市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革研究述評與展望

〔摘要〕黨的十八大以來，隨著市場監(jiān)管上升為政府的基本職能之一，學(xué)界加強了市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革問題研究，已經(jīng)在市場監(jiān)管的理論基礎(chǔ)、改革模式、職責(zé)配置、配套改革等方面積累了一定的研究成果。但是，現(xiàn)有研究中仍存在一些問題：與既有理論的對話不夠，基于國情的理論研究不足；對改革全貌和深層次問題的系統(tǒng)研究不夠；與總體改革進(jìn)程和政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)合不夠緊密；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的研究亟待拓展。因此，繼續(xù)推進(jìn)這項研究，應(yīng)努力發(fā)展基于中國國情的基礎(chǔ)性理論，將市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革納入總體經(jīng)濟體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變之中進(jìn)行研究，應(yīng)加強對市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的系統(tǒng)深入研究，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革研究。

〔關(guān)鍵詞〕市場監(jiān)管；綜合行政執(zhí)法改革；體制改革；研究述評

〔中圖分類號〕D922.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）05-0088-08

市場監(jiān)管是現(xiàn)代政府的基本職能之一。2013年以來，市場監(jiān)管領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法體制改革在全國范圍內(nèi)積極推進(jìn)，我國各級市場監(jiān)管部門結(jié)合自身實際探索符合本地實際的改革模式。伴隨著機構(gòu)調(diào)整、職能重新劃分，各地市場監(jiān)管部門承擔(dān)的職責(zé)越來越多。但在市場監(jiān)管過程中，也逐漸暴露出職責(zé)不清、執(zhí)法能力不足、人員隊伍不穩(wěn)、缺乏基礎(chǔ)保障等問題，市場監(jiān)管工作遇到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。雖然近年來全國各地都在大力增強基層治理能力，執(zhí)法重心開始慢慢下移，對市場監(jiān)管所實行屬地管理，但也要看到基層市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革尚處于起步和探索階段，市場監(jiān)管綜合執(zhí)法效能還未能實現(xiàn)整體躍升。因此，如何確保市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革能夠順利推進(jìn)并取得實效成為一個重要的現(xiàn)實問題。

目前，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法問題的研究是隨著我國市場監(jiān)管體制改革而興起的，能夠查到的最早研究文獻(xiàn)發(fā)表于1996年，研究了工商行政管理部門承擔(dān)市場監(jiān)管和行政執(zhí)法職能問題〔1〕。此后一段時間的研究主要集中于工商行政管理部門的職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法程序、執(zhí)法力度等〔2〕。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》頒布，市場監(jiān)管體制改革持續(xù)推進(jìn)，學(xué)界也掀起了研究熱潮，主要探討了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門整合為市場監(jiān)管局及其出現(xiàn)的綜合行政執(zhí)法問題與對策〔3〕。2018年隨著黨和國家機構(gòu)改革的推進(jìn)，市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體制改革逐步深化，學(xué)界繼續(xù)加強相關(guān)研究，積累了相當(dāng)數(shù)量的研究文獻(xiàn)①。本文致力于對2014—2023年我國市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革的研究做一個階段性總結(jié)和分析，以發(fā)現(xiàn)該項研究的主題與主要觀點，剖析其存在的不足，并對推進(jìn)該項研究提出參考性建議。

一、研究主題與主要觀點

綜合行政執(zhí)法改革、大部制改革、商事制度改革、放管服改革等背景下的市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制改革的研究，可以分為理論和實踐兩個面向。這兩大面向基本上可以概括為以下四大主題。

（一）市場監(jiān)管的理論基礎(chǔ)研究

隨著我國市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制改革的推進(jìn)，學(xué)者們在學(xué)習(xí)借鑒西方監(jiān)管理論的基礎(chǔ)上，提出了回應(yīng)性監(jiān)管理論、智慧監(jiān)管理論、整體性治理理論，用來研究市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法活動和機制建設(shè)層面的問題，為市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制改革提供了一定的思路。

1.回應(yīng)性監(jiān)管理論。該理論是在1992年，由美國和澳大利亞的兩位學(xué)者艾爾斯（ATRES I）和布雷斯維特（BRAITHWAITE J）在《回應(yīng)性監(jiān)管：超越放松監(jiān)管的爭論》一書中首次提出，其目的是為了解決當(dāng)時西方國家監(jiān)管過度的問題。該理論提出監(jiān)管主體多元化，以及回應(yīng)、塑造、協(xié)同、關(guān)系等四大觀點〔4〕。國內(nèi)有學(xué)者引入回應(yīng)性監(jiān)管理論，從構(gòu)建多主體、采取多樣化監(jiān)管策略和手段、改變立法理念等方面提出推進(jìn)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的建議〔5〕。還有學(xué)者提出，形成多方協(xié)調(diào)、各自發(fā)揮權(quán)責(zé)作用的有利環(huán)境，有利于最大限度地的實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)〔6〕。

