特朗普現象是美國總統制的危機嗎？

關鍵詞：特朗普；總統制；分權；共和

2024年美國總統選舉中，特朗普再度當選，成為繼19世紀末的格羅弗·克利夫蘭之后，美國歷史上第二位非連續當選的總統。而且，特朗普帶動其所在的共和黨同時贏下國會參議院、眾議院的多數席位，加上聯邦最高法院已經由保守派大法官占多數，美國形成了共和黨或者保守派勢力占據聯邦層面政治多數的局面。2025年甫一上任，特朗普就推出了一系列帶有顛覆性特征的政策，帶來了巨大的不穩定性和不確定性。這就引起了美國乃至全世界關注的一個問題，那就是特朗普的強勢歸來，是否有可能意味著美國總統制乃至政治制度的危機？

實際上，在特朗普第一個任期（2017-2021年），這種討論就已經出現。例如，2019年2月，美國國會通過的邊境安全特別支出法案，限制了特朗普總統一直主張的在南部邊境建設邊境墻的預算。特朗普總統簽署法案使之生效，但同時根據《國家緊急狀態法》宣布美國因為南部“邊境安全”（border security）和“人道主義危機”（humanitarian

crisis）而進入緊急狀態（national emergency）。①此后，特朗普總統根據《國家緊急狀態法》賦予的特權籌集建墻資金。這種做法遭到巨大質疑，并引發憲法爭議，一方面因為在政策內容上對于南部邊境問題是否足夠被認定為緊急狀態存在南轅北轍的分歧，另一方面因為從實質意義上看，這是總統為了對抗國會撥款法案而采取的行政手段，盡管形式上符合法律規定，卻可能不符合制度設計的目標，特別是破壞了國會對總統的制約機制。又如，在2020年美國總統選舉結束后，尚未卸任總統職務的特朗普認為，時任副總統彭斯能夠對當年選舉人團投票結果的“認證”發揮影響——法律規定由副總統擔任的參議院議長主持國會會議，認證選舉人團投票結果。歷史上，這種認證只是形式意義、程序意義的。彭斯反對特朗普的要求，并依照慣例完成了拜登擔任總統的選票認證。特朗普的這種要求引發了巨大的憲法危機。關于副總統是否有權審查乃至拒絕選舉人團的投票結果，程序如何保證兩任總統的權力交接，成為一個真實存在的制度性問題并有可能誘發沖突。而這并非無稽之談，2021年1月6日美國就爆發了“國會山騷亂事件”。②

究竟如何看待特朗普對以總統制為中心的美國政治制度的影響，是一個很有意義的話題。關于特朗普的討論有很多視角，既包括從美國政治現實出發，分析特朗普對美國政治文化、社會共識以及利益集團等各方面的影響，也包括從制度上分析特朗普“不按常理”行使總統職權，是否構成對美國政治制度的沖擊，后者的問題意識實際上是理論界關于美國總統制有可能滑向專制政體的判斷。特朗普這樣一個政策主張明確、個性鮮明、行為乖張強勢的總統，與美國總統制結合，將會產生什么樣的政治效果，對此仍要分析總統制的內涵及其原理。從理論基礎上看，美國總統制立足于“孟德斯鳩一麥迪遜”分權理論，是分權體制的結果，貫徹了共和精神；它強調總統的權威、權力并預留了總統將從憲法中不斷擴權的空間，分權體制須保障總統權力，以此保證政府的高效與治理能力：但這并不意味著總統制就等于總統的無限權力與不受約束，相反，總統也嵌入在憲法分權體制中。特朗普現象的出現是總統制框架下美國政治自我調適的結果，不意味著總統制的失敗。不過，美國政治制度仍然面對挑戰。特朗普的強勢個性及其有可能采取的擴權舉措，如果限制在分權體制之下，意味著美國總統制仍是穩固的，但如果破壞了分權體制，則意味著美國總統制出現危機。在第二個任期里，能否恢復美國總統制所貫徹的共和精神．這是特朗普政府的重大挑戰，也是判斷美國政治制度是否健康的重要指標。

一、作為分權結果的美國總統制

美國最早建立了總統制，它立足于啟蒙時代法國思想家孟德斯鳩的分權理論，是人類在政體上的新嘗試。同時，美國是總統制運行最好的國家，拉丁美洲、亞洲和非洲那些借鑒美國總統制的國家都出現了很多問題和危機，甚至淪為孟德斯鳩意義上的專制政體。面對這種現實，對總統制的批判與反思成為政體類型學的重要命題。這也帶來了一個深層次問題：美國總統制是否也有可能出現類似危機？

