基層干部“反向避責”行為：邏輯、成因與治理

〔摘要〕基層干部擔當干事是基層高效治理的關鍵。然而，面對越來越多的不確定及風險社會的到來，加之基層治理事務艱巨，部分基層干部出現“為官不為”和“避責行為”等現象。其中，部分基層干部通過請示、匯報等方式將決策與推動的權力上移，形成下級對上級的反向避責成為一種新形象和新問題，值得關注。根據“責任—問責—避責（反向避責）”的邏輯，發現避責行為的發生方向，實際上是責任分散和轉移的方向。反向避責的起點是基層干部的責任，核心是問責和避責的關系，結果是避責方式的選擇。反向避責的動因可以歸結為政治責任中的履責壓力與問責壓力、政治結構中的壓力型體制與向上負責制、政治心理中的消極心理與積極心理。因而，要通過優化治理環境減輕責任壓力、規范結構性關系優化政治結構、提升干部素質推動履職擔責等措施，治理基層干部反向避責行為的產生。

〔關鍵詞〕基層干部；反向避責；基層治理

〔中圖分類號〕D63〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）04-0089-07

〔基金項目〕福建省社會科學基金青年項目（FJ2021C080）。

隨著經濟社會發展變化，避責成為研究基層干部行為的重要課題。從一般的避責方向來看，主要是從上到下避責、從內到外避責、從強到弱避責。但是在實際中，還存在著下級向上級分散和轉移責任達到避責效果的現象，稱之為反向避責。在這種避責邏輯中，為什么下級對上級會采取避責行為？為什么能夠達成反向避責的實現？其運行邏輯是什么？又要如何規避這種行為？這些都是本文亟待解決的問題。

一、避責與“反向避責”

避責是指基層政府各管理主體采取諸多策略規避由其職位帶來的直接責任和潛在責任，以避免自身利益受到損失〔1〕。其避責主體是基層政府各管理部門或人員，核心內容是基層干部的避責行為，避責客體是由其職位帶來的直接責任和潛在責任，避責結果是對已有或即將到來的損失進行規避或減小。基層干部避責行為的發生方向，亦是責任傳遞與擴散的方向，主要涵蓋橫向避責和縱向避責兩個方面。橫向避責是指責任在水平層級上進行傳遞和擴散，包括同一部門的同級干部之間和同一層級的不同部門、不同組織之間等。縱向避責是指責任在縱向進行傳遞和擴散，包括自上而下的避責和自下而上的避責。因此，根據責任傳遞方向的不同，形成了不同的避責方式，主要可以將其分成三大類。第一類是向下避責，責任自上而下傳遞和擴散。這類避責方式普遍存在于科層制體系中。在下級向上級負責的權力體制下，下級聽命于上級并受上級約束，此時上級可以通過層層加碼、級級施壓的方式，將具體事務交給下級，其事務附帶的責任也一并移交，上級完成由“主責方”向“問責方”轉變。第二類是平級避責，責任在同層次之間傳遞和擴散。這類避責方式主要存在于同部門同級干部或同級不同部門之間，其避責的主要方式分為互相推諉和互相聯合兩種。第三類是反向避責，責任自下而上傳遞和擴散。這類避責方式的起點在下級，通過請示、匯報等方式將決策與推動的權力上移，讓本該下級決策推動的事務由上級來決策推動。而在權力上移的過程中，事務原有的責任也從下級轉移到上級，下級從決策者、推動者變成參與者、執行者，從責任主體變成執行上級指示的次要責任方，形成下級對上級的反向避責。這三類避責行為有著各自的邏輯和特點。相比較向下避責和平級避責，反向避責在現實中更具隱蔽性和復雜性，既不容易被輕易發現和辨別，又有著自身獨特的復合型成因，必須厘清其形成邏輯和背后的原因，以在實際工作中減少甚至規避反向避責行為。

二、“反向避責”行為的形成邏輯

避責的產生，表象上是避責行為的發生，實際上是責任承擔主體的變化。由責任帶來問責，再由問責引起避責，形成“責任—問責—避責（反向避責）”的主要邏輯。因此，避責行為形成的邏輯起點是責任的產生，推動力來自于責任后果的壓力，其發展方向是推動責任分散與傳遞的方向，具體表現為責任分散與傳遞的方式。反向避責是在主體選擇避責方式和客觀存在避責路徑相適應之下產生的結果，以此形成反向避責的完整邏輯鏈（見圖1）。

