政府引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新的影響研究

摘要：政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為各級政府深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。不同于已有研究多關(guān)注政府引導(dǎo)基金對企業(yè)層面的創(chuàng)新效應(yīng)，本文著重考察政府引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新的影響效應(yīng)，并從“政府引導(dǎo)”與“市場運(yùn)作”雙重屬性視角分析其背后的理論機(jī)理?；?008—2021年268個(gè)地級市數(shù)據(jù)，采用雙重差分模型評估政府引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新的影響。研究發(fā)現(xiàn)，設(shè)立政府引導(dǎo)基金顯著提升了城市創(chuàng)新水平，該結(jié)果在經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)后依舊成立。其內(nèi)在機(jī)制在于利用政府引導(dǎo)基金的雙重屬性，發(fā)揮資本引導(dǎo)效應(yīng)和人才引導(dǎo)效應(yīng)吸引創(chuàng)新資源集聚。政府引導(dǎo)基金的創(chuàng)新效應(yīng)因政府能力和市場化水平的不同存在差異。研究結(jié)論可為相關(guān)政府部門因地制宜地制定政府引導(dǎo)基金規(guī)劃，通過有為政府與有效市場的結(jié)合提升城市創(chuàng)新水平提供理論啟示。

關(guān)鍵詞：引導(dǎo)基金；城市創(chuàng)新；資本引導(dǎo)；人才引導(dǎo)

文章編號：2095-5960（2025）01-0061-10；中圖分類號：F832；文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、引言

黨的二十屆三中全會《決定》對發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力做出了全面戰(zhàn)略部署，不僅明確要求推動(dòng)技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級，還特別強(qiáng)調(diào)要更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)展耐心資本。政府引導(dǎo)基金（以下簡稱“引導(dǎo)基金”），是一種具有政策導(dǎo)向和市場運(yùn)作雙重屬性的政策性基金。它由政府出資設(shè)立，不以盈利為目的，旨在通過市場運(yùn)作的方式以財(cái)政資金引導(dǎo)和撬動(dòng)社會資本投向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和科技型中小企業(yè)等創(chuàng)業(yè)企業(yè)，以彌補(bǔ)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)融資領(lǐng)域市場失靈的問題。［1］自2002年中國政府設(shè)立第一支引導(dǎo)性基金“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金”以來，引導(dǎo)基金得到了迅猛發(fā)展，近年來各級政府紛紛將其作為深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。清科研究中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，中國共設(shè)立了2086支引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模約為12.19萬億元，已認(rèn)繳規(guī)模約為7.13萬億元。

然而，伴隨著引導(dǎo)基金規(guī)模的迅速擴(kuò)大，部分引導(dǎo)基金出現(xiàn)了“投大不投小”“投中后期而不投早期”等投向偏離政策目標(biāo)的現(xiàn)象。［2，3］此外，引導(dǎo)基金募資不足、資金閑置以及擠出社會資本等問題也不斷暴露出來。［4］例如，《國務(wù)院關(guān)于2019年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中提到，抽查的47支引導(dǎo)基金中32.4%的資金尚未開展投資，其中18支創(chuàng)業(yè)投資基金并未按照要求投向規(guī)定領(lǐng)域。有學(xué)者對中小科技企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的研究甚至發(fā)現(xiàn)引導(dǎo)基金不僅沒有促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，反而帶來了顯著的抑制效應(yīng)。［5］因此，在當(dāng)前各城市普遍將引導(dǎo)基金作為深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力重要政策工具的背景下，亟需對引導(dǎo)基金是否實(shí)質(zhì)性推動(dòng)了城市創(chuàng)新進(jìn)行實(shí)證評價(jià)，并對其背后的機(jī)理進(jìn)行剖析和檢驗(yàn)。這對中國城市優(yōu)化引導(dǎo)基金政策和提升引導(dǎo)基金的創(chuàng)新效果具有重要意義。

學(xué)術(shù)界主要從企業(yè)層面以及區(qū)域?qū)用鎸φ龑?dǎo)基金的政策效果進(jìn)行了研究。在企業(yè)層面，學(xué)者們重點(diǎn)研究了政府引導(dǎo)基金的創(chuàng)新激勵(lì)效應(yīng)和引導(dǎo)效應(yīng)，但是并未得到完全一致的結(jié)論。很多學(xué)者發(fā)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金具有顯著的創(chuàng)新激勵(lì)效應(yīng)，它對企業(yè)的創(chuàng)新投入水平［6］、科技型初創(chuàng)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新［7］、企業(yè)在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新績效都有顯著影響［8］；政府引導(dǎo)基金政策以及政府產(chǎn)業(yè)投資基金亦能夠顯著促進(jìn)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)。［9，10］政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)效應(yīng)也得到了很多研究的驗(yàn)證，如李善民等發(fā)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金對創(chuàng)投機(jī)構(gòu)發(fā)揮了引導(dǎo)作用，并且主要通過“信號傳遞效應(yīng)”發(fā)揮引導(dǎo)作用；［11］王輝和汪煒的研究發(fā)現(xiàn)引導(dǎo)基金政策的出臺及其對創(chuàng)投行業(yè)的參與顯著地促進(jìn)了行業(yè)募資，同時(shí)引導(dǎo)基金能引導(dǎo)創(chuàng)投機(jī)構(gòu)投向科技型企業(yè)。［12］另外一些學(xué)者則有不一樣的發(fā)現(xiàn)，徐明發(fā)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金不僅沒有促進(jìn)中小科技企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)新，反而對企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生了顯著的抑制效應(yīng)。［5］此外有學(xué)者發(fā)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金對社會資本的引導(dǎo)在實(shí)踐中偏離了政策初衷，并未引導(dǎo)更多資本進(jìn)入早期階段。［3，13］在區(qū)域?qū)用妫鹾＝艿妊芯堪l(fā)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金能夠顯著促進(jìn)省域技術(shù)創(chuàng)新，其中創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的省域技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)不顯著，產(chǎn)業(yè)類引導(dǎo)基金則可顯著促進(jìn)省域技術(shù)創(chuàng)新，遺憾的是他們未對影響機(jī)制進(jìn)行檢驗(yàn)。［14］薛宏剛的研究發(fā)現(xiàn)，在全國層面政府引導(dǎo)基金與區(qū)域創(chuàng)新能力呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，但是在區(qū)域?qū)用孢@種關(guān)系僅在東部地區(qū)顯著，他們認(rèn)為政府引導(dǎo)基金主要通過杠桿效應(yīng)和信息不對稱影響區(qū)域創(chuàng)新能力。［15］

