社會工作者參與鄉村治理的困境及實踐體系構建

〔摘要〕隨著鄉村治理的穩步推進，社會工作者作為新生專業力量如何有效參與鄉村治理，成為當前社會關注的焦點。社會工作者參與鄉村治理并非簡單地將人員配備到鄉村就能自然地解決基層治理問題，二者需經過相互嵌入和融合的過程。因此，研究以嵌入理論為指導，發現社會工作者參與鄉村治理需嵌入鄉村特有的政治、社會和文化基礎的同時，還面臨身份認同艱難、社會資本不足、專業服務水平低等困境。而突破現實困境，需社會工作者以“制度—關系—技術”為實踐體系來嵌入原有鄉村治理體系，依靠承接“國家—鄉村”的行政任務來獲得身份認同，依靠完善關系網絡來增強社會資本，依靠發揮“服務型”治理優勢來提高專業服務水平，從而實現融合式發展。

〔關鍵詞〕社會工作者；鄉村治理；制度；關系；技術

〔中圖分類號〕C916〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）05-0046-06

〔基金項目〕惠州學院2022年度社會工作者研究專項課題（29400220004）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（19YJC840040）；惠州學院2022年度社會工作者科研骨干專項計劃（35900230021）。

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出要“堅持專業化、職業化、規范化，完善培養選拔機制，拓寬農村社工人才來源，加強農村社會工作者專業人才隊伍建設，著力做好老年人、殘疾人、青少年、特殊困難群體等重點對象服務工作”〔1〕。2021年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，要求通過加快推動鄉鎮社會工作者服務站建設來培養鄉村治理人才〔2〕。近年來，國家出臺了許多重要文件均指出引導社會工作人才參與鄉村治理的重要性，各個地方政府也積極地開展了實踐探索，積累了許多有益的經驗做法。

目前，學界普遍認為，鄉村社會工作者能夠發揮專業優勢，配合基層政府解決和處理農村的各種社會問題，做好鄉村各項公共服務工作，完善鄉村治理體系〔3〕。然而，也有不少學者指出，大量政府購買的社會工作者服務在實踐中并未如理論預期那樣取得理想的治理效果，相反，卻陷入了治理困境〔4〕。事實上，作為新生事物的社會工作者參與鄉村治理并非簡單地將人員配備到鄉村就能自然地解決基層問題，二者需經過相互嵌入和融合的過程。嵌入理論最早是由波蘭尼于1944年提出，意指經濟需嵌入社會和文化結構當中〔5〕50。目前，學界普遍認為，“專業社會工作在我國的發展是一種嵌入性發展”〔6〕。基于此，本文在該理論指導下，嘗試探究社會工作者參與鄉村治理所需嵌入的基礎，以及面臨的困境，并積極探索社會工作者參與鄉村治理的具體實踐路徑，以期為進一步加強和改進鄉村治理提供有益的借鑒。

一、社會工作者參與鄉村治理的歷史、社會和文化基礎

社會工作者作為社區治理創新的專業力量，不僅是創新社區治理的重要內容，也是提升基層治理水平的重要舉措，是現代社會為應對紛繁復雜的社會問題而形成的一種新型職業。探討社會工作者參與鄉村治理的政治、社會和文化基礎，便于我們更好地把握當代中國鄉村社會治理發展趨勢，從而推動鄉村社會走向善治。

（一）社會工作者參與鄉村治理的歷史基礎

在傳統的鄉村社會，鄉紳士族雖然并非和傳統官員一樣來自于自上而下的任命，但卻能夠運用其在鄉村擁有的內生權威和道德教化來治理村莊，掌管村莊的基層治理任務。改革開放之后，鄉鎮政府與村莊形成了“鄉政村治”的管理模式，村委會工作表現出高度的政治依附性和行政化，逐漸向職業化、科層化的方向發展。而在鄉村振興背景下，國家以財政支持、項目支撐、資源下鄉等形式來反哺農村，嘗試以此來化解鄉村資源薄弱、空心化、老齡化等問題，進一步強化了國家對鄉村事務的介入和調控能力。