2.智慧監(jiān)管理論。該理論由古寧漢（GUN？ NINGHAM N）和戈拉博斯基（GRABOSKY P）于1998年提出，主張在傳統(tǒng)政府監(jiān)管基礎(chǔ)上靈活地運用各種政策工具，以實現(xiàn)有彈性的智慧監(jiān)管〔7〕13。21世紀(jì)以來，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)，以及市場領(lǐng)域新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展，國內(nèi)有學(xué)者將智慧監(jiān)管理念引入市場監(jiān)管領(lǐng)域，指出智慧監(jiān)管的主旨在于兩點：一是大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等信息化手段的應(yīng)用〔8〕；二是創(chuàng)新、開放與合作的系統(tǒng)性思維〔9〕。還有學(xué)者提出，需要將科技創(chuàng)新和機制創(chuàng)新相結(jié)合，用系統(tǒng)的思維完善中央、省、市、縣四級智慧監(jiān)管聯(lián)動機制，建立政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、公眾和媒體等多方信息共享體系〔10〕。

3.整體性治理理論。該理論是1997年由英國學(xué)者希克斯（SIX P）在《整體政府》中提出的。該理論通過突出協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任等要素，倡導(dǎo)組織機構(gòu)進(jìn)行協(xié)作和整合，從而為公民提供無縫隙的政府治理途徑〔11〕34。國內(nèi)學(xué)者將整體性治理理論引入市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革研究中，認(rèn)為其可以為解決市場監(jiān)管主體多元、機構(gòu)重疊、職能分散帶來的“碎片化”問題提供借鑒。比如，一些學(xué)者提出，應(yīng)從市場監(jiān)管機構(gòu)、職能、層級、隊伍、法律等路徑來構(gòu)建一體化的市場監(jiān)管體制〔12〕。還有一些學(xué)者借鑒整體性治理理論的整合、協(xié)調(diào)、信任、激勵等理念，提出市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革從“碎片”到“整體”的深化路徑〔13〕。

（二）市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革模式研究

在這一主題的研究中，學(xué)者們主要基于各地的改革實踐，論述市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法的改革模式及其成效和問題，并提出對策建議。學(xué)者們總結(jié)的改革模式有：區(qū)縣層面市場監(jiān)管部門的“局隊合一”模式〔14〕、“垂直+分級管理”模式〔15〕；鎮(zhèn)街層面基層市場監(jiān)管所的“條管共用”模式等〔16〕。綜合這些研究，可以歸納為垂直管理與屬地管理兩大模式及其爭議。

1.垂直管理模式。很多學(xué)者提出基層市場監(jiān)管所應(yīng)作為縣級市場監(jiān)管局的派出機構(gòu)，實行垂直管理模式。有學(xué)者認(rèn)為，市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的專業(yè)性決定，執(zhí)法權(quán)下沉應(yīng)是縣級市場監(jiān)管局與基層市場監(jiān)管所之間進(jìn)行調(diào)整，而不是將市場監(jiān)管所下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道〔17〕。有學(xué)者建議在街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立市場監(jiān)管所和綜合執(zhí)法隊，并作為縣區(qū)局派出機構(gòu)〔18〕。有學(xué)者建議盡快推動《市場監(jiān)督管理所條例》立法，將市場監(jiān)管所作為縣級市場監(jiān)管局派出機構(gòu)〔19〕。

2.屬地管理模式。近年來，河南、廣東等省推進(jìn)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體制改革，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道成立綜合執(zhí)法隊伍，承擔(dān)部分市場監(jiān)管職能。在學(xué)界，支持屬地管理的學(xué)者認(rèn)為，通過推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道延伸下沉，能夠解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法和監(jiān)管盲區(qū)并存的問題〔20〕。持反對意見的學(xué)者則認(rèn)為，改革后導(dǎo)致基層所根基不穩(wěn)，出現(xiàn)了縣（市區(qū)）市場監(jiān)管局削弱基層所指揮權(quán)、偏離主責(zé)主業(yè)的問題〔21〕。有學(xué)者建議，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面可設(shè)立專門委員會解決市場監(jiān)管機構(gòu)屬地化過程中出現(xiàn)的問題，形成不同層級政府“接續(xù)管理”的模式〔22〕。

