡議的指導下，中國致力于在氣候適應領域深化與東盟國家的合作，推動完善全球適應目標框架。通過此類合作，中國努力保持全球氣候適應公共產品的供需平衡，積極與各方攜手推動綠色轉型，共建綠色“一帶一路”。

1.3全球發展倡議為中國和東盟氣候適應治理提供路徑方向

東盟部分國家的發展邊緣化與氣候脆弱性存在普遍聯系，以至于最需要適應的地區缺乏適應手段，進而衍生出規范性問題——誰該為其負責？在國際社會層面，西方工業化國家未能發揮氣候適應治理的帶頭作用，而中國在全球氣候適應治理中的影響力已然不可或缺。作為現行國際秩序的“后來者”，中國對于“全球治理”經歷從接觸、熟悉到成為積極的參與者、建設者、貢獻者的過程。①全球發展倡議通過重振全球發展伙伴關系，推動全球發展更加綠色和健康，凝聚氣候適應治理的國際共識是重要一環。根據中國生態環境部的國際合作記錄，中國一直在東盟地區擴大氣候外交的互動范圍，以加強區域適應合作聯系。

在區域和國家層面，由于每個地區特定的地理和生物特征，過去、當前和未來與氣候相關的災害因地而異，聯合國開發計劃署、歐洲聯盟、國際氣候變化專門委員會等都主張地方層面在氣候適應上發揮強有力的作用。然而，地方適應需求往往超出當地的規劃、技術和財政能力，缺乏確定適應需求和最佳適應方案以及實施方案的專業知識，地方適應植根于更廣泛的區域和國家政策、監管和財政背景。②中國為應對氣候適應治理而部署的一整套治理機構和規范是以過去數十年來國內實踐為藍本的，由于國際氣候適應治理方法的共識困難，中國基于數字、技術驅動的自上而下的氣候適應治理模式得到東盟國家的高度認可。國際氣候政策討論存在爭議、缺乏重點、進展緩慢、充滿不確定性和敵意，而中國對具體方向、可實現目標和可部署技術的愿景卻表現出不同于西方社會的專一和果斷。③在氣候談判進程停滯不前的時代，全球發展倡議為中國一東盟氣候適應治理指明了快速、切實的路徑方向。

二、中國一東盟氣候適應治理合作的動因考察

氣候適應不僅限于技術，更是道德和倫理使命，需要基于公平、正義和共同責任的集體行動。中國一東盟適應治理合作的動力源于對氣候適應正義、適應戰略和機制、適應治理秩序和經濟社會發展之間錯綜復雜關系的深刻認識。

2.1中國和東盟的氣候適應正義追求存在高度趨同性

氣候適應正義指以正義概念為基礎的公平適應，④涉及歷史演變中的權力和責任問題以及不斷變化的社會經濟關系。中國和東盟作為發展中經濟體，應首先考慮適應治理的國家氣候責任分配和邊緣群體受氣候影響兩個方面。

（1）1992年，第一屆地球峰會上確立各國負有“共同但有區別的責任”（Common But Dif-ferentiated Responsibilities，CBDR），由于各國對氣候變化的貢獻不同以及掌握的技術和財政資源差距，各國的責任分配不均，與南方國家相比，北方國家承擔著更大的歷史責任。作為國際氣候談判中南北妥協的結果，“共同但有區別的責任”原則在發達國家的權勢下存在淡化風險。以氣候融資為例，到2030年，除中國外的新興市場和發展中國家需要將氣候支出增加至每年2.4萬億美元左右，是目前水平的四倍多，其中1萬億美元需要外部資金，比2009年發達經濟體在哥本哈根作出的到2020年向發展中國家提供每年1000億美元額外氣候減緩和適應融資的最初承諾高出一個數量級，且這一承諾至今尚未兌現。⑤在貿易體制中，發展中國家被要求“協助”先發工業化國家實現氣候目標，但其自身卻缺失權利框架。①隨著中國和東盟等新興經濟體排放增長，發達國家傾向摒棄原有的二分法，主張主要新興經濟體與其他發展中國家的適應責任細分，反映當前的國際氣候適應框架不足以實現適應正義，而中國和東盟在應對適應責任分配方面存在相似立場。