因此，社會工作者有效參與鄉村治理的政治基礎就在于，要考量傳統社會的基層治理及近代以來的鄉村歷史變遷，把當下鄉村基層治理中出現的問題和現象放置到“國家—鄉村”關系的歷史性變動中去審視。同時，要將國家和鄉村的關系納入觀察視角，既要看到傳統社會中鄉紳等力量的存在，又要看到國家力量在鄉村的作用，以及村委會日益變得科層化、工作日益精細化的趨勢。這就要求社會工作者，一方面，要善于調動傳統精英力量來處理問題。如可以調動整合反哺桑梓的鄉賢、帶動村民富裕的致富能人、退休的教師或公職人員等鄉村精英來協助化解鄉村的基層治理矛盾。另一方面，要融入國家行政體系，去主動了解和適應鄉村運作的政治基礎，圍繞當前鄉村振興等重大戰略，尋找到自身的角色定位，增強社會工作者的政治意識以及行動自覺。

（二）社會工作者參與鄉村治理的社會基礎

費孝通用“熟人社會”描述中國鄉村的社會屬性。他強調，由于村民長期生活在相對靜止、封閉的鄉村社會當中，絕大多數村民都是“生于斯，長于斯”，鄉村中的生產、生活自成體系〔7〕121。但隨著我國城鎮化的發展，鄉村也被卷入現代化的浪潮當中，由于現代性的滲透，彼此之間相互熟悉的熟人社會，逐漸變遷為“半熟人社會”，鄉村中的人際關系也變得理性化。這種情況進一步導致村民個體之間的內部關聯度不斷降低，鄉村治理共同體難以構建，村民參與公共事務的意愿不強等問題。

因此，社會工作者有效參與鄉村治理的社會基礎就在于，要將鄉村的鄉土性和現代性納入統一的分析框架，既要看到“熟人社會”中蘊含的人情、面子、關系的社會機制，又要看到“半熟人社會”鄉村出現的村民理性化、利益化現象，以及關聯度不高等問題，進而能利用傳統和現代的社會資源來解決治理問題。一方面，社會工作者要善于運用傳統社會資源來解決治理問題。雖然鄉村社會受到現代性的沖擊，但社會工作者要看到熟人社會的親緣、地緣仍是鄉村中人與人聯結的重要紐帶，構建良好的家庭關系、鄰里關系、鄉村關系仍是當前鄉村治理的重要社會基礎。社會工作者要以此為切入點開展工作，如以社區長者為中心，發動鄰居的力量，培育鄰居成為鄰里互助員，定時向自己反饋情況，減少意外的發生；又如熟人社會注重人情往來，社會工作者在熟人社會開展服務時要注意發揮道德的作用。另一方面，社會工作者要善于運用現代社會資源推動鄉村治理共同體的構建。近年來，隨著國家對鄉村的強力補給，鄉村目前也出現了農民工返鄉、城鄉融合發展等現象，鄉村逐步在復蘇。越來越多的返鄉青年、行業精英、鄉賢、企業家選擇回到農村發展，這為鄉村治理共同體的構建創造了新的歷史機遇。社會工作者要主動適應鄉村的社會基礎，從鄉村振興戰略推進的過程中，尋找到有益的鄉村治理資源，構建治理共同體，將各治理主體組織起來激活其主體性和自覺性并形成合力，共同解決鄉村中出現的組織松散、空心化、老齡化等問題，進一步培育良好的社會資本。

（三）社會工作者參與鄉村治理的文化基礎

共同的鄉村文化是基于固定的血緣、親緣和地緣關系而形成的，是鄉村得以有機整合的重要基礎，也是鄉村治理的重要資源。然而，在現代鄉村社會，傳統文化卻面臨著逐漸沒落的問題。一方面，當前留在鄉村的人口大多是老人和小孩，年輕人外出務工，鄉村缺少具有活力和創新性的人才，較難組織起豐富的傳統文化活動。而一旦作為文化載體的傳統文化活動缺失，鄉村就難以形成有效的村規民約和禮俗規則，在處理日常糾紛和矛盾的時候，就無法用村規良俗化解矛盾糾紛。另一方面，受到現代功利主義的沖擊，大多數村民以賺錢作為日常生活的重心，忽略了傳統文化當中互助互惠、守望相助的道義精神，村民之間就難以形成情感共鳴，更加難以產生有效的集體行動。

