社會治理檢察建議的適用邊際

摘要：由于規范不足和理解差異，社會治理檢察建議在發揮良好社會治理效果的同時，也存在多發、濫發的問題。最高人民檢察院發布的一系列經典案例很好地勾勒出社會治理檢察建議在實踐運作中的實際情況，包括制發對象、制發時機和制發情形三個維度。從歷史梳理的角度來看，這一制度并非橫空出世，而是經歷了一般監督時期、社會治安綜合治理時期、自我規范時期等漫長的發展過程。在性質上，社會治理檢察建議應當定位于檢察機關的法律監督職權，區別于一般監督，這是明確其適用邊際的前提要件。為避免檢察權的肆意擴張，應當在制發對象上進行適當限縮，以公共屬性和行政屬性為限，考量與案件的關聯度。在制發時機上予以明確，以依托類案制發為主，減少針對個案制發檢察建議，避免不依托案件的抽象監督。在建議類型和情形上進一步完善，探索更為周延的檢察建議類型劃分，并細化既有的制發情形。

關鍵詞：社會治理；檢察建議；適用邊際；法律監督

目次

一、引言

二、實踐運用的描摹

三、制度的形成與定位

四、適用邊際的重構

五、結語

一、引言

2019年最高人民檢察院發布的《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《建議規定》）正式確立了社會治理檢察建議制度，其中第11條將社會治理檢察建議的制發時機和情形簡單規定為“辦理案件中”和“社會治理工作”，但未做出更多說明。除此之外，沒有其他法律規范對此作出解釋。實踐中，社會治理檢察建議被廣泛運用，2023年《最高人民檢察院工作報告》指出，地方檢察機關在五年內共發出18萬余份社會治理檢察建議。龐大的數字背后不僅存在著檢察建議多發、濫發的問題，亦隱含著檢察權過度擴張的風險。因此，厘清社會治理檢察建議的適用邊際具有現實意義和必要性。

作為一個新概念，社會治理檢察建議引起了學術界的一定關注，既有研究涵蓋社會治理檢察建議的制度邏輯、剛性化路徑、存在問題及完善對策等。從研究的總體情況來看，聚焦社會治理檢察建議的論著數量仍較少，且多從具體應用層面進行探討。然而，既有的研究并不能很好地回答社會治理檢察建議的適用邊際問題，還需從實踐層面厘清其適用的實然狀況，并從檢察權憲法定位的理論層面分析其應然樣態，在實然與應然之間尋找這一制度的未來發展方向。

為描摹當前社會治理檢察建議的實際應用情況，本文以2019、2021和2022三個年度全國檢察機關社會治理類優秀檢察建議，以及“最高人民檢察院制發的1-8號檢察建議”中的36個典型社會治理檢察建議為分析樣本。由于地方檢察建議文本并不向社會公開，所選取的樣本均為最高人民檢察院發布的優秀建議，能反映出最高人民檢察院對社會治理檢察建議的基本態度。本文從社會治理檢察建議的制發對象、時機和情形三個方面深入解讀這些樣本，結合《建議規定》第11條檢視其存在的問題。通過對社會治理檢察建議制度定位的辨析，明確其性質和特征，并基于此提出此類檢察建議應有的適用邊際，以期為其良好運行提供一些有益的思考。

二、實踐運用的描摹

社會治理檢察建議的適用邊際意指在何種時機和情形下可以針對何種主體制發檢察建議，決定了制發的數量與影響范圍。36個典型建議勾勒出社會治理檢察建議在實踐運作中的樣態，包括制發的對象、制發的時機和制發的情形。

（一）制發的對象

《建議規定》第11條將社會治理檢察建議的制發對象規定為“有關單位和部門”，這意味著制發對象不僅限于行政機關，也包括其他私主體。從實踐來看，制發對象包括市場監管、教育行政、住房建設等行政機關，還包括國企、私企、事業單位、行業協會等非行政機關。可以概括為四種類型：一是傳統的行政機關；二是法律法規授權的組織；三是非政府公共組織，包括社區組織、行業組織和公共事業單位；四是其他私主體，以各類私企為代表。

如果再進一步探究制發對象與案件的關系，會發現社會治理檢察建議的制發對象范圍極其廣泛。《建議規定》第11條在五種情形下將制發對象分別規定為“涉案單位”“行業主管部門”“相關部門”“相關單位或者部門”，未有更多的限制，這意味著只要是與案件有所關聯的單位或部門都可能成為制發對象。實踐中大部分檢察建議針對行業主管部門制發，也有一部分針對涉案單位直接制發，或是同時針對多方主體制發。

