中國行政法典的憲法基礎

摘要：憲法價值是行政法價值的基礎，憲法要求行政法成為價值統一體，行政法典正是這種價值統一體的鮮明體現。行政法典具有四方面強大的憲法功能，即授權功能、控權功能、保障公民權利功能以及實現國家富強功能。行政法典的憲法依據為行政法典提供憲法正當性，要求行政法典具備直接性、全面性和體系性。據此，建議盡快編纂行政法典，并將行政基本法典作為行政法典的理想形態。

關鍵詞：行政法典；憲法；價值完備性；憲法功能；行政基本法典

目次

一、中國行政法典的憲法價值

二、中國行政法典的憲法功能

三、中國行政法典的憲法依據

四、結語

法典是制度文明成熟的重要標志。習近平總書記指出，“適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作”，為行政法典編纂指明了方向。行政法是憲法的具體化。憲法為行政法典提供了何種價值？行政法典有何憲法功能？其憲法依據為何？反對者認為行政法典會導致“利維坦式自我授權”，破壞憲法秩序。不過從憲法角度探討行政法典的研究極少，尚未觸及核心命題。鑒此，有必要厘清行政法典的憲法價值，剖析其憲法功能并尋求憲法依據，推動中國行政法典成功編纂。

一、中國行政法典的憲法價值

（一）憲法價值作為行政法價值基礎

憲法價值與行政法價值的關聯性對行政法典有何影響？一種觀點認為，某一部門法想要法典化，必須具備價值完備性。沒有價值完備性，法典將失去價值根基，淪為單行法的機械疊加。價值完備性的第一項要求是“毋需向外援引其他更高階價值作為根據”：第二項要求是“使得本部門法的多數規范凝結為價值上的統一體”。依通說，憲法與行政法是授權與被授權關系。由此，似乎可以認為，作為“分則”的行政法典以憲法為“總則”，在體系和內容上均需依據憲法，不具備價值完備性第一項要求，從而無法法典化。這是因為成文法典是政治共同體的共識，法典背后必定有支持特定部門法法典化的價值。循此，如果編纂行政法典，則表明行政法具有價值完備性的第一項要求，并非來自憲法授權，進而產生所謂自我授權；即使勉強成典，其也只是具備法典形式的、可以被隨意篡改的單行法。

從事實角度觀之，行政法的價值來源有三種，一是憲法，二是行政法律規范（及其實踐），三是行政法學理論、域外行政法經驗等。憲法不是行政法價值的唯一來源。后兩種來源產生的行政法價值，并不全部來源于憲法（可能有交叉）。來源于憲法的行政法價值，無法脫離憲法，不具有價值完備性的第一項要求。但來源于后兩者的價值，則未必需要援引憲法作為根據，故可具有價值完備性的第一項要求。特別是有關行政法比例原則憲法依據的諸多爭議更突顯出這一問題。民法價值亦是如此，其既有來源于憲法的內容，如《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第37、38條規定的人身自由、人格尊嚴成為《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）人格權的基礎；也有來自民事實踐的內容，如在國家和憲法產生之前的人類社會早期便存在的意思自治。“先由憲法用概括式保留或列舉或兩者相結合的方式確認公民的基本權利，包括民事權利，然后由通過制定包括民法在內的部門法或創立判例的方式來實施。”可見，不能徑行認定行政法完全不具備價值完備性的第一項要求，保守而言，其至少具備價值完備性第一項要求的部分要素。