綜上所述，學(xué)者們對政府引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)尤其是創(chuàng)新效應(yīng)進(jìn)行了深入的研究，并且形成了富有洞察力的研究成果，但是尚存在以下兩方面的不足：一是受數(shù)據(jù)可得性等因素的影響，對政府引導(dǎo)基金創(chuàng)新效應(yīng)的研究主要停留在企業(yè)層面，尚未有城市層面的創(chuàng)新效應(yīng)的研究；二是在機(jī)理分析上，更多是從杠桿效應(yīng)、信息傳遞效應(yīng)等方面展開，忽視了從引導(dǎo)基金政府引導(dǎo)和市場運(yùn)作雙重屬性視角的整合分析。本文可能的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，將引導(dǎo)基金創(chuàng)新效應(yīng)的研究從微觀企業(yè)層面拓展到城市創(chuàng)新層面，并從引導(dǎo)基金政府引導(dǎo)和市場運(yùn)作的雙重屬性視角，揭示其如何通過資本和人才引導(dǎo)效應(yīng)影響城市創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理。第二，將政府能力和市場化水平納入分析框架，探討引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新的異質(zhì)性影響，有利于提供更具有針對性和實(shí)踐意義的政策建議。

二、理論分析與研究假說

根據(jù)市場失靈理論，僅由市場配置創(chuàng)新資源，可能無法實(shí)現(xiàn)資源配置的最大效率。因此，提升城市創(chuàng)新水平需要市場“看不見的手”和政府“看得見的手”的協(xié)同作用。引導(dǎo)基金采用股權(quán)投資等市場化運(yùn)作方式使用財(cái)政資金，不僅能獲得政策層面的傾斜，還能夠充分利用市場的專業(yè)化管理和激勵(lì)機(jī)制，兼具“政府引導(dǎo)”和“市場運(yùn)作”的雙重屬性，對提升城市創(chuàng)新水平具有重要推動(dòng)作用。本文將通過梳理引導(dǎo)基金影響城市創(chuàng)新的兩條路徑闡釋其內(nèi)在機(jī)理，并提出研究假說。

（一）引導(dǎo)基金影響城市創(chuàng)新的理論機(jī)制

1.資本引導(dǎo)效應(yīng)。與市場化基金不同，作為國資背景的資金，引導(dǎo)基金在信用背書、風(fēng)險(xiǎn)控制和后續(xù)資源獲取等方面均具有更好的公信力和可信度。［16］根據(jù)信號理論，引導(dǎo)基金的投資行為可以視作隱形信用擔(dān)保，將政府重點(diǎn)扶持和關(guān)注的方向及時(shí)傳遞給外界投資者。［17］這不僅有助于增強(qiáng)社會資本的信心、降低其投資風(fēng)險(xiǎn)感知，同時(shí)也有助于投資者規(guī)避投資過程中面臨的逆向選擇等問題。［18］因此，引導(dǎo)基金可以撬動(dòng)更多社會資本，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的杠桿作用。［17］

此外，引導(dǎo)基金的另一重要屬性是市場化運(yùn)作。具體而言，不同于創(chuàng)新補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等扶持政策，引導(dǎo)基金利用股權(quán)投資的市場化方式，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的增值和放大。不僅如此，引導(dǎo)基金在容忍機(jī)制和讓利機(jī)制等方面做出更積極的市場化探索［8］，例如投資成功時(shí)向市場讓渡利益，投資失敗時(shí)容錯(cuò)率較高，這有助于吸引更多社會資本參與。

由此可知，引導(dǎo)基金憑借“政府引導(dǎo)”和“市場運(yùn)作”屬性，引導(dǎo)更多社會資本投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)或是其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級領(lǐng)域，進(jìn)而提升城市的整體創(chuàng)新水平。進(jìn)一步地，引導(dǎo)基金具有的篩選功能能夠有效降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，提高資源的利用效率。［6］另外，它們通過為被投企業(yè)提供更多社會資本、行業(yè)資源和專業(yè)知識進(jìn)一步提升城市創(chuàng)新水平。據(jù)此，本文提出如下理論假說。