反觀其他類型的檢察建議，一般都限定了制發對象。再審檢察建議僅針對人民法院制發；糾正違法檢察建議只針對訴訟中的執法、司法機關制發；公益訴訟檢察建議亦僅針對特定領域負有監督管理職責的行政機關制發。

（二）制發的時機

制發時機實際上就是線索發現方式，《建議規定》第1 1條將制發時機限制為“辦理案件中”，通過對樣本的梳理可以發現，實踐中對于“案件”的涵蓋范圍以及何為“辦理案件”具有不同的理解方式。就“案件”的涵蓋范圍而言，以刑事案件為主，也包括公益訴訟、法律監督、常規案件評查等不同類型案件，“凸顯了社會治理類檢察建議在現有檢察業務架構中的全覆蓋性”。而實踐中對于“辦理案件”的理解，可以歸納為以下四類情況。

第一，在個案辦理中制發，檢察機關在辦理個案時發現社會治理中存在的問題，據此制發檢察建議。例如，北京市人民檢察院向某聯合會制發的檢察建議就是在辦理某協會原分黨組成員、副秘書長杜某涉嫌受賄罪、行賄罪一案中發現案發單位和所在行業存在的監管漏洞。

第二，在類案梳理中制發，檢察機關在辦理一系列同類案件時，發現某領域存在普遍的社會治理問題，據此制發檢察建議。例如，陜西省人民檢察院向人防監督管理部門制發的檢察建議，就是在辦理128件涉人防領域公益訴訟案件的基礎上，歸納總結該領域行業監管中普遍存在的幾個問題。

第三，在個案辦理后聯系類案制發，檢察機關通過辦理個案發現社會治理問題，并對相關類案進行深入調查分析，針對該類案件反映的普遍問題制發檢察建議。例如，重慶市人民檢察院第五分院向市場監督管理部門制發的檢察建議，就是在評查石××酒后無證駕駛摩托車撞傷行人一案時，發現摩托車與助力車的混淆問題。因此進一步對2018年至2020年轄區基層院辦理的摩托車駕駛路面違法案件進行專項分析，發現市場監管部門對摩托車的監管存在問題。

第四，獨立制發。檢察機關不以案件辦理為依托，就社會治理相關問題直接制發檢察建議，這種類型僅體現在最高人民檢察院根據社會熱點、難點問題制發檢察建議。例如，最高人民檢察院制發的“四號檢察建議”是張軍檢察長從新華社刊發的一篇反映“窨井吃人”事件頻發的文章中察覺社會治理難點，創造性地提出通過“檢察辦案+檢察建議”一攬子解決窨井蓋問題，從而制發檢察建議。

（三）制發的情形

《建議規定》第11條將社會治理檢察建議的制發情形限制為“社會治理工作”，并列舉了五種可以制發建議的具體情形，可概括為違法犯罪預防、監管疏漏改善、民間糾紛防治、依法履職督促和違法責任追究。

第一，違法犯罪預防型。此類檢察建議在實踐中占據相對多數，其對應的是《建議規定》第11條第1項。常見于檢察機關辦理個案時發現涉案單位存在違法犯罪隱患而提出；主要針對社會治理中的違法犯罪預防問題，具體涉及管理制度的不健全、不完善、不落實現狀；制發對象是涉案單位本身，通常是公司、企事業單位等非行政機關；制發的內容是針對涉案單位加強違法犯罪預防的整改建議。例如，吉林市人民檢察院的檢察建議，即針對預防挪用公款罪等違法犯罪的管理漏洞，向案發單位吉林某集團公司制發。

第二，管理疏漏改善型。此類檢察建議在實踐中占據絕對多數，其對應的是《建議規定》第11條第2項。該類型與違法犯罪預防型檢察建議十分相似，二者均針對違法犯罪治理問題，也均涉及監管疏漏的改善，因此常被混用或并用。例如，上海市閔行區人民檢察院針對一起強迫交易案，同時向涉案單位某物業公司及相關主管部門某街道辦事處和房管部門發送檢察建議，既是關于預防強迫交易犯罪的建議，也是完善物業管理漏洞的建議，兼具兩種制發情形。