深究之，其實目前有關“法典=價值完備性”的論點尚未得到充分論證。該觀點是出于對邊沁和法典基本原則的誤解。概言之，邊沁主張以功利原則為根據，編纂“從最大幸福原則中推導出來的、依靠理由交織在一起的統一且完整的法典”。法典或法律總則的基本原則，是特定價值在實在法上的規范表達，表明法典具備作為基本原則的完備價值。這種觀點是以功利主義來類比論證價值完備性，以法典基本原則來說明法典蘊含某種價值。但邊沁的功利主義價值以“實際功效或利益”作為標準，是終極的、唯一的價值，具有穩定性、不變性和一致性。與此不同，法典價值（基本原則），或所謂完備價值，是一種非終極的、多元的價值，各種價值之間相互統一，但也存在相互沖突乃至矛盾的張力。其所蘊含的階段性、多元性和變動性導致其無法為法典提供統一的、終極的、一絲不變的價值。這既體現在行政法典權力限制與權利保障的調和上，也體現在行政法典依法行政與行政裁量的糾葛中。即使被稱為“帝王原則”的依法行政原則，也不能被認為是行政法（典）的“唯一價值”，尚有合理行政、比例原則等相異價值存在。申言之，除不當類比外，此處還存在條件謬誤，“法律總則有（完備）價值”不代表“法典=價值完備性”。在前者，價值是必要條件；在后者，價值則是充分條件。行政法典總則應當有依法行政等基本原則，然這些基本原則的存在卻不能肯認行政法典本身的價值正當性。可見，通過邊沁的功利主義和法律總則的基本原則，尚無法論證完備價值可作為行政法典的唯一根據。

在我國法體系中，行政法典處于憲法下，來自憲法授權；行政法典是立法機關制定的，行政權來自于全國人大。如果價值完備性不是法典唯一根據，在行政法價值以憲法價值為根據的前提下制定的行政法典仍并非所謂行政自我授權。在此基礎上，行政法典由于是憲法的具體化，不能違背憲法隨意修改。憲法修改，行政法典也應相應修改。但由于我國憲法的修改具備正當性，且憲法修改未必引起行政法典修改，如憲法修改的內容僅涉及刑事法律，而且憲法和行政法典的調整對象有抽象與具體之分，所以在行政法價值以憲法價值為根據的前提下制定的行政法典是不應、也無法被隨意修改的。

（二）完全意義上的價值完備性

完全意義上的價值完備性的第一項要求并非編纂行政法典的必要條件。以刑法罪刑法定原則為例，憲法和刑法均承認罪刑法定原則。《憲法》第37條從實體角度的“剝奪或者限制公民的人身自由要法定”和程序角度的“非經法定程序不得以刑罰的方式剝奪或者限制公民的人身自由以及其他權利”為罪刑法定提供憲法基礎。法國、德國、西班牙等國憲法明確規定罪刑法定原則。可見罪刑法定原則作為憲法原則已是公認。當然，反對者可能認為罪刑法定原則屬于刑法特殊原則，而非一般法律原則，可作為刑法法典化的完備價值。其實，刑法與行政法、憲法同屬于公法，其共享公法的一般原則。“刑法中規定的罪刑法定原則只不過是對憲法精神的具體化而已。”罪刑法定原則雖有其特殊性，然而卻實在是法治原則的具體化，與行政法上的職權法定原則異曲同工，都強調法律拘束性，即“名異實同”。故刑法并不存在完全意義上的價值完備性，其不能夠脫離作為高級法和根本法的憲法而存在。

傳統觀點認為，憲法是公法，調整個人和國家的關系，不調整私人間的關系，不具備第三人效力。憲法和民法分別屬于公法和私法，民法價值調整私人關系，不以憲法價值為依據，故民法具備價值完備性的第一項要求即不以憲法價值為根據。但是，隨著時代發展，在我國，這種傳統理論還有生存空間嗎？在德國／大陸法系，在一些領域，逐漸認可憲法也能調整私人關系。最典型的是認可憲法基本權利對第三人有效力，能夠調整民事主體的權利義務關系，成為民事權利憲法基礎。憲法是“母法”，是根本法和高級法，具有內容根本性和效力最高性。在內容根本性上，憲法規定國家根本任務和根本制度、基本權利等根本事項。私人間的民事關系包括人身自由、人格尊嚴、生命權、財產權等，是人之為人所必須具備的，屬于具有根本性的基本權利。在效力最高性上，憲法效力高于其他所有法律。《憲法》第5條第3款規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”這自然也包括民法典。因此，作為根本法和高級法的憲法，不僅調整公民與國家的關系，同時也調整私人關系，保障私人不受其他私人的侵犯。

