老齡社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐分析

摘要：人口老齡化不斷加深的發(fā)展態(tài)勢帶來了中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，陜西省西安市作為西北唯一一座國家中心城市，其在積極應(yīng)對人口老齡化、推進(jìn)老齡型社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中，形成了具有針對性的治理舉措，但同時(shí)在體制機(jī)制、供需矛盾、要素保障等多方面存在短板。亟需從頂層設(shè)計(jì)完善著手、運(yùn)用市場化手段、完善要素保障，以多元主體共建共治共享推進(jìn)治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：老齡社會(huì)治理；現(xiàn)代化；西安市

作者簡介：胡穎，中共西安市委黨校市情研究中心講師（陜西西安710054）。

中圖分類號：D669.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2025）01-0103-04

一、問題的提出

人口老齡化一直是一個(gè)世界性的議題，是一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的重要課題，也是持續(xù)伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、持續(xù)伴隨全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要社會(huì)特征。人口年齡結(jié)構(gòu)變化必然引發(fā)社會(huì)結(jié)構(gòu)的各個(gè)方面，包括人力資源結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)等一系列變化，也必然對社會(huì)保障制度、福利供給制度、醫(yī)療保障制度提出更為高層次和全方位的治理需求。習(xí)近平在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“我國的人口老齡化具有老年人口數(shù)量最多、老齡化速度最快、應(yīng)對人口老齡化任務(wù)最重”等多重特征，人口老齡化的進(jìn)程也具有獨(dú)特性，伴隨著老年人口比重的持續(xù)加大及老年人各方面需求的多樣化發(fā)展，構(gòu)建一系列與老齡社會(huì)治理相適應(yīng)、相匹配的治理架構(gòu)、推進(jìn)老齡社會(huì)治理現(xiàn)代化的需求日益迫切。作為最大的發(fā)展中國家，中國是人口年齡結(jié)構(gòu)先行老化，并從年齡結(jié)構(gòu)視角“跑步”進(jìn)入老齡社會(huì)的，認(rèn)識和應(yīng)對老齡社會(huì)問題的準(zhǔn)備期短促，在發(fā)展中國家隊(duì)列中較早顯現(xiàn)出老齡社會(huì)治理的失序跡象[1]。這也就意味著隨著我國人口老齡化程度的加深，成年型與老年型兩種社會(huì)治理模式間的矛盾日益突顯，同時(shí)與老齡社會(huì)治理相適應(yīng)、相匹配的一系列治理架構(gòu)并未實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性轉(zhuǎn)型與調(diào)整。

基于此，推進(jìn)老齡社會(huì)治理現(xiàn)代化必然立足中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境等的現(xiàn)實(shí)，聚焦老齡社會(huì)治理的核心問題，轉(zhuǎn)變治理理念，創(chuàng)新治理實(shí)踐，推進(jìn)社會(huì)治理在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域全方位實(shí)現(xiàn)適老化轉(zhuǎn)型，充分結(jié)合在發(fā)展中保障和改善民生的重大需求，針對人口老齡化的發(fā)展規(guī)律、老年人群體的特征、老齡社會(huì)治理所需的社會(huì)支持系統(tǒng)等各個(gè)層面，解決好老齡社會(huì)所面臨的一系列問題，形成具有中國特色的老齡社會(huì)治理方案，以老齡社會(huì)治理的現(xiàn)代化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、老齡社會(huì)治理現(xiàn)代化的地方實(shí)踐

陜西省西安市作為省會(huì)城市、中國特大城市、西北地區(qū)唯一一個(gè)國家中心城市，在積極應(yīng)對人口老齡化、持續(xù)推進(jìn)老齡社會(huì)治理過程中所采取的政策措施、所形成的治理經(jīng)驗(yàn)以及所面臨的治理困境，既有自身的獨(dú)特性，也有與其他城市共同的特征，對于總結(jié)歸納特大城市應(yīng)對人口老齡化具有借鑒意義。

（一）西安市人口老齡化情況

參照西安市歷年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，65歲及以上老年人口占比從2020年的10.9%增長到2021年的12.04%，截至2022年末，占比達(dá)到12.48%，老齡人口總量逐年增加。可見，人口老齡化處于不斷加深的趨勢。