（三）市場監(jiān)管職責(zé)配置研究

從市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制的發(fā)展演變來看，盡管各階段的表征有所不同，但作為核心并貫穿始終的則是執(zhí)法職責(zé)的配置問題。關(guān)于這一問題，學(xué)界給予了較多的關(guān)注，本文將其歸納為縱向和橫向兩大方面進(jìn)行總結(jié)。

1.縱向職責(zé)配置研究。一些學(xué)者認(rèn)為，縱向政府間執(zhí)法界限不清，地市和縣兩級沒有明確劃分執(zhí)法權(quán)限，多頭重復(fù)執(zhí)法時有發(fā)生〔22〕。造成這種情況的原因主要是：各級政府執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置不一致，造成執(zhí)法工作銜接不便〔14〕；基層執(zhí)法工作任務(wù)繁重，點位分散，工作效果不能完全發(fā)揮〔21〕。此外，還存在改革不到位帶來的問題。比如，當(dāng)執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之后，上級政府權(quán)力下放過多過猛，基層政府接不住〔23〕。針對以上問題，學(xué)者們也提出了解決措施。有研究指出，應(yīng)從中央和省級層面統(tǒng)籌市場監(jiān)管“大部門制”改革，建立結(jié)構(gòu)完整、上下貫通、高效順暢的綜合執(zhí)法體制〔24〕。具體來說，應(yīng)縱向上減少層次，厘清不同層級政府的執(zhí)法職責(zé)劃分，同時推進(jìn)執(zhí)法重心下移，加強一線執(zhí)法力量〔25〕。

2.橫向職責(zé)配置的研究。現(xiàn)有研究顯示，在機構(gòu)改革之后，市場監(jiān)管部門實現(xiàn)了“三合一”或“多合一”，這導(dǎo)致執(zhí)法職責(zé)范圍擴大，對技術(shù)專業(yè)的要求更高。然而，實踐中卻出現(xiàn)了市場監(jiān)管部門內(nèi)部各處室之間以及與其他部門之間職責(zé)劃分不夠明確、邊界模糊的問題。有研究指出，有的地方市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革中，將商務(wù)行政執(zhí)法的職能劃入市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法，但在實際工作中相關(guān)職責(zé)關(guān)系需要進(jìn)一步理順〔26〕。有研究指出，改革中一些地方從其他部門轉(zhuǎn)移了大量非本職業(yè)務(wù)給市場監(jiān)管行政執(zhí)法部門，造成執(zhí)法職責(zé)無法專職化〔27〕。市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的關(guān)鍵是推進(jìn)監(jiān)管融合，即從職責(zé)整合到機構(gòu)、職能、人員等的融合。一些學(xué)者建議，明確業(yè)務(wù)機構(gòu)與辦案機構(gòu)的職責(zé)劃分，前者集中行使監(jiān)管職責(zé)，后者集中行使行政處罰職責(zé)〔28〕。還有一些學(xué)者建議，應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)實體法、程序規(guī)定、監(jiān)管方式的統(tǒng)一〔29〕。

（四）相關(guān)配套改革研究

在推進(jìn)改革過程中出現(xiàn)實際業(yè)務(wù)需求與執(zhí)行資源不匹配的情況，造成基層部門不能很好地履職。在這方面，既有研究主要包括下述內(nèi)容。

1.市場監(jiān)管人員身份及編制問題研究。既有研究指出，市場監(jiān)管面臨人員編制不統(tǒng)一、專業(yè)人才匱乏、老齡化嚴(yán)重等問題。例如：2019年長春市綜合行政執(zhí)法隊伍存在較為嚴(yán)重的混崗問題，不同編制人員的晉升渠道、崗位配置、報酬待遇等各不相同，對執(zhí)法人員的工作熱情有一定的影響〔30〕；福州市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍中食藥系統(tǒng)人員過少且專業(yè)素養(yǎng)不足、辦案能力欠缺〔31〕。由于“條管”歷史及體制調(diào)整、機構(gòu)改革實施時間過長等原因，造成干部隊伍老齡化嚴(yán)重。如湖南省某市市場監(jiān)管局中，45歲以上干部占比47.22%〔32〕。關(guān)于如何解決上述問題，學(xué)者們主要提出了兩種建議：一是應(yīng)將執(zhí)法機構(gòu)事業(yè)身份的人員進(jìn)行參公登記〔22〕；二是綜合執(zhí)法隊伍需采用事業(yè)編制，并實行單獨管理、統(tǒng)計和使用的制度〔29〕。同時，在明確編制的基礎(chǔ)上，應(yīng)著力提升綜合執(zhí)法人員能力素質(zhì)，如加強基層監(jiān)管執(zhí)法人員的培訓(xùn)和考核，提升基層執(zhí)法人員的綜合素養(yǎng)和執(zhí)行力〔33〕。

