黨建引領城鄉基層治理的三維向度

〔摘要〕黨建引領城鄉基層治理有利于實現城鄉基層治理體系的構建，有利于實現城鄉基層治理制度的完善，有利于實現新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興的統籌，有利于實現城鄉的共同繁榮。目前，黨建引領城鄉基層治理仍存在協調聯動能力有待提高、城鄉基層治理體系有待健全、城鄉基層治理制度有待完善、基層黨建工作者職業素質有待提高、工作方法有待創新等困境。為進一步提高黨建引領城鄉基層治理水平，需以黨建引領健全自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，以黨建引領完善共建共治共享的城鄉基層治理制度，加強城鄉基層黨建人才隊伍建設，創新城鄉基層黨建工作方式。

〔關鍵詞〕黨建；城鄉基層治理；自治法治德治

〔中圖分類號〕D267〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）04-0070-04

〔基金項目〕山西省統戰理論研究一般課題（2024Y120）。

《中共中央國務院關于實施鄉村全面振興戰略的意見》指出：“必須把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代化鄉村治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。”〔1〕169黨的二十屆三中全會進一步指出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度〔2〕。這為新時代新征程黨建引領城鄉基層治理指明了方向。目前，國內研究主要集中在黨建引領鄉村治理重要性及其實現路徑等方面，對黨建引領城鄉基層治理體系構建的研究正處于起步階段，因此，對黨建引領城鄉基層治理的重要價值、現實困境、實現路徑三維向度進行探索，具有十分重要的理論和實踐意義。

一、黨建引領城鄉基層治理具有重要現實意義

黨的二十屆三中全會指出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求〔2〕。強化基層黨組織對城鄉基層治理體系的指導，加速城鄉發展進程，打造出一個自治、法治、德治相得益彰的新格局。這不僅是推動新型工業化、城鎮化與鄉村振興戰略協調并進的強勁引擎，更是全方位提升城鄉規劃、建設和治理一體化程度的關鍵途徑。

（一）黨建引領城鄉基層治理有利于構建城鄉基層治理體系

黨建引領在構建城鄉基層治理體系中發揮著核心引領作用。它不僅強化了黨的領導，確立了黨組織在治理體系中的領導核心地位，還通過推動自治、法治、德治的深度融合，確保了治理體系的科學性和有效性。正如《中共中央關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》所強調的，黨建引領是基層治理體系構建的指南針，確保了治理方向的正確性。

城鄉融合發展需構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的城鄉基層治理體系。黨委是引領城鄉基層治理的領導核心，政府是實現城鄉融合發展的責任主體，社會力量在城鄉融合中起到協同作用，公眾是城鄉融合的參與主體，城鄉融合水平與各主體利益緊密相關，法律是各主體發揮作用的法治保障。因而，要實現城鄉基層治理現代化，必須要充分發揮黨委對城鄉基層治理體系構建的引領作用。黨委以高度的理論自覺和實踐自覺，引領城鄉基層治理的制度創新，確保了各主體權責明確，形成治理合力。同時，黨委的領導力體現在對基層黨組織的強化，通過組織優勢和整合優勢，建立起一個覆蓋城鄉、上下聯動的組織網絡，保證了治理體系的高效運作。