（2）即使在同一個國家內，基于種族、民族、性別和社會經濟地位的結構性不平等，邊緣群體獲得適應資源較少，更易受到氣候威脅。由于邊緣群體數量龐大，中國和東盟在考慮經濟增長時，更需重視糧食安全、教育、衛生和綠色基礎設施等其他可持續發展領域來之不易的適應進展，狹隘地關注減緩的發達經濟視角無助于二者建立氣候適應行動的自主權。對此，全球發展倡議中蘊含的以國家為中心的發展方式引起東盟國家統治精英的強烈共鳴，其擁護“發展權”，并專注在其治理理念中實現社會進步。②中國和東盟需要聯合參與更多的國際氣候議程制訂，敦促發達國家在氣候適應治理問題上擔負起應有的歷史責任，同時雙方應確定長期適應戰略和項目，以應對本國邊緣化群體的氣候適應綜合挑戰，多層次、多視角、多領域維護氣候適應正義是中國和東盟的共同追求。

2.2全球氣候適應治理秩序分散與重構強化了中國與東盟的氣候適應戰略互需性

《聯合國氣候變化框架公約》為氣候適應治理提供了全球框架，但多數全球一級的氣候治理決定都存在非強制性。全球氣候治理秩序的當前結構和動態，即大量機制、國家和非國家行為體以不同方式、在不同層面（地方、國家、區域和全球）開展工作，目前的倡議和做法問責機制薄弱或根本沒有問責機制。③就整體發展趨勢而言，全球氣候適應治理未形成一個綜合的、全面的制度，但未完全呈現碎片化狀態，這是多種復雜因素交織的結果。在職能層面，氣候問題多樣性通常伴隨著利益、權力、信息和信仰的多樣性，以至于很難組織單一的機構應對。而在戰略層面，一方面，具體制度往往以向少數行為者提供私人物品為基礎，這些行為者利益相似，但與其他行為者不同；另一方面，完全分散的應對措施無法滿足在氣候機構建設上投入最大并期望獲得先發優勢的主要國家利益。基于路徑依賴和組織實踐，不同時機下氣候“領導者”會根據其宗旨和利益建立相互平行的氣候制度。④由此可見，當今全球氣候適應治理秩序最終是由各國的利益和權力反映出的不對稱相互依賴關系所衍生。

20世紀90年代初，氣候變化已經成為全球政治議程的固定議題，全球氣候治理權力轉移趨勢亦是眾多學者的關注焦點。基于現實主義理論假設，即大國決定氣候適應治理政治。在全球氣候規范制定中，新世紀審慎的權力平衡需要現有大國和新興大國公平分攤責任。⑤然而，不同于氣候減緩治理的國際無邊界，氣候適應危機對于廣大發展中國家和人口大國更具緊迫感，適應治理不應困于大國決定論，中小國家的生存權與發展權是推動中國與東盟在氣候適應治理領域深化合作的關鍵動力。東盟國家大多支持全球發展倡議，希望其為解決氣候適應赤字做出貢獻。正值全球氣候適應治理秩序分散與重構之際，中國和東盟都存在強烈的發展和治理意愿，氣候適應治理需求得到雙方一致認同。此外，次國家和非國家行為體對全球氣候適應治理產生了廣泛影響，致使氣候適應治理權力從國家政府向跨國行為體普遍轉移。氣候適應跨國治理的運作范圍得以擴展，為中國及東盟在全球和區域氣候適應治理中發揮新的職能提供了契機，而這些職能此前主要由西方政府及其主導的國際機構承擔。

2.3東盟多層級氣候適應政策和機制強化為中國一東盟氣候適應治理創造良好環境

東盟已經認識到協同不同層級加強全面適應的重要性，為中國與東盟強化適應治理機制對接提供了合作空間。在國際層面，東盟尋求與《聯合國氣候變化框架公約》更好地對接，以確保東盟的適應優先事項能夠納入國際氣候對話和融資機制。2024年10月，第44屆和45屆東盟峰會發布《東盟氣候變化聯合聲明》，表明在《聯合國氣候變化框架公約》第二十九次締約方大會的國際氣候適應立場。東盟強調氣候行動應采取雙重方針，減緩措施需配合強有力的適應戰略，優先制定和實施國家及區域適應戰略，并重視傳統知識與技術在增強社區氣候適應能力中的重要性，通過實施基于自然的解決方案和基于生態系統的方法等加強適應，敦促發達國家向東盟成員國提供更多資金、技術和能力支持。①在區域層面，東盟峰會、東盟環境部長會議、東盟環境高官會議及氣候變化工作組共同構筑區域應對氣候變化組織架構，《東盟社會文化共同體藍圖2025》《東盟共同體愿景2025》《東盟全面復蘇框架》《東盟共同應對氣候變化行動計劃》等綜合體現了東盟氣候適應戰略主張。中國與東盟在東亞峰會、中國一東盟（10+1）領導人會議、中國一東盟環境合作論壇及湄公河次區域合作等框架下形成氣候適應機制合作。在國家層面，東盟國家啟動多種制度機制（法律法規、風險評估、財務機制）以應對氣候適應和減少災害風險，已在各部門及國家政策計劃整合方面取得顯著進展，并進入優先領域適應策略的后期階段。優先適應部門根據國情進行調整，糧食和農業、水資源、健康、森林及生物多樣性是所有東盟國家的關注部門，其次是城市、能源、沿海與海洋（6個國家）、工業、基礎設施、漁業（4個國家）、旅游業和交通運輸（3個國家）、生計和貧困（1個國家）。②隨著東盟加強氣候適應機制，形成更具凝聚力的區域合作框架，為中國與東盟共享氣候適應知識、聯合項目和能力建設提供制度平臺，雙方可以共同推進氣候韌性建設，提升適應治理水平。