假說1：設(shè)立引導(dǎo)基金能夠通過資本引導(dǎo)效應(yīng)提升城市創(chuàng)新水平。

2.人才引導(dǎo)效應(yīng)。首先，引導(dǎo)基金作為具有明確政策目標(biāo)的財(cái)政工具，往往會圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略和當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局，通過重點(diǎn)投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，向外界釋放積極的發(fā)展信號，吸引相關(guān)領(lǐng)域人才流入。其次，引導(dǎo)基金圍繞產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行的補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈和延鏈等活動(dòng)，有助于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)了城市對人才的吸引力。［19］最后，為充分發(fā)揮引導(dǎo)基金的效能，政府通常配套實(shí)施一系列人才引進(jìn)政策［6］，例如將基金專業(yè)人才納入高層次人才體系，提供綠色通道引進(jìn)此類金融人才，或者提供住房補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)助、子女教育等福利待遇，多方面保障人才的生活質(zhì)量，以提升城市對人才的吸引力。

不僅如此，引導(dǎo)基金在吸引人才的過程中，其市場化運(yùn)作屬性同樣發(fā)揮不可或缺的作用。具體而言，政府部門通常不直接參與引導(dǎo)基金的日常經(jīng)營，而是賦予基金管理人才對項(xiàng)目的自主決策權(quán)。這一舉措能調(diào)動(dòng)基金管理團(tuán)隊(duì)的積極性，使他們更加靈活地應(yīng)對市場變化，有效吸引專業(yè)投資人才的加入。此外，引導(dǎo)基金不僅為基金管理人才和科創(chuàng)人才提供協(xié)同創(chuàng)新的工作環(huán)境，還常常采取長期價(jià)值導(dǎo)向的投資策略，并輔以股權(quán)激勵(lì)等多種激勵(lì)手段，進(jìn)一步吸引更多優(yōu)秀人才流入。

總而言之，引導(dǎo)基金通過政府引導(dǎo)和市場運(yùn)作機(jī)制為所在城市吸引了更多優(yōu)秀的人才，進(jìn)而大幅提升了城市創(chuàng)新要素的供給，為城市創(chuàng)新發(fā)展注入更多動(dòng)力。與此同時(shí)，人才的集聚使得面對面交流更為便利，強(qiáng)化了知識交流和信息交換的頻率，有利于隱形知識的學(xué)習(xí)與擴(kuò)散，可以有效提升城市的創(chuàng)新水平。［20，21］據(jù)此，本文提出如下理論假說。

假說2：設(shè)立引導(dǎo)基金能夠通過人才引導(dǎo)效應(yīng)提升城市創(chuàng)新水平。

（二）引導(dǎo)基金影響城市創(chuàng)新的異質(zhì)性

1.政府能力的異質(zhì)性。首先，各地方政府對城市創(chuàng)新發(fā)展的支持力度不同，創(chuàng)新偏好強(qiáng)的政府更偏向?qū)①Y源投向科技創(chuàng)新領(lǐng)域［22］，其設(shè)立引導(dǎo)基金推動(dòng)城市創(chuàng)新的意愿更強(qiáng)烈。同時(shí)，創(chuàng)新偏好強(qiáng)的政府更能搭建創(chuàng)新交流平臺和完善科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以吸引資本和人才集聚［23］，進(jìn)一步強(qiáng)化引導(dǎo)基金的創(chuàng)新效應(yīng)。其次，中國各級政府正加快建設(shè)服務(wù)型政府，地方政府服務(wù)水平可能會影響引導(dǎo)基金的創(chuàng)新效應(yīng)。具體而言，政務(wù)能力的提高不僅可以減少項(xiàng)目審批時(shí)間和企業(yè)開辦時(shí)間，降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的投入成本，吸引更多資本和人才進(jìn)入，還可以強(qiáng)化政府和社會公眾之間的信息交流，便于公眾理解最新的政策信息［24］，進(jìn)一步放大引導(dǎo)基金資本和人才引導(dǎo)效應(yīng)，強(qiáng)化引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新的影響效果。

2.市場化水平的異質(zhì)性。引導(dǎo)基金的設(shè)立受到市場的關(guān)注，反映了有為政府和有效市場的契合程度。具體而言，在引導(dǎo)基金運(yùn)作過程中，需要市場力量依據(jù)引導(dǎo)基金發(fā)出的信號對資源進(jìn)行相應(yīng)的配置，以流向前景更好創(chuàng)新效率更高的項(xiàng)目和企業(yè)。［6］因此，地方市場的差距可能會導(dǎo)致引導(dǎo)基金的創(chuàng)新效應(yīng)存在差異。從商業(yè)環(huán)境來看，商業(yè)環(huán)境優(yōu)越的地區(qū)往往擁有更大的市場規(guī)模，能夠調(diào)動(dòng)更為豐富的創(chuàng)新資源。同時(shí)，這類地區(qū)更有利于構(gòu)建活躍且高效的投資環(huán)境，以及營造公平公正的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，吸引資本、人才等創(chuàng)新要素的匯聚，進(jìn)而增強(qiáng)引導(dǎo)基金的創(chuàng)新效應(yīng)。從市場化程度的視角來看，市場化程度較低意味著市場運(yùn)行機(jī)制不夠健全，反應(yīng)速度較慢，即便設(shè)立了引導(dǎo)基金，也難以充分發(fā)揮其推動(dòng)城市創(chuàng)新的效應(yīng)。據(jù)此，本文提出如下理論假說。