（一）基層干部的履職責任是邏輯起點

責任是反向避責行為產生的前提條件，也是整個行為的邏輯起點。基層干部是基層政府中的人員，掌握并且使用公權力進行治理活動，其具備職位和權力帶來的責任。從實踐中責任產生的過程看，能將其細分為三重維度，即作為職責的責任、作為歸因的責任、作為制裁的責任〔2〕56。一是作為職責的責任。該責任是由基層干部所處崗位帶來的職責，體現的是一種與職位或權力伴隨而生的義務，是一種應當或必然。二是作為歸因的責任。該責任是指基層干部的行為導致了某種后果，因此這個責任歸咎于基層干部，實際上表達“行為是結果的原因”，因此具有一定的關聯性和責任性。在此基礎上的歸因又包含兩方面的內容：事實的歸因和評價的歸因〔2〕59。事實的歸因指行為是導致結果發生的原因，因此具有事實上的因果關系；但是在事實歸因之后，還會出現不負責任或者減輕責任的現象，通過解釋或者否認因果之間的必然聯系，影響外部對其責任承擔的評價結果，這種結果就是評價的歸因，也是實質的歸因。比如，某人打碎了花瓶，在因果關系上他必須承擔賠償花瓶的責任，但是他辯解稱有人推了他才導致花瓶被打碎，在評價其責任時會歸結為承擔部分責任或者沒有責任，這就是事實歸因與評價歸因的區別。這種責任歸屬的細化，也為避責留下了空間。三是作為制裁的責任。該責任是“職責—歸因—制裁”中的最后一個部分，基層干部在具備職責的前提下，又因其行為產生了某種后果，必須承擔一定的懲罰。這種懲罰也是由其責任帶來的，根據行為結果的嚴重程度，既可能是批評等輕微懲罰，也可能是開除等重度懲罰。責任的以上三種維度，是相互聯系的，是一個連貫的整體。可以說，職責的責任是責任產生的基礎，歸因的責任是責任認定的過程，制裁的責任是結果。因此在反向避責的形成過程中，在起點的責任部分應當是這樣的邏輯：基層干部具有其職位帶來的應然責任，在行為過程中由于作為或者不作為產生一定的負面結果，通過事實責任和評價責任的認定，最后形成免于制裁或者制裁輕重的結果。

（二）問責和避責的關系是邏輯中介

權力和責任是共生關系，而責任與問責也是共生關系。權力不僅帶來責任，也帶來了權力行使的監督，以及行使不到位的懲罰，即問責。問責是為了保障人民對公權力的監督，其目的是從反向激勵基層干部更好地履職盡責。而在現實公共行政環境中，不當問責也導致了部分基層干部不敢為、不愿為甚至是采取避責策略的原因或借口。

從結構性要件來看，避責行為產生的關鍵鏈條在于責任履行中天然含有的問責屬性。權力運行必須接受監督和制約，以履行其背后聯結的責任。因為公共權力本質上是非人格化的，是為公共利益服務的，但在實際使用過程中，權力會有意無意地受到其行使人的影響，引發公共權力和行使者之間的矛盾。而問責則是解決這個矛盾的關鍵，是對權力制約、責任履行監督的具體呈現。此外，問責并不會必然導致避責行為，但是避責行為的前提條件一定是問責，從這個意義上而言，問責是產生避責行為的必備因素。從互動關系來看，問責與避責間存在一定規律。一般而言，避責是被問責者的一種自我保護行為，目的在于逃避、轉移或者減少自身所承擔的責任。所以，二者之間的互動關系是：當問責壓力提升時，選擇避責的比例上升；當問責壓力降低時，選擇避責的比例下降。問責壓力是整個避責行為的外在推動力。

總體而言，責任履行必須受到問責的反向激勵，但在客觀上也催生了基層干部的消極行為。“責任—問責”的結構性導致了避責行為產生的可能性，而“問責—避責”的現實性突出了避責行為產生的必備前提，即避責必然是因為有問責，并且在實際情況中，問責壓力的大小直接影響了避責行為發生頻率的高低。因此，在反向避責的形成邏輯中，問責成為行為產生的必備條件，并且起到了推動行為的重要作用。

（三）反向避責策略的選擇是邏輯終點

在現實情況中，基層干部在一定的空間和條件下實施避責行為，根據實際情況、責任分布、程序設定、時間順序等因素，往往會選擇不同的避責策略，以達到最好的避責效果。因此，避責主體采取的避責方式是多樣化、組合式、動態性的。反向避責是避責策略的其中一種選擇。反向避責的達成需滿足兩個條件，即下級選擇反向避責和上級承接責任，完成責任從下級向上級的傳遞。