1.1美國政治制度的分權基礎

政體理論最早主要圍繞“統治權力為誰所有”這個問題展開。亞里士多德根據統治者人數的多寡，將政體區分為君主制、貴族制和共和制，這也是孟德斯鳩的理論起點。③美國“國父們”奉孟德斯鳩及其分權學說為經典和藍圖，詹姆斯·麥迪遜在主導起草美國聯邦憲法時采納了分權學說，并作出關鍵性發展。“防止把某些權力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動。”①美國立憲直接選擇了復雜的分權結構，通過“人類的深思熟慮和自由選擇”來建立一個聯邦政府，這個政府足夠強大且有力，但又不會侵害人民的自由和權利。在這個過程中，美國進一步強化了司法權的地位。

1.2總統制是分權的具體形態

“孟德斯鳩一麥迪遜”的分權方案奠定了美國現代國家的政治基礎。實際上，結構性分權的不同側重將導致不同制度模式，總統制、半總統制、議會制就呈現了不同的立法與行政關系。這些制度模式的政治效果各有差異，也需要不同的政治文化環境。美國建國時建立的總統制，是一種新的分權方案，而且它立足于當時已經形成的代議政治和法治傳統。在代議制下，憲法是人民根本意志的載體，具有最高政治權威，取代了君主的權威，也取代了盧梭意義上的人民直接出場決定公共事務。美國憲法設計了國會、總統以及法院等權力分支，以保證人民主權，同時也形成了相互制約的權力關系，從而建立了具有共和特征的政治制度。麥迪遜宣稱他們建立的新的合眾國就是一個立憲的共和國。共和成為美國憲法的核心精神。

共和精神也具體體現在美國總統制中。一是總統權力限于聯邦事務、國家層面，而無法深入到各州。美國憲法捍衛州權、限制聯邦，例如，總統選舉采取各州派出選舉人團的選舉模式至今仍未改變，就是州權的體現。二是總統權力受到國會、法院的制衡。三是基于國家、政黨、社會之間的區分邏輯，總統與政黨、與社會之間總是處于若即若離的關系，總統無法控制其所屬政黨，總統也無法掌握社會力量——包括社會組織、利益集團和媒體。四是總統由選舉產生的結構表明其受到來自人民的制約。這些不同分權結構共同塑造了一個體現共和精神的美國總統制。

1.3總統制的隱憂

實際上，美國1787年制憲首先要解決的問題是如何建立一個更加強大的全國政府。漢密爾頓在《聯邦黨人文集》第1篇就說：“政府的力量是保障自由不可缺少的東西”，立憲正是為了建立一個“堅強有力的政府”。總統就是寄托他們想象的一個職位。當然，總統制只是相較于美國獨立之初的松散邦聯而言更加堅強有力的政體，在聯邦成立后的一段時間里，總統并不是美國政治的中心。麥迪遜就認為，應該防范的是國會特別是直接選舉的眾議院。②美國19-20世紀的政治學家伍德羅·威爾遜認為美國聯邦憲法建立的是“國會政體”，總統分支雖然重要，但地位并不如國會。③美國當代憲法學家和政治學家布魯斯·阿克曼認為，是1800年總統選舉（擴大了總統的直接民意基礎和直選的元素）和1803年“馬伯里訴麥迪遜案”（建立司法審查制度）改變了麥迪遜和威爾遜所說的這種憲法結構，使得總統制興起。④

然而，總統卻是美國制度設計的難點。漢密爾頓清楚地認識到，行政分支是最難設計的，因為人們將對君主制中的國王的反感加之于總統，聯邦憲法所設計的總統職位必須從根本上不同于君主。一方面，由總統一人掌握行政權是高效率的、有力量的、強大的。另一方面，總統要受多數民眾意志影響。⑤不過，在世界范圍內，總統制仍然面對著破壞政治自由的質疑。特別是，諸多移植總統制的國家或者地區遭遇了失敗。美國當代政治學家胡安·林茨對總統制的批評最負盛名。在他看來，總統制是一種“附性”的政治制度。由于奉行“贏者通吃”，總統制容易導致不同政治力量的“零和博弈”：作為直接選舉產生的職位，總統與國會之間存在“雙重合法性”競爭；總統有固定任期保障，即便其推行的政策遭遇反對或者被驗證無效，也可以保持穩定，從而造成長期政治僵局，而且總統在第二個任期還可能推行不成熟或激進的政策。