西安市的老齡人口呈現(xiàn)明顯的區(qū)域差異。據(jù)第七次全國人口普查公報(bào)，在全市各區(qū)縣中，老齡化程度最高的藍(lán)田縣（65歲及以上占比16.48%）與最低的航空產(chǎn)業(yè)基地（占比3.67%）兩個(gè)區(qū)縣相差12.81個(gè)百分點(diǎn)，共有六個(gè)區(qū)縣65歲及以上人口占比超14%，高于全市人口老齡化平均數(shù)，提前步入老齡社會(huì)，且這六區(qū)縣主要為老城區(qū)及涉農(nóng)區(qū)縣。受地域發(fā)展空間以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件等多方面因素的限制，在推進(jìn)老齡社會(huì)治理現(xiàn)代化過程中，區(qū)縣間的差異無疑增大了治理難度。

（二）西安市老齡社會(huì)治理實(shí)踐

對于人口老齡化衍生問題的破解，需要調(diào)整或重新構(gòu)建公共政策和治理模式[2]。經(jīng)過多年的實(shí)踐與探索，西安市基本形成了以政府為主導(dǎo)，市場、社會(huì)組織與個(gè)人多元主體參與的老齡社會(huì)治理體系。

首先，政策體系不斷建立健全。2020年以來，西安市相繼出臺一系列涉及老齡社會(huì)治理的地方性政策法規(guī)，既有《養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》等地方性法規(guī)，也涵蓋了《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局》《三級養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)考核辦法》等綜合性政策。同時(shí)，還針對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、功能提升、質(zhì)量提升、要素保障及福利保障等各個(gè)層面出臺了具體政策文件。在老齡社會(huì)治理體系中，不同部門承擔(dān)著不同的治理職責(zé)，政府仍然是積極應(yīng)對人口老齡化、推進(jìn)老齡社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主體，是資源分配、服務(wù)供給與治理的主導(dǎo)力量[3]。

其次，養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)優(yōu)化。黨的十九屆四中全會(huì)提出要構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，這是我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)。以這一理念為指導(dǎo)，西安市出臺了《養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)方案》，明確到2025年形成基本養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)。與此同時(shí)，全市各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施由2020年的2293個(gè)增加到2023年的2842個(gè)，總量增長的同時(shí)，養(yǎng)老院、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站、農(nóng)村互助幸福院數(shù)量也均實(shí)現(xiàn)正向增長，基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不斷完善。

再次，多元主體參與初步顯現(xiàn)。現(xiàn)代化的老齡社會(huì)治理要改變單一主體包攬的模式，而是把政府、市場和社會(huì)的有機(jī)結(jié)合作為應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的重要舉措[4]。對此，西安市不斷鼓勵(lì)和支持各類市場主體參與老齡服務(wù)，形成市場主體及社會(huì)力量參與共治的扶持和優(yōu)惠政策清單。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，截至2024年底，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化運(yùn)營達(dá)80%以上，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施社會(huì)力量運(yùn)營達(dá)50%以上，有效改變了政府包攬的單一模式。

與此同時(shí)，在養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)以及家庭、個(gè)人參與老齡事業(yè)上也不斷呈現(xiàn)新的發(fā)展方式。通過不斷加強(qiáng)與高等院校、職業(yè)學(xué)校、養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的協(xié)作，建成養(yǎng)老服務(wù)專家?guī)欤晟起B(yǎng)老護(hù)理員獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼制度等，吸納更多社會(huì)力量和個(gè)人投入老齡事業(yè)及產(chǎn)業(yè)；通過持續(xù)推進(jìn)社區(qū)適老化改造和家庭病床建設(shè)，讓更多的家庭與老年人有更多機(jī)會(huì)參與老齡社會(huì)治理。

三、西安市老齡社會(huì)治理存在的主要問題

盡管以政府為主導(dǎo)，市場、社會(huì)組織與個(gè)人多元主體參與的老齡社會(huì)治理體系已經(jīng)基本形成，但仍處于初步探索和發(fā)展階段，在老齡社會(huì)治理過程中依然存在治理體制機(jī)制仍不健全、發(fā)展供需不匹配、各方面要素保障支持不足、農(nóng)村社會(huì)治理短板突出等問題。