第三，民間糾紛防治型。此類檢察建議在36個群案中出現頻率較低，僅有一例，其對應的是《建議規定》第11條第3項。該情形主要針對私主體之間的糾紛化解，督促有關部門及時有效化解矛盾，旨在促進社會和諧穩定。例如，內蒙古自治區武川縣人民檢察院就基層矛盾糾紛化解問題向某縣人民政府制發的檢察建議，是檢察機關在辦理一起故意殺人案件中發現，某縣人民政府以及村民委員會在排查化解基層矛盾糾紛方面服務意識和治理能力不足。

第四，依法履職督促型。此類檢察建議常見于檢察機關辦理檢察監督案件時制發，其對應的是《建議規定》第11條4項。主要針對行政機關不依法及時履職的情況，致力于保護公民或組織的合法權益，一般在辦理個案時發現線索并制發建議。但是，依法履職督促型檢察建議與糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議都存在交叉。

第五，違法責任追究型。此類檢察建議數量較少，其對應的是《建議規定》第11條第5項。是檢察機關對相關人員違法責任認定的建議，一般在檢察機關辦理刑事、公益訴訟等案件時發現。例如，在“博元投資股份有限公司、余××等人違規披露、不披露重要信息案”中，檢察機關認為，雖然依照《中華人民共和國刑法》規定不能追究博元公司的刑事責任，但對其需要給予行政處罰，因此向中國證券監督管理委員會發出檢察建議，建議對博元公司依法給予行政處罰。該情形與《建議規定》第12條規定的對不起訴人追究其他責任的檢察建議亦存在交叉。

三、制度的形成與定位

明確社會治理檢察建議的制度定位是厘清其適用邊際的前提。社會治理檢察建議并非橫空出世，它經歷了一般監督時期、社會治安綜合治理時期、自我規范時期等多個漫長的發展歷程，最終由預防違法犯罪檢察建議蛻變而來。雖具有社會治理的特殊性，但仍應將其定位為檢察機關法律監督職能的發揮，并區別于一般監督。

（一）歷史沿革的梳理

社會治理檢察建議最早可以追溯到檢察機關的一般監督時期，檢察建議作為監督方式而存在。新中國建立之初，檢察監督的主要任務是鎮壓反革命和鞏固社會主義制度，監督范圍極其廣泛。相應地，作為一般監督方式的檢察建議在制發范圍、對象、客體、線索等方面都十分寬泛。這體現在1954年憲法和《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）關于檢察機關職權的規定之中。此時的建議書在制發對象、內容和情形等方面與現今的社會治理檢察建議均有許多相似之處。例如，1956年，寧夏惠農縣檢察院就鄉村干部濫用職權亂捕亂押公民的情況，向縣人民委員會制發檢察建議，要求進行整改。因此有學者點出，社會治理檢察建議在20世紀50年代即已開始使用，只是由于認識的局限性，缺乏對這些檢察建議的歸納梳理和理論界定而已。但應當明確的是，彼時檢察建議應用極廣，社會治理只是其應用情形之一，不可完全等同。

改革開放后，由于各種因素的影響，危害社會治安的刑事犯罪驟增，僅僅依靠刑事制裁手段已經不能奏效。為此，中共中央于1981年提出對社會治安實行綜合治理，采取各種措施防止和減少犯罪的發生，檢察建議是治理的手段之一。1982年憲法將檢察機關的性質由原來的一般監督轉變為法律監督機關，基于一般監督的檢察建議隨之退出歷史舞臺，取而代之的是作為預防和減少犯罪的主要手段之一的檢察建議。此時的檢察建議運用于預防違法犯罪、追究違法責任、改善管理漏洞，已經具備社會治理檢察建議的雛形，在制發的情形上與之十分接近，但還不是完整形態的社會治理檢察建議。通過對最高人民檢察院年度工作報告的梳理可以發現，這個階段的檢察建議主要圍繞違法犯罪預防展開，尤其是職務犯罪的預防，針對其他社會治理情形的可謂少數。

2009年最高人民檢察院發布的《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》（以下簡稱《試行規定》）正式對檢察建議的定義、范圍、程序問題做出規定，檢察建議開始向制度化、規范化的方向發展，并在適用范圍上進一步擴展。該文件第5條規定的五種制發情形，有四種與2019年《建議規定》中的社會治理檢察建議相符。可以說，《試行規定》中的檢察建議即后來的社會治理檢察建議，只不過未對其進行明確的類型劃分。