假說3：引導(dǎo)基金的創(chuàng)新效應(yīng)因政府能力和市場化水平不同存在差異。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來源

本文以清科私募通的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用投中數(shù)據(jù)庫進(jìn)行核驗(yàn)和補(bǔ)充。2008年出臺的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》標(biāo)志著中國引導(dǎo)基金進(jìn)入規(guī)范發(fā)展的階段。同時(shí)，考慮到地級市數(shù)據(jù)的更新存在一定滯后性，近兩年部分?jǐn)?shù)據(jù)尚未完全公布。因此，本文設(shè)定2008年為樣本的起始年份，結(jié)束年份設(shè)定為2021年。在數(shù)據(jù)清洗過程中，剔除變量缺失值較多的地級市和四個(gè)直轄市，最終獲得2008—2021年268個(gè)地級市的面板數(shù)據(jù)。

（二）模型構(gòu)建

本文采用雙重差分模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，旨在剝離城市發(fā)展過程中由于發(fā)展慣性或其他因素引起的時(shí)間效應(yīng)，從而更準(zhǔn)確地得出政策的處理效應(yīng)，各城市分批次于不同時(shí)間設(shè)立引導(dǎo)基金為本文提供了良好的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)基礎(chǔ)。根據(jù)上述分析，本文基于DID方法的回歸模型如下：

Innoi，t=α0+α1fundi，t+∑kδkXki，t+φi+μt+εi，t（1）

其中，下標(biāo)i和t分別代表城市和年份，Innoi，t為城市i在t年的創(chuàng)新水平，fundi，t為引導(dǎo)基金的核心解釋變量，Xki，t表示控制變量，φi和μt分別是個(gè)體固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)，εi，t為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。若式（1）中的α1顯著為正，則表明引導(dǎo)基金的設(shè)立能提升城市創(chuàng)新水平。

（三）變量選擇

1.被解釋變量（Inno）。本文的被解釋變量城市創(chuàng)新是指城市將知識實(shí)際轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)品、新工藝、新服務(wù)的水平，即實(shí)際創(chuàng)新產(chǎn)出水平。關(guān)于城市創(chuàng)新水平的測量，有些學(xué)者構(gòu)建包括創(chuàng)新潛力、創(chuàng)新產(chǎn)出和創(chuàng)新投入的多指標(biāo)評價(jià)體系［25］，但部分關(guān)鍵指標(biāo)數(shù)據(jù)局限于省級層面或部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，國內(nèi)學(xué)者大多采用專利的相關(guān)數(shù)據(jù)作為衡量指標(biāo)，較為客觀地反映城市間的創(chuàng)新水平差異。［26］此外，發(fā)明專利比實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)專利更具有創(chuàng)新性和技術(shù)性；專利授權(quán)審核過程較申請過程更為嚴(yán)格，更能代表經(jīng)過認(rèn)證的和有效的創(chuàng)新產(chǎn)出水平，因此本文選擇發(fā)明專利授權(quán)量的對數(shù)作為城市創(chuàng)新水平的代理變量。

2.解釋變量（fund）。關(guān)于引導(dǎo)基金的代理變量，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要包括利用引導(dǎo)基金的目標(biāo)規(guī)模和設(shè)置虛擬變量兩種方法，但前者存在數(shù)據(jù)上的缺失和內(nèi)生性問題。鑒于本文重點(diǎn)分析引導(dǎo)基金作為財(cái)政資金的引導(dǎo)和信號作用，與規(guī)模聯(lián)系并不緊密，因此，本文參考叢菲菲的相關(guān)研究［27］，根據(jù)清科私募通數(shù)據(jù)庫公布的各地級市設(shè)立引導(dǎo)基金的時(shí)間，若當(dāng)年城市設(shè)立了引導(dǎo)基金，則此后該城市樣本的fund變量設(shè)為1，反之設(shè)為0。

3.控制變量（control）。本文參考現(xiàn)有關(guān)于城市創(chuàng)新的文獻(xiàn)［23，28］，控制以下存在重要影響的變量：①經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（gdp）。采用地區(qū)生產(chǎn)總值的自然對數(shù)表示。②產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（indust_stru）。采用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級指數(shù)表示，其公式為Indust_stru=∑3i=1Industi×i，其中Industi表示第i產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重。③金融水平（finance）。采用年末金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存貸款余額與地區(qū)生產(chǎn)總值之比表示。④互聯(lián)網(wǎng)普及率（internet）。采用每百人中互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)表示。⑤工資水平（wage）。采用城鎮(zhèn)職工平均工資水平的自然對數(shù)表示。⑥開放水平（open）。采用實(shí)際利用外商直接投資與地區(qū)生產(chǎn)總值之比表示。

四、引導(dǎo)基金的城市創(chuàng)新效應(yīng)檢驗(yàn)

（一）平行趨勢檢驗(yàn)

圖1平行趨勢檢驗(yàn)

多時(shí)點(diǎn)DID模型必須滿足平行趨勢檢驗(yàn)假設(shè)，即政策實(shí)施之前實(shí)驗(yàn)組與對照組保持一致的變化趨勢。本文構(gòu)造如下平行趨勢檢驗(yàn)公式：