（一）治理體制機(jī)制仍不健全

在治理實(shí)踐中，老齡社會(huì)治理是近年出現(xiàn)的新事物，故老齡社會(huì)治理通常需要嵌入現(xiàn)行體制機(jī)制當(dāng)中[2]。一是政策體系仍需進(jìn)一步完善。黨的二十大報(bào)告指出，建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。2023年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，并公布了國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單，將基本養(yǎng)老服務(wù)在老齡社會(huì)治理中的重要性和基礎(chǔ)性地位進(jìn)一步明確。無論是從基本養(yǎng)老服務(wù)清單的確立與發(fā)布，還是在社會(huì)保障層面，個(gè)人養(yǎng)老金試點(diǎn)仍需推進(jìn)、長期護(hù)理險(xiǎn)及農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)等制度尚未建立健全，在國家重要政策的跟進(jìn)上存在一定滯后性，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系仍未正式成型，其內(nèi)容及覆蓋面的公平性、可及性仍需增強(qiáng)。二是尚未形成治理合力。老齡社會(huì)治理是一個(gè)龐大的工程，涉及多個(gè)部門職責(zé)，但在實(shí)際推進(jìn)中存在部分職責(zé)部門對老齡社會(huì)治理認(rèn)識不清的現(xiàn)象。老齡社會(huì)治理，涉及保障和改善民生領(lǐng)域的相關(guān)工作，花費(fèi)高、見效慢，在部分區(qū)域存在財(cái)政投入較少、治理主體積極性不高的情況，各個(gè)職能部門間存在溝通協(xié)調(diào)不暢問題，未形成推進(jìn)治理現(xiàn)代化的合力。三是治理手段相對單一。就目前而言，政府在治理及調(diào)控中手段相對單一，針對新問題、新形勢、不斷多元化的新需求，多元化的治理方式和治理手段運(yùn)用不充分；治理過程中對于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等智慧化前沿技術(shù)運(yùn)用不足，信息化智能化治理方式雖均有涉及，但在平臺搭建及提升綜合治理能力中利用效率偏低，方式方法仍需進(jìn)一步創(chuàng)新。

（二）供給與需求發(fā)展不匹配

推進(jìn)老齡社會(huì)治理的現(xiàn)代化，要實(shí)現(xiàn)政策、設(shè)施、產(chǎn)品等各方面的供需平衡，不斷滿足老年人群體對于老年美好生活的向往。從供給結(jié)構(gòu)看，多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)供給體系尚未健全。全域內(nèi)優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”以及部分養(yǎng)老床位空置率高等現(xiàn)象同時(shí)存在，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率高于全國以及全省平均水平，未建立健全“低端有保障、中端有市場、高端有選擇”的多層次社會(huì)保障體系，其中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給明顯不足。從養(yǎng)老服務(wù)體系來看，居家社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，實(shí)際落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)低，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站多為社區(qū)工作場所或者租賃場地。另一方面，居家社區(qū)養(yǎng)老持續(xù)運(yùn)營能力不足，機(jī)構(gòu)運(yùn)營資金籌措能力較弱、社會(huì)力量參與熱度不高與老年人接受程度低等問題并存，與滿足現(xiàn)實(shí)的多樣化養(yǎng)老需求存在較大差距。

（三）農(nóng)村老齡社會(huì)治理短板突出

相比于城市地區(qū)，涉農(nóng)區(qū)縣的人口老齡化程度更深、速度更快，也面臨更大的困境。從基礎(chǔ)配套來看，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)仍不夠健全且在實(shí)際運(yùn)營中，均存在設(shè)施陳舊、單一，功能發(fā)揮嚴(yán)重不足、農(nóng)村助餐發(fā)展困難等問題，難以滿足農(nóng)民的多樣化養(yǎng)老需求。與此同時(shí)，受農(nóng)村老年人消費(fèi)觀念陳舊、購買能力較低以及地域廣、居住分散、服務(wù)成本高且需求差異大等因素影響，針對農(nóng)村地區(qū)的各項(xiàng)老齡社會(huì)治理舉措很難形成相對穩(wěn)定的形式，市場主體及社會(huì)力量參與的積極性明顯低于城區(qū)。

四、推進(jìn)老齡社會(huì)治理現(xiàn)代化的路徑選擇

作為國家治理的重要組成部分，老齡社會(huì)治理不僅是國家治理的一個(gè)重要社會(huì)場域，而且為推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化提供了一個(gè)重要機(jī)遇[6]。隨著我國人口老齡化加速發(fā)展，在國家完善相關(guān)制度安排和調(diào)整相應(yīng)政策的窗口期非常短的背景下[7]，推進(jìn)老齡社會(huì)治理現(xiàn)代化，就要更好地適應(yīng)人口形勢、緊跟國家政策，因地制宜、因時(shí)制宜，不斷完善老齡社會(huì)多元共治體系，不斷針對本區(qū)域人口老齡化發(fā)展態(tài)勢以及老齡社會(huì)治理短板，走出符合老年人需要的、符合城市發(fā)展特點(diǎn)的現(xiàn)代化治理之路。