《民法典》第1條開宗明義規定“根據憲法，制定本法”，是以法律明文方式直接、強力證明民法價值以憲法價值為基礎。這絕非僅具有宣誓意義，而是有著具體的民法價值、憲法價值及其實在法依據支撐。作為民法價值，民法基本原則中的意思自治、平等原則、誠實信用、公序良俗等，在憲法根據上則對應憲法上的自由權、憲法平等權、社會主義核心價值觀等。如《民法典》第4條規定的“民事主體在民事活動中的法律地位一律平等”是民法平等原則的實在法依據。《憲法》第33條第2款規定的“公民在法律面前一律平等”中的“法律”，依據文義應當包含民法，故可解釋為“公民在民法面前一律平等”，可以作為民法平等原則的憲法基礎。可見，與行政法一樣，刑法、民法等部門法價值都以憲法價值為根據。即完全意義上的價值完備性的第一項要求并不存在，沒有能夠脫離作為高級法和根本法的憲法而存在的部門法及其法典。那種認為民法具備完備價值的觀點，本質上是“民法帝國主義”的表現，是民法先于憲法的法律外化。然而此種觀點可能在時間先后順序上成立，但在實定法層面則存在扦格。由此，上述討論已經趨于合流，一方面，行政法典價值體系天然依附于憲法價值體系；另一方面，完全意義上價值完備性不可捉摸。以行政法典依法行政原則為例，其天然依附于憲法的法治原則，其他部門法的主要價值也同樣與憲法關系密切。這表明行政法典價值不可脫離于憲法存在。如此，則行政法典不必具有所謂價值完備性的第一項要求，且該種要求本身難以探求。

（三）行政法典作為價值統一體

憲法蘊含民主、自由、平等的精神和原則。我國憲法以建設富強國家為國家目標。這樣的國家目標，必須在法治軌道上，以法治方式和法治思維來實現。《憲法》第5條規定了依法治國原則，具體包括依法治國、法制統一、憲法優先等，蘊含對法體系性的根本要求，即法律應當體系化，維護法制統一、法律不得抵觸憲法。我國法制體系中，數量最大、層級最多的就是行政法規范。因此，行政法律規范的體系化是憲法的應然要求。

憲法所要求的行政法的體系性，對外表現為憲法與行政法之間的體系性，即行政法應當對憲法具體化，不能與憲法抵觸，確保憲法優先。這些內容包括法治、平等、民主等憲法價值，還包括憲法中有關行政組織、行政活動、行政監督救濟等的具體內容。行政法需要首先通過行政法總則具體化憲法價值等內容，然后通過行政法分則、部門行政法予以進一步細化。這種體系性要求延伸到對內層面，則強調行政法內部的統一性。這種統一性表明整個行政法規范應當成為一個整體，而有也僅有總則與分則的體例框架才能體現這一點。總則作為核心和統帥，能夠將所有分則或單行法凝結為一體；總則中規定的依法行政、正當程序等行政法價值，能夠將行政法“凝結為價值上的統一體”。沒有總則，行政法體系不過是數個單行法的機械整合排列，缺少靈魂。這種統一性還理所應當地要求整個行政法內部達到無矛盾、無重復、無漏洞的“三無”境界。

統而觀之，最能符合這種體系性要求的行政法在形態上應當是行政法典，而非單行法。也即，唯有行政法典才能最大限度地使行政法凝結為價值統一體：單行法雖然也能在一定程度上實現價值統一，但卻是低限度的、粗放的。一言以蔽之，行政法典是“體系性的最佳化表達”。詳言之，作為單行法的行政法規范，包含作為單行法的行政法總則，僅能將行政法規范凝結為“松散統一體”。單行法不可避免要對一些基本原則等相似內容分別作出規定，導致立法重復；單行法只考慮某一方面而非整體，可能存在立法漏洞；單行法各自為政、常有不一致，可能存在立法矛盾。因此，從憲法角度觀之，行政法典具備價值完備性的第二項要求即“使得本部門法的多數規范凝結為價值上的統一體”。

由上述兩方面的剖析可見，憲法要求一種體系性的行政法規范，包含兩方面，一為對憲法具體化，二為統一行政法為一體。行政法、民法、刑法等都應當為達到憲法要求的體系化境界而法典化。價值完備性的第二項要求和憲法要求的體系性的第二項要求一致，都主張“創造出一個統一體……藉此可使法秩序避免矛盾、確保法安定性與法律上的平等”。盡管在具體問題上，特別是法典是否必須有總則的問題上，二者存在張力，但無傷大雅。