Innoi，t=α0+α1D－6i，t+α2D－5i，t+α3D－4i，t+…+α11D+9i，t+∑kδkXki，t+φi+μt+εi，t（2）

其中，Di，t是設(shè)立引導(dǎo)基金的虛擬變量；D－6i，t表示若年份t為城市i設(shè)立引導(dǎo)基金前的第6年，則取1，否則為0。圖1平行趨勢檢驗(yàn)圖結(jié)果顯示，設(shè)立引導(dǎo)基金前的相對時(shí)間虛擬變量系數(shù)均不顯著，表明實(shí)驗(yàn)組和對照組在城市創(chuàng)新上無顯著差異，即符合平行趨勢檢驗(yàn)。

（二）基準(zhǔn)回歸

表1報(bào)告的是設(shè)立引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新水平影響效應(yīng)的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。其中，第（1）列僅對二者進(jìn)行回歸，此后依次加入控制變量、城市和年份的固定效應(yīng)項(xiàng)。結(jié)果顯示，引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新水平影響的回歸系數(shù)雖然從2.239減小到0.153，但無論是否加入固定效應(yīng)項(xiàng)和控制變量，回歸系數(shù)均在1%的水平上顯著為正，結(jié)果與本文的預(yù)期相符，表明引導(dǎo)基金的設(shè)立可以顯著提升城市創(chuàng)新水平。在充分考慮其他因素的情況下，設(shè)立引導(dǎo)基金使得城市的創(chuàng)新水平比未設(shè)立城市平均提高15.3%。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.替換被解釋變量

鑒于專利授權(quán)過程需經(jīng)歷檢測環(huán)節(jié)，這一過程可能伴隨不確定性和滯后性，對創(chuàng)新水平的衡量造成一定影響。因此，本文將被解釋變量替換為城市的專利申請量，提供穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果。表2的第（1）列結(jié)果顯示，在替換被解釋變量后，引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新影響的回歸系數(shù)仍顯著為正，表明基準(zhǔn)回歸結(jié)果具有穩(wěn)健性。

2.替換核心解釋變量

關(guān)于引導(dǎo)基金的相關(guān)研究中，有學(xué)者利用城市引導(dǎo)基金目標(biāo)規(guī)模（百萬元）衡量省級引導(dǎo)基金的規(guī)模［29］，但該數(shù)據(jù)在城市層面有所缺失，因此本文僅將該變量作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)。表2的第（2）列結(jié)果顯示，即使在考慮引導(dǎo)基金的規(guī)模后，其對城市創(chuàng)新仍然具有顯著的提升作用，進(jìn)一步驗(yàn)證了基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

3.剔除省會城市

由于省會等中心城市的引導(dǎo)基金規(guī)模及創(chuàng)新環(huán)境明顯優(yōu)于其他城市，會形成對周邊城市資金、人才等創(chuàng)新資源的虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致結(jié)果存在偏差。本文通過剔除31個(gè)省會城市樣本，來考察引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新水平的作用效果，結(jié)果如表2的第（3）列所示。即使剔除中心城市樣本后，引導(dǎo)基金的回歸系數(shù)也顯著為正，進(jìn)一步驗(yàn)證了基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

4.基于PSM-DID方法的檢驗(yàn)

引導(dǎo)基金最開始可能設(shè)立在創(chuàng)新基礎(chǔ)條件好、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平高的城市，導(dǎo)致上述模型存在著選擇性偏差問題，為此，本文引入傾向得分匹配雙重差分方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。基于匹配樣本，本文進(jìn)一步對基準(zhǔn)回歸進(jìn)行估計(jì)，估計(jì)結(jié)果如表2的第（4）列所示，從中可以看出，引導(dǎo)基金的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為正，基準(zhǔn)結(jié)論具有穩(wěn)健性。

5.增加控制變量

城市創(chuàng)新的影響因素較多，除去一些不可觀測的遺漏變量外，其他因素也可能對城市創(chuàng)新水平產(chǎn)生影響。本文增加包括政府財(cái)政投入、新注冊企業(yè)數(shù)量和人力資本水平在內(nèi)的控制變量［30］，其中政府財(cái)政投入使用地方一般公共預(yù)算支出的對數(shù)表征，人力資本水平使用全市常住人口的比例表征，新注冊企業(yè)數(shù)量使用天眼查統(tǒng)計(jì)的當(dāng)年城市各行業(yè)注冊的企業(yè)數(shù)目總和的對數(shù)表征。表2的第（5）列的結(jié)果顯示，在增加更多的控制變量后，引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新影響的回歸系數(shù)仍顯著為正，表明基準(zhǔn)回歸結(jié)果具有穩(wěn)健性。

6.滯后一期

考慮到創(chuàng)新資金投入轉(zhuǎn)化為實(shí)際創(chuàng)新產(chǎn)出存在一定時(shí)滯性，本文將解釋變量滯后一期，觀察引導(dǎo)基金在設(shè)立一年后對城市創(chuàng)新水平的潛在影響。結(jié)果如表2的第（6）列顯示，表明即使在考慮創(chuàng)新產(chǎn)出的時(shí)間后，引導(dǎo)基金仍然對城市創(chuàng)新水平具有正向促進(jìn)作用。

7.安慰劑檢驗(yàn)