因此，社會工作者有效參與鄉村治理的文化基礎就在于，要將鄉村的互助文化與社會工作的專業文化進行有機整合，既要充分挖掘和培育傳統社會中的互助、禮治、村規民約的文化底蘊，又要將社會工作者的專業理念、技術和方法嵌入鄉村治理體系。一方面，社會工作者要善于運用傳統優秀文化來處理遇到的治理難題。如社會工作者可運用傳統優秀文化的禮俗規則引起村民的情感共鳴和文化認同，從而有效緩解糾紛沖突。同時也可以借助村規民約對村民意識和行為的規訓作用，來喚醒鄉村的道義和價值理性。另一方面，社會工作者要明晰在專業上做精做實是自身能夠在鄉村社會安身立命的重要基礎，是自己獲得鄉村社會文化認同的重要前提。社會工作者要依靠自身積累的專業知識、理論基礎、治理技能、服務理念等有效彌補傳統鄉村互助文化中的不足和短板，從而嘗試從整體上系統性地來解決復雜的鄉村治理問題。

二、社會工作者參與鄉村治理的實踐困境

自從社會工作者被視為一支創新鄉村治理的專業隊伍被引入既有的行政和社會結構當中，政府、民眾、行業就對社會工作者充滿期待，希望其能夠發揮出獨特的專業優勢以克服政府和市場失靈的問題。然而，社會工作者參與鄉村治理卻遭遇了諸多現實困境，一定程度上阻礙了其參與鄉村治理的步伐。

（一）社會工作者參與鄉村治理的身份認同艱難

社會工作者有機嵌入原有的鄉村治理結構，首先要取得身份的合法性，獲得鄉鎮基層政府、村委會的認同。雖然，當前學界對于社會工作者該如何在鄉村治理取得實踐權還存在爭議，但融入既有的鄉村治理體系或者鄉鎮政府體制是實現身份嵌入，獲得合法性的必經路徑。然而，這種嵌入是一種依附式的生存方式，面臨諸多的身份認同困境。

社會工作者受到多重力量約束導致身份認同艱難。社會工作者在行政體系中，面臨鄉鎮政府、村委會、社工機構等多重力量的約束，而不同的治理主體會基于自身的認識和職責對社會工作者提出不同的要求。如對同一地區的社會工作者，鄉鎮政府要求其擴大服務覆蓋面，村委會要求其重點解決困難群體問題，社工機構則要求其在工作中要體現地方特色。在這種多重要求的壓力之下，社會工作者容易陷入兩難的困境，從而使得社會工作者的身份合法性受到質疑，讓其難以有效融入鄉村治理的既有工作體系。

社會工作者被過度行政化導致身份認同艱難。社會工作者要承擔鄉鎮政府、村委會的行政任務才能更好地適應既有的行政體制。如社會工作者需長期待在辦公室處理繁雜的文書工作以協助鄉鎮政府、村委會迎接上級政府部門的檢查評估，卻缺少深入鄉村與村民進行互動和溝通的時間，難以與村民建立起深厚的感情基礎并傾聽到他們的真實心聲。同時，社會工作者在承擔大量的行政任務時，解決問題的辦法受到既有行政主體的影響和干預，造成社會工作者服務的行政化，無法有效發揮出社會工作者的專業優勢。

（二）社會工作者參與鄉村治理的社會資本不足

社會資本是指有利于提升整個社會運行效率的社會信任、社會規范以及社會網絡等。然而，社會工作者作為一種外來力量對于鄉村場域內的人情、關系、網絡、資源等社會資本并不了解，缺乏社會資本存量將使得社會工作者難以融入鄉村村民的基層社會生活，不易獲得鄉鎮政府、村委會、村民的支持和認可。