2.4彌合氣候適應與中國一東盟經濟與社會發展目標存在緊迫性

氣候適應與經濟社會發展密切相關，經濟社會發展強化氣候適應，而氣候適應性的提升將促進經濟社會發展。就發展程度而言，相較發達國家，中國和東盟需要付出更大的代價適應氣候變化，特別當氣候適應與廣泛的發展目標相聯系，彌合中國與東盟的氣候適應和經濟社會發展目標需要更廣泛的結構和市場重新配置。《國家適應氣候變化戰略2035》表明，中國氣候適應面臨諸多挑戰，一是氣候風險分析評估不足，對氣候變化威脅自然生態系統和經濟社會系統的復雜性、廣域性和深遠性的認識亟待提升；二是適應氣候變化治理體系有待完善，未形成“氣候系統觀測——影響風險評估——采取適應行動——行動效果評估”的工作體系：三是現有氣候適應行動力度仍不足以支撐高質量發展和美麗中國目標實現：四是氣候適應基礎性工作欠賬較多，全社會適應氣候變化意識和能力仍有較大提升空間。③對于東盟地區，由于經濟發展問題仍是東盟成員國的主要優先事項，氣候變化相關對話尚未納入區域中心議程。國家適應計劃是在《坎昆適應框架》下建立的，使締約方通過建設適應能力和復原力來減少氣候脆弱性。然而，截至2024年10月，東盟僅有柬埔寨、菲律賓、泰國提交《國家適應計劃》，適應行動難以滿足東盟整體適應需求。①隨著氣候適應問題變得更加關鍵和復雜，中國和東盟需要合作將氣候適應納入所有機構的主流，不僅限于自然生態系統，還應包括經濟政策和社會發展框架。

三、中國一東盟氣候適應治理的區域合作實踐

氣候變化對環境、經濟和安全的負面效應在中國和東盟都是顯而易見的。中國“十四五”規劃在氣候適應問題上表現出前所未有的決心，為與東盟合作奠定了政策基礎。本部分以《國家適應氣候變化戰略2035》為導向，氣候適應治理強調通過加強自然生態系統與經濟社會系統的風險識別與評估，以及系統的風險管理和應對措施，充分考慮有利因素，有效防范不利因素，從而有效減輕氣候變化所帶來的潛在風險。②中國和東盟在水資源、陸地和海洋生態系統、基礎設施、產業和技術、農業與糧食安全、公共衛生安全以及防災減災等領域展開了廣泛的適應合作。

3.1中國一東盟自然生態系統適應合作

（1）協調一致應對水資源挑戰，提升區域水資源管理體系韌性。隨著水資源需求和供應的日益緊張、中國和東盟各國政府、工業界和民間面臨嚴重水危機。中國與東盟，尤其是瀾湄國家的跨境水資源合作已成為維護地區和平、穩定與繁榮的關鍵。瀾滄江一湄公河合作（Lancang-Mekong Cooperation．LMC）機制（簡稱瀾湄合作）于2016年由瀾湄六國正式啟動，水資源合作是重點合作領域。瀾湄國家重點推進氣候適應、水旱災害管理、水文數據信息共享與監測、技術標準和規范對接等領域的技術交流、聯合研究和直接服務民生的務實項目，為水資源可持續利用和社會經濟可持續發展作出貢獻。③緬甸、老撾、柬埔寨和越南四國50%以上的電力生產依賴湄公河水系，而中國是其水電大壩的主要融資來源，中國承諾利用水壩確保旱雨季水資源分配均勻，以幫助瀾湄國家適應氣候。2021年至2022年，“瀾湄合作框架下基于可持續生計的生態系統綜合管理項目”得以實施，加強了該地區水生生態系統管理方法的采用。④在水資源適應問題上，中國既重視發展，又關注流域內的環境問題，使得瀾湄合作成為更加平等、牢固的區域合作機制。