本文隨機(jī)生成處理組虛擬變量treatp和偽政策沖擊時(shí)間虛擬變量period，構(gòu)造偽引導(dǎo)基金成立時(shí)間對268個(gè)樣本城市進(jìn)行隨機(jī)沖擊，得到 500組虛擬變量did （treatp×period），基于此重新估計(jì)基準(zhǔn)回歸模型，將重復(fù)實(shí)驗(yàn)的回歸系數(shù)和P值呈現(xiàn)在圖2中。從圖中結(jié)果可以看出，隨機(jī)化后的解釋變量系數(shù)集中分布在0附近，絕大多數(shù)P值大于0.1，并且隨機(jī)系數(shù)位于真實(shí)值左側(cè)，表明隨機(jī)處理后，政策效果在顯著性與作用強(qiáng)度方面均大幅下降，間接證實(shí)基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

8.工具變量

盡管在前面一系列的處理后基準(zhǔn)結(jié)論仍保持成立，但引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新水平的影響可能存在內(nèi)生性問題，且可能存在遺漏變量。為此本文引入城市自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失對數(shù)作為工具變量，并且采用兩階段最小二乘估計(jì)（2SLS）完成工具變量回歸。工具變量的相關(guān)性方面，自然災(zāi)害對政府財(cái)政平衡具有負(fù)面影響，政府災(zāi)后重建工作帶來的資金壓力可能會影響財(cái)政分配，從而影響引導(dǎo)基金的設(shè)立。進(jìn)一步地，自然災(zāi)害的發(fā)生可能對投資者信心產(chǎn)生影響［31］，為保證資本市場的穩(wěn)定性和持續(xù)性，政府設(shè)立引導(dǎo)基金的動(dòng)機(jī)可能更加強(qiáng)烈。工具變量的外生性方面，自然災(zāi)害往往被認(rèn)為是隨機(jī)的，滿足工具變量的外生性要求［32］，因此本文選擇城市自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失作為工具變量是適合的。

表3結(jié)果顯示，第一階段回歸中自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失（iv）與解釋變量（fund）的相關(guān)系數(shù)為0.171，在1%的水平上顯著，說明自然災(zāi)害的發(fā)生確實(shí)影響了政府設(shè)立引導(dǎo)基金的行為。檢驗(yàn)結(jié)果拒絕了識別不足檢驗(yàn)，同時(shí)F統(tǒng)計(jì)量大于10，說明不存在弱工具變量問題。最后，在控制模型的內(nèi)生性問題后，引導(dǎo)基金的回歸系數(shù)依然顯著為正，可以表明之前研究結(jié)果具有穩(wěn)健性。

（四）機(jī)制分析

前文的基準(zhǔn)回歸和穩(wěn)健性檢驗(yàn)主要回答了引導(dǎo)基金是否影響城市創(chuàng)新這一問題，下面將考察引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新的具體傳導(dǎo)機(jī)制?？紤]到三步法存在的內(nèi)生性問題和結(jié)果不可信問題［33］，本文參考商玉萍等的機(jī)制檢驗(yàn)做法［34］，先通過實(shí)證方法檢驗(yàn)引導(dǎo)基金對中介變量的影響，再通過已有研究和理論分析補(bǔ)充中介變量對城市創(chuàng)新的作用。

1.資本引導(dǎo)效應(yīng)

引導(dǎo)基金通過參與創(chuàng)業(yè)投資市場引導(dǎo)社會資本流入，為研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)提供更多資金，因此創(chuàng)業(yè)投資市場的投資金額是衡量資本引導(dǎo)效應(yīng)的直接證據(jù)。本文利用城市當(dāng)年創(chuàng)業(yè)投資金額總數(shù)的對數(shù)（vc）展開機(jī)制檢驗(yàn)，表4第（1）列的結(jié)果顯示，引導(dǎo)基金會引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資集聚。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》中指出，創(chuàng)業(yè)投資是實(shí)現(xiàn)資本、技術(shù)、人才等創(chuàng)新要素與創(chuàng)業(yè)企業(yè)有效結(jié)合的投融資方式，是推動(dòng)創(chuàng)新的重要資本力量。結(jié)合前文的理論分析，資本的集聚不僅為創(chuàng)新活動(dòng)提供資金支持，更會為城市帶來豐富的行業(yè)資源和社會關(guān)系，提升城市的創(chuàng)新水平。

2.人才引導(dǎo)效應(yīng)

人才的缺失可能成為制約創(chuàng)新活動(dòng)發(fā)展的瓶頸，引導(dǎo)基金通過引入高質(zhì)量人才，提升城市的創(chuàng)新水平。此處，本文參考白俊紅等的研究［35］，采用城市研發(fā)、科技服務(wù)和地質(zhì)勘查與信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)的從業(yè)人員作為科創(chuàng)人才（talent）的表征，同時(shí)由于本文涉及投資領(lǐng)域，在此基礎(chǔ)上增加金融業(yè)從業(yè)人員，作為檢驗(yàn)人才引導(dǎo)效應(yīng)的機(jī)制變量。表4第（2）列的結(jié)果顯示，引導(dǎo)基金對創(chuàng)新人才影響的回歸系數(shù)顯著為正，表明引導(dǎo)基金顯著推動(dòng)城市人才的集聚。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出人才集聚的規(guī)模效應(yīng)和外部效應(yīng)會促進(jìn)城市創(chuàng)新，再結(jié)合前文的理論分析，人才集聚既能保障研發(fā)活動(dòng)的順利開展，又會增強(qiáng)知識交流和信息交換的頻率，有利于城市創(chuàng)新水平的提升。