2.規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險研究。學(xué)者們指出，市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法主要面臨著如下風(fēng)險：一是基層執(zhí)法中常常受到攻擊、謾罵、誣陷等；二是部分案件在移送、罰沒款以及按時結(jié)案等方面存在難題；三是法律法規(guī)不完善，執(zhí)法尺度難以準(zhǔn)確把握〔34〕。這種情況下，很多基層執(zhí)法人員干起工作來束手束腳，生怕職業(yè)生涯受到影響，導(dǎo)致執(zhí)法效果存在折扣。針對上述問題，有學(xué)者提出應(yīng)建立“盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”機制和執(zhí)法辦案容錯糾錯機制，以提高執(zhí)法工作的主動性積極性〔35〕。

3.執(zhí)法技術(shù)裝備研究。學(xué)者們主要從硬件設(shè)施和新型設(shè)備兩個方面進(jìn)行探討。在硬件設(shè)施方面，一些學(xué)者認(rèn)為，有的基層部門執(zhí)法車輛和設(shè)備配備不足，無法滿足“鏡頭下執(zhí)法”“全過程記錄執(zhí)法”的要求〔22〕，甚至不得不租車執(zhí)法以及“私車公用”執(zhí)法，影響執(zhí)法的權(quán)威和效率；有的基層執(zhí)法隊伍沒有統(tǒng)一的執(zhí)法服裝和標(biāo)識，影響執(zhí)法人員的形象和公信力〔36〕。在新型設(shè)備方面，一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，有的地方市場監(jiān)管數(shù)字化執(zhí)法平臺建設(shè)滯后，難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，導(dǎo)致登記注冊、案件查辦、公文處理等業(yè)務(wù)無法實現(xiàn)互聯(lián)互通〔37〕。針對這些問題，學(xué)者們認(rèn)為：要加強政府財政的扶持力度，促進(jìn)市場監(jiān)管執(zhí)法裝備、執(zhí)法隊伍統(tǒng)一著裝、執(zhí)法車輛的配備的盡快落實〔26〕；推進(jìn)大數(shù)據(jù)監(jiān)管必須“織好”全國一張網(wǎng)，推進(jìn)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用〔38〕；探索人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)融入市場監(jiān)管行政執(zhí)法，營造公平透明的營商環(huán)境〔39〕。

4.經(jīng)費保障研究。有研究發(fā)現(xiàn)，一些地方基層市場監(jiān)管機構(gòu)藥品監(jiān)管工作經(jīng)費投入不足且投入水平不一，制約監(jiān)管效能發(fā)揮〔40〕。有研究指出，現(xiàn)行的工資獎金制度對行政執(zhí)法人員的激勵作用不夠充分，產(chǎn)生得過且過、“多做多錯、少做少錯”的消極心態(tài)〔26〕。針對這些問題，學(xué)者們建議：省級市場監(jiān)管部門應(yīng)制定全省統(tǒng)一的執(zhí)法辦案經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，以及統(tǒng)一的加班、誤餐費用標(biāo)準(zhǔn)〔28〕；加強督查人員的正向激勵，提高督查人員的職級，從而激發(fā)其工作積極性〔41〕；加強內(nèi)部績效管理和獎懲，提升干部工作熱情〔42〕。

二、既有研究的不足

隨著市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制改革的進(jìn)行，學(xué)者們在市場監(jiān)管相關(guān)理論、市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革模式、市場監(jiān)管職責(zé)配置、以及相關(guān)配套改革等方面取得了一定的成果，但從相關(guān)改革發(fā)展需要和理論發(fā)展的要求來看，既有研究還存在如下不足。