（2）陸地和海洋生態系統統籌推進，竭力降低中國一東盟生態系統脆弱性。一方面，2021年是中國一東盟可持續發展合作年，生物多樣性是雙方陸地和海洋生態系統適應的共同關注點。生物多樣性保護與生態系統管理是《中國一東盟環境合作戰略及行動框架（2021-2025）》的四大戰略方向之一，主要開發與實施生物多樣性與生態保護合作項目，以及就遺傳資源獲取與惠益分享、濱海濕地生態保護和管理、泥炭地保護、生態系統和生物多樣性的經濟價值等具體內容開展政策對話。⑤2011年雙方開始制定《環境合作行動計劃》，就生物多樣性議題展開多次會議及活動。此外，紅樹林在保護沿海生態系統上發揮著關鍵作用。2020年，全球紅樹林面積超過14.5萬平方公里，從安達曼海延伸到帝汶海的東南亞擁有最大的紅樹林面積，估計占總數的32%。①然而，城市化和經濟發展需求使該地區的紅樹林快速退化和消失。中國和東盟是紅樹林主要分布區，雙方積極開展紅樹林保護并加強對話與溝通。2021年，在昆明舉辦《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議非政府組織平行論壇，主題為“基于自然的氣候變化解決方案——中國一東盟紅樹林生態廊道建設”。2023年，第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇務實合作成果清單包含建立中國一東盟紅樹林保護伙伴關系。另一方面，共享的河流系統、相連的海岸線以及塑料產品和廢物的國際貿易加劇了中國一東盟地區海洋垃圾的威脅。基于中國一東盟生態城市與海洋減塑伙伴關系，雙方通過多種方式推動海洋減塑，包括建立沿海城市的塑料垃圾和微塑料污染監測與防治技術合作網絡：開展監測能力建設，并通過綠色金融體系支持減塑合作。②同時，中國一東盟國家海洋科技聯合研發中心掛靠中國自然資源部第四海洋研究所，面向東盟海岸帶綜合管理、海洋自然資源保護與恢復、海洋災害監測預警、防災減災、海洋經濟發展規劃等。

3.2中國一東盟經濟社會系統適應合作

（1）基礎設施適應合作。中國與東盟正積極推動氣候適應型基礎設施更具韌性和低碳的發展。作為后發工業化和城市化地區，東盟受益于綠色基礎設施融資機制和綠色項目準備機制，以提高基礎設施項目的融資能力和投資準備度。《中國一東盟關于“一帶一路”倡議與lt;東盟互聯互通總體規劃2025gt;對接合作的聯合聲明》指出，鼓勵亞洲基礎設施投資銀行、亞洲開發銀行、世界銀行等金融機構以及絲路基金充分利用私人資本、加強能力建設，通過區域內多樣化和可持續的融資支持基礎設施建設。③在智慧和可持續城市建設上，《中國一東盟關于加強綠色與可持續發展合作的聯合聲明》表示要在生態城市發展伙伴關系框架下，推動“環境可持續城市”國際交流與合作，加強固體廢物生命周期健全和環境友好管理等循環經濟領域經驗交流：利用東盟智慧城市網絡和東盟可持續城市化戰略等相關平臺和倡議，促進區域城市在這些領域的能力建設、知識共享和伙伴關系。④綠色“一帶一路”呼吁東盟的中資企業推動綠色低碳項目，充分考慮氣候適應。近年來，東盟國家一些備受矚目的中國承建基礎設施項目受到當地民眾反對，阻礙項目實施，甚至導致項目取消。對此，中國對海外中資企業的聲譽和當地看法愈加重視。2018年，中國與新加坡等東盟國家金融機構發布《“一帶一路”綠色投資原則》，旨在通過金融手段．將氣候和環境要素融人海外基礎設施建設。