從下級轉移者視角而言，轉移責任和高位推動是主要目的。一是轉移責任。在下級看來，風險主要來自于決策和執行的雙向責任。由本級決策固然在較好的結果下能得到更多的獎勵，但也伴隨著更高的政治風險。因此，在連續的一連串的本級決策和執行中，下級會將部分決策權通過請示、報告等方式交給上級，將決策風險轉移給上級，自身作為上級決策后的執行者，降低責任風險，以追求政治收益的最大化。同時，這種責任轉移的損耗較低，反而能夠降低自身在決策方面的工作量。二是高位推動。“高位推動”是我國公共政策制定和執行的重要特征〔3〕。當下級面臨無法作出最好的決策或推動執行的時候，往往會尋求其他力量的幫助，最主要的方式是尋求上級的支持。通過上級決策并下達指令，既能夠解決決策的問題，同時又能夠發動與下級同級甚至是更高層次的資源和力量，更容易推動政策執行。這些決策是依靠上級權威推動的，很難依靠下級的力量來實現。因此，在高位推動下，能夠吸引更多的力量參與，達成發展共識，減少決策和執行的阻力。

從上級承接者視角而言，責任可控和推動工作是主要動因。一是責任可控。上級清楚當自己承擔下級所屬的決策責任后，將面臨決策主責任和失敗后的巨大風險，但依然選擇承接，其主要原因在于上級的責任處于可控狀態。一方面，上級可以通過責任共擔機制分散自身的責任，因為自身決策是由于下級的尋求幫助，并非本級應有的責任，能夠將決策的責任分散為上下級共擔；另一方面，在具體執行過程中下級是主體，可以通過調整機制、向下避責等方式重新定義責任歸屬，減輕自身責任。因此在上級看來，責任風險是可控的。二是推動工作。上級有完成任務、增加自身政績等的考量，如果下級呈報的方案能夠預見到良好的結果，上級是非常樂于承接的。在決策責任上移的過程中，責任較好履行帶來的政治獎勵也一并轉移給上級，因此當下級的方案能夠解決當前重要工作，并且符合上級的政績預期時，上級是樂于接受的。此外，推動工作的另一層含義，是調動下級積極性，促進決策后的工作更好開展。上級通過回應下級的請求，幫助下級決策、指揮等，在更好地推動工作的同時，也能夠調動下級工作的積極性，穩固上下級的領導關系，在一系列的長期工作中形成良性循環。

三、“反向避責”行為的成因分析

基層干部出現反向避責行為的原因是多方面的，既有政治層面的，也有制度層面的，還涉及干部個人心理層面，在不同因素的綜合影響下，形成了反向避責策略選擇的結果，因此必須進行多維度的全面分析。

（一）政治責任：履責壓力與問責壓力

在政治責任方面，基層干部面臨著外部和內部兩種責任的壓力。外部責任壓力是在履責過程中環境變化、履職要求提升等帶來的外部壓力，內部責任壓力是在組織和制度內部由于監督、問責等程度上的深入帶來的內部壓力。因此，二者既從外部和內部形成了基層干部的政治責任，又形成了基層干部履職的現實壓力。

1.從“晉升錦標賽”到“治理競爭”的轉變，形成了基層干部的外部性履責壓力。“晉升錦標賽”是指，上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定〔4〕。這種錦標賽排名，多以GDP等經濟指標增長實現。隨著經濟社會發展尤其是黨的十八大以來，“晉升錦標賽”的標準發生了重大改變，從原本的重視經濟指標發展成為重視經濟、政治、社會、文化、生態等的綜合指標，公共政策走向從原本的“經濟競爭”變成“治理競爭”，這對地方干部尤其是基層干部提出了更高的要求。“治理競爭”與先前的單一或若干指標的競爭不同，其涵蓋內容更加廣泛，而且評價的標準更為多元化，不再是僅僅依靠數據說話。換而言之，基層干部的“中心任務”增加了，具體工作更具艱難性、復雜性和突發性。因此，在從“晉升錦標賽”制度到“治理競爭”的轉變中，基層干部履責的外部環境進一步變化，其風險性進一步增加。在壓力增加的同時，為規避已有責任和潛在責任的風險，基層干部往往會采取各種避責策略，如反向避責。可以說，外部壓力是導致反向避責行為產生的重要推動力。