（一）與既有理論的對話不夠，基于國情的理論研究不足

國內(nèi)學(xué)者在研究市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革時通常將外國學(xué)者已有的理論作為理論基礎(chǔ)，如前述的回應(yīng)性監(jiān)管理論、智慧監(jiān)管理論、整體性治理理論等，但卻存在與這些理論的對話不夠、基于國情的理論研究不足的問題。首先，與既有理論的對話不夠。回應(yīng)性監(jiān)管理論強調(diào)了政府與非政府部門之間合作、協(xié)同關(guān)系，但對于如何構(gòu)建有效的協(xié)同監(jiān)管機制、如何激發(fā)非政府部門的監(jiān)管積極性等問題，缺乏深入細(xì)致的研究。智慧監(jiān)管理論不僅要求技術(shù)手段的升級，更要求監(jiān)管流程的再造與優(yōu)化。由于市場監(jiān)管部門業(yè)務(wù)龐雜、體系繁多，在推進(jìn)智慧監(jiān)管的過程中容易造成各自為戰(zhàn)、資源浪費等問題，既有研究往往忽視了這一點。整體性治理理論涉及機構(gòu)調(diào)整和職能整合的內(nèi)容，但一些研究過于注重理論框架的構(gòu)建，而忽視了將理論轉(zhuǎn)化為具體實踐策略的過程。這些理論可以用來研究市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法活動和機制建設(shè)層面的問題，而對于研究相關(guān)的體制改革問題，則還有所不足。其次，基于中國國情的市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法理論研究不足。既有研究多是將這些理論簡單應(yīng)用于我國國情分析，而缺少理論與實際相結(jié)合，難以反映我國市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀。在全面深化改革的背景下，通過轉(zhuǎn)移、下放、整合、加強等方式，市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法職能配置逐步優(yōu)化。這一改革具有中國特點，是中國政府職能轉(zhuǎn)變、政府間關(guān)系調(diào)整的重要內(nèi)容，也應(yīng)該用基于中國國情的理論進(jìn)行分析，如政府職能轉(zhuǎn)變、條塊關(guān)系等方面的理論。然而，既有研究在這方面卻做的不夠。

（二）對改革全貌和深層次問題的系統(tǒng)研究不夠

既有研究對2013年以來市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的某些典型做法和存在的問題進(jìn)行了總結(jié)和分析，然而卻缺乏對這項改革更為系統(tǒng)深入的研究。首先，缺乏對這項改革全貌的系統(tǒng)研究。市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革注重地方和基層的創(chuàng)新，導(dǎo)致目前全國沒有統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法模式，各地在體制機制、機構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法模式等方面差異較大。既有研究多是對某一地區(qū)或城市改革做法、經(jīng)驗等的總結(jié)，缺乏對全國范圍內(nèi)這項改革全貌的系統(tǒng)研究，因此難以從總體上對這項改革的進(jìn)展和模式做出系統(tǒng)總結(jié)。其次，缺乏對這項改革涉及的深層次問題的研究。當(dāng)前，市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革還存在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要突破，例如：全面推開綜合執(zhí)法改革，究竟需要多綜合；如何有效實現(xiàn)執(zhí)法人員對眾多相關(guān)法律法規(guī)的熟練掌握；如何在強化監(jiān)督的狀態(tài)下有效激發(fā)執(zhí)法人員的積極性創(chuàng)造性；如何界定與落實基層執(zhí)法人員的監(jiān)管責(zé)任，深化依法行政意識，減少履職風(fēng)險；如何評估監(jiān)管成效，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；如何避免多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查；如何發(fā)揮智慧監(jiān)管等新型監(jiān)管方式作用，進(jìn)一步提升監(jiān)管效能；如何實施互聯(lián)網(wǎng)狀態(tài)下的有效監(jiān)管和有力執(zhí)法。這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和問題的解決，需要深入研究其背后的矛盾，理順相關(guān)體制機制的邏輯關(guān)系。

（三）與總體改革進(jìn)程和政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)合不夠緊密

市場監(jiān)管是各級政府，尤其是基層政府的一項基本職能，市場監(jiān)管體制改革是中國經(jīng)濟體制改革、政府管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的重要方面。然而，既有研究往往就市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法談市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法，與總體改革進(jìn)程和政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)合不夠緊密。市場監(jiān)管作為政府基本職能之一，是新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革，應(yīng)當(dāng)立足市場監(jiān)管在政府職能履行中的功能作用這一基本問題進(jìn)行科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。在新的統(tǒng)一大市場監(jiān)管體制的實踐中，市場監(jiān)管改革的任務(wù)主要集中在職能轉(zhuǎn)變、監(jiān)管機制和監(jiān)管方法創(chuàng)新等方面。然而，在這方面，學(xué)界的研究多是集中于市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的基礎(chǔ)層面進(jìn)行研究，沒有將其研究與政府管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的研究亟待拓展