阿克曼也是總統制的批評者，他認為總統制可能帶來民主的崩潰，原因包括僵局狀態下總統與國會容易產生對抗（尤其是按照比例代表制選出的議會）：基于總統的產生方式和個人負責式的行使權力過程，容易形成總統的個人崇拜，并弱化政黨的影響。②阿克曼甚至將總統制視為作為共和國的美國衰落的政治制度原因。③總統制存在著總統個人集權的可能性，從而導致孟德斯鳩所擔心的從寬和政體滑向專制政體。在關于總統制優劣成敗的討論中，專制政體與民主政體的區分也浮出臺面，因為失敗的總統制通常與專制政體聯系在一起。④如何防范總統制出現這種危機，成為重要問題。在特朗普的第一個總統任期里，一系列舉措引發了質疑，對總統制的批評加深，有人甚至認為這就是“帝王總統”（Imperial Presidency）的表現。⑤

二、美國分權體制也保障總統的權力

認為“特朗普可能破壞美國憲法的分權體制”的觀點，其背后的意思是美國總統有可能行使超出憲法賦予的權力，而且憲法無法約束他。然而，如何認定總統破壞了分權體制是比較困難的。例如，在特朗普第一個任期的2019年2月，美國國會拒絕滿足其在南部邊境建墻撥款要求之后，總統能否在此問題上采取宣布緊急狀態的措施以及這種措施是否有憲法空間，這個問題必須回到美國總統的權力范圍以及該權力在多大程度上接受法院審查進行判斷。分權體制下的總統權力應當得到保障，這也是美國憲法的意圖。特朗普在第二個任期里行使總統權力所產生的爭議，也要回到美國憲法進行分析。

2.1美國分權體制的兩面性：總統權力不受國會判斷的干擾

在分權問題上，美國聯邦最高法院的司法判決是反復無常的。“在近幾十年，最高法院反復尋找合適的原則，有時采用功能主義和實用主義的方法，后來又改為嚴格的形式主義原則。”⑥對此，關鍵原因在于美國分權原則自身具有兩面性——憲法既確立三種權力及其制衡關系，又保護每一種權力行使過程的獨立性，這在國會和總統的關系上表現得尤為突出。

根據美國憲法，國會和總統分別行使不同權力，并且國會可以制約總統，這種制約甚至可以是對抗式的：然而，國會在窮盡其制約手段之后，總統仍是自由的。這也是美國分權體制的內涵。擔任美國總統后又擔任聯邦最高法院首席大法官的塔夫脫在“格羅斯曼案”（Ex ParteGrossman）的裁決中闡釋了這個道理：當兩個部門同時作用于同樣議題時，一個部門的行動可能抵消另一部門的行動事實，但并不能為任何一個部門提供有關憲法權力的標準。⑦實際上，這也是麥迪遜設計美國分權體制時的基本觀點：“沒有一個部門在實施各自的權力時應該直接間接地對其他部門具有壓倒的影響。”“就一些部門的共同任務而論，它們是完全平等的，顯然沒有一個部門能自稱有規定它們彼此之間的權力范圍的專權或更高的權力。”①因此，2019年特朗普在判斷南部邊境問題是否足以構成緊急狀態的問題上，盡管先將修建邊境墻、增強邊境安全措施等問題交給國會討論撥款，但國會的判斷并不影響總統再次重新判斷。這就是“國會有權做某事并不排斥總統在同樣的權力領域的行動”。②

那么，總統又要如何行動呢？美國憲法第二條的表述充滿了爭議：“執行權（executivepower）被賦予美國總統”，憲法對此還提出了“謹慎誠實地執行法律”的職責要求。但這都是極為寬泛的概念。總統只需要找到行使權力的法律依據。作為國會已經通過的法律，美國《國家緊急狀態法》當然是總統的執法依據。既然美國總統可以不受國會“關于南部邊境如何采取措施”判斷的影響，他就可以針對其所掌握的具體情況，依據《國家緊急狀態法》宣布緊急狀態，并在法律之下進行邊境墻的建設。如此也就避免了總統是否侵犯國會撥款權的問題——這是兩個獨立的問題：宣布緊急狀態，特朗普是在執行憲法和《國家緊急狀態法》，而非執行或拒絕執行國會的撥款法案。

2.2美國總統決策過程具有“形成自由”

對于總統如何具體地行使其法定權力，美國憲法只是設定了基本的程序框架和原則。只要總統行使權力有法律依據，且符合程序，那么其決策過程是自由的。如果國會針對具體問題作出了較為明確的立法決策，那么總統行使權力的空間將壓縮，但依然有一定自由裁量權。