二、中國行政法典的憲法功能

（一）行政法典憲法功能的構造

法典編纂具有深刻的社會歷史目的。從憲法視角觀之，作為內容上的根本法和效力上的最高法，憲法主要具有兩方面功能：一是形式功能，主要是授予國家機關權力，賦予國家機關合法性。二是實質功能，主要是通過憲法控制公權力，以實現國家目的。形式功能是手段，實質功能是目的；實質功能的落實，既是形式功能實現的必要條件，也是國家機關取得實質合法性或正當性的根本前提。我國憲法所承載的國家目的融合了社會主義的基本要求。從國家層面講，主要是實現國家富強。這是具有我國特色的國家目的。《憲法》序言規定，國家的根本任務是把我國建設成為社會主義現代化強國。故而，我國憲法被稱為“富強憲法”。從公民層面講，主要是保障公民合法權益，這是具有普遍性的國家目的。《憲法》2004年的修改增加規定：“國家尊重和保障人權。”該規定實現了“人權人憲”，將保障人權作為憲法基本價值和原則。

強調中國行政法典的憲法功能既必要又迫切。首先，行政法典是憲法的具體化。發揮行政法典的憲法功能是行政法典與憲法關系的必然要求。其次，與《民法典》承載促進民族國家形成、建構國內統一市場的政治使命相同，行政機關和行政法典的“首要目標在于落實國家任務體系中的行政職能目標”。再次，行政法權利并非照搬基本權利。特別是對于憲法未列舉權利，雖然并不因此而不具備權利性質，不過通過行政法典能夠為之提供更好保障和救濟。最后，行政法典特別是行政法總則的缺失，本質上是憲法沒有完全具體化的表現。相比于民法，行政法與憲法的關系更為密切，應當發揮更大作用，行政法典正是行政法憲法功能最集中的體現。

（二）授權功能

行政權屬于國家權力結構中的執行權，其合法性來自于憲法的肯認，并非不證自明。然而憲法對行政權的授予和對行政權合法性的肯定只是抽象的、概括的，還需要行政法具體化。行政法典應當為行政權的設立、運行和監督提供基本法律依據，以落實憲法上的國家機構條款。這是目前行政法亟需解決的關鍵性問題，也是行政法典憲法功能的關鍵方面。《憲法》第三章第三節“國務院”和第五節“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”關于行政權的規定，存在規范內容過于抽象、授權過于寬泛等問題。特別是《憲法》第89條規定的國務院18項職權與全國人大職權高度重合，且不夠明確，操作性不強，難以明確行政權的合法性邊界。同時，現行行政法規范在授予行政權方面存在不少問題，主要涉及行政法總則、行政程序法、機構設置法和國家補償法等的立法空白；以及下位法違反上位法，不同領域、不同層級法律規范相互沖突等立法沖突問題，造成行政權合法性的自相矛盾。

行政法典是憲法最直接的具體化，應當細化憲法中有關授予行政權、賦予行政權合法性的內容。行政法典能夠填補行政法總則等立法空白，為行政權提供一般的、總體的合法性依據。行政法典能夠消除不同行政法律規范之間的立法沖突，為行政權提供統一的、體系性的合法性依據，消除合法性矛盾。行政法典能夠系統全面地授予、細化、合法化行政機關的行政組織權、行政活動與程序權、行政監督救濟權等。總之，行政法典授予行政權、賦予合法性的憲法功能若能實現，既能夠為行政權提供合法性依據；又能夠為法律控制行政權、實現國家目的打下堅實的法律基礎。其意義之重大自不待言。

（三）控權功能

憲法和行政法并非僅止于授予行政權，還必須實現對行政權的控制，防止無法實現行政目的。控權是法治應有之義，是憲法和行政法最基本的要求，指的是憲法和法律控制、支配行政權力，強調法律對行政權的支配，可能是限權，也可能是賦權。“自古以來的經驗證明，所有擁有權力的人，都傾向于濫用權力。”行政權與公民聯系最為密切，非常容易侵害公民權益，必須確保由人民選舉出的立法機關制定的憲法和法律對行政權加以控制。