當(dāng)前，中國市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革呈現(xiàn)橫向綜合執(zhí)法、縱向重心下移的雙軌推進(jìn)模式〔43〕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府，肩負(fù)著重要的市場監(jiān)管職責(zé)。如何推進(jìn)縣鄉(xiāng)基層市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革，合理發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的市場監(jiān)管職能，是推進(jìn)相關(guān)改革的重要內(nèi)容。近年來，一些省份在推進(jìn)有關(guān)改革的過程中出現(xiàn)了一些問題，亟需學(xué)界加強研究。然而，學(xué)界對其還沒有給予足夠的重視。首先，對縣級市場監(jiān)管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間的職責(zé)劃分問題研究不足。一些省份在推進(jìn)屬地管理改革時存在市場監(jiān)管工作重心發(fā)生偏移、業(yè)務(wù)難以開展、雙重管理等問題，產(chǎn)生這些問題的原因是縣級市場監(jiān)管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)劃分不夠明晰。基層市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制改革，關(guān)鍵是要賦權(quán)。在學(xué)界鮮有研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法權(quán)來源及賦權(quán)的具體內(nèi)容等問題的。如基層執(zhí)法權(quán)的責(zé)任歸屬于地方屬地管理還是專業(yè)條線管理、條線部門該采取何種策略與屬地進(jìn)行互動等，這些都需要學(xué)界加強研究。其次，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層市場監(jiān)管部門與其他部門之間關(guān)系的研究不足。市場監(jiān)管綜合執(zhí)法是一項“輻射面”非常廣的領(lǐng)域，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三部門整合后，其職責(zé)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、文化和旅游、城市管理等多個領(lǐng)域。如何規(guī)范并理順這些領(lǐng)域涉及的執(zhí)法主體之間的關(guān)系，是迫切需要加強研究的。最后，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革中人財物等資源如何配備問題的研究較少。縣鄉(xiāng)基層市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革是一個系統(tǒng)性工程，需要一系列配套性改革同時進(jìn)行，如人員、編制、經(jīng)費等基礎(chǔ)保障如何調(diào)配等問題。然而，既有研究對于解決各部門執(zhí)法人員如何下沉、如何不影響履職、如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦公用房及裝備、縣級行政機關(guān)如何幫扶基層執(zhí)法隊開展工作的探討較少，亟需學(xué)者們加以關(guān)注。

除上述問題外，相關(guān)研究還存在研究框架趨同，方法較為傳統(tǒng)的問題。如相關(guān)研究多為“現(xiàn)狀—問題—措施”的研究思路和框架。研究方法中多案例的比較研究較少，田野調(diào)查、扎根法等使用較少，這使得相關(guān)研究較少有新的發(fā)現(xiàn)，在一定程度上制約了這項研究的發(fā)展和理論創(chuàng)新。

三、推進(jìn)研究的幾點建議

市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革研究具有重要意義。一方面，有利于拓展政府職責(zé)配置方面的理論研究。職責(zé)配置是市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制改革的深層次問題，對其研究有助于推進(jìn)更深層次、更有中國場景特色理論的完善與發(fā)展。另一方面，可以為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革提供借鑒。對市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的研究有助于明晰縣鄉(xiāng)兩級政府在市場監(jiān)管領(lǐng)域的條塊關(guān)系，創(chuàng)新市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革，豐富我國基層市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革經(jīng)驗。本文針對既有研究的不足，提出推進(jìn)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制改革研究的四點建議。

（一）努力發(fā)展基于中國國情的市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的基礎(chǔ)性理論

