“五治”融合基層社會治理的路徑探索

摘要：國家治理的基礎和微觀體現是基層社會治理，是推進國家治理創新升級的重要內容。近年來，社會的快速發展對基層社會產生了較大沖擊，各地紛紛探索新的有效的基層社會治理方式，其中“五治”有機融合，互相作用，進一步增強了基層治理的整體性和協同性，表現出強大的生命力。文章以江蘇省溧陽市為研究對象，系統分析了溧陽市“五治”融合基層社會治理經驗，進而提出深化“五治”融合的對策建議，以期為實現基層社會治理體系和治理能力現代化目標提供積極參考。

關鍵詞：社會治理；“五治”融合；實踐路徑

作者簡介：劉毅，中共溧陽市委黨校講師（江蘇常州213300）。

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2025）01-0123-04

“五治”理念是2018年時任中央政法委秘書長陳一新同志在浙江調研關于加快基層社會治理現代化時提出的。2019年，在全國第二期新任地市級黨委政法委書記培訓班上，陳一新再次提出：“發揮‘五治’作用，以政治強引領、以法治強保障、以德治強教化、以自治強活力、以智治強支撐，加快推進市域社會治理現代化。”“五治”融合基層社會治理是在堅持和發展“楓橋經驗”“三治融合”（法治、德治、自治）的基礎上，積極適應新時代發展、創新基層社會治理方式的一種新途徑、新模式。基于基層社會治理的大背景和市域鄉村治理的實際，溧陽市積極探索以“黨建引領”為核心、以“共治共享”為目標、以“全域網格”為抓手的基層社會治理模式，創新試點集成，緊抓機制建設，強化系統布局，構建起城鄉融合、和諧穩定的“五治”融合的社會治理體制。

一、溧陽市“五治”融合基層社會治理的實踐探索

近年來，溧陽市充分借鑒全國典型基層社會治理經驗，結合社會背景和發展實際，進一步創新基層社會治理理念，努力尋找出一條適合本地區的現代化社會治理體系建設之路，逐步將政治、法治、德治、自治、智治進行融合，“五治”融合推動各項工作取得了新的成效。

（一）政治主導下的融合——堅持黨的領導，凝聚基層治理合力

溧陽市緊緊圍繞全市經濟社會發展大局，以強化黨建工作凝聚強大合力，滲透基層社會治理的各個方面。首先，發揮基層黨組織的領導核心作用。全市構建了一個由市委書記、鄉鎮黨委書記和村（社區）黨支部書記組成的三級責任體系，以制度推動基層社會治理高質量發展。其次，加強基層治理專業人才隊伍建設，鍛造基層治理“鐵軍”。構建了選拔任用、培訓管理、激勵保障“三位一體”的村干部專職化管理體系，取得較好成效，連續5年成為“定制村官”培育工程試點市，有力提升了農村后備干部隊伍的治理水平。持續開展機關干部“第一書記”駐村結對幫扶工作，帶動資源、政策下鄉，推動經濟薄弱村經濟發展、農民致富，不斷擴大黨的影響力[1]。再次，積極發揮黨員的先鋒模范作用。推行黨員服務代理機制，成立村級黨員服務代理站，梳理出10大類74項便民服務事項，讓黨員代替群眾跑。同時設立10個紅色電商服務中心，利用“溧陽市智慧城市”“淘寶興農扶貧”等平臺展示當地特色農副產品，線上線下同步銷售。