（2）產業與技術適應合作。東盟正在推動能源系統的大規模改革，而“三難”困境⑤是東盟能源轉型難題的核心。東盟多元化市場和原材料及中國領先的新能源技術為推進產業與技術適應合作提供了協同機會，雙方致力于發展綠色產業、增強互操作性、嵌入全球可信標準并釋放綠色能力。2024年，《中國與東南亞合作支持2030年更雄心勃勃的清潔能源轉型》概述了中國助力東南亞能源轉型的三個關鍵杠桿——通過綠色電氣化實現東南亞工業部門轉型：利用豐富關鍵礦產儲備以及建立支持國內制造業和綠色工業化的項目，促進東盟清潔供應鏈的擴張：鼓勵采用綠色金融舉措并促進投資者和金融機構之間的對話深化資本市場。①中國和東盟就浮動太陽能、海上風電、儲能、碳捕獲、利用和封存（CCUS）、智能電網技術等領域展開技術合作。“一帶一路”倡議從化石燃料項目投資轉向更多可再生能源，新建可再生能源產能占總投資的比例從十年前的19%上升到2022年的47%．在中國“一帶一路”能源計劃投資的78個國家中，印度尼西亞和越南名列前茅，25億美元投資印度尼西亞水力發電，約64億美元投資越南風能和太陽能。②柬埔寨低碳示范區是中國2015年宣布在發展中國家開展的10個低碳示范區項目之一，已有200套光伏發電系統和2800盞太陽能路燈用于西哈努克市區及街道，老撾萬象賽色塔綜合開發區是建設綠色“一帶一路”的務實舉措，是中老兩國應對氣候變化的南南合作項目的重要載體。③在新能源汽車領域，中國與東盟的合作模式正逐步從整車出口轉向產能合作，且中國在東南亞新能源汽車市場的銷量顯著領先于其他競爭對手。泰國是東南亞最大的新能源汽車市場，也是2022年進口中國汽車增幅最大的東盟國家，增長達到255%，中國和東南亞在新能源汽車領域合作優勢互補、潛力巨大、前景廣闊。④

（3）農業與糧食安全適應合作。基于龐大的人口數量，中國和東盟都急需發展可持續農業和確保糧食安全，作為維護社會經濟穩定發展的基礎性適應。2022年和2023年，中國和東盟相繼發布《糧食安全合作聯合聲明》和《關于深化農業合作的聯合聲明》，要求發展氣候智慧型農業，降低農業生產溫室氣體排放強度，提升農業生產氣候適應能力：提升區域農業糧食體系韌性，加大農業科技創新支持力度，加強農業生產、倉儲、物流等基礎設施建設，推動建立更強韌的農業糧食體系：促進綠色循環低碳有韌性的農業發展，因地制宜推廣綠色有韌性的農業生產技術和低碳農業技術，推動綠色農產品貿易，建立綠色農產品質量追溯體系，同時促進漁業可持續發展。⑤2023年作為中國一東盟農業發展和糧食安全合作年，東盟希望與中國推進的關鍵事項，包括實施東盟可持續農業指導方針、農業部門脫碳、實施負責任的農業投資、數字技術和基于自然的解決方案的應用以及促進可持續發展。⑥2023年，東盟是中國第一大農產品貿易伙伴，中國也是多個東盟國家農產品出口的最大市場，過去30多年里，雙方已簽署40多份雙邊農業合作協議，建立8個雙邊農業合作機制，實施300多個農業技術合作項目。⑦中國和東盟在實現可持續糧食生產、推廣良種和先進技術、節能生產方式、加強動植物疫病控制、統一檢疫程序等多方面共同努力，提高農業生產的氣候適應能力。

（4）健康與公共衛生安全適應合作。氣候以復雜和相互關聯的方式損害民眾健康，需要更好地了解氣候一健康一環境的關系，建立可持續且具有氣候適應力的衛生系統對中國和東盟共建“健康絲綢之路”具有顯著意義。衛生健康是“一帶一路”倡議的重要內容，中國一東盟衛生合作論壇推動了中國與東盟各國包括湄公河流域青蒿素類瘧疾治療藥物抗藥性聯防項目、中緬邊境瘧疾消除戰略行動、湄公河流域血吸蟲病消除與控制項目等在內的傳染病防控合作。中國還與瀾湄次區域國家開展瘧疾、登革熱聯防聯控，為柬埔寨、老撾、緬甸等國家兒童進行免費白內障手術、先天性心臟病篩查及手術。2022年，“中老跨境區域醫療衛生服務先行示范區”在云南勐臘啟動，與南塔省立醫院等老撾5家省立醫院合作，加強邊境地區居民基本醫療衛生服務互聯互通。2023年，中國一東盟公共衛生科技合作中心成立，雙方圍繞公共衛生科技合作的長效機制、聯合研發示范項目、人才培養和互訪計劃、數據資源管理平臺以及科技合作聯合專家組等落實建設目標，為將氣候適應融入中國和東盟健康衛生的系統合作提供技術路徑。