（二）黨建引領城鄉基層治理有利于完善城鄉基層治理制度

制度是治理體系的骨架，是保障各主體有效協作、實現治理目標的基石。黨的二十屆三中全會明確指出，要健全推進新型城鎮化體制機制、鞏固和完善農村基本經營制度、完善強農惠農富農支持制度、深化土地制度改革等，構建共建共治共享的城鄉基層社會治理制度〔2〕，這一要求強調了制度在保障城鄉融合、農民權益與資源優化配置中的重要地位。黨建引領在完善城鄉基層治理制度方面起到了關鍵作用。一是黨建引領體現在政策層面的創新與實踐。通過強化黨的領導，各級黨組織積極推動政策的制定與實施，如新型農村集體經濟運行機制的構建，確保農民土地權益的制度保障，以及土地、資金等生產要素市場配置的優化。這些制度設計旨在打破城鄉二元結構，促進資源的公平分配，提升農村經濟活力。二是黨建引領體現在制度的執行與監督上。黨組織監督政策的落地執行，確保不折不扣地落實到基層，尤其關注農民的實際利益。通過建立完善的反饋機制，黨組織能夠及時發現制度執行中的問題，進行調整與完善，避免政策空轉，確保制度的有效性。三是黨建引領推動了基層治理的法治化進程。在法治保障下，不同主體在城鄉基層治理中的作用得以規范，公眾的合法權益得到維護，市場機制得以健康發展。黨組織通過加強法制宣傳教育，提高公眾的法制意識，同時推進民主協商，拓寬公眾參與渠道，使法治成為治理的堅實基礎。

（三）黨建引領城鄉基層治理有利于實現新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興的統籌

黨建引領城鄉基層治理對于統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興至關重要。黨建引領城鄉基層治理就是要實現科技、人才賦能城鄉產業轉型升級，推動新型工業化、農業現代化和鄉村全面振興，實現產城互動、資源生態節約、鄉風文明以及人與自然、社會和諧、生活富裕的城鄉統籌發展新模式，是黨建、科技、人才、文化、土地、資金等賦能城鄉產業、生態、社會等方面的過程。黨建引領作用體現在科技、人才、文化、土地和資金等多元素的融合，以構建一個高效、協調、可持續的城鄉融合發展模式。一是黨建引領強化了科技與產業的結合，助力城鄉產業的轉型升級。通過推動科技創新，黨組織將技術引入城鄉，促進傳統行業向高附加值、綠色低碳的方向發展，實現產城互動和產業融合。二是黨建引領下的人才戰略是城鄉融合發展的重要推動力。黨組織致力于吸引和培養各類人才，包括農村實用人才、科技人才和管理人才，他們在城鄉發展中起到了關鍵的橋梁和紐帶作用，幫助農村插上現代化的翅膀，縮小城鄉在教育、醫療、技術等方面的差距。三是黨建引領下的文化成為激活城鄉發展活力的源泉。黨組織倡導鄉風文明，弘揚傳統文化，創新文化服務形式，使得城鄉居民在共享文化資源的同時，也提升了自身的精神生活品質，促進了城鄉文化的交流與融合。四是黨建引領下的資源合理配置是城鄉統籌發展關鍵環節。黨組織保障農民土地權益，推動新型農村集體經濟運行機制的建立，通過市場化手段優化土地資源配置，使之成為城鄉融合發展的有力支撐。同時，資金的合理配置對于城鄉資源高效利用同樣關鍵。黨組織引導金融資源向農村傾斜，支持農業現代化和鄉村基礎設施建設，打破城鄉發展的資金壁壘。

（四）黨建引領城鄉基層治理有利于推動城鄉共同繁榮

中國式現代化堅持以人民為中心，縮小城鄉差別，實現城鄉共同繁榮。目前，鄉村仍存在空心化嚴重、土地利用效率低、鄉村基礎設施以及公共服務比較落后、沒有相應產業作支撐等困境。而要實現城鄉融合發展，就是要依靠黨建加快城鄉統籌與一體化發展，要以特色產業為支撐，促進城鄉人才、科技、資金等要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉在就業、收入、基礎設施、教育資源、社會保障、住房等方面的差別，圍繞解決城鄉公眾“急難愁盼”問題，加快推進城鄉一體化進程，從產業、就業、生態、文化、制度、保障等方面縮小城鄉差別，實現城鄉共同繁榮。