2.全面問責型體制的建立和完善形成了基層干部的內部性問責壓力。內部性問責壓力的進一步強化，是基層干部出現反向避責行為的又一推動力。問責的主要邏輯在于，通過不斷完善問責制度，形成全面問責制型體制，實現對干部行為的倒逼。但與此同時，問責的強化也促使一些基層干部通過反向避責等方式來逃避責任。從改革開放以來問責制度的發展來看，主要有以下特征。一是責任范圍不斷擴大和完善。從最初的工作責任考核，到主體責任、重大事故責任等權責匹配，再到責任內涵不斷延伸。二是問責方式不斷細化。從犯大錯誤的懲罰到不同主體承擔不同責任，不同問題采取不同問責方式等，問責方式不斷調整和增加。三是問責范圍的全覆蓋。2018年《監察法》的通過，標志著問責范圍從黨員干部擴大到全體公權力行使人員，實現了問責制度范圍全覆蓋。因此，在全面問責型體制建立和完善的情況下，責任范圍不斷擴大，問責方式不斷細化，問責范圍逐漸開始全面覆蓋。在這種問責力度不斷加大的壓力下，一些干部寧愿不做事也不愿意出錯，抑或選擇避責的方式處理問題。可以說，問責壓力成為基層干部選擇避責的內部推力。

（二）政治結構：壓力型體制與向上負責制

基層干部反向避責行為的產生，與制度體系中的結構性因素有關。組織結構中的壓力性體制、權力結構中的向上負責制等，對反向避責的形成有巨大影響。

1.在組織結構上，壓力型體制導致了反向避責。在我國，公共政策通過壓力型體制向下推動。壓力型體制主要指縣、鄉政府為完成上級下達的經濟趕超任務以及各項指標，而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系〔5〕28。具體表現為，上級依靠其財權和人事權的優勢，通過縱向的層級性架構，可以很好地動員下級執行政策，并具備對執行效果評價的權力。因此，在組織結構上，基層上下級之間存在顯著的業務關聯性。上級通過任務分配、資源配給、結果評價等方式，既將事務責任權下放，又將資源、問責權掌握在自身手中，形成壓力傳導的機制。所以在具體實踐中，下級往往會通過請示、報告等尋求上級同意或幫助，抑或是將責任歸還給上級，以此來推動目標任務的實現，這就達成了反向避責。因此從結構上來看，上下級的隸屬關系、問責關系、實際財權、人事權的掌握關系，成為反向避責得以形成的重要原因。

2.在權力結構上，向上負責制催生了反向避責。我國行政體制的核心是“向上負責制”〔6〕40，基層干部受到的監督和制約主要來自于上級，即便是社會監督等其他監督形式，也往往需要借助上級的力量才能發揮制約作用。在權力關系中，上級處于強勢方、監督方，而下級處于弱勢方、被監督方。因此，基層干部作為下級，一方面要表現出積極的履職態度，否則無法取得政績和上級的認可；另一方面在面臨風險時則盡可能地避責，以扭轉自己在上級心中的負面印象。反向避責策略符合了這一系列的要求。反向避責行為在表面上體現的是對上級分配中心工作的重視，以請示、匯報等方式取得上級的認可，體現的是對上級任務的堅決服從和積極響應；在背后體現的則是向上避責，通過請示、報告等方式將決策權與責任傳遞給上級，基層干部只需承擔執行上級指示的責任，具體責任進一步分散，達到規避風險的結果。因此，反向避責和向上負責制是高度契合的，向上負責的權力結構是形成反向避責的重要因素。

（三）政治心理：消極心理與積極心理

反向避責行為的產生，是基層干部政治心理選擇的結果。換言之，反向避責行為是一些基層干部共同選擇的結果，是從個體自發行為發展成為群體普遍現象。其背后支撐基層干部選擇的政治心理，是推動反向避責行為產生的重要原因。從個體行為來看，部分基層干部以“理性經濟人”身份參與工作，體現出一種“自利”的傾向，即以保全或者發展自身為第一目標，在這種思維的主導下，反向避責成為主要選擇之一。細分來看，基層干部采取反向避責行為的政治心理包括消極心理和積極心理兩種。

1.消極政治心理源于對避害的選擇。消極政治心理對損失的重視高于對受益的重視，是一種保守式的心理。持有這類心理的基層干部往往只關注制定、執行政策時會不會受到問責，而不是將重心放在如何更好地決策、落實中。因此，他們所追求的不是利益最大化，而是責任最小化，選擇責任的規避成為他們的首要目標。這種政治心理是為了維護當前的政治地位和政治權力，以謀求權力的穩定性，他們并不關心晉升等向上的發展。在“向上負責制”的影響下，這些基層干部小心翼翼地完成上級的任務，為避免出錯引起上級的厭惡，時常通過請示、匯報等方式來修正工作方向，同時規避自身責任，以穩固當前權力。在此基礎上，反向避責行為是在求穩心理主導下作出的選擇。