（五）異質(zhì)性分析

為進(jìn)一步分析引導(dǎo)基金創(chuàng)新效應(yīng)是否因地區(qū)特征存在差異，本文在基準(zhǔn)回歸（1）式中引入地區(qū)特征變量與自變量的交互項(xiàng)（city×fund），結(jié)果如表5所示。政府引導(dǎo)方面，本文先參考李政和楊思瑩［23］的做法，選擇財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占地方財(cái)政總支出的比重來表征政府創(chuàng)新偏好。表5第（1）列的回歸結(jié)果表示，政府創(chuàng)新偏好越高，引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新的影響越大。此外，政府基于互聯(lián)網(wǎng)提供政務(wù)服務(wù)已成為常態(tài)，本文參考電子科技大學(xué)智慧治理研究中心發(fā)布的《中國地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力發(fā)展報(bào)告（2019）》，從服務(wù)供給能力、服務(wù)響應(yīng)能力和服務(wù)智慧能力三方面對城市的政府服務(wù)水平進(jìn)行評價(jià)與排名，其中綜合得分越大排名數(shù)字越小。表5第（2）列的回歸結(jié)果表示，與政府服務(wù)水平低的地區(qū)相比，政府服務(wù)水平高的地區(qū)，引導(dǎo)基金的創(chuàng)新效應(yīng)更強(qiáng)。

市場運(yùn)作方面，本文參考王春楊等 ［36］的研究，利用新一線城市研究所發(fā)布的《中國城市商業(yè)魅力排行榜》，從商業(yè)資源、交通樞紐、消費(fèi)、社交、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等多個(gè)方面對城市進(jìn)行分級，其中一級城市表明城市的商業(yè)環(huán)境最優(yōu)。表5第（3）列的回歸結(jié)果表示，商業(yè)環(huán)境良好的地區(qū)，引導(dǎo)基金的創(chuàng)新引導(dǎo)效應(yīng)更強(qiáng)。這是因?yàn)?，商業(yè)環(huán)境良好的地區(qū)有助于構(gòu)建活躍且暢通的投資環(huán)境，營造更公平公正的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引更多的資本和人才流向城市，從而強(qiáng)化引導(dǎo)基金的創(chuàng)新引導(dǎo)效應(yīng)。

此外，本文參考王小魯和樊綱［37］的計(jì)算方法，從政府與市場關(guān)系、非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)品和要素市場的發(fā)育程度以及中介組織的發(fā)育和法治環(huán)境等五個(gè)方面，衡量城市整體的市場化相對進(jìn)程，即市場化總指數(shù)（market）。表5第（4）列的回歸結(jié)果表示，地區(qū)市場化總指數(shù)越高，引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新的影響越大。

然而，市場化總指數(shù)作為一個(gè)綜合性指標(biāo)，與商業(yè)環(huán)境可能存在概念的交叉和重復(fù)，且難以深入到更具體的層面。本文將市場化程度指標(biāo)細(xì)化成分項(xiàng)指標(biāo)考察地區(qū)市場化特征。首先，從市場配置資源的比重和政府對企業(yè)的干預(yù)程度出發(fā)，選擇政府與市場關(guān)系（market1）分項(xiàng)指標(biāo)，該指標(biāo)越大說明政府干預(yù)越少，市場配置資源的比重越大。結(jié)果如表5的第（5）列所示，market1與fund的交互項(xiàng)系數(shù)為正，在10%的水平上顯著為正，顯著性明顯降低。這主要是因?yàn)橐龑?dǎo)基金創(chuàng)新效應(yīng)的前提是政府對市場具有引導(dǎo)作用，若資源完全由市場分配，引導(dǎo)基金則失去作用，這也說明引導(dǎo)基金必須以政府政策為導(dǎo)向，充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用。其次，本文從市場對創(chuàng)新要素的吸引力程度出發(fā)，選擇要素市場發(fā)育程度（market2）分項(xiàng)指標(biāo)，該指標(biāo)越大說明地區(qū)對創(chuàng)新要素的吸引力越強(qiáng)，結(jié)果如表5的第（6）列所示，market2與fund的交互項(xiàng)在1%的水平上顯著為正，說明引導(dǎo)基金在對創(chuàng)新要素的吸引力強(qiáng)的地區(qū)發(fā)揮更大的作用，也進(jìn)一步驗(yàn)證了前文關(guān)于資本和人才兩類創(chuàng)新要素的機(jī)制假說。最后，本文從市場的規(guī)范程度出發(fā)，選擇市場中介組織的發(fā)育和法律制度環(huán)境（market3）作為第三個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)，該指標(biāo)越大說明市場運(yùn)作越規(guī)范，結(jié)果如表5的第（7）列所示，market3與fund的交互項(xiàng)在1%的水平上顯著為正，說明引導(dǎo)基金在市場運(yùn)作更規(guī)范的地區(qū)作用更大，由此可知，引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新引導(dǎo)效應(yīng)的另一要點(diǎn)是維持市場的規(guī)范運(yùn)作。