“行政機關除應遵守現行普通法律外，當受一國根本大法之拘束。”《憲法》第5條規定的法治原則要求行政權服從憲法法律。但憲法只是抽象規定了對行政權的控制，具體內容尚需要由行政法來規范。《民法典》只能建構市民社會內部的秩序和架構。作為憲法的具體化，行政法可以劃定行政和市民社會之間權力與權利的界限，并建構行政內部的框架與秩序。不過，行政法在細化憲法方面還存在立法空白、滯后和沖突問題，特別是行政法總則、行政程序法等尚未制定，導致行政法存在“控權漏洞”。

行政法典作為集行政法之大成的法典，能從總體上、行政組織、行政活動、行政監督救濟等角度全方面發揮控制行政權的憲法功能。行政法典特別是行政法總則，將行政權統攝于立法目的和基本原則之下，能夠使行政法“無漏洞”控制所有行政權，確保行政權受行政法統治。行政法典通過行政組織編，推動實現行政組織、程序和責任法定化，徹底破除“特別權力關系”的牢籠。行政法典通過行政活動和行政程序編，規范控制全部行政活動及其程序，實現行政決策法治化，防止其逸脫憲法的拘束。行政法典通過監督與救濟編，為行政機關和行政活動設定相應的監督機制和問責機制，實現權責統一，確保有權必有責、用權受監督。

（四）保障公民權利功能

《憲法》規定的基本權利過于抽象、適用難度大。“憲法都是比較原則的規定，不便于執行，因而不具有規范性。”而且，我國憲法尚未實現“司法化”。“在憲法上規定某種權利，不如在實際上保障這種權利來的更加重要。”故基本權利條款在司法中難以發揮直接效力。2001年的“齊××受教育權案”表明憲法基本權利難以作為個案裁判直接依據。行政法權利是憲法基本權利的具體化。行政法和“行政活動必須合乎憲法，尤其需要維護法律的平等性，尊重公民的自由和財產”。但行政法在具體化和保護基本權利方面還有很多不足：一是受保護的權益類型有限，主要限于人身權和財產權，許多新興權益、程序權利尚未成為行政法的保障內容，且尚未形成完備的權益保障法體系。如《中華人民共和國行政處罰法》第55條第1款規定了當事人擁有拒絕權，但卻沒有一般意義上的拒絕權和抵抗權的適用情形的規定。二是行政權力的規范監督制約法體系尚不完善，難以有效防范行政權力的濫用，影響權益保護效果。三是行政法權利的救濟制度不完善，特別是《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國國家賠償法》保護范圍偏窄，行政補償法缺位。

行政法典規定和保護行政法權利，是對憲法基本權利保護的具體化，有利于保障公民憲法基本權利。行政法典能夠以基本法的形式確認和保護公民合法權益，明確除人身權、財產權外，公民享有行政法上的行政受益權、程序保障權、行政救濟權等，從而構建完備的行政權利保障法體系。行政法典通過行政組織、行政程序、行政監督制度，制約行政權，確保其積極保護并不得侵犯公民合法權益。行政法典通過完善行政復議、行政賠償與補償等制度，明確國家機關應當提供“無漏洞”的權利救濟。從更高層面上看，行政法典能夠在行政全過程保障公民權益，進而推動實現全過程人民民主。

（五）實現國家富強功能

行政法典是國家實力的象征，是現代國家政治文明的重要標志。在歐美，憲法與富強問題本不相涉，二者屬于不同價值范疇，但我國不然。《憲法》序言規定了實現國家富強的國家目的，第5條要求國家機關必須遵守憲法法律。當前，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。實現國家富強的目標亟需行政機關全面履行職能。雖然刑法、民法等在一定程度上承擔實現國家富強的責任，但行政機關是國家權力機關的執行機關和“增進公共利益的最佳工具”。當前，憲法實施廣度和力度有待強化。行政法的立法缺失、立法沖突、立法滯后、立法重復，以及各級行政機關依法行政狀況還不能為行政機關全面履行職能提供完善的法治保障，無法滿足實現國家富強的根本要求。