質疑美國總統濫用權力，挑戰其行使權力的內容正確性，并不是一件容易的事情。在界定美國總統權力邊界的經典案例1952年“鋼鐵公司占領案”（Youngstown Sheet＆Tube Co.v．Sawyer）中，杰克遜大法官在判決贊同意見中提出了總統如何行使權力的類型化理論。他指出，總統的權力并不是一成不變的，其行使方式和范圍大小取決于同國會權力的結合情況，有三類情形：其一，當總統是依據國會明確或隱含的授權采取落實法律的行動時，其權力處于最大值，既包括了全部行政權，也包括了國會委托的權力，法院對此將通過最寬泛的審查標準進行最強烈的有效性假定：其二，當總統在缺少國會授權亦缺少國會否定的范圍內行動時，他只能依靠自身獨立的行政權，但這時可能會和國會共享權力，這里是一個模糊區域，權力的實際標準取決于當時事情的急迫性而不是抽象理論；其三，當總統抵制國會明確或隱含的意志而采取行動時，其權力就處在最低潮（lowest ebb），只能是總統自身的憲法權力減去國會對這一事務的權力，法院對總統獨斷和排他的權力將進行嚴格審查，以此確保憲法分權體制。③這一理論雖然旨在限制總統行使權力，卻存在這樣的暗示：如果總統在國會沒有立法禁止的領域活動，其權力范圍和空間將擴張，而法院將對此執行最寬松的審查，尊重總統決策過程的形成自由。換句話說，是否存在明確的國會意志是總統權力行使方式與決策自由度的重要影響因素。

在國家安全、國際關系、緊急狀態判斷等方面尊重美國總統的決策自由，已成為相對穩定的制度共識。除日常決策自由外，美國總統宣布緊急狀態的權力也是高度自由的。在第一個任期里，特朗普就多次宣布緊急狀態。第二個任期開始，他就宣布美國進入南部邊境緊急狀態、能源緊急狀態。很多質疑聲音認為，特朗普宣布緊急狀態背離了緊急狀態法律制度設計的目標。然而，從制度上看，美國總統宣布緊急狀態的目的能否包括擴大總統的執法權，本身就是一個爭論已久的話題。在1976年美國《國家緊急狀態法》制定前，多位美國總統嘗試借助緊急狀態擴大權力，最典型的是林肯，他借助戰爭狀態極大擴張了行政權。最早的爭議是發生在1863年的“捕獲船只系列案”（Prize Cases），林肯根據內戰的實際情況下令封鎖南部海岸，并據此捕獲一些船只。在訴訟之中，美國聯邦最高法院多數意見認為總統作為陸海軍總司令可以采取必要的應急措施，“必須迎接軍事挑戰，而不須等待任何立法部門的特別授權。”1976年美國《國家緊急狀態法》本身也蘊含了擴大總統權力的因素。一方面，該法并未明確規定緊急狀態的具體情形，這實際上有利于總統自由判斷何時宣布緊急狀態。另一方面，該法規定了緊急狀態之下的總統責任以及動用特殊資源的程序，客觀上為總統擴權找到了正當理由。對特朗普來說，判斷緊急狀態是其決策自由，擴大執法權亦可以是其宣布緊急狀態的目標。

類似情形還包括美國總統如何認定國家安全以及以國家安全名義行使權力。特朗普第一個任期里以恐怖主義、公共衛生安全等涉及國家安全的理由禁止一些外國公民入境，其中有一些旅行禁令主要針對穆斯林為主的國家或地區，這就是媒體所稱的“禁穆令”，引起了法律爭議。②在總統行政命令遭遇司法挑戰后形成的“特朗普訴夏威夷案”（Trump v．Hawaii）中，美國聯邦最高法院多數意見認為，國會擁有以適當理由禁止外國人人境或者將其遞解出境的權力，也可以將這一權力交由總統行使。美國國會制定的《移民與國籍法》已經授權了總統行使相關權力，在總統行使權力時，法院要保持一定的尊重，遵循“表面合法且善意”的審查標準。“禁穆令”是基于國家安全考慮而非宗教敵意，而判斷國家安全是總統的權力，符合前述審查標準，具有合理性。③美國最高法院因而判決政府勝訴。可見，美國總統在判斷國家安全方面的權力空間是較大的。