（二）法治主導下的融合——推進依法治國建設

在基層社會治理過程中，溧陽市運用法治思維和方法，使各參與主體明確自身權責，從而保證“五治”融合工作能夠有條不紊地進行。首先，實現村級議事協商全覆蓋。溧陽市將法律資源下沉到基層一線，打通了服務群眾的“最后一公里”，實現了“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”，群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的風氣逐漸養成[2]。同時，溧陽市開發了“智慧百議堂”，讓基層矛盾糾紛“云上調、點單式、就近辦”。其次，全力抓好矛盾調解中心規范化建設。打造市級矛盾糾紛多元化解“一站式”平臺，集中常駐、輪換入駐、涉事隨駐相結合，吸納相關單位和社會力量進駐，統籌做好聯合接訪、調處、會辦、處理、督辦工作，努力實現矛盾糾紛“一站式接收、一攬子調處、一鏈條解決”。再次，加強普法宣傳。溧陽市以“誰執法誰普法、誰服務誰普法、誰主管誰負責”的普法責任制作為抓手，出臺了關于構建社會大普法格局的實施意見。《溧陽日報》每周三開設“法潤”專版，內容包括“以案釋法”“法治文化”“普法動態”“‘漫’說民法典”等板塊，通過報紙，加強了普法宣傳。

（三）德治主導下的融合——加強精神文明建設

溧陽市重視發揮德治的教化和自我約束作用，使公民道德內化于心、外化于行。首先，推動資源下沉全域覆蓋。打造“新四軍江南指揮部紀念館”“塘馬戰斗廣場”等48個文明實踐特色基地，設立全市新時代文明實踐集中行動日，推動城鄉資源整合、服務融合。其次，實行鄉風文明積分治理。堅持把精神文明建設納入常態化鄉村治理，以農村群眾為主體，以文明積分為抓手，以提升思想道德和精神面貌為重點，實施鄉村文明積分治理方案。設立“愛心積分超市”，將人居環境、家庭美德、移風易俗等納入積分制管理，以德積分，以分換物，激發村民參與鄉村治理的積極性[3]。再次，營造崇德向善氛圍。持續推進志愿服務活動開展，精心組織“你文明駕車，我為你加油”等特色志愿服務活動。不斷提升新時代文明實踐水平，加大力度建設惠及各類群體的“五堂一站”（百姓議事堂、如意小食堂、文化小禮堂、幼童小學堂、道德講堂和“心愿樹”愛心工作站）微民生品牌。

（四）自治主導下的融合——調動群眾積極性

堅持自治的基礎地位，充分激發各主體尤其是村民的主觀能動性，積極推進基層社會自治。首先，選優配強“兩委”班子。在江蘇省內縣級市中率先完成村（社區）“兩委”換屆選舉工作，選優配強村（社區）“兩委”班子，筑牢戰斗堡壘。其次，聚合社會力量參與基層治理。建立“紅色全科網格員”隊伍，創推路長、樓長、區長、廠長、店長等“黨員五長制”，結合“微心愿”認領、支部主題黨日等活動載體，使各類問題都能第一時間得到及時處理。成立于2010年的匯眾社義工協會，是溧陽市創辦最早、規模最大的社會公益組織，有志愿者1000余人，在關心孤寡老人、關愛留守兒童、慰問抗戰老兵、惠眾便民服務、助力文明宣傳等方面作出了重要貢獻。

（五）智治主導下的融合——加快實現基層社會治理現代化

溧陽市在基層治理中融入大數據、人工智能等現代科技手段，大大提高了其他四方面治理的精準化、便捷化。首先，優化并提升“大數據、網格化和實地走訪”的綜合管理體系。將溧陽市劃分為980個網格，其中，綜合網格754個，專屬網格226個，把網格打造成基層治理的第一道屏障。同時，建立了一支以網格長、網格聯絡員、專職網格員、網格監督員、兼職網格員、網格志愿者為主體的網格服務管理隊伍。其次，構建智慧安防系統。深入實施“平安護民”工程，推進老舊小區改造和“智安小區”建設，全市96個小區實現技防設施全覆蓋，完成技防入戶8.2萬余戶。聯合浙江省的五個地區合作創建了國內第一個大數據共享庫，實現了“一地六縣”項目的“跨省通辦”服務，其中包含30個涉及民生的、65個關于市場的準入手續以及19個行政許可事務在線處理，為民服務效率大大提升，獲得了省級智慧重點工程和全省“放管服”改革創新典型等榮譽稱號。