隨著檢察建議制發的領域與數量逐漸拓寬、增加，以往不加區分的檢察建議難以適應現實需求，理論界亦提出檢察建議的多種類型化方式。加之“2017年底職務犯罪偵防職能轉隸使檢察建議制度失去了原有的體制支撐，增強檢察建議剛性的需求越發緊迫”。在此背景下，最高人民檢察院于2019年發布《建議規定》，將檢察建議劃分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議、其他檢察建議五類，社會治理檢察建議正式成為一類獨立的檢察建議類型。

（二）制度定位的厘定

1．檢察建議的性質定位

作為檢察建議的重要類別，社會治理檢察建議的屬性辨析需要回歸對檢察建議性質的厘定。在“社會治理檢察建議”這一概念出現以前，學界對檢察建議性質的爭議集中于其是否屬于法定的檢察權力，以及是否屬于法律監督范疇，圍繞爭議焦點可將其歸納為肯定說、否定說和二分說三種學說。

肯定說認為檢察建議是法定的公權力，是一種綜合性的法律監督權，檢察機關參與社會治安綜合治理同樣是行使法律監督權的體現。否定說認為檢察建議不是法律監督，也不屬于檢察職權，只是輔助檢察職權實現的事實行為，理由是檢察建議沒有法律的授權，難以將其定性為法定職權。二分說將檢察建議劃分為法律監督與社會綜合治理，認為具有法律監督職能的檢察建議是一種公權力，而具有社會綜合治理職能的檢察建議是一種權利。這種觀點將檢察建議一分為二，只有履行偵查監督、審判監督、刑罰執行監督職能的檢察建議才屬于法律監督，作為社會治理檢察建議前身的社會綜合治理檢察建議不具有法律監督性質。

2018年《人民檢察院組織法》頒布后，否定說的觀點不攻自破。《人民檢察院組織法》第21條第一次將檢察建議與抗訴、糾正意見共同列為檢察機關行使法律監督職權的法定方式，一改檢察建議無明確法律授權的窘況。但是，究竟應當持肯定說，確認所有檢察建議的法律監督屬性；還是持二分說，區分社會治安綜合治理檢察建議和其他檢察建議，仍未有定論。

2．社會治理檢察建議的性質定位

2019年“社會治理檢察建議”這一表述出現后，部分學者就其性質和理論基礎進行了單獨的討論。可以看出，盡管論據各不相同，但社會治理檢察建議屬于法律監督的觀點基本得到了學界的認同。有學者認為，法律監督分為訴訟法律監督和公共利益法律監督，社會治理檢察建議屬于后者。也有學者指出，社會治理檢察建議的本質是法律監督屬性在社會治理中發揮的職能優勢。還有學者從馬克思主義理論出發，認為檢察權具有國家政治統治和社會管理兩種職能，社會治理檢察建議可歸為后者，屬于檢察公權力。然而，也有少數觀點否認其法律監督地位，認為“社會治理檢察建議與其他檢察建議的權力運行邏輯起點不同，其不是從檢察機關在國家權力運行體系中的定位出發，而是從檢察機關在國家治理體系中的作用和功能出發，是檢察機關依法履行法律監督職能的延伸”。

筆者同樣認為，雖然應當承認社會治理檢察建議的特殊性，但仍不可否認其法律監督屬性。就規范層面而言，《人民檢察院組織法》并未將社會治安綜合治理檢察建議與其他檢察建議割裂開來，二者都屬于行使法律監督職權的方式。這意味著在現行法下，源于社會治安綜合治理的社會治理檢察建議同樣無法脫離法律監督的范疇。2019年《建議規定》對檢察建議進行全新的定義：“檢察建議是人民檢察院依法履行法律監督職責，參與社會治理……的重要方式。”同樣佐證了檢察建議是履行法律監督職責的方式之一，具有參與社會治理的職能。

就法律監督本身的意涵而言，一元論觀點下，一切檢察活動都是法律監督活動的具體形式，全部檢察權可統一于法律監督權。檢察機關作為國家的政權機關，同時扮演著社會角色和政治角色，不僅具有公訴等司法監督職能，還具有維護社會公共利益的職能。通過制發社會治理檢察建議的方式參與社會治理是檢察機關履行法律監督職能的方式之一，是檢察機關扮演社會角色的體現，目的在于維護社會公共利益。