二、黨建引領城鄉基層治理面臨的新挑戰

從當前看，黨建引領城鄉基層治理在實踐中存在一些挑戰和不足，主要體現在以下幾個方面。

（一）黨建引領協調聯動城鄉基層治理能力有待提升

黨建引領城鄉基層治理在協調不同主體、提高治理效率方面的作用日益凸顯。然而，這一過程中基層黨組織在治理方式上、協調多元主體的能力上還存在著一些問題，制約了城鄉基層治理效能的提升。一方面，個別基層黨組織對城鄉融合發展、高質量發展和繁榮發展定位認知不清，存在過多的行政化治理方式，這導致城鄉治理效率比較低。另一方面，黨委在推動自身與政府、村委會、公眾等多元治理主體之間的協調能力、統籌能力和整合能力等方面比較弱，導致科技、產業、土地、人才等實現集約統籌發展很困難。

（二）黨建引領城鄉基層治理體系有待健全

城鄉基層治理體系彰顯黨組織領導的自治、法治和德治相結合。而目前，城鄉三治融合的基層治理體系仍有待進一步健全。一是鄉村自治主體缺乏活力。目前，鄉村中普遍存在村委會直接管理村里事務，村民參與自治缺乏相應制度保障，村民一些“急難愁盼”問題解決比較困難，導致村民參與自治熱情不高，基層群眾對城鄉融合認知能力比較低。二是基層依法治理水平仍需提高。城鄉基層治理從黨委、政府到公眾普遍存在人情觀念重、法治觀念淡薄，而涉農相關法律也不健全，如對于農民土地流轉問題、宅基地問題等相應法律還不到位。三是德治教育體系仍需完善。城鄉一些社會組織、企業、鄉賢等發揮德治作用比較弱，企業家精神、良好的家風、優秀傳統文化等傳承弘揚還不到位。

（三）黨建引領城鄉基層治理制度有待完善

在城鄉融合的進程中，黨建引領城鄉治理制度的完善尤為重要。然而，當前城鄉基層治理制度存在的不足和問題，制約了治理效能的充分發揮。一方面，城鄉基層治理的相關制度仍需完善。城鄉產業、人才、土地、科技等實現統籌的相應制度比較欠缺，城鄉融合規劃、建設與治理融合相應制度比較缺乏，彰顯共建共治共享的城鄉基層治理制度體系有待完善，已有的規章制度未能及時更新，不能滿足城鄉融合發展的新要求，導致在實際操作中缺乏明確的指引和約束。另一方面，已出臺的制度有待加強落實。個別基層黨組織對現有制度的執行力度不夠，導致規章制度形同虛設，無法有效指導和監督黨員行為，也難以提升黨組織的整體執行力。這使得基層黨建工作者在實際工作中缺乏解決具體問題的方法，影響了黨組織引領作用的發揮。

（四）黨建工作者能力素質有待提高

高素質的黨建工作者不僅能有效傳播黨的政策，還能組織群眾積極參與鄉村治理，從而提升城鄉整體治理效能。然而，現實中，基層黨建工作者的職業素質參差不齊的問題較為突出。一是專業知識匱乏。許多基層黨建工作者缺乏必要的理論知識和實踐經驗，對于黨的理論和政策理解不深，難以將先進的理論與鄉村實際緊密結合，這就導致了在政策宣傳和教育引導上的效果大打折扣。二是能力結構不完善。部分黨建工作者在組織協調、解決問題、創新思維等方面的能力相對較弱，這在一定程度上影響了他們在實際工作中發揮引領作用的效果，使得基層黨組織在推動城鄉融合發展時顯得力不從心。三是工作熱情不高。由于待遇、晉升空間、工作環境等方面的原因，一些黨建工作者對工作的積極性和投入度不高，這不僅影響了他們的工作質量，也降低了基層黨組織在群眾中的形象和影響力。

三、實現黨建引領城鄉基層治理的實踐進路

為進一步加快城鄉融合發展，充分發揮黨建引領城鄉基層治理領導作用，筆者特提出以下應對策略。

（一）強化黨建引領協調聯動能力

基層黨組織在治理方式上、協調多元主體的能力上的不足，制約了城鄉基層治理效能的提升，也影響了黨組織在基層治理中的領導核心作用的發揮。為此，必須進一步強化黨建引領協調聯動能力。一方面，要深化黨建制度改革，強化黨組織的領導能力，通過健全協商機制，促進多元主體的平等對話和合作，確保不同利益主體的訴求得到充分考慮，共同參與決策，實現利益最大化的治理效果。