社會工作者服務的周期性和流動性不利于社會資本的積累。在鄉村治理場域，社會工作者只有獲得地方政府和村委會信任，充分融入熟人網絡并靈活運用鄉村規范，才能擁有參與鄉村治理的社會資本。這些社會資本需要行動主體之間在長時間的共同日常生活、工作中才能孕育出來。然而，社會工作者服務往往具有周期性和流動性，并非長期扎根在鄉村。例如，大部分社會工作項目的服務周期為1～3年，項目期結束后，如果承接服務的社工機構更換或者社會工作者離職，就無法與鄉村形成長期的深度的交流互動。這種情況下，社會工作者就難以獲得融入鄉村治理體系所需的社會資本。

社會工作者的實踐經驗不足難以獲得充足的社會資源。社會工作者要參與鄉村治理并獲得自身發展，就需要整合大量的社會資源。然而，當前的社會工作者隊伍大多由剛畢業的大學生組成，他們在面對紛繁復雜的鄉村治理任務時，面臨著難以獲得充足社會資源支持的困難。一方面，他們由于缺少實踐鍛煉，在處理紛繁復雜的鄉村治理任務時，較難做到清晰地表達專業意見，在和村民的溝通時表現得經驗不足，難以獲得社會資源的支持。另一方面，部分社會工作者在開展工作時簡單地套用書本知識來處理問題，缺乏對地方性知識的了解，也沒有看到鄉土規則以及宗族勢力對鄉村權力結構形成的影響，從而使得他們在處理具體問題時容易迷失在復雜的鄉村規則中，更難以獲得有利的地方性社會資源。

（三）社會工作者參與鄉村治理的專業服務水平不高

專業服務是社會工作者的立身之本，能夠提供其他治理主體所不具備的技術性服務，從而促使其能夠扎根鄉村。然而，從現實情況來看，仍有很多社會工作者專業服務水平不夠高，其要扎根于鄉村還面臨一些阻礙。

鄉村社會工作者中具備專業理論以及實踐經驗的人才較為短缺。由于鄉村條件較為艱苦，大多數社會工作專業的學生并不愿意從事農村的社會事務工作，加之大多數地區社會工作者的薪資待遇并不優渥，使得大多數人不愿意參與鄉村治理工作。部分現有的鄉村社會工作者沒有經過系統化的社會工作教育與訓練，較難將感性、零散的實踐經驗進行提煉總結，形成規范的工作模式，造成了實踐經驗的缺乏。

社會工作專業在鄉村治理場域當中還未形成本土化的話語體系。許多社會工作者只是套用教條式的知識和方法，而沒有充分顧及鄉村自身的文化和規則，容易導致專業方法與本土知識之間的失衡，造成文化沖突。再加上社會工作者的話語體系未能與當前政府官方的話語體系形成統一，若處理不好，容易使得實務工作者陷入“行政化”亦或是“理想化”的專業困境。

三、社會工作者參與鄉村治理的實踐體系構建

由于波蘭尼提出的嵌入理論具有模糊性，較注重宏觀的理論演繹，缺乏可操作的分析維度。此后，格蘭諾維特將其擴展為關系嵌入和結構嵌入，前者強調嵌入社會關系網絡，后者強調行為主體嵌入網絡結構當中〔8〕9，而祖肯和迪邁至則進一步劃分了認知嵌入、文化嵌入、結構嵌入和政治嵌入四個維度。此后學者又對嵌入理論進行了多角度的細化，提出了不同維度的嵌入概念。但無論后續理論如何發展，均建立在波蘭尼強調的“社會環境會對人類活動產生深刻影響”的核心觀點之上。該理論對社會工作者參與鄉村治理具有重要啟發，即社會工作者必須融入鄉村的社會環境當中，具體可從以三個層面進行嵌入。一是要嵌入地方政府和村委會的制度環境；二是要嵌入鄉村各行動主體的關系網絡；三是要用專業技術嵌入鄉村的公共服務。因此，本文構建了“制度—關系—技術”的嵌入理論分析體系，以解決社會工作參與鄉村治理所面臨的實踐困境。

（一）制度嵌入：融入“國家—鄉村”治理體系，獲得身份認同

制度嵌入是社會工作者參與鄉村治理的政治基礎，通過承接“國家—鄉村”的行政任務來獲得身份合法性。社會工作作為外來品，在其發展之初就面臨政治和社會上的認同難題。因此，社會工作者要主動嵌入既有治理體系，積極落實地方政府的鄉村治理政策，并協助村委會完成鄉村治理任務，贏得當地政府和村民的認可，使其獲得生存的合法性和政府的項目資源，從而增強身份認同感。