（三）法律監督的應然界限

作為法律監督方式之一，社會治理檢察建議應當秉持什么樣的適用范圍需要回歸檢察機關在憲法中的功能定位。檢察機關在國家政權體制中的地位和作用幾經變化，最具重要意義的當屬1982年憲法將檢察權由原來的一般監督轉變為當前的法律監督。

一般監督制度源于前蘇聯，是列寧出于解決社會主義國家創立初期面臨的多民族并存、各地立法不統一、中央法令在地方執行不力、群眾不了解和遵守蘇維埃法律等問題，而提出的維護國家法制統一實施的監督制度。1922年的《蘇俄檢察監督條例》第2條第1款規定，檢察機關以對犯罪人追究刑事責任及對違法決議提出抗議的方式，代表國家對一切政權機關、經濟組織、社會團體、私人組織以及個人的行為是否合法，實行監督。可以看出，蘇聯一般監督的本質是由檢察機關對整個社會執行法律的情況實施監督。

新中國成立初期，我國在國家機構創設與立法上多有借鑒蘇聯，包括檢察制度的設立，一并借鑒的還有一般監督理論。但是，我國的基本國情和蘇聯存在差異，多民族并存導致各地立法不統一、執法不力并不是我國的基本矛盾。蘇聯監督主體過于分散從而導致監督不力，亟須統一、集中的監督機制也與我國的情況有所出入。照搬蘇聯由檢察機關包攬所有監督職權不僅難以實現，也沒有必要。該制度自運行開始就不斷受到各方批判和質疑，最終被中央叫停，自此退出中國歷史舞臺，取而代之的是法律監督制度。

與以往的一般監督制度統領各項監督職能不同，法律監督職能定位下的檢察機關并不是一個全面監督國家法律實施的機關，而是由權力機關授予并受權力機關領導和監督的，與行政機關、審判機關、軍事機關、監察機關等并列的法律監督機關。監督法律實施的職權并非由檢察機關獨享，其他國家機關，甚至于一切社會組織、公民都有權行使。但是，法律監督并不泛指監督法律的正確實施，而是特指由檢察機關運用國家權力對法律實施情況進行的具有法律效力的監督。

首先，與人大及其常委會不直接處理案件，通過聽取報告、檢查執法活動、審查撤銷規范性文件、行使決定權、任免權和質詢權對“一府兩院”實施抽象監督不同，檢察機關是具體的法律監督機關。這體現在檢察機關針對具體的個案進行監督，在辦理案件的過程中發現監督線索。其次，檢察機關以訴訟領域為核心，向行政執法活動適度延伸。這意味檢察權不僅主要集中于對訴訟領域的監督，哪怕延伸至訴訟外領域，也只能保持在一定限度內，并主要針對行政機關的執法活動。監督手段的訴訟性也決定了法律監督是通過參與訴訟程序完成的，“是一種通過具體的訴訟職能來實現的權力，而不是超脫于監督對象之外以旁觀者的姿態行使的權力”。最后，與其他監督方式不同的是，檢察機關作為一種專門的法律監督機關，其監督的權限范圍應當以國家法律規定的內容為限，沒有法律明確規定的領域，檢察機關不得介入，也不得隨意擴大監督的范圍。

四、適用邊際的重構

正是因為社會治理檢察建議是檢察機關履行法律監督、參與社會治理的一種方式，我們可以從限縮制發對象、明確制發時機以及完善制發情形三個方面進一步厘清其適用邊際。

（一）限縮制發對象

1．以公共行政屬性為限

與一般監督時期對所有社會主體實施監督有所不同，檢察機關的法律監督以活動屬性為劃分標準，主要分為訴訟監督與行政檢察監督，前者圍繞司法裁判展開監督，后者圍繞公共行政展開監督。社會治理檢察建議顯然屬于后者。公共行政特指以政府為主體的管理活動，所涉主體包括傳統的政府和新興的從事公共治理的第三部門，如公共社團、公共企事業單位等。盡管已經突破了傳統的主體范疇，但公共行政仍包含公共屬性和行政屬性兩層意涵，同時以是否涉及公共利益、是否為公共治理活動等為識別標準。