（二）以黨建引領健全自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系

在新時代的基層治理中，黨建引領的最終目標是構建一個自治、法治、德治相融合的城鄉基層治理體系，以實現多元主體的有序參與、決策的公正與透明以及治理效能的全面提升。一是提高公眾自治能力。通過強化基層黨組織的領導，推動網格化、社區化管理，讓居民參與到決策過程中，提升基層民主水平。同時，要尊重城鄉居民的主體地位，他們是城鄉融合最直接的參與者、建設者和受益者，多傾聽他們的意見和真實想法，激發他們參與自治的積極性、主動性和創造性，并充分發揮村委會、社區等基層組織的服務功能。二是筑牢城鄉基層治理法治保障。要在黨建引領下，不斷完善城鄉治理的法治體系。同時，深入開展法治宣傳教育，不斷創新宣傳內容，將城鄉融合相關法律作為重點宣傳內容，利用多種媒介創新宣傳形式，使普法工作常態化，引導居民遵紀守法，不斷提高公眾的法治意識。三是弘揚優秀傳統文化。德治是凝聚社會共識、促進和諧共生的重要手段。在城鄉基層治理中要鼓勵遵循道德規范的行為，形成正確的輿論導向，塑造良好社會風氣。同時，優秀傳統文化是一個國家、一個民族傳承和發展的根本〔3〕66，在城鄉基層治理中要傳承城鄉優秀傳統文化，把城鄉守信、良好家風、勤儉節約等好的民風傳承下來。

（三）以黨建引領完善共建共治共享的城鄉基層治理制度

要圍繞城鄉融合發展，實現黨建引領各主體共同構建城鄉規劃、建設、治理、共享相統籌的治理制度，實現黨建引領城鄉基層治理為支撐、規劃為引領、各主體共建為主體、全民共享為目標的城鄉基層治理制度。一方面，要推動構建科技、人才、土地、資金等市場化自由流動機制，以及新型工業化、新型城鎮化、鄉村全面振興相統籌制度，修訂與新發展理念、新發展階段、新發展格局、新質生產力不相適應的制度。另一方面，要不斷完善促進產城融合、產業興旺的制度，以數字化推動城鄉農業、工業、服務業發展水平，充分發揮城鄉開發區的產業示范引領、輻射帶動能力，特別是要推動城鄉特色產業、優勢產業發展，以產業促人才、科技、土地、資金等要素的集聚，實現城鄉共同繁榮。

（四）加強城鄉基層黨建人才隊伍建設

加強城鄉基層黨建人才隊伍建設，為隊伍注入新鮮血液，讓思想素質好的黨員帶領隊伍建設城鄉。一是加強城鄉基層領導班子建設。要緊緊圍繞城鄉經濟社會發展需要，著眼優化選人用人渠道、提升班子功能，把各方面、各層級愿干城鄉工作、會干城鄉工作的干部選出來、用起來。同時，注重發揮熟悉鄉土民情、有豐富城鄉工作經驗的“老鄉鎮”干部的帶頭作用，選拔“老鄉鎮”干部進入領導班子。二是建立健全培訓機制。堅持“干什么學什么、缺什么補什么”，要結合城鄉工作實際，舉辦專題培訓班以及民政、應急、統計等業務培訓，全面提升基層干部綜合素質。三是加強激勵制度建設。要注重對基層黨建人才在政治上的激勵，對符合條件的人才要適當納入“兩代表一委員”之中，給予其一定的政治待遇。同時，通過提高城鄉基層黨建工作者的待遇水平，優化職業發展路徑，切實提高其社會地位，增強其工作認同感和歸屬感。

〔參考文獻〕

〔1〕十九大以來重要文獻選編（上）〔M〕.北京：中央文獻出版社，2019.

〔2〕中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定〔N〕.人民日報，2024-07-22（01）.

〔3〕中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議〔M〕.北京：人民出版社，2021.

責任編輯董軍