生態文明建設下漁業補貼的發展改革

摘要：海洋漁業在中國經濟體系當中占有重要地位，漁業補貼政策問題一直是研究熱點。面對我國內陸與近海漁業資源枯竭與人們對水產品需求日益增長之間的矛盾、捕撈產出增長與海洋環境持續惡化的矛盾，如何利用漁業補貼政策引導并支持海洋漁業可持續健康發展，引起學界與漁業管理者的廣泛關注。文章基于生態文明建設背景，探討了漁業補貼政策的發展變革歷程及其對海洋環境與資源的影響，分析了現行漁業補貼政策在實施中存在的問題，從結構設計、法制化發展、優化監管機制方面給出了對應建議。同時結合域外經驗，提出我國未來的漁業補貼政策將會以生態文明建設為導向，有力促進海洋漁業可持續發展。

關鍵詞：漁業補貼;生態文明;發展改革

中圖分類號：F326.407;S9;P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）08-0146-09

0 引言

漁業資源在適宜的環境下，經過合理開發與利用，能夠持續不斷地提供食物，同樣也可創造可觀的環境與生態效益。由于漁業產業具有弱質性的特征，政策支持成為多數國家的共性做法。以中國為例，黨的十八大之前的漁業補貼政策主要以促進漁業經濟發展、優化漁業產業結構、保障漁民增收與產業可持續發展為導向，不同時期的漁業政策存在差異性。當然，面對過度捕撈造成漁業資源日漸枯竭等問題，不科學的漁業補貼政策反而會導致資源浪費、威脅海洋生態環境等情況出現，因此如何構建具有可持續性導向的漁業補貼政策體系是當務之急。

聯合國糧食及農業組織（FAO）早在20世紀90年代便發出了有關“全球捕撈漁業資源衰退”的預警，面對捕撈漁業存在捕撈能力超出消費需求之狀況，倘若各國政府未能及時制定科學的漁業管理及資源恢復相關政策，全球漁業資源會面臨持續衰退的風險。為了讓漁業管理實現可持續性，自世界貿易組織（WTO）漁業補貼談判以來，盡管包括中國在內的成員國家對漁業補貼改革與漁業可持續發展這一倡議表示認可，WTO 第12屆部長級會議決議通過了當前的漁業補貼協定（AgreementonFisheriesSubsidies）的文本，使其正式成為了WTO法律體系下的一分子。根據協定的內容，該協定主要禁止的一類核心補貼為“非法的、未報告的、未受監管的漁業捕撈或相關支持行為”。中國政府是如何在漁業補貼領域展開政策改革，以解決捕撈產能過剩、過度捕撈等問題的呢？ 黨的十八大之后，中國大力推進生態文明建設，漁業補貼政策之發展變革迎來了新的歷史拐點。保護漁業資源成為保護人類生存環境、促進人與環境和諧發展、造福子孫后代的重要舉措。

我國作為海洋大國，海洋經濟已經成為“十四五”規劃時期的中國經濟新增長點。面對現代社會的消費者對海洋捕撈與養殖類產品的需求日益增強，再疊加全球氣候變化和人類生產活動的影響，海洋生態系統的健康狀態正在遭受巨大威脅，這需要探索如何建立起基于漁業可持續發展的生態文明體系。漁業補貼政策的改革看似是解決漁業問題，實則要解決資源減少與需求增長之間的矛盾、水產品持續產出與環境持續惡化之間的矛盾，通過促進漁業健康發展以追求健康海洋與可持續發展。面對現行的漁業補貼政策存在不平衡、不科學、不充分等問題，政策改革的深層次邏輯在于科學理解、精準把握漁業發展與生態文明建設之間的協同關系內涵。從已有文獻來看，基于漁業可持續發展的生態文明是近年來的研究熱點，但事關生態文明建設下漁業補貼政策改革的研究卻不多見。本文先是概述了漁業補貼政策的改革歷程，分析漁業補貼政策對海洋生物資源的影響，基于現存問題以明確漁業補貼在生態文明和命運共同體建設下的發展策略，再結合國外先進經驗指出未來的漁業補貼政策發展趨勢。