社會工作者要積極融入地方政府的治理體系來獲得身份認同。隨著黨和國家不斷加強對于社會工作事業的投入，社會工作者在國家治理體系現代化過程中發揮了越來越重要的作用。有了制度性的支持，并不意味著社會工作者就能夠順利入場，還需要社會工作者積極地承接政府職能轉移，熟悉國家行政體制下的工作任務，熟練地運用政府語言和技術，才能與地方政府形成良性互動。社會工作者還要善于成為地方政府進行鄉村治理的基層行政觸手，能夠將國家政策資源向鄉村服務對象進行精準輸送，并能夠將困難群眾的實際情況及時反饋至相關政府部門，從而贏得政府部門對社會工作者的身份認可。

社會工作者要主動嵌入村委會的治理體系來獲得身份認同。在參與鄉村治理的過程中，社會工作者可以通過主動嵌入村委會的治理體系，協助村委會落實地方政府的政策，執行地方政府的行政管理意志，從而在政策制度上爭取到行政資源和項目支持。社會工作者還要善于協助村委會處理基層的社會事務，借助村委會的力量在鄉村立穩腳跟，獲得在鄉村生存的合法性。

（二）關系嵌入：完善關系網絡，增強社會資本

關系嵌入是社會工作者參與鄉村治理的社會基礎。社會工作者要通過不斷完善關系網絡，增強村民與社會工作者之間的信任關系，推動廣泛的社會力量參與到鄉村治理之中。社會工作者參與鄉村治理還需要充足的社會資本，才能有效調動起人力、物力和財力等多方面資源，形成鄉村治理合力。因此，持續融入鄉村居民的日常關系網絡，培育多元化的社會力量，發掘居民的內生力量，是社會工作者在鄉村場域獲取社會資本和社會支持的重要途徑。

社會工作者要持續融入鄉村居民的關系網絡結構來獲得社會資本。社會工作者有效參與鄉村治理，就要善于處理鄉村中各個主體之間的關系，從而獲取地方性知識、鄉土資源并實現服務對象瞄準。在制度嵌入取得成功后，接下來就是面對村民開展工作，發現鄉村的問題和需求，發掘社會資源，動員社區力量去解決鄉村治理問題。但這一實踐的兌現需建立在社會工作者充分熟悉鄉村的日常生活習慣以及基本關系網絡結構基礎之上。也就是說地方政府在購買社會工作服務時，需考慮到持續服務的重要性，確保社會工作者能與當地村民保持長期的互動，融入當地的人際關系網絡當中。

社會工作者要發動廣泛的社會支持力量，形成鄉村治理合力。一方面，社會工作者需克服年輕化帶來的經驗不足問題，通過培訓以及督導，鍛煉年輕社會工作者的實務工作能力。另一方面，社會工作者在鄉村治理的實踐中不僅要解決自身與行政體系的問題，還需要特別關注自身與鄉村中的村民、鄉村精英、鄉賢、企業家、社會組織等治理主體之間的關系，積極與鄉村治理各主體協調處理各種問題。如在村民還不熟悉社會工作者時，社會工作者可借助村委會的身份權威，與村民建立起良好的人情信任關系，積極與鄉村場域中的企業、能人、弱勢群體等進行互動交往，編織起緊密的社會支持網絡。此外，社會工作者融入鄉村，離不開廣泛社會資本的積累以及關系網絡的搭建，必須調動起網絡內的資源，為解決社區問題提供充分的人力、物力、財力支撐。如社會工作者可與多元的社會力量共同制定鄉村發展計劃，形成具有凝聚力的共同愿景，培育起鄉村的志愿者隊伍，開展豐富多彩的社區活動，激活鄉村的公共活動空間，從而推動廣泛的社會力量和公眾參與鄉村治理。