二、溧陽市“五治”融合基層社會治理存在的不足

（一）融合治理意識有待增強

溧陽市的基層干部尤其是村（社區）工作人員受文化程度及政策水平制約，較為缺乏“五治融合”治理意識。有的工作人員缺乏法治或智治意識，根據自身能力或經驗進行決策。有的干部過分強調“五治融合”中的某一方面，不夠全面。有的工作人員即使意識到了“五治融合”的重要性，也未能真正將其融合起來，形成系統方法來處理村里的治理事務。在實際工作中，基層治理仍然較多依賴于“黨委領導、政府負責”，“社會協同、公眾參與”的作用還沒有完全發揮，黨委領導各社會主體積極參與基層治理的局面尚未完全形成。

（二）群眾參與積極性有待提高

在基層自治中，參與主體主要依賴村干部和網格員，他們在推動社區發展和維護社會穩定方面發揮著重要作用。然而，值得注意的是，其他村民的參與熱情并不高，他們的作用尚未得到充分挖掘和利用。同時，志愿者的能力水平也有待提升，他們的專業素養和服務能力仍需加強。此外，社會協同參與的力量也相對薄弱，各類社會組織由于受資金和地點的限制，專業作用未能充分發揮。這些問題都制約了基層自治的深入發展。

（三）基層治理人才隊伍建設有待加強

當前，在搭建發展平臺、奠定制度基礎、制定激勵舉措、加強文化宣傳及引進優秀人才方面，溧陽市所采取的措施尚不夠豐富多樣。尤其是基層社會治理人才隊伍仍較為薄弱，微薄的薪資待遇和有限的職業發展空間成為制約專業人才發展的顯著障礙。這不僅影響了基層治理工作的質量與效率，也阻礙了溧陽市社會治理體系的進一步完善。因此，亟須采取更為有力、多樣的措施，以吸引和留住更多的基層治理人才。

（四）智能化設施資源有待豐富

當前，智能化設施資源面臨著結構性短缺的問題。不少基層部門盲目追求形式上的智能化，而忽視了智能化管理的實際效果和群眾的真實需求。這種簡單的智能化推進方式不僅浪費了資源，還可能導致群眾對智能化管理的信任度降低，影響了社會治理現代化的進程。

三、溧陽市深化“五治”融合基層社會治理的路徑

基層治理體系中，政治、法治、德治、自治和智治“五治”融合是一個協同化、系統化、整體性的工程。因此，溧陽市要找到“五治”融合的抓手和載體，增強治理“精準度”，再從政治、法治、德治、自治和智治舉措入手，提升社會治理效能。

（一）鞏固黨在基層的執政基礎

黨組織是凝聚社會其他各種組織的核心，要把黨組織的政策主張轉化成群眾參與基層社會治理的綱領和行動，讓各類組織都成為黨的“左膀右臂”。首先，加強基層黨組織建設。持續推進基層黨建“紅領聚溧·強基提質”三年行動，緊扣全國黨建引領基層社會治理試點，著力推進“網格排查、社區點單、鎮街派單、部門響應”的基層治理機制，持續深化“黨員代辦制”“全科社工”等現代服務模式。其次，整合好各主體的力量。依托精網微格工程，進一步健全市、鎮、村、網格、微網格“五級聯動”體系，發揮網格員身處基層、貼近群眾的優勢，建立健全務實管用的聯絡群眾機制和常態化走訪機制。整合專業部門、專業人員和社會資源，對于土地流轉、勞資、征地拆遷等容易發生矛盾的領域，相關部門和信訪人員應成立專門團隊，第一時間有效解決問題。

（二）增強治理“精準度”

首先，政府層面要加強頂層設計。強化政府的先導作用，健全相關制度體系，制定一套適應性強的基層社會治理的指導方案，成立相應的組織機構，配齊專業人員，細化成員分工定責，形成一套權責分明、聯動高效、上下暢通、運轉靈活的市、鎮、村三級聯動治理指揮體系。其次，部門之間要強化協調配合。要建立部門間日常聯絡、統籌謀劃、聯合會商、協調服務、成果共享、跟蹤問效六項制度，形成權責分明、規范有序、相互協調、運行高效的工作推進機制。再次，鄉鎮（街道）層面要加強綜合指導。要成立工作專班，配齊能力強、水平高、素質優、基層工作經驗豐富的人才隊伍，強化理論學習培訓和基層調研，既要能吃透上級精神，又要能了解村社實情，還要善于溝通。