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

政府是推進(jìn)老齡社會(huì)治理現(xiàn)代化的主導(dǎo)，既是老齡社會(huì)治理相關(guān)制度的設(shè)計(jì)者，也是執(zhí)行和監(jiān)督者，在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，妥善處理好“基本養(yǎng)老服務(wù)”與“滿足多樣化需求”之間的關(guān)系，確保老齡社會(huì)治理沿著正確方向前進(jìn)。首先，持續(xù)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。一方面，持續(xù)做好各轄區(qū)內(nèi)老年人口、老年人家庭、特殊困難老年人等各方面的基礎(chǔ)信息統(tǒng)計(jì)工作，完善人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測及預(yù)測機(jī)制，做到對治理對象群體過去、現(xiàn)在及未來的全方位掌握，轉(zhuǎn)“事后治理”為“主動(dòng)預(yù)防主動(dòng)施策”；另一方面，完善政府職能部門設(shè)置，優(yōu)化老齡社會(huì)治理工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門的聯(lián)動(dòng)合作和資源整合。其次，更加突出基本推進(jìn)老齡工作向滿足全體老年人基本養(yǎng)老需求轉(zhuǎn)變，改變以往重點(diǎn)針對保障特殊困難老年人群體的固有模式；推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)質(zhì)、均衡發(fā)展，充分利用現(xiàn)有資源，實(shí)現(xiàn)盤活、優(yōu)化、提升；緊扣公益性、普惠性，補(bǔ)齊公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)短板。再次，完善監(jiān)管職能。針對實(shí)際出臺地方性法律法規(guī)，完善部門間綜合監(jiān)管機(jī)制，聯(lián)合第三方對治理過程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行常態(tài)化督導(dǎo)檢查和評估，提高治理能力和服務(wù)水平。

（二）強(qiáng)化市場調(diào)節(jié)

市場是資源配置的決定性力量。在推進(jìn)老齡社會(huì)治理現(xiàn)代化過程中，要充分發(fā)揮市場在提供多元化產(chǎn)品和滿足多樣化需求方面的資源配置功能，將人口老齡化與高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，構(gòu)建與老齡化相適應(yīng)的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系[8]，不斷豐富養(yǎng)老產(chǎn)品的服務(wù)供給。充分挖掘市場潛力，打造具有地方特色的區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)特色品牌，將挖掘地方旅游文化資源及森林、溫泉康養(yǎng)資源與老齡市場相結(jié)合，豐富產(chǎn)品供給，形成地區(qū)康養(yǎng)、旅居養(yǎng)老品牌；依托市場調(diào)節(jié)，補(bǔ)齊治理短板，創(chuàng)新產(chǎn)品供給方式，提升居家養(yǎng)老水平，豐富社區(qū)服務(wù)供給，優(yōu)化優(yōu)質(zhì)資源配置，更好推進(jìn)三者協(xié)調(diào)發(fā)展；充分利用市場化手段，完善老年金融等的保障力度，立足老年人的多樣化、多層次需要，不斷豐富個(gè)人養(yǎng)老儲備產(chǎn)品供給。

（三）強(qiáng)化要素支撐與保障

多方面要素的支撐與保障是提升老齡社會(huì)治理效率與效用的重要條件。通過完善多方面的要素保障，提升老齡社會(huì)治理的精準(zhǔn)性，推動(dòng)形成多元主體共同參與的共建共治共享的治理格局。首先，發(fā)揮好法治在老齡化社會(huì)治理中的保障作用，不斷完善地方性法律法規(guī)，依靠法治方式保障老年人群體的合法權(quán)益。構(gòu)建以老年人權(quán)益保障、養(yǎng)老服務(wù)等法律為統(tǒng)領(lǐng)，以行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件為主體，以相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)政策法律體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)有法可依、有法必依。其次，在營造“養(yǎng)老孝老敬老”社會(huì)氛圍的同時(shí)，積極發(fā)展老齡志愿者服務(wù)，以鄰里互助和代際共融等方式鼓勵(lì)各類人群參與老齡社會(huì)治理，形成多元共治局面。再次，提升老齡社會(huì)智能化治理水平。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代化手段，提升老齡社會(huì)治理水平與治理效能。

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責(zé)任編輯：聶慧麗