2.3美國法院不審查政治問題的理論及其發展

在美國，法院扮演了法律爭議的最終裁決者角色。如果對美國總統違法行使權力的質疑形成訴訟，法院將發揮決定性作用。然而，面對權力爭議問題，美國法院可以采取列入“政治問題”不審查的方式支持總統。

政治問題理論（Political Question Doctrine）的實質是法院“將該事項所包含的一個憲法性裁判留給其他部門不受控制地進行自由裁量”。④在1849年的“盧瑟訴博登案”（Luther v．Borden）中，美國聯邦最高法院最早指出了政治問題的含義：法院不能裁判屬于國會權力范圍的問題。⑤此后，通過一系列的判決，“政治問題理論”逐漸成熟，成為美國司法審查的一項前提性原則。在1962年的“貝克訴卡爾案”（Bakerv．Carr）中，布倫南大法官提出了政治問題的檢驗標準：（1）憲法明確將該問題賦予與法院有同等政治地位的另一權力分支處理；（2）沒有明確的、可操作的司法標準；（3）必須先經過非司法性裁量的政策決定才能做出司法判斷；（4）如果法院獨立判斷會造成對其他同等機關的不尊重；（5）情況非常緊急必須無保留地支持已經作出的政治決定；（6）對于同一爭議，法院和其他政府部門作出不同的決定將引發困擾。⑥當然，布倫南大法官也強調，并非凡是帶有政治性質的案件都屬于政治問題。布倫南檢驗標準實際上可以區分為三大類，分別是管轄權，即把爭議裁決權交給適當的權力分支：司法標準，即法院具有明確的可操作的審查標準；審慎（prudence）原則，避免過度使用法官的裁量權。后來美國最高法院進一步說明第二類往往與第一類相關，正是因為不屬于法院管轄的問題，才缺少更好的司法審查標準。①所以，有學者將政治問題理論區分為經典因素（即布倫南提出的前兩個標準）和審慎因素（其余四項標準）兩大標準。②不過，盡管如此，何為政治問題依然很難判定。隨著美國法院不斷介入政治性爭議，“司法史表明了政治問題原則已日漸式微。”③

實際上，政治問題理論與法院采取的司法審查理念直接相關，每當司法能動主義占據上風時，政治問題理論就會陷入低潮，相反，司法克制主義通常會強調政治問題的價值。布倫南檢驗標準提出之后，布倫南大法官所在的“沃倫法院”（1953-1969年間沃倫任首席大法官的最高法院）整體上奉行司法能動主義，期間就沒有認定一起屬于政治問題的案件。此后，這種情況雖有改善，但政治問題理論仍不斷衰落，體現了托克維爾所說的“在美國，幾乎所有政治問題遲早都要變成司法問題”。④

然而，這并不意味著政治問題理論就絕無用武之地。之所以不厭其煩地介紹政治問題理論的內容，正是因為這一理論可以用來回答美國特朗普政府與法院關系的問題。這里面存在很多不確定性，一方面是特朗普行使權力引發的爭議，在實體上究竟是否屬于政治問題，需要具體情況具體分析，另一方面則是如何理解政治問題，與美國聯邦最高法院所秉持的司法理念直接相關。就目前的美國最高法院（即“羅伯茨法院”）來說，保守派大法官數量已經占據優勢，最高法院已經調整其司法哲學，逐漸走向保守，對于介入總統行使權力的爭議問題將更加審慎，有可能選擇以政治問題不受審查為由支持總統，而且這么做也并非毫無憲法理由。

三、美國政治制度的自我調適及其挑戰

盡管特朗普在第一個任期里有可能擴張了總統權力，并且引起一定爭議，第二個任期伊始的政策又引發關注和許多質疑，但從目前看來，其政治活動仍是在美國憲法分權體制下展開，美國總統制仍然是穩固的。美國總統是分權的結果，具有較高權威、行使較大權力，同時也受憲法分權體制的約束。實際上，美國之所以出現特朗普現象，是因為其國內近年來面臨著一系列政治危機，包括政府虛弱無力、黨政日益加劇、政治極化顯著等。面對危機，美國社會大眾和政治精英不是沒有意識到，相反，正是他們推動美國政治制度進入自我調適的過程。這種調適的表現之一就是出現了“局外人政治”（outsider politics）。相較于歐洲一些國家的議會制，美國總統制具有一定的寬度、韌性和穩定性，有利于局外人在政治舞臺中迅速崛起。能夠適時自我調適是美國總統制的一個特點。但特朗普如何推動政府治理，特別是如何彌合政治分裂和激烈黨爭，重塑共和精神，仍存在巨大挑戰。