（三）提高基層法治水平

首先，營造基層法治氛圍。打造全面學法懂法守法用法的社會環境，積極打造生態創新展示館、未成年人成長中心等一批具有地域、行業特色的法治文化陣地。選拔優秀律師和經驗豐富的基層法律服務工作者組成法律顧問團，對全市228個村（社區）的村規民約進行合法性審查，剖析鄉村移風易俗典型問題，協助修訂村規民約，進一步增強村規民約的規范性和權威性。其次，筑牢平安穩定防線。推進信訪“一站式”調解機制，加快打造問題受理、信訪調解、聯合管理一體化一站式綜合工作平臺。同時，要創新“百姓議事堂”農村矛盾調處機制，建立“民事民議、民事民辦、民事民評”的群眾自治新方式。

（四）引導基層形成良好的文明新風尚

在基層治理實踐中，要以習近平文化思想為引領，以“和為貴”“睦鄰里”等中華傳統美德賦能基層治理，推動“一站式”多元解紛平臺與新時代文明實踐站、道德講堂等融合發展，引導人民群眾自覺踐行社會主義核心價值觀。首先，強化價值引領。要深入開展主題宣講活動，用好“百姓名嘴”“巾幗好聲音”等基層宣講力量，深入開展“新時代新征程新偉業”系列宣傳活動，唱響主旋律、弘揚正能量。其次，推動移風易俗，破除陳規陋習。依托“百姓議事堂”，讓老百姓自己議、自己定，在傳統禮俗和陳規陋習之間劃定明確界限，不斷煥發鄉村文明新面貌新氣象。

（五）實現多元主體協同共治

鞏固基層自治，要處理好政府領導、社會組織參加、村民自治這三者之間的關系，使村民的自治權利在基層社會治理中得到有效的保障。首先，壯大基層全科網格隊伍，激發群眾自治活力。進一步深化“全科網格2.0”提升，打造城鄉“15分鐘全科社工服務圈”和20個以上示范窗口，整合專兼職網格員隊伍，推動全科社工服務成熟定型。其次，集成各方力量，實現多元共治。要發揮工青婦、社科院等社會群團組織的作用，聚焦志愿服務、困難救助、矛盾化解、平安監管等領域，靈活運用項目資金會、政府購買服務等措施，加快培育一批公益互助性的社會群團組織，最大限度激發社會群團組織在基層公共服務中的作用。

（六）推進數字賦能社會治理

要用好智能化手段，充分發揮“互聯網+”、市域社會治理現代化指揮平臺的作用，運用業態分析、AI人工智能算法等工具，提高風險預警效率，從小試點到大創新，從單個主體到多個主體，最終實現基層治理智能化全覆蓋。首先，做強集成服務，提高基層治理效率。把“一窗受理、集成服務”改革作為推動社會治理的主要抓手，統籌推進線上線下一體化、標準化、制度化、智慧化建設，推動條塊分割的政府職能向“整體性治理”邁進。其次，強化日常監管，提高風險防范能力。探索打造政府大數據平臺，加快各類風險的自動識別和預警。如針對基層社會矛盾預警不及時的問題，積極探索風險監測預警機制，利用云計算、大數據等現代科學技術來助力矛盾糾紛化解、風險隱患預警等，推動矛盾和糾紛的消除從被動應對向主動干預轉變。

參考文獻：

[1]中共溧陽市委宣傳部.江蘇溧陽：“三治融合”打通鄉村善治路[J].經濟，2021（8）.

[2]倪方方，張全連.法治政府建設，溧陽這樣“示范”[N].新華日報，2021-11-14（5）.

[3]江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心溧陽市實踐調研基地課題組.全域推進文明實踐，促進城鄉文明融合發展[N].新華日報，2023-12-21（14）.

責任編輯：朱婧婧