作為履行法律監督職能方式之一的社會治理檢察建議，不宜開展針對所有社會主體的“一般監督”，在制發對象上亦應當以公共行政屬性作為必要條件，以公共利益為導向，主要針對行政機關制發建議。同時，檢察機關可以針對公共社團、公共企事業單位等從事公共治理的第三部門制發社會治理檢察建議，但應當保持審慎，以實現和維護群眾權利為核心，聚焦于完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平等目標的實現。例如，針對藝術協會的上級單位聯合會制發的檢察建議，是致力于化解藝術評獎和會員發展不公的社會矛盾，以促進社會公平為目標導向。而在另一案例中，檢察院就某電商平臺對商戶及所售食品藥品未履行管理責任問題制發社會治理檢察建議。電商平臺并不屬于政府部門或具有公共治理屬性的第三部門，超出法律監督的范疇，更為妥當的做法是向電商平臺的監管部門制發檢察建議，由監管部門履行監督職責。

2．考量與案件的緊密程度

檢察建議制發對象與所依托案件關聯的緊密程度影響檢察建議的內容質量高低、規范程度以及針對性，在很大程度上決定了檢察建議能否有效說服被建議對象，實現制度剛性。考量與案件的緊密程度可以從兩個方面出發：一是制發對象與依托案件是否直接關聯，二是制發對象對于所涉行業、領域的管理疏漏是否具備相應治理能力。

制發對象與依托案件是否直接關聯包括是否為所涉案件的當事人，或者是否與所涉的社會治理問題緊密相關。司法建議與檢察建議在制度構造上有著高度的相似性，從司法建議的實踐運作中可以得到些許規范社會治理檢察建議的經驗。大部分司法建議的制發對象都是行政訴訟中的被告，與行政訴訟案件有著直接關聯。當然，旨在調整公共政策的司法建議，特殊情形下亦可能并非針對訴訟被告，但這種情況通常較為少見。同理，檢察機關針對所辦理案件中的當事人，或者與案件直接關聯的對象制發檢察建議能夠增加檢察建議的針對性，避免內行指導外行。然而，此種情形僅適用于針對個案制發的檢察建議，依托類案發現的社會治理問題通常不存在同一當事人，制發對象與案件的緊密度可以通過其對相關管理問題的治理能力判定。

制發對象對所涉行業、領域的管理疏漏是否具備相應治理能力，取決于其是否為該領域的主管機關。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第117條和《中華人民共和國行政訴訟法》第66條、69條的規定，早前的司法建議無論是在民事訴訟還是行政訴訟，制發對象都是有紀律處分權的監察機關或者有關上級機關、人事機關，不能是其他單位或個人。如此規定的理由不外乎是確保被建議者可以有效施行司法建議，使建議落到實處。上述規定主要調整的是紀律處分建議和督促履行裁判建議，與本文討論的社會治理檢察建議仍有區別。但是，參考2023年最高人民法院發布的《最高人民法院關于綜合治理類司法建議工作若干問題的規定》第3條，對綜合治理類司法建議的制發對象進行了較為詳細的規定：“應當根據綜合治理問題涉及的行業、領域等向相應的主管機關或者其他有關單位提出；向主管機關提出的，一般應當向本院轄區范圍內的同級主管機關提出。發現的綜合治理問題需要異地主管機關采取措施的，可以提出工作建議，層報相應的上級人民法院決定。”對制發對象進行級別上的限制以防被建議單位因權限不足難以施行司法建議。司法建議相關規定提供了很好的借鑒思路，社會治理檢察建議的制發對象也應當在級別和監管領域上進行一定限制，明確制發對象并非無關主體，而是所涉領域的監管主體，并在級別上具有相應的管理能力。

（二）明確制發時機

一般監督和法律監督在線索發現上存在著本質區別。一般監督除了從具體的案件中發現違法線索外，還可以脫離案件，通過多種渠道展開抽象監督，具體包括研究相關文件、列席有關會議、受理舉報、實地訪問、與有關機關建立聯系制度等。而法律監督僅能通過辦理具體案件發現監督線索，不能脫離案件進行抽象監督，是一種具體的監督。社會治理檢察建議的性質決定了其不能等同于一般監督，應當以法律監督為職權行使邊際，秉持一定的謙抑性。