首先，行政法典填補行政法總則、行政程序法、機關運行保障法等領域的立法漏洞，消除單行法重復和沖突，完善行政法體系。行政法典能夠設定嚴格的組織、活動和程序規則，完善行政監督救濟制度。行政法典本身將成為行政法的代表和標志，使得公眾更加熟悉行政法，推動全民守法。如此，行政法典將全面推進依法行政的立法、執法、司法、守法全流程全環節，推動以最快速度最高質量建成法治政府和法治國家，實現國家治理體系和治理能力現代化。

其次，行政法典中的行政法總則通過規定建設富強國家的行政目的，以及用依法行政、行政效能等基本原則控制行政機關只能為有利于該目的實現的行政行為。行政組織分則通過精簡機構、建設廉潔政府等要求提高行政效能；行政活動與程序分則通過改革行政審批制度、強化行政處罰力度等方式優化營商環境、提升經濟活力；行政監督與爭議解決分則通過反腐敗、提供司法救濟等方式優化營商環境、保障經濟秩序。在此基礎上，行政法典能夠推動政府依法全面履行職能，提高行政效能，提升我國綜合國力和國際影響力，夯實國家富強的法治基礎和經濟基礎。

最后，法典是大國崛起和民族復興的“國之重器”。法典實可謂盛世和強國的“標配”。如黑格爾（Hegel）所言：“否認一個文明民族和它的法學界具有編纂法典的能力，這是對這一民族和它的法學界所能做出的最大的侮辱。”當前，我國正處于實現國家富強的關鍵時期，經濟發展、社會穩定、文化繁榮，但缺乏一部足以標志國家富強的偉大法典。行政法典的成功不僅意味著法治文明的發達，還成為強國建設和民族復興過程中最鮮明、最具亮點和特色的標志。

三、中國行政法典的憲法依據

（一）行政法法典化的憲法依據

行政法法典化的憲法依據，標識了行政法法典化的應然性和必然性，能夠為編纂行政法典提供憲法正當性。憲法中有關行政法典編纂的內容直接決定了行政法法典化的正當性。這方面最典型的代表是荷蘭。為統一作為單一制國家的荷蘭的行政法，改善政府部門的職能，1983年荷蘭修改憲法在第107條規定：“應當制定一般行政法。”據此，議會組建了行政法通則起草委員會。《行政法通則（草案）》于1992年通過，并于1994年生效。就此而言，荷蘭之所以選擇制定行政法通則而非行政程序法典等，其首要原因在于落實憲法的規定。

《憲法》第5條第1款規定了法治原則。第62條第3項規定，“全國人民代表大會……制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”。眾所周知，行政法包括基本法律和非基本法律，包括行政組織法和其他行政法律。所以《憲法》第62條第3項中的“國家機構的和其他的基本法律”包含行政法中的基本法律、行政的基本法律，而行政基本法律與民事基本法律、刑事基本法律并列且處于同一立法層級。

“基本法律通常是對于某一類社會關系進行調整和規范，涉及的事項……具有全局的、長遠的、普遍的和根本的規范意義。”所謂基本，主要是指內容上的根本性。所謂基本法律，是指由全國人大針對國家某領域的根本性事項制定的效力層級僅次于憲法的法律。其特征有三：制定主體是全國人大；調整對象為國家某個領域的根本性事項；效力層級僅次于憲法而高于其他法律。其核心在于調整對象的根本性和效力僅次于憲法而高于其他法律。如全國人大制定的《民法典》即屬于民事基本法律。全國人大制定的《刑法》規定了刑事領域最具根本性的犯罪與刑罰，具備法典特征，屬于實質法典，是刑事基本法。行政法典所涉及的行政法總則、國務院組織法、行政處罰法、行政訴訟法等主要的、核心的行政法律均由或者應由全國人大制定。行政法典涉及行政領域中最具根本性的行政法基本原則、行政組織與機構設置、行政活動與行政程序、行政監督救濟等，是憲法中有關行政法內容最直接的具體化，其內容的根本性和效力僅次于憲法而高于其他部門行政法，后者是憲法間接具體化。行政法典好比太陽，其他行政法律規范則為圍繞太陽公轉的行星。