3.3中國一東盟防災減災能力合作建設

東盟是世界上最容易發生自然災害的地區之一。根據東盟災害信息網絡（ASEAN DisasterInformation Network）數據顯示，2014年至2024年期間，東盟地區共發生5899起災害事件，災害影響超過1.56億人，約1232萬人流離失所，造成近8200人傷亡，764萬棟房屋受損。①洪水仍是該地區最常見的氣象災害，而就對人口和經濟的總體影響而言，熱帶氣旋最具破壞性。中國和東盟的防災減災管理既是雙方長期友好合作的重要組成部分，更是新時期中國一東盟適應氣候變化的必要合作舉措。《落實中國一東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言的行動計劃（2021-2025年）》提出災害管理和緊急響應合作的具體方式，包括建立中國一東盟災害管理部長級會議，以改善知識共享和政策交流：進行技術和科學合作以及專業知識交流，包括基于社區的災害風險監測和預警、災害預防和減災、災害準備和緊急響應，以及災害恢復和重建：中國為東盟提供災害管理技術和能力建設支持。②2020年，首次啟動“東盟災害管理委員會+中國”（ACDM Plus China）合作機制，直接推動了雙方加強自然災害管理合作。2021年，首屆中國一東盟災害管理部長級會議批準了《中國一東盟災害管理工作計劃（2021-2025）》，共同規劃雙方未來災害管理合作，旨在更全面、更高效應對氣候變化威脅。東南亞是與中國共建“一帶一路”倡議的重點地區，中國在支持東盟國家的防災減災適應工作方面尚有待開發的潛力。氣候災害應對系統已經不僅是單個國家的任務，而需要各方之間的協調和合作，中國和東盟為共建“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作機制，維護地區的穩定與可持續發展做出了貢獻。

四、中國一東盟氣候適應治理合作的制約及應對

中國一東盟氣候適應治理合作存在政策整合與協調能力欠佳、氣候適應投融資不足，以及適應治理與地緣政治之間錯綜復雜的相互作用等特定的治理挑戰和困境。對此，中國和東盟應積極尋求化解策略，提升雙方適應治理合作的水平和能力。

4.1中國一東盟氣候適應治理合作的制約

（1）政策整合與協調能力欠佳。在氣候適應流程中，盡管中國和東盟在規劃和實施適應措施上做了諸多努力，但評估和監管仍顯不足。氣候變化監測預測預警包括提升氣候系統監測分析能力、提高精準預報預測水平以及強化極端天氣氣候事件預警，并依靠多圈層多源觀測資料和基礎數據產品、定量化監測指標體系、監測技術方法等，③雖然中國與東盟國家在氣象觀測和資料交換方面已有合作，但在氣候災害監測與預警、社區氣候災害應對、社區可持續生計、脆弱群體的氣候公正轉型等領域合作不足。①中國和東盟的氣候適應治理合作未形成清晰的目標，合作涉及領域廣泛，包括環境、農業、敏感的第二三產業、健康與公共衛生、清潔能源等。因此，適應治理最終依賴于各個部門的成功實施，但中國和東盟部門的正式任務和職責使得很難在交叉領域設計強有力的氣候適應政策。機構分散和冗余體系產生的碎片化也將導致監管機構無法有效解決氣候適應的資源問題，甚至出現“監管共享”問題，多個潛在監管機構為監管疏忽創造可預見的激勵因素，特別是當不良原因跨越司法管轄邊界、損害本身也跨越邊界，以及潛在監管范圍存在縱向或橫向碎片化。②

（2）缺乏氣候適應資金投入和有效融資手段。隨著氣候風險加劇，幾乎所有發展中國家都面臨巨大的適應投融資壓力。此外，估算適應資金需求需要可靠的數據、有效的建模和強大的技術能力，缺乏這些要素，需求評估將極大低估真實的適應成本。③中國也僅有少量學者對氣候適應資金需求進行過測算。2019年，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心聯合清華大學對中國實施2030年應對氣候變化國家自主貢獻的資金需求展開研究，測算得出各領域截至2030年前的適應氣候變化資金需求。根據研究結果顯示，“十二五”期間，中國適應氣候變化的資金投入約為3.9萬億元，年均投入0．78萬億元左右。與上述測算的2016-2030年年均約1.61萬億元的資金需求相比，中國仍在適應資金投入方面每年面臨0.83萬億元的巨大資金缺口，其中基礎設施氣候韌性建設存在最大資金不足，每年面臨0.48萬億元的資金缺口。④東盟國家在氣候適應融資上更加依賴于國際援助，在《聯合國氣候變化框架公約》的國家自主貢獻中，十個東盟國家中有七個（文萊、馬來西亞和新加坡除外）設定了碳減排目標，條件都是需接受發達經濟體的國際資金援助。2000年至2019年間，東南亞地區僅獲得104.2億美元的援助用于投資適應能力，氣候減緩項目吸引的資金幾乎是氣候適應項目的三倍，越南獲得的氣候適應援助金額最多（50億美元），⑤總體而言，中國和東盟都亟須大量的資金投入和有效的融資手段應對氣候適應的資金難題。