就目前社會治理檢察建議的實踐運作而言，其制發時機，或者說線索發現方式基本符合法律監督的基本范疇，絕大部分是在案件辦理中制發。但仍具有隨機性，檢察機關可以在辦理任何案件的各個階段制發建議，具體表現為：一是制發的時機以個案辦理中制發為主，在36個案件中有超過三分之一是根據個案中發現的問題制發檢察建議；二是依托類案制發的檢察建議數量較少，但從歷年案件中可以看出，依托類案或者通過個案聯系類案制發的檢察建議的數量逐年增多；三是仍存在不依托案件獨立制發檢察建議的情況。

首先，社會治理檢察建議的制發時機應當限定在辦理案件中，不能在沒有任何案件背景的情況下直接制發檢察建議，無限擴大檢察建議制發的時機。實踐中存在只針對社會現象、不結合檢察辦案制發檢察建議的做法。“這不但可能導致檢察權邊際模糊，還可能導致檢察建議缺乏專業性和解決問題的能力，造成此項工作的無序化。”對“辦理案件中”應當作廣義理解，“案件”不但包括“四大檢察”“十大業務”，也包括人大代表、政協委員的提案履職、信訪案件辦理等。同樣，“辦理中”不僅包括案件辦理的過程中，還包括案件辦理后的總結梳理程序等。概言之，社會治理類檢察建議的制發應當保持一定程度的謙抑，以案件為依托，針對在案件中發現的問題制發。“沒有調查，就沒有發言權。”檢察機關正是因為通過辦案，對有關問題的成因有著深刻認識，檢察建議也就具有針對性、可行性、有效性。

其次，在案件辦理時制發的檢察建議應當以個案辦理后聯系類案制發和類案梳理中制發為主，盡量避免在個案辦理中制發檢察建議。一案一建議的制發模式適用于再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議等其他幾類檢察建議，用于針對性解決個案中的裁判不當、行政違法、國家利益受損等問題，但社會治理所具有的公益性、普遍性和典型性特征，要求社會治理檢察建議在制發時機上應當具有被動性。一方面，基于類案發現的社會治理問題兼具普遍性與公益性，涉及不確定多數人的利益，能夠觸及社會治理的根本癥結，實現標本兼治。尤其是個案聯系類案型檢察建議，既保有個案辦理發現型的針對性與高效性，又兼顧類案梳理發現型的普遍性與科學性，以點帶面，通過一個案件治理一類問題，有效實現訴源治理。另一方面，基于個案制發檢察建議的弊端十分明顯：一是“個案檢察建議多以解決個別問題為目標，不利于發現一段時間內具有普遍性的問題，并對其傾向進行綜合分析”。二是側重于個案剖析的建議容易讓被建議單位認為檢察機關是在“小題大做”，難以得到有效回應和預期效果，弱化檢察建議的剛性。因此，為避免社會治理檢察建議的多發、濫發，依托類案制發檢察建議應當成為主流，對于一年內只發生一次、兩次的問題，不宜通過檢察建議進行干預。

（三）完善建議類型與制發情形

1．重構檢察建議的類型劃分

社會治理檢察建議與糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、行政違法行為監督檢察建議等其他類型的檢察建議在制發的范圍、對象和內容上均存在一定重合。具體而言，糾正違法檢察建議和行政違法行為監督檢察建議均涵蓋對制發對象違法行為的糾正，只不過前者針對的是執法、司法機關，后者針對的是行政機關。違法犯罪預防型和管理疏漏改善型社會治理檢察建議涉及對各方主體違法行使職權的監督，制發對象不限于執法、司法、行政機關，能夠涵蓋前兩種檢察建議中的一部分情形。同樣，公益訴訟檢察建議涉及對特定領域具有監管職能的行政機關履行職責的督促，與督促履職型社會治理檢察建議存在高度重合，且后者無制發領域和對象的限制，能夠基本涵蓋公益訴訟檢察建議的內涵。此外，《建議規定》第12條規定的對不起訴人追究其他責任的檢察建議與違法責任追究型社會治理檢察建議也存在重疊，均涉及對相關人員違法責任的繼續追究。