3.1特朗普現象背后的美國政治危機

近幾十年里，美國面對著復雜嚴峻的政治問題。從政治現實上看，政府較為虛弱，政黨極化嚴重影響政治過程：從政治秩序上看，美國總統制已經不能表達共和精神，激烈黨爭借助分權制衡體制造成美國的“政治衰敗”。此外，美國的經濟、社會和文化也存在諸多問題，甚至出現巨大分裂。這里主要分析其政治危機，具體來說：

其一，政府越來越虛弱。當代日裔美國學者福山認為，當下的西方民主國家充滿了焦慮，⑤無論是受西方民主影響的新興國家和轉型國家，還是老牌西方民主國家，皆呈現出政治失序、治理混亂、發展乏力等問題。由此經常產生的質疑就是貫徹西方民主邏輯的政府是弱勢的、低效率的、缺乏治理能力的。為何如此呢？當代美國政治學家拉里·戴蒙德指出了源自西方民主自身內在邏輯的三個悖論：沖突（conflict）與共識（consensus）之間的緊張，即競爭造成共識的破裂；代表性（representativeness）與治理能力（governability）之間的緊張，即民主責任制并不意味著治理能量；同意（consent）和效率（ef-fectiveness）之間的緊張，即效率有可能因為同意而被犧牲。①

這些問題在美國同樣突出。美國政府的虛弱表現在很多方面。例如，針對具體問題內耗不斷。無論是國會漫長的、無休止的討論影響甚至阻撓行政決策，還是執法機構內部的分裂尤其是國會越來越多地將權力委托給獨立規制機構而非總統，以及復雜繁瑣的行政立法程序，都讓政府幾乎寸步難行。又如，政治過程受利益集團控制。總統的內外政策越來越受制于政黨特別是黨內派系，而總統以及兩黨同時受到利益集團的支配，這種利益支配還呈現出跨國趨勢，這就讓政府缺少長遠的、全局的戰略安排。政府卻無力反作用調整這些利益關系。這其中也有很多制度性原因。例如，權力分享機制和交替執政預期可能促使兩黨之間時常發生妥協和利益交換，并共同受利益集團俘獲。福山認為，這就是美國陷入“依附主義”進而走向政治衰敗的原因。②

其二，黨爭越來越明顯。黨爭困境是制憲者最為擔憂的問題之一，因為這將造成“公共管理的那種不穩定和不公正的影響”。③這種困境在政治極化和否決政治之中達到巔峰。如今的政治早已不同于麥迪遜時期，“政治極化是美國政治在近幾十年的最顯著變化之一。盡管政治極化在美國內戰前后、進步主義時代及大蕭條時期不乏先例，但是當前的極化程度的確是20世紀以來最高的。”④美國呈現出政黨對立、族裔對立、城鄉對立等一系列對抗性政治文化。⑤福山對美國政治憂心忡忡，因為極化政黨借助憲法的分權體制形成了“否決制”。“自從19世紀末以來，美國兩大政黨在意識形態上從來沒有如此兩極分化過……當極端化遇到麥迪遜式的制衡政治體制，結果尤其具有毀滅性。”⑥

例如，美國兩黨在撥款問題上的分歧越來越大。美國國會掌握預算撥款權，能夠直接影響總統權力。預算控制體現了政治責任制，對于“如何控制權力使用”來說，是一個好的制度。⑦然而，預算控制成為黨爭工具時就與責任制功能相距甚遠。實際上，美國預算制度對于黨爭加劇和否決政治來說屬于“火上澆油”，國會掌握了針對政府幾乎每一項自主政策的撥款權。在特朗普第一個任期的后兩年里，由民主黨占據多數的眾議院多次限制總統具體政策的撥款，這看似是一種預算控制形式，卻體現了黨爭特點。在兩黨和諧共處的情況下，或許問題并不顯著，但在黨爭背景下，一旦出現國會控制權和總統分屬兩黨的分裂情形，將頻繁導致政治危機。自1974年確立由國會主導立法撥款的聯邦財政框架以來，國會和總統之間不斷呈現預算僵局，到1982年修改《反超支法》之后，美國政府更是不斷出現實質性的關門危機。

3.2美國總統制下的局外人政治

在美國總統制下，作為政治素人的局外人有機會攫取政權，從而打破建制派長期主導的政治局面，形成新的甚至顛覆性的政治議程。建制派的一個重要特征就是他們是職業政治家，并長期受到政治激勵結構的影響，自然也包括被各種類型的利益集團俘獲。⑧這種建制派主導的政治，有其優勢，但也有可能缺乏遠見和大局觀，甚至缺少突破利益集團的政治執行力。在遭遇政治危機時，美國政治制度進行一定的調適，局外人政治就是調適的一種表現。美國總統制的制度特點，為特朗普這個局外人掌握政權提供了契機。