現(xiàn)實改革需要相關(guān)理論研究的論證和支持。既有研究中運用的理論大多源自西方國家，而中國市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的研究背景與問題顯然和西方國家有著明顯不同。因此，在學(xué)習(xí)借鑒西方既有理論的同時，也應(yīng)努力發(fā)展基于中國國情的市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的基礎(chǔ)性理論。首先，政府職能轉(zhuǎn)變理論。政府職能轉(zhuǎn)變是指政府機關(guān)（主要是行政部門）在一定時期內(nèi)，根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，對其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能作用的范圍、內(nèi)容、方式等的轉(zhuǎn)移與變化〔44〕。市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革是當(dāng)前和今后一段時期中國政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，對政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的要求。推進(jìn)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革，需要以政府職能轉(zhuǎn)變理論作為基礎(chǔ)和指導(dǎo)，深入研究管理權(quán)限、相關(guān)職責(zé)、管理角色、管理方式的轉(zhuǎn)變等問題。其次，政府間關(guān)系理論。政府間關(guān)系理論主要研究縱向各層級、橫向各地方各部門之間的關(guān)系問題〔45〕。市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革既涉及橫向的工商行政管理、食品監(jiān)管、藥品監(jiān)管等部門的整合，以及與其他部門之間關(guān)系的調(diào)整，又涉及縱向的垂直管理、屬地管理之間的關(guān)系調(diào)整，是政府間關(guān)系的重要變革，需要政府間關(guān)系理論提供支撐。再次，政府過程和流程再造理論。政府過程理論從利益表達(dá)、利益綜合、決策制定、決策執(zhí)行、決策監(jiān)督等環(huán)節(jié)研究廣義政府②各部門之間的關(guān)系，揭示其內(nèi)在聯(lián)系和運行過程〔46〕。流程再造理論起源于企業(yè)管理，政府管理意義上的流程再造主要是選擇并分析政府部門內(nèi)部關(guān)鍵業(yè)務(wù)管理流程，厘清其不夠順暢之處，并對其進(jìn)行重新規(guī)劃，以理順管理流程，提升管理效率〔47〕。市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革不僅意味著外部的機構(gòu)整合，更在于理順內(nèi)部流程以提升管理效率，這就需要政府過程、流程再造等理論的支持。

（二）將市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革納入總體經(jīng)濟體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變之中進(jìn)行研究

市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革是中國社會主義市場經(jīng)濟體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變的重要組成部分，其提出與發(fā)展具有歷史必然性。相關(guān)研究只有密切結(jié)合社會主義市場經(jīng)濟體制的建立健全和政府職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，才能更為深入地揭示其重要意義和內(nèi)在聯(lián)系。首先，應(yīng)結(jié)合社會主義市場經(jīng)濟體制的建立健全研究市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革。建立符合國情的社會主義市場經(jīng)濟體制是中國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)，也是改革開放以來中國特色社會主義理論探索的重要成果。發(fā)揮各級政府的市場監(jiān)管職能，構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟要求的市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制，是社會主義市場經(jīng)濟體制改革的必然要求。只有結(jié)合社會主義市場經(jīng)濟體制改革的進(jìn)程及其要求研究市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制改革，才能深刻揭示其內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展的必然性，進(jìn)一步推進(jìn)改革方向、思路和措施。其次，應(yīng)結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程和要求研究市場監(jiān)管綜合綜合行政執(zhí)法改革。市場監(jiān)管體制構(gòu)建以及市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，只有緊密結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變的要求進(jìn)行這項改革研究，才能發(fā)現(xiàn)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的內(nèi)在要求和前進(jìn)方向。完善市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制，應(yīng)從政府基本職能的高度認(rèn)識市場監(jiān)管，合理界定綜合行政執(zhí)法的邊界范圍，從職能、機構(gòu)和資源整合的角度推進(jìn)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革。