（3）面臨強烈的地緣政治競爭和安全戰略博弈。最安全和穩定的地緣政治形態是大致的均勢，東盟可以從各方獲得政治和經濟利益。相比之下，最危險的形態是大國轉型，包括氣候適應與能源轉型。東盟希望中美能夠通過提供資金和技術支持幫助其適應氣候變化，并避免在全球治理從霸權穩定轉向多極競合的過程中受到附帶損害。盡管轉型已然發生，當前的區域操作系統依舊是為霸權時代而非新興多極化時代所設計，美國壓倒性的經濟和軍事力量，而非公認的合法性，為東南亞地區架構提供基礎。⑥本質上，東南亞的地緣政治現狀是美國及盟伴對中國展開全方位的競爭。在氣候融資領域，日本是迄今為止東南亞最大的雙邊和多邊捐助者。2000-2019年，日本提供雙邊氣候融資總額的65%，超過德國的11.8%和法國的8．4%，同樣，日本作為機構資金最大出資方的亞洲開發銀行提供多邊氣候融資總額的32.8%。作為先發工業化國家，日本承擔著碳排放的歷史責任，其在東南亞尤其是湄公河地區的資助活動，為其積累了顯著的政治資本。然而，中國作為有資格獲取此類多邊資金的發展中國家，同時作為世界上主要的雙邊發展援助國，面臨著角色定位與利益協調的內在矛盾。此外，大型水壩是適應氣候變化、保障水安全的重要措施。在中國和湄公河國家的關系上，水壩則遠不是具有可預測效果的政治中立的發展工具，而是在國際、區域和地方范圍內創造新的政治和空間矛盾的舞臺。①強烈的地緣政治競爭和安全戰略博弈意圖導致大國競爭在區域層面更為激烈，給中國一東盟氣候適應治理帶來嚴峻的挑戰。

4.2中國和東盟氣候適應治理合作障礙的應對

（1）聯合加強氣候適應政策協調與框架對接。政策框架整合和一體化被認為是適應氣候變化的重要模式。首先，中國和東盟應注重《聯合國氣候變化框架公約》下統籌性的適應政策和支持程序。氣候適應行動應遵循國家驅動和完全透明的方法，并考慮到弱勢群體、社區和生態系統，以科學為基礎并受其指導，并酌情以傳統知識、原住民的知識和地方知識體系為基礎，以期將適應納入社會經濟和環境政策及行動（見圖1）。其次，確認中國與東盟在技術水平和相關氣候適應機構的能力差距。中國目前在太陽能和風能技術以及氣候變化預測預警技術方面取得了一定進展，可向東盟國家提供相應的技術轉移，建立中國和東盟氣候變化新能源技術和監測預警技術網絡：各機構定期進行知識經驗共享，如東盟氣候適應網絡（ASEAN-CRN）作為區域交流平臺，在氣候智能農業方面擁有良好的信息、經驗和專業知識，多年來已成功開展了多項旨在確保農業部門適應氣候變化并優化其減緩潛力的活動。最后，在既有的高層氣候變化政策對話與交流的基礎上，制定專門的中國與東盟適應氣候變化戰略合作框架，針對雙方共同的氣候適應難題，形成完整的風險評估、措施規劃、措施實施以及措施監測流程，同時關注社區、國家和區域各層級相區分的氣候適應方法與手段。

（2）積極尋求氣候適應治理資金支持。首先，多邊開發銀行在管理大型適應項目、確保財務透明度方面具有豐富經驗，中國和東盟可通過多邊開發銀行，如世界銀行、亞洲開發銀行和亞洲基礎設施投資銀行撥款、貸款和技術援助為氣候適應合作項目提供融資。其次，中國和東盟在穩定的法律和監管框架下共同推動氣候適應融資的公私合作伙伴關系（Public-PrivatePartnerships），政府與私營部門加強合作，政府提供初步投資支持、土地使用權或補貼，利用私營部門的財力和技術專長，減輕公共財政負擔，并推動適應技術創新。再次，中國和東盟應該充分利用綠色氣候基金（Green Climate Fund）和《聯合國氣候變化框架公約》下的適應基金，同時基于廣大發展中國家的立場，敦促發達國家兌現氣候適應融資承諾。如2021年《格拉斯哥氣候公約》要求發達國家到2025年將集體提供的適應資金在2019年的基礎上增加一倍，從而提高國際公共適應資金的可及性和有效性。