首先，美國總統制具有一定的寬度，為局外人提供了政治舞臺。美國總統具有個人權威特征，較為依賴政治人物的特質。所以，政治人物能夠憑借其個人優勢，突破利益集團乃至政黨政治的框架，獲得政治力量甚至成為總統。特別是，美國建立了總統直接初選制度（direct pri-mary），弱化政黨以及政治精英的作用，最大程度釋放政治人物的個人力量。①正是基于此，從未擔任公職的政治素人特朗普才有機會站在舞臺中央。美國歷史上經常出現素人登上政治舞臺，前例就是里根總統。②2016年，作為局外人，特朗普先后在初選和大選中戰勝有力的建制派競爭者當選總統。2024年再度當選總統，雖然此時特朗普已經非政治素人，但仍被視為“民粹”的勝利。在第一個任期以及2024年競選過程中和第二個任期伊始，特朗普都提出了具有鮮明特色的強勢政策主張，凸顯了局外人政治的效果。

其次，美國總統制具有一定的韌性，為總統提供了抵抗建制派的力量。不同于議會制下政府與議會之間的緊密關系，美國總統制具有行政權相對獨立的特點。前文已經表明，美國總統擁有較大權力，分權體制也保障總統行使其權力。例如，總統的產生不需要經過議會，具有不同于國會的合法性基礎：總統有一定的自由決策權，國會無權干涉：總統自行組建政府，并可以相對自由的任免官員：總統可以借助其辦公室（白宮）引入外部力量，設立顧問委員會等完成專項任務：總統擁有基本上不受干擾和制約的赦免權，等等。這就形成阿克曼所憂慮的“白宮治理體系”，③但該治理體系最大限度上保證了特朗普能夠貫徹其政治意圖，并且抵抗建制派的影響。在此基礎上，美國總統制有助于形成超越政黨的政府。由于美國總統與所屬政黨之間相對隔離，美國總統理論上具有超然性，可以打破固化的黨派利益，促進公共利益和整體長遠利益，而且還有可能反向塑造所屬政黨，推動政黨變革。

最后，美國總統制具有一定的穩定性，為總統提供了不受干擾的權力空間。美國總統不僅掌握了“白宮治理體系”，還能夠以穩定任期來實現其目標。對于總統如何去職，除了彈劾這一門檻和難度極高的制度外，美國法律并沒有其他規定。而且，由總統挑選副總統并授予其權力的副總統職位設計也有利于保證總統地位。對此，美國制憲者考慮得很清楚，漢密爾頓說：“（任期保障）關系到總統行使其憲法規定權力時個人是否堅定：也關系到總統采用的管理體制是否穩定。顯然，就前者而言，任期越長，保持個人堅定這一優點的可能性也就越大。”這種堅定性使得總統在推進其政策時盡管面對爭議，但依然足夠有力，不會出現如漢密爾頓所批評的“軟弱無力、猶豫不決”。在防止國會干擾方面，美國總統制也有其安排，包括總統可以運用否決權，“阻撓不良法律”，“保衛本身權力”：④可以運用“休會任命”等方式繞開國會對任命官員的控制：可以用行政命令調整人員編制和預算，繞開國會對增減政府機構的控制等。

3.3特朗普總統可能帶來的政治新變化

在美國面對政治危機的背景下，美國總統制讓特朗普登上了政治舞臺并保障其行使權力，有利于美國政治的自我調適。特朗普第二個任期里可能會給美國政治帶來一些新變化，也面對著一系列新任務。

首先，是政府治理有可能更加強勢主動。一方面，特朗普的政治實力已經大為增加，籠絡的政治人才也更加齊全，“深層政府”的“阻撓”逐漸減弱。另一方面，經歷多輪選舉之后，美國共和黨也發生了巨變，特朗普政府得到的政黨支持力度增加。目前，共和黨占據國會兩院優勢地位，有利于推動政府政策。從歷史上看，美國不乏強政府，包括富蘭克林·羅斯福政府、里根政府以及克林頓政府等。羅斯福的新政（NewDeal）極大地提升了總統權威和擴大了行政權力，被認為塑造了美國新憲法秩序，深刻影響包括現下的美國政治社會。①阿克曼將這個變化視作是美國人民的作用，“新政時期的民主黨人依賴的是國會、總統和法院之間的分權，從而創造出一種的新的憲法框架，借此美國人民能夠定義、討論以及最終決定他們的前途。”②特朗普政府在執政邏輯上亦有類似之處，即訴諸于美國普通民眾尋求支持，從而減少政治障礙。在第二個任期里，特朗普還要能夠跳脫黨爭影響，提升政府治理能力，這是其面對的巨大挑戰。