社會工作者要注重發掘當地村民的自身力量，激發村民解決鄉村問題的自主能動性。社會工作者需認識到自身的力量是有限的，需充分挖掘和培育鄉村的內生力量，培養他們參與治理的自主性，才能為鄉村自治能力提升創造條件。只有村民形成自發自覺的集體行動，才能有效解決鄉村治理中的各種矛盾糾紛、社區照顧、公共服務等問題。特別是社會工作者要善于調動鄉村鄉賢、社區骨干、黨員等鄉村精英的參與熱情，培育起他們帶頭示范的能力，以身作則，運用自身的非正式權威、聲望、經濟實力、關系網絡等資源，共同承擔起基層治理任務。

（三）技術嵌入：發揮“服務型”治理優勢，提高專業服務水平

技術嵌入是社會工作者參與鄉村治理的專業基礎，該嵌入主要是指社會工作者要通過積極構建專業實踐話語，進行專業服務供給，從而確立自己的專業合法性，并穩固地扎根鄉土。社會工作者參與鄉村治理是服務型治理，要通過其專業化的服務來為鄉村社會提供技術支撐。因此，為鄉村治理開展專業技術服務、提供優質服務項目、提高服務水平，是社會工作者在鄉村場域生存和發展的根本所在。

社會工作者要將專業技術與地方化的治理技術結合起來，培養能解決多元社會問題的專業能力。社會工作專業人才的專業化、柔性化、精細化以及科學化的服務有助于改善鄉村治理環境，解決鄉村的基層社會矛盾。當地政府需考慮社會工作專業人才的晉升和職業發展前景，為其創造多元化發展的空間和平臺。社會工作者憑借其專業理念，通過資源鏈接、心理疏導、人文關懷、能力提升、生計發展、關系調適、社會融入等專業服務嵌入，能夠有效解決鄉村中諸多基層社會矛盾以及弱勢群體問題。但技術嵌入并不是社會工作者單純地凸顯自身專業的優勢，而是注重對地方性知識的尊重和利用，使得專業技術與本土化方法進行有機結合。因此，在對社會工作者知識和技能培訓時，教育工作者要避免簡單照搬國外或者城市經驗，需結合鄉村實際，提供切合當地社會文化的教育內容。

社會工作者要發揮“服務型”治理優勢，用自身獨特的服務滿足治理需求。與其他治理主體相比，社會工作者在參與鄉村治理時有其顯著特點，即它是以提供服務的方式參與鄉村問題的解決和良好社會秩序的建構的，它實踐著的是一種服務型治理。因此，在具體實踐中，社會工作者只有提供有別于其他治理主體的服務，才能最大程度地發揮社工的主動性和創造性。一方面，社會工作者要在鄉村治理服務中尊重并理解多元文化、保護困難群體的尊嚴感和價值感、維護社會公平正義，并通過這種柔性的、溫情的治理方式來獲得服務對象的理解與認同。另一方面，社會工作者在鄉村治理當中獨特的優勢應當集中于幫困扶弱、培育社會組織、培育社區領袖、保護鄉土文化、搭建互助網絡以及組織大型鄉村活動等方面，并通過將這些服務與村委會的治理任務進行有機結合，從而形成治理的合力。例如，廣東省某地區的社會工作者發揮專業服務優勢，組建起婦女互助小組、生計發展小組、老年歌唱隊等社會組織，有效地帶動當地的村民生計發展，解決了鄉村空心化、老齡化的問題，恢復了傳統的風俗文化，形成了互幫互助、自我管理、自我服務的鄉村治理模式。

社會工作者要在服務實踐中生產出本土化的專業理論知識。專業理論知識和技術應當具有實踐性和本土性，社會工作者專業力量才能獲得長遠而持久的發展空間。在這一層次的嵌入中，社會工作者利用專業化的服務優勢，找到基層政府、村委會、村民與社會工作者專業知識和技術的結合點，從而為鄉村治理中的各個治理主體創造共贏的機遇。同時，要注意加強對實踐經驗的總結和提煉，從而形成本土化的具有中國特色的社會工作話語體系以及知識結構，使得其理念、方法更易于被多元主體認同和接納。

〔參考文獻〕

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〔2〕新華社.中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》〔EB/OL〕.https：//www. gov.cn/xinwen/2021-02/23/content_5588496.htm.

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責任編輯郭麗娟