五、結(jié)論與政策建議

在加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀背景下，引導(dǎo)基金“政府引導(dǎo)”和“市場運(yùn)作”的雙重屬性對提升城市創(chuàng)新水平具有重要的意義。本文利用2008—2021年268個(gè)地級市面板數(shù)據(jù)系統(tǒng)評估了引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新的影響。研究發(fā)現(xiàn)，考察期內(nèi)設(shè)立引導(dǎo)基金顯著提升了城市創(chuàng)新水平，這一結(jié)論得到了一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)的支持。機(jī)制檢驗(yàn)表明，引導(dǎo)基金主要通過政府引導(dǎo)和市場運(yùn)作屬性，吸引資本和人才集聚，從而對城市的創(chuàng)新水平產(chǎn)生積極影響。不僅如此，本文發(fā)現(xiàn)引導(dǎo)基金對城市創(chuàng)新的影響在不同地區(qū)有顯著差異，即政府創(chuàng)新偏好強(qiáng)、政府服務(wù)水平高、商業(yè)環(huán)境良好、市場化程度高的地區(qū)其創(chuàng)新效應(yīng)更強(qiáng)，這為深入認(rèn)知政府引導(dǎo)基金創(chuàng)新效應(yīng)的異質(zhì)性特征提供了新證據(jù)?；谝陨辖Y(jié)論，本文提出如下建議：

第一，聚焦資本集聚和人才集聚雙通道，提升引導(dǎo)基金推進(jìn)城市創(chuàng)新的效能。在資本集聚方面，以產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群體系化打造為導(dǎo)向設(shè)置和布局引導(dǎo)基金結(jié)構(gòu)，形成資本集聚規(guī)模效應(yīng)；強(qiáng)化引導(dǎo)基金對產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、投資階段和項(xiàng)目類型的政策引導(dǎo)性，提升政策背書信任度；優(yōu)化完善考核評價(jià)、容錯(cuò)與補(bǔ)償機(jī)制，探索多樣化有效退出機(jī)制，增強(qiáng)引導(dǎo)基金的吸引力和提升財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)。在人才集聚方面，完善優(yōu)秀人才集聚的制度供給，提供解決高端人才需求痛點(diǎn)的股權(quán)激勵(lì)、子女教育等政策支持體系；構(gòu)建吸引人才集聚的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺和高質(zhì)量營商環(huán)境，廣納海內(nèi)外優(yōu)秀人才。

第二，實(shí)施引導(dǎo)基金差異化發(fā)展策略。引導(dǎo)基金的設(shè)立與發(fā)展需要因地制宜，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好、政府創(chuàng)新偏好強(qiáng)、政府服務(wù)水平高和商業(yè)環(huán)境優(yōu)良的城市，適宜對引導(dǎo)基金進(jìn)行體系化設(shè)計(jì)。結(jié)合城市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃，優(yōu)化引導(dǎo)基金的功能定位與分工協(xié)作格局，規(guī)避引導(dǎo)基金設(shè)置泛化和碎片化，吸引更多創(chuàng)新要素在城市集聚化發(fā)展。對其他類型的城市，則需要將政府服務(wù)水平提升、營商環(huán)境塑造和引導(dǎo)基金的發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)性推進(jìn)，不宜追求引導(dǎo)基金設(shè)置的規(guī)模和發(fā)展速度，更需采取漸進(jìn)式和品牌化發(fā)展策略。

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Research on the influence of government guidance funds on urban innovation-An research based on government guidance and market operation

ZHUANG Delin，F(xiàn)ANG Fang，ZHU Chen

（School of Economics， Hefei University of Technology， Hefei， Anhui 230601， China）

Abstract：

Government guidance funds have become a crucial tool for governments at all levels to deeply implement innovation-driven development strategies. Unlike existing research that primarily focuses on the innovative effects of government guidance funds on enterprises， this paper emphasizes the impact of these funds on urban innovation and analyzes the underlying theoretical mechanisms from the dual perspectives of \"government guidance\" and \"market operation.\" Using data from 268 prefecture-level cities between 2008 and 2021， the study employs a Difference-in-Differences model to evaluate the effect of government guidance funds on urban innovation. The results indicate that the establishment of government guidance funds significantly enhances urban innovation levels， and this finding remains robust after a series of robustness checks. The underlying mechanism involves leveraging the dual attributes of government guidance funds to exert capital guidance effects and talent guidance effects， thereby attracting the aggregation of innovative resources. The innovative effects of government guidance funds vary depending on government capabilities and marketization levels. The research conclusions provide theoretical insights for relevant government departments to formulate government guidance fund plans tailored to local conditions and enhance urban innovation levels through the combination of an active government and an efficient market.

Key words：

government guidance funds; urban innovation; capital guiding effect; talent guiding effect

責(zé)任編輯：蕭敏娜

收稿日期：2023-11-20

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城市群文化共融激勵(lì)創(chuàng)新的作用機(jī)制、效應(yīng)識別與實(shí)現(xiàn)路徑”（72003055）。

作者簡介：莊德林（1976—），男，山東青島人，博士，合肥工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，研究方向?yàn)閰^(qū)域創(chuàng)新發(fā)展；方芳（1998—），安徽合肥人，合肥工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與區(qū)域發(fā)展；朱晨（1988—），男，安徽淮北人，博士，合肥工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)槌鞘腥航?jīng)濟(jì)。