2.積極政治心理源于對趨利的選擇。積極政治心理來自于對晉升等獎勵的渴望，這些基層干部采取反向避責是一種謀求政治利益最大化的同時實現責任最小化的策略。根據此心理，可將影響因素歸結為兩方面，一是政治利益，二是政治責任，反向避責的行為取向可由此說明〔7〕（見圖2）。

從圖2可以看出，避責的主要方向有兩個，一是在政治責任維度上降低責任，二是在政治收益維度上提高收益。因此，出現了三條必然發生的避責路徑：D→B路徑，即在責任降低的同時，收益提高；C→B路徑，即責任較低不變的同時，收益提高；A→B路徑，即收益較高不變的同時，責任降低。在以上三條路徑中，遵循的是積極政治心理中的收益最大化、責任最小化原則，通過避責實現責任的降低，同時提高收益。此外還有兩條可能發生的避責路徑：D→A路徑，責任不變的同時，提高收益；D→C路徑，收益較低不變的同時，責任降低。D→A路徑處于高責任高收益狀態，不太符合避責行為所處的路徑，但是也能夠通過二次避責行為來實現責任的降低；D→C路徑在低收益中降低責任，比較符合消極心理的避責思路，但也可能通過二次避責實現收益的提高。因此，積極政治心理影響下的反向避責，通過政治責任和政治收益的變化規律，能夠預判其避責的主要方向和路徑。與此同時，政治利益最大化的實現還取決于上級對下級的評價。因此，基層干部往往會通過增加同上級溝通、加大曝光率等方式，引起上級的關注，獲得上級的良好印象，從而達到收益最大化和責任最小化。

四、“反向避責”行為的治理路徑

基層干部作為基層履責的一線工作者及基層公權力的主要行使者，必須推動其履職盡責提升基層治理的實際效果，也必須減少甚至規避反向避責行為的產生。具體而言，可以從以下幾個方面著手。

（一）優化基層治理環境，構建基層減負的長效治理機制

在“治理競爭”的背景下，基層干部所處治理環境中的責任風險是其反向避責行為產生的誘因。因此，必須在實踐中優化基層的治理環境，減少基層干部的履責壓力。

1.優化履責環境，切實為基層干部減負。一要強化正向激勵。正向激勵能夠調動基層干部履責積極性，減少其選擇避責的行為。通過構建激勵性的干部選拔，如在重要崗位上實行“破格提拔”制度，重用在重難點項目中成績突出的優秀干部等，激發基層干部干事創業的動力。二要加強履責保護。通過為基層干部提供履責保護，降低其在履責過程中面臨風險沖擊的概率和強度，弱化其選擇反向避責的動機，減少此類避責行為的產生。三要化解工作困境。化解基層干部面臨的工作困境，有利于凈化治理環境，減少反向避責行為產生。通過加大對基層的資源供給，把人財物和權責利對稱下沉到基層，消除基層考核泛化、形式主義突出等問題，實現基層工作困境的解決。

2.優化問責環境，為基層干部提供制度保障。一要壓實問責。問責制度存在的目的，就是為了反向督促干部履責，所以必須壓實問責，壓縮反向避責的空間。要進一步強化問責主體，拓寬問責的參與面和不同問責的協同力量；同時要進一步健全問責機制，完善問責標準、程序和規定等。二要完善容錯糾錯機制。容錯糾錯機制是基層干部在面臨問責之前的“補救機會”，能夠減輕問責帶來的負面影響，實際上也起到了減少他們選擇反向避責概率的作用。2018年的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》提出對敢擔當干作為的干部容許犯錯誤等。這些制度的出臺都是在通過規范細化容錯糾錯機制的主體、內容、程序、機制、結果等，為基層干部消除后顧之憂，讓想干事、能干事、干成事的干部不斷涌現。

（二）規范組織結構和權力結構關系

壓力型體制的組織結構和向上負責的權力結構，是反向避責產生的結構性原因。基層干部在一定的政治結構中履責，不可避免地受其影響，并作出最合適的避責策略，即通過上下級關系和組織結構，形成向上責任分散和傳遞的反向避責行為。因此，這種失范的上下級程序和關系增加了基層干部履責的風險，需要從結構性方面著手消除反向避責產生的原因。