行政法包括一般行政法與部門行政法。一般行政法在內容的根本性和效力上僅次于憲法；部門行政法具有若干“邊緣性的、多學科交融的嶄新學科”跡象，但在內容的根本性和效力上次于一般行政法。中國特色社會主義法律體系也將行政法同民法、刑法等置于僅次于憲法的地位，并明確將環境法、教育法等作為行政法子部門。可見，恰如行政法的基本原則構成行政法的本源一樣，一般行政法構成部門行政法的本源。從行政立法實踐看，一般行政法絕大多數是由全國人大制定的基本法律，例外的僅有《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國行政許可法》等由全國人大常委會制定。部門行政法大多是由全國人大常委會制定的非基本法律，如《中華人民共和國環保法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國城鄉規劃法》等；例外的僅有《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國兵役法》等少數立法由全國人大通過。因此，在行政法律中，一般行政法總體屬于基本法，部門行政法總體不屬于基本法。相對于部門行政法，一般行政法在總體上屬于《憲法》第62條第3項規定的行政基本法律。由此可知，作為行政基本法律的行政法典應當是一般行政法的法典化，而不包含部門行政法。

（二）行政法典內容的憲法依據

從整體層面觀之，作為“當作是具體化憲法的行政法”“行政法與憲法的統一功能”，行政法典是憲法的具體化，憲法中有關行政法的內容通過影響行政法典的內容進而影響行政法典的模式、內容和體例。如果一國憲法中有關行政法的內容十分寬泛，涵蓋實體、程序、救濟等，則行政法典的內容也應當巨細靡遺。由此觀之，美德等國的憲法均規定了行政組織法的內容，但行政法典卻選擇行政程序法典模式，并未實現對憲法的全面具體化，在具體化憲法方面只能發揮極其有限的價值。

我國憲法涉及行政法的部分涵蓋了行政法的主要內容，包括：行政法的一般規定，如第一章總綱中的民主原則、法治原則，第二章公民的基本權利；行政組織法，如第三章國家機構中的國務院、地方政府組織；行政活動與程序法，如第三章國家機構中的國務院、地方人民政府的職權，特別是行政立法權、執法權等；行政監督與救濟法，如第三章國家機構中的監察委員會、人民法院和人民檢察院。由于行政法典是憲法的具體化，那么行政法典應當具體化憲法中有關行政法的全部內容，即行政法典應當包括一般規定、行政組織、行政活動與程序、行政監督救濟，也唯有行政法典才能包括上述內容。零散的單行法難以實現對憲法的全面具體化。

從原則層面觀之，一國之憲法，雖然未必對于行政法典的內容和體例等問題有非常明確、具體的規定，但卻一定有對于行政法典的模糊的、抽象的、一般性的、原則性的規定。這些規定對于行政法典的內容和體例提出了總體的、籠統的、概括的要求，從而構成行政法典內容的憲法依據。一般意義上，行政法典內容的憲法依據包括兩方面。其中，主要是法治方面的憲法依據，這些依據對于行政法典提出了法治方面的要求，包括依法行政、法律的體系性等要求。這屬于行政法典的宏觀的、整體性的要求。此外，還有實質層面的憲法依據，對行政法典提出了法治之外的要求，包括黨的領導、民主、平等等，側重于行政法典的中觀內容層面。

《憲法》第5條對行政法典提出了抽象的、整體的要求，即第5條第1款的依法治國原則，第2款的法制統一原則，第3、4、5款的憲法優先原則。依法治國，首要要求是有完備的法體系，體現在行政法上則是完備的行政法體系；法制統一，意味著行政法的各個部分結成整體，內部沒有矛盾；憲法優先，意指全部行政法規范不得與憲法抵觸。細察可見，法制統一其實是體系性對法典內部的要求，憲法優先則是體系性對法典外部的要求。所以上述要求都可以歸為體系性。因此，《憲法》第5條從抽象意義上對行政法規范提出了體系性要求。這種體系性對外要求行政法具體化憲法，不能與憲法抵觸，確保憲法優先；對內要求使行政法規范內部具有統一性，體現在總則一分則的體例架構以及無矛盾、無重復、無漏洞。根據上文分析，單行法狀態下的行政法難以達成這種體系性境界，行政法典更加能實現最佳化的體系性。