（3）有效平衡適應治理與發展的關系。首先，超越現有經濟發展模式的路徑依賴。中國和東盟急需增加工業生產以促進經濟增長，經濟發展戰略往往忽視氣候影響，與長期適應目標難以兼容。路徑依賴在多個治理層面上既強化了機構、權力和知識，又被機構、權力和知識強化。①中國和東盟應在經濟增長的優先事項、跨尺度政治權力和積極的適應行動之間找到平衡，如通過持續的技術變革尋求經濟增長與氣候適應的相容性。其次，關注邊緣化群體的社會和經濟脆弱性因素。氣候適應治理不僅是一個技術官僚和政治中立的反應問題，還是一個決策和行動的過程，反映了現有權力動態和嚴重不平等的社會經濟關系。②東南亞部分國家主要的氣候脆弱性來源與社會結構和貧困有關，這些問題尚未得到解決，建設氣候韌性發展路徑對減少貧困只會產生邊際效應。③中國和東盟將邊緣化群體納入氣候適應計劃是糾正歷史不公、促進社會正義的重要環節。

（4）積極管控氣候適應治理的地緣政治。隨著各國將戰略利益置于加強氣候適應的集體努力之上，地緣政治競爭成為氣候適應退化的驅動因素，中國和東盟需要對氣候地緣政治風險進行有效管理。首先，推動氣候適應“去政治化”。氣候變化是無法對沖的系統性風險，中國和東盟的氣候適應治理合作應被框定為一個超越政治、符合各方共同利益的問題。在水治理問題上，雙方應在瀾湄合作機制的基礎上加強政策協調，在水資源可持續開發、管理和利用，水文信息、涉水數據和信息共享和監測，防災減災，飲水安全，大壩安全，能力建設，人員培訓，全流域水治理等領域開展務實合作。④其次，鼓勵氣候適應的“二軌外交”。地緣政治給傳統氣候外交帶來不確定性。“二軌外交”可以充當有效的信息轉移渠道，提供非正式的空間和靈活的設置塑造中國和東盟的適應治理合作關系。同時，“二軌外交”考慮了不同利益相關者的重要性，有利于解決中國和東盟國家間的權力不對稱問題。最后，關注非國家行為體在適應治理中的作用。非政府組織、企業和當地社區等非國家行為體在加強和支持氣候適應過程中具有巨大潛力，有助于繞過國家層面的地緣政治和外交緊張局勢。中國和東盟可通過非國家行為者的中立平臺和資源，持續性地維持適應治理措施，如東南亞中資企業更多參與到當地的氣候適應型基礎設施和援助項目中。

五、結語

隨著氣候變化繼續對全球穩定構成重大威脅，推動氣候適應日益成為國際共識，中國和東盟的氣候適應治理合作也成為區域氣候韌性的關鍵支柱之一。在平衡世界整體利益和各國局部利益的過程中，氣候適應治理體系難免涉及責任和義務的分擔，引發國家間的沖突和緊張。氣候治理由此呈現政治化傾向，而世界政治嵌入了一個包含等級制和權力不平等的規范與制度結構內，從而內生地產生論爭、抵制和分配性斗爭。①全球發展倡議構筑應對各種氣候適應治理挑戰的綜合框架，為中國和東盟的氣候適應治理合作提供了路徑方向。中國一東盟氣候適應治理源于共同的適應正義需求和契合的適應政策和制度框架，通過匯集資源和專業知識，全球發展倡議倡導將氣候適應融人區域和國家發展進程，確保適應因素嵌入自然生態和經濟社會系統。一方面，中國和東盟國家氣候適應合作取得顯著進展，二者對水資源和陸地、海洋生態系統予以適應，并加強在基礎設施以及產業與技術領域的適應合作：針對社會脆弱性，中國和東盟重點關注了農業與糧食安全、健康與公共衛生的適應合作。另一方面，中國一東盟在氣候適應治理仍面臨多重制約，如適應機構和框架的多樣性使適應戰略和政策的協調復雜化：確保國家政府和國際援助的充足適應資金支持存在困難，以及氣候適應治理與地緣政治競合復雜的相互作用關系等。中國和東盟應在適應政策協調與框架對接、尋求多方適應資金、平衡適應治理與發展的關系及管控氣候地緣政治危機等方面強化行動，營造支持可持續和韌性發展的適應環境，為有效應對氣候變化威脅作出獨特貢獻。