幾種檢察建議產生沖突的根本原因在于《建議規定》不再以對象、適用范圍為標準，而以檢察機關內設機關為主，輔以檢察業務類型為標準來劃分檢察建議，缺乏理論周延性。具體而言，幾種檢察建議的類型劃分標準并不一致，糾正違法檢察建議和公益訴訟檢察建議是以制發業務部門和制發階段為劃分標準，而社會治理檢察建議則以實質內容為劃分標準。劃分標準缺乏縝密邏輯與理論依據，導致幾種檢察建議之間存在較大的交叉，“社會治理”這一概念的廣泛性與模糊性，加之《建議規定》對其適用情形的多重列舉，更導致社會治理檢察建議幾乎涵蓋了其他幾種檢察建議的實質內涵，淪為可以裝載所有檢察建議的籮筐。建議類型邊界的模糊導致實踐中檢察建議常被混淆適用，一些本不應該制發社會治理檢察建議的情形也制發了建議。

長遠來看，要從根本上解決檢察建議多發、混發的問題，繞不開對檢察建議類型的重新劃分。關于檢察建議的劃分標準，有學者提出，以性質、建議對象和建議內容三層次為標準，將檢察建議分為社會治理類和法律監督類。這種劃分方式將法律監督與社會治理強行割裂，與檢察建議的法律監督屬性相悖。也有學者根據建議效力，將檢察建議劃分為特別建議型、閉合型、開放型三類。但這種劃分方式與既有建議類型差異大，且較為復雜。相較之下，以功能為導向，根據檢察建議在不同領域發揮的不同作用，將其劃分為訴訟監督型、社會治理型、行政監督型三類更為合理。訴訟監督型檢察建議是指檢察機關在履行訴訟監督職能時提出的量刑規范化建議、再審檢察建議、程序違法糾錯檢察建議、督促起訴檢察建議等建議。社會治理型檢察建議是指檢察機關為維護公共利益，對作為社會治理主體的有關單位和部門提出的完善工作的建議。行政監督型檢察建議是指檢察機關針對行政機關違法行使職權、不行使職權等違法行為，或是行政機關內部制度完善提出的建議，公益訴訟檢察建議也屬該類。

2．修正社會治理檢察建議的制發情形

完善社會治理檢察建議的制發情形應首先歸納合并過于相似的情形，違法犯罪預防型檢察建議和管理疏漏改善型檢察建議存在高度相似性，許多針對違法犯罪預防制發的檢察建議中均涉及對有關行業主管部門監管工作的完善建議，可以說兩種制發情形難以完全分割。因此，應當在制度構建上合并兩種情形，針對有關單位的監管漏洞，制發督促行業主管部門加強監管的檢察建議，不再特意區分是因為發現違法犯罪隱患，還是從有關案件中發現管理疏漏。

依法履職督促型社會治理檢察建議是對行政機關有關職責的督促，其不僅與多種其他檢察建議類型有所重合，在性質上更偏向于對行政行為的監督，應當將其歸人行政監督型檢察建議。違法責任追究型社會治理檢察建議具有對有關人員的違法責任進行追究的效力，與其他僅有監管漏洞改善建議效果的情形具有本質區別，是否將其列為社會治理檢察建議的情形值得考慮。

五、結語

36個典型案例暴露出社會治理檢察建議在實踐適用中存在的問題，包括制發對象過于廣泛，制發時機過于隨意，制發情形存在模糊，以致檢察權具有擴張至一般監督的風險。除最高人民檢察院發布的優秀案例之外，還有大量社會治理檢察建議并未向社會公開，也未受到嚴格的規制，這將加大社會治理檢察建議多發、濫發的風險。此外，大部分社會治理檢察建議的內容過于寬泛，常見“改進工作”“加強監管”“完善治理”等籠統的表述，針對性與實效性不足，這一現象的根本原因在于社會治理檢察建議的適用邊際不甚明晰。

提高社會治理檢察建議的質量關鍵在于提升建議內容與案件的關聯度，在秉持司法謙抑原則和社會治理特征的基礎上，明確該制度的法律監督屬性，從制發對象、制發時機和制發內容三個維度對現有的適用邊際進行一定限制。為避免建議制發后“石沉大海”，還需完善其相應的保障機制。例如，確立以實效為核心的考核標準，關注檢察建議內容的針對性、可操作性，不是簡單地以數量多少和回復率高低為考核指標。此外，建立檢察建議的公開機制，亦可使全社會成為監督其運行的力量。但應當肯定的是，社會治理檢察建議是實現國家治理體系和治理能力現代化的有益方式，未來應當通過不斷完善該制度的運行機制，提升檢察機關參與社會治理的水平與效能。

（責任編輯：張莉）

基金項目：2023年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題“行政檢察協同推進法治政府建設研究”（GJ2023809）。