（三）行政法典憲法依據的作用

理論上，上述兩方面可能相互協調，也可能不統一。如一國憲法涉及行政法的方方面面，又要求制定行政程序法典。由于上述第二方面以憲法與行政法的關系及憲法解釋為基礎，主要是作為理論存在；而第一方面則是憲法的明文。因此，在沒有充分條件不適用憲法抽象規定和明文規定的情況下，應當依據憲法具體條文確定相應的行政法典。這兩方面在我國憲法中基本上統一，這體現了立憲者高超的立法技術和遠見卓識。由上述分析，可以得出憲法依據對行政法典的三點作用：一是直接性：行政法典是憲法的直接具體化，是僅次于憲法的一般行政法法典，高于而不包含部門行政法。二是全面性：行政法典是憲法的全面具體化，應當涵蓋一般規定、行政組織、行政活動、監督救濟等主要內容。三是體系性：行政法典是憲法的體系具體化，應當實現行政法規范的體系性。據此，可檢視行政法典的諸種可能形態。

就統一行政法典而言，其包括一般行政法和部門行政法，涵蓋行政法的一般規定、行政組織、行政活動、監督救濟等，是對憲法的全面具體化。其對外具體化憲法，對內能夠形成全部行政法規范的統一整體，是對憲法的體系具體化。如上所述，一般行政法總體上屬于基本法律。但部門行政法多由全國人大常委會制定，且效力低于一般行政法，因此部門行政法總體上不屬于基本法律。據此，統一行政法典尤其是其中占絕大多數的部門行政法不屬于行政基本法律，不是對憲法的直接具體化。

就行政程序法典而言，其主要內容為程序規范，無法涵蓋行政組織、行政監督救濟等內容，僅是憲法中有關行政程序內容的具體化；由于不含組織、實體等內容，導致行政法規范仍處于分散狀態，無法凝結為統一體；由于其是一般行政程序的法典，雖然屬于一般行政法和行政基本法律，但在其之上還可能有行政法總則等一般性內容，在內容根本性和效力上并非僅次于憲法。故其并不契合憲法對行政法典的定位。

就行政法總則而言，其涵蓋行政法的一般規定、行政組織、行政活動、監督救濟等，是對憲法的全面具體化；其不含國務院組織法、行政處罰法等單行法，無法使得行政法凝結為統一體，缺乏體系性；在內容根本性和效力上僅次于憲法而高于行政法分則、部門行政法等，但卻不包含行政法分則等在數量上占主要內容的基本法律，故僅在微弱程度上屬于對憲法的直接具體化。

行政基本法典是一般行政法的法典，是對各部門和各個地方具有普遍適用性和引領性的行政基本法律。首先，其規范內容包括基本原則、行政組織、行政活動、行政監督救濟，是對憲法的全面具體化。其次，能夠使得行政法中最根本、最核心的一般行政法實現體系化，對外具體化憲法，對內則凝結為一般行政法的法典這一統一體。最后，其在效力上僅次于憲法而高于其他行政法（如部門行政法），且規范內容如基本原則、行政組織等是行政法的根本性事項。故行政基本法典在內容根本性和效力上僅次于憲法而高于其他行政法規范，是對憲法的直接具體化。

綜上，行政法總則和行政程序法典僅具備直接性而不具備全面性和體系性，三者有其一；統一行政法典具備全面性和體系性而不具備直接性，三者有其二；行政基本法典具備全面性、體系性和直接性，三者有其三。故行政基本法典具備且最具備憲法依據，應當成為行政法典的理想形態。

四、結語

法典興則國興，法典強則國強。法典是大國崛起和人民權益保障的“國之重器”。行政法典具備憲法要求的體系性和強大憲法功能。從憲法角度觀之，行政基本法典應成為中國行政法典的理想選擇。篇幅所限，本文對行政法典與憲法關系的討論，特別是憲法如何影響行政法典具體內容、憲法和行政法典的內容邊界等問題，尚有待深入。

（責任編輯：王萬華）

基金項目：2024年度中央高校基本科研業務費“行政基本法典編纂的理論與實踐問題研究”（項目編號：2024JKF02SK09）。