（三）加強對市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的系統(tǒng)深入研究

如前所述，國內(nèi)學(xué)者著重對市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法職責(zé)配置和配套資源進(jìn)行了研究，從市場監(jiān)管隊伍建設(shè)、市場監(jiān)管基礎(chǔ)保障等方面進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)的對策建議。然而，這些研究大多是就事論事，無法真正解決問題。想要真正解決問題，出路在于加強對市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革及其關(guān)鍵環(huán)節(jié)的系統(tǒng)深入研究。首先，應(yīng)加強對市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的系統(tǒng)研究。當(dāng)前，市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革雖然進(jìn)行了機構(gòu)、人員的整合，但尚未實現(xiàn)深度融合，亟需進(jìn)行基于全國范圍的系統(tǒng)的學(xué)術(shù)研究。一方面，應(yīng)總結(jié)各地的先進(jìn)經(jīng)驗，促進(jìn)各地互學(xué)互鑒，從整體上推進(jìn)這項改革。另一方面，應(yīng)研究各地推進(jìn)改革中存在的共性問題，探究這項改革的內(nèi)在規(guī)律，為有效推進(jìn)改革提供參考和借鑒，以實現(xiàn)市場監(jiān)管領(lǐng)域的整體性、最優(yōu)化運行。除了橫向區(qū)域間對比外，還可以以縱向?qū)蛹墳橐暯牵^為全面、宏觀地觀察、總結(jié)、比較和分析市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革在省、市、縣、鄉(xiāng)等不同層級政府間的模式選擇與優(yōu)劣對比。其次，應(yīng)加強對市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)的深入研究。在全過程監(jiān)管方面加強對如下問題的研究：如何落實事中事后監(jiān)管，形成全覆蓋監(jiān)管體系；如何處理好市、區(qū)、街鎮(zhèn)之間的關(guān)系；如何基于市、區(qū)、街鎮(zhèn)在事中事后監(jiān)管體系中的職責(zé)定位，完善分工，理順機制；如何建立健全跨部門、跨層級、跨區(qū)域的協(xié)同監(jiān)管機制，破解越位、缺位和錯位等問題。在執(zhí)法保障層面加強對如下問題的研究：如何加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，完善傳統(tǒng)執(zhí)法與智慧監(jiān)管手段的銜接，提升執(zhí)法效能；如何完善違法行為發(fā)現(xiàn)與獎勵機制，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。在執(zhí)法監(jiān)督層面加強對如下問題的研究：如何梳理權(quán)責(zé)清單，落實盡職免責(zé)制度；如何加強內(nèi)部監(jiān)督，通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)等方式進(jìn)一步落實法治政府建設(shè)的相關(guān)理念，深化行風(fēng)建設(shè)；如何不單純以案件數(shù)和罰沒數(shù)作為評價基準(zhǔn)，綜合制定評估指標(biāo)，科學(xué)有效檢驗監(jiān)管執(zhí)法成效。通過對這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的深入研究，不斷推進(jìn)相關(guān)改革走深走實。

（四）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的研究

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法而言，需要在總結(jié)各地經(jīng)驗的同時，重點加強職責(zé)配置、配套改革等的研究。首先，應(yīng)加強改革中職責(zé)配置的研究。改革需要解決哪些執(zhí)法事項應(yīng)賦權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、責(zé)任主體如何確定、監(jiān)管與處罰如何銜接、基層執(zhí)法隊伍如何組建等問題。推進(jìn)職責(zé)配置的研究，關(guān)鍵是要構(gòu)建和完善權(quán)責(zé)清單體系，以此來明確政府職責(zé)外延。要通過建立權(quán)力、責(zé)任清單和負(fù)面清單，明晰縣級市場監(jiān)管局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)，防止推諉扯皮，從而推動相關(guān)改革的進(jìn)展。其次，應(yīng)加強配套改革研究。如著力研究各部門執(zhí)法人員下沉、人員培訓(xùn)、人員歸屬、履職等問題。以“區(qū)屬、街管、街用”為原則，將縣級政府所屬的市場監(jiān)管所的指揮調(diào)度、考核監(jiān)督以及人財物等管理權(quán)限下放至鎮(zhèn)街，探索建立綜合執(zhí)法、高效監(jiān)管、協(xié)同配合的基層市場監(jiān)管體制。同時，著力研究“減縣補鄉(xiāng)”“減市補鄉(xiāng)”的機制，推動編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道傾斜。

除上述研究重點外，還應(yīng)加強不同研究方法的運用。例如：從量化的角度分析改革的發(fā)展與演變、改革進(jìn)程的影響因素等；運用多案例定性比較分析方法（fsQCA）研究上下級職能間的互動；通過政策文本內(nèi)容分析、實證研究、多案例比較研究等方法進(jìn)行深層次的探索，從而推動相關(guān)研究進(jìn)展。盡管近年來市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革取得了一定的成效，但相關(guān)改革還存在著速度緩慢，不平衡、不規(guī)范等問題。深入推進(jìn)這一研究，應(yīng)當(dāng)緊密圍繞現(xiàn)實問題展開探索，著力解決現(xiàn)有研究的局限性，在推動理論創(chuàng)新的過程中，同步實現(xiàn)其實際應(yīng)用的價值。

〔注釋〕

①據(jù)“中國知網(wǎng)”統(tǒng)計，截至2023年底，“篇名”中包含“市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法”詞組的文獻(xiàn)50篇，包含“市場監(jiān)管”和“行政執(zhí)法”兩個詞組的文獻(xiàn)212篇，包含“市場監(jiān)管”和“執(zhí)法”兩個詞組的文獻(xiàn)811篇，包含“綜合行政執(zhí)法”的文獻(xiàn)2077篇。

②廣義政府是指在實證意義上行使國家權(quán)力的所有機關(guān)，包括立法、行政和司法機關(guān)，以及一切公共機關(guān)。與之相對的是狹義政府，僅指國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，即國家行政機關(guān)。

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責(zé)任編輯武奕岑