1.厘清職責邊界，壓縮反向避責空間。一要建立全面的責任清單，幫助基層干部解決責任泛化的問題，推動基層政府從無限責任向有限責任轉變。二要做好政府機構職責的優化，尤其是厘清上下級之間的職責，根據不同層級的定位、資源、能力等來分配上下級之間的責任，減少上下級之間的責任推諉和傳遞。三要做好職責的動態調整，根據環境變化、政策變化、結果預期等改變責任分配，保障職責體系有效運行，壓縮反向避責的空間。

2.優化規則體系，激發基層活力。一要梳理不同的任務指標，按照上下級順序，運用不同的方式完成任務，防止壓力傳導的擴大化。二要提供相應的配套措施，在正式性規則的情況下，運用非正式性規則減輕程序的剛性，實現正式性規則和非正式性規則的銜接，減少基層干部因找不到合適方法而選擇反向避責。三要賦予基層更多自主權，鼓勵基層按照自身需求發展，靈活設置機構和人員編制，強化部門之間的協作，完成本級工作。

3.規范上下級關系，營造基層的良好風氣。上下級關系的失衡誘發了反向避責，必須以良性的上下級關系減少基層干部依靠上級觸發反向避責行為。一要在組織體系內塑造和諧的上下級關系理念，以相互協作的視角看待上下級關系。二要通過法律、程序等方式，規范上下級權責，將雙向約束機制、命令與匯報行為等進行明確，擠壓反向避責的空間。三要完善各級的集體決策制，對決策事項進行分類，對決策權力進行明確，防止越級決策。同時，要完善上下級的溝通制度，以暢通溝通獲得上級支持代替反向避責中的責任向上傳遞獲得上級支持。

4.優化考核機制，提升考核質量。我國目前的考核基本上是由體制內部上級來實施的，其工作評價中存在的單一性、表面化、封閉性等問題，對基層干部形成了巨大責任壓力，導致其產生反向避責行為。一要優化考核機制，引入多元化考核參與主體，如公眾、社會團體、領域專家等，打破唯上考核的困局。二要多樣化考核標準，優化考核指標，注重體系化、系統化、精細化，充分評價基層干部的履職過程，使考核更具準確性。

（三）提升基層干部素質

基層干部選擇反向避責，其最終還是干部自己的選擇，并且是自己不愿或者不能完成某項工作。“不愿”體現的是思想價值層面，“不能”體現的是干部能力層面。干部素質不達標增加了反向避責出現的可能性。因此，基層干部個體的價值觀塑造、個體能力的培養是十分重要的。必須提高基層干部素質，降低其反向避責選擇的概率，實現積極履責的良好局面。

1.提升基層干部的思想素質。思想素質的提高能夠抵御復雜環境的變化，以積極履職的態度代替消息避責的態度，實現反向避責行為的消解。一要培養正確的價值觀。在我國科層制的背景下，下級服從上級、地方服從中央是基本要求，因此基層干部要堅守政治倫理，并不斷地內化于心。同時，要通過思想政治教育、職業精神教育、干部倫理教育、革命精神教育等，加強基層干部履職盡責的思想，樹立正確的政績觀、職業觀，樹立為人民服務的意識。二要建立思想管理機制。通過法律化、制度化的方式規范基層干部的思想和行為，通過獎懲機制促進基層干部敢于擔當善于擔當，推動思想素質的提升。三要在實踐中提升思想素質。要注重在實際工作中培養和提升基層干部的思想素質，從一點一滴的小事開始鍛煉，不斷磨礪成長，形成良好的思想素質。

2.提高基層干部的能力素質。提高基層干部的能力，使其能應對工作中的風險和挑戰，降低反向避責發生的概率。這種方式能夠解決部分基層干部因能力不足難以完成工作任務而采取避責策略的問題。一要加強基層干部能力培訓。通過學習、培訓等方式，提高基層干部個人所欠缺的業務知識和崗位技能，提升自身能力。二要注重實踐培養。在實踐鍛煉中實現能力提升，在實踐中鍛煉提高基層干部的政治能力、研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力等能力素質，要將基層干部放在富有挑戰性的崗位上，鼓勵其放手去做。三要完善幫扶機制。要通過程序性、長期性的幫扶機制，幫助年輕干部、基層干部學習成長，以充足的權力支持、資源支持、經驗支持去幫助其提高能力素質。

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責任編輯郭麗娟