其次，是美國兩大主要政黨有可能被削弱。不同于歐洲尤其是德國政黨體系，美國主流政黨向來是松散式的弱政黨。這同麥迪遜主導制憲的理念有直接關系，因為美國憲法從一開始就抑制政黨。這種弱政黨體系與美國總統制、聯邦制較為適配。薩托利就認為，美國總統制之所以成功．正是因為有弱政黨以及聯邦主義和地方自治等制度性因素。③相較于歷史上的政黨，如今美國兩黨的政黨力量有所增強，政黨極化、黨爭加劇就是外在反映。作為局外人，特朗普直接沖擊兩黨政治，將權力中心和政治焦點都轉移到總統，由政府而非政黨決定美國政治走向。所以，美國政黨政治有可能弱化，兩黨結構有可能進一步松散化。如何處理與兩黨的關系，是特朗普第二個任期里的重要考驗。

再次，是美國有可能重回總統和法院“共治”的結構。美國正逐漸淪為一個“法官國家”，最高法院替代國會和總統作出了很多決策。然而，美國法院的強勢受到很多批評，司法過度主導的情形也在被調適。如前所述，如今的最高法院已經逐漸保守化，在對待分權問題上，有可能采取克制主義，從而將決策權交還給國會和總統。這也意味著法院站在支持總統的立場上。歷史上的羅斯福新政時期，最高法院就扮演了“共治”角色。最高法院曾一度反對新政，多次宣布羅斯福政府推動的法案違憲，但1937年以后，最高法院調整其司法哲學，成為支持新政的力量。特朗普政府的措施如能得到最高法院支持，將具有更大影響力和認同度，產生更為深遠的政治意義，但這是一個法律問題，需要以法律方式解決。所以，在第二個任期里，特朗普政府還面對司法考驗，有賴于最高法院支持。

四、結語：特朗普能否恢復美國總統制的共和精神？

特朗普是否構成對美國總統制的沖擊，仍要回到美國憲法確立的分權體制進行考慮。盡管目前看來，特朗普總統的行為仍未突破分權體制，但并不意味著其第二個任期里美國政治制度不存在挑戰。共和精神是維系美國總統制的重要內在價值，這在制憲時就已經形成。美國制憲者追求不同權力分支相互制衡之下的政府，既要創建一個穩定且有力的聯邦，又要防范政府濫用權力，在這種復合目標之下進行了復雜的制度設計，形成了總統制。共和精神能夠緩和總統制的一些問題。這種精神需要總統加以維護。接下來，特朗普在行使權力時能否有助于恢復共和精神，將是評估美國總統制所受影響的關鍵。

盡管特朗普的政策主張強勢、個人特質鮮明，且有可能“不按常理出牌”，但如果僅以特朗普權力過大或者“濫用權力”的表象，判定美國總統制失敗，就忽視了總統制的全貌。“總統中心主義”，不意味著美國的衰落。總統的確是美國非常危險的部門，卻也不應當被妖魔化。即便美國總統正在主導政局，但仍受到諸多制約，特別是人民控制著總統，這是最大的政治責任制。共和精神允許特朗普最大限度地行使其權力，也要求其受到有效約束并承擔應有的責任。

如今美國政治極化、黨爭加劇以及否決政治盛行，已背離了共和精神。在美國兩黨爭執不下之時，一定程度的自我調適有利于促使美國政治過程重回共和框架。特朗普現象或許可以視為一種“政治糾偏”，是在一種黨爭觀念占據長期占據優勢后另一種觀念的反彈。不過，如果總統無法遏制美國政治背離共和精神的種種危機，甚至總統也加入破壞共和精神的行列，則有可能意味著美國政治制度的衰敗。對特朗普政府來說，作為美國政治調適的結果，需要承擔起恢復乃至重塑共和精神的任務。至少，特朗普不能違背美國憲法、破壞美國分權體制。這一判斷對于特朗普如何行使其權力來說有啟發意義。可見，特朗普新一屆任期里面對著巨大挑戰，這也是美國政治制度的挑戰。