1 漁業補貼政策改革概述

1.1 漁業補貼政策出臺背景

中華人民共和國成立至今，漁業經歷了“從小到大”“從副業到支柱性產業”的變革歷程?，F如今，已經逐漸探索出一條生態文明、可持續健康發展與產業高質量發展相結合的中國式道路，在保障糧食安全、促進農民增收、強化生態文明建設等方面取得了顯著成就。在研究漁業補貼政策變革之前，需要回顧漁業補貼的出臺背景。

海洋開發與管理 2024年我國漁業生產總量由20世紀50年代的不足100萬t增長到20世紀90年代的1000多萬t，總量增長翻了10倍，這離不開漁業補貼政策的引導和促進作用。在改革開放的初期階段，生產力決定生產關系是這一時期政策制定的主要特點，由于早期的漁業發展僅憑擁有機動漁船的漁民及企業自身力量，出于漁民增收、豐富“菜籃子”、解決“吃水產品難”等問題的考慮，最開始的漁業補貼是為了加快漁業養殖與捕撈產業的發展。在1997—2005年，國家對漁業補貼力度加大，通過科技的力量去實現增長;從而達到提高漁業收入、調整漁業結構、增加國際競爭力等目的。據統計數據顯示，2021年全國水產品總產量達6690.29萬t，其中水產養殖產量5394.4萬t。當前已經穩居全球第一漁業大國，徹底解決了國人“吃魚難”的問題。

隨著時間的推移，漁業補貼政策使得內陸與近海捕撈水平迅速增長，引發了資源衰退與行業內卷化等問題。盡管我國自1989年以來便長期保持水產品產量世界第一，但在黨的十八大之后，生態文明建設被納入“五位一體”總體布局之中，生態文明建設下研究與改革漁業補貼成了新的常態化思維。早在2015年，環境部門發布的報告顯示我國海洋生態系統已經處于亞健康狀態，如山東省、福建省等近海漁業資源種類下降幅度為50%～70%，漁汛中經濟魚類比重持續降低。針對過度捕撈引發的環境污染、資源枯竭等問題，如何維系生態環境的持續健康發展，需要漁業補貼政策更多地傾向行業保護性。

1.2 漁業補貼的定義與分

類關于“漁業補貼”的概念界定，學界至今未能達成統一共識。單獨就“補貼”一詞來說，李本[1]提及《補貼與反補貼措施協定》（以下簡稱《SCM 協定》），這份文件將“補貼”定義為：“政府或公共機構向接受者提供的財政性資助”。至于漁業補貼的定義，本研究采納了陳靜娜等[2]的學術觀點，直接引用世界貿易組織（WTO）給出的概念界定，即政府或公共機構對漁業或特定漁業企業提供包括財政支持在內的任意形式支持，不限于收入保障或價格指導，目的是讓被扶持的漁業企業獲取收益。在中國的特殊國情背景下，漁業補貼可以如此理解：政府為支持漁業產業發展、保護從業者的特定利益、傾向于行業保護而采取的財政投入。

由于本文的研究主題并非WTO、聯合國糧食及農業組織（FAO）或經濟合作與發展組織（OECD）漁業補貼，而是論述生態背景下中國漁業補貼政策的變革歷程，不再詳細闡述如《SCM 協定》有關漁業補貼的相關內容。國內漁業補貼的實施主體包括財政部門、漁業主管部門以及國資委背景的銀行等，被補貼的對象為漁業企業以及從業人員。從漁業補貼行為事實角度看，可以劃分為3類：一是直接性的財政支持;二是間接性的財政補貼;三是政府服務或漁業管理部門直接、間接干預等。

1.3 漁業補貼政策的發展改革歷程

中央政府與地方政府是制定漁業補貼政策的重要主體，部分國際法內容與漁業協定也被納入中國的漁業補貼政策體系之內。參考高維新等[3]與劉海英[4]對漁業補貼歷史演變的學術觀點，將漁業補貼政策的改革歷程劃分為4個階段，不同階段的漁業補貼政策具有明顯的導向性特點。

（1）第一階段：以促進海洋漁業捕撈生產規模為主要目的。在改革開放的初期階段，為滿足人們對水產品消費的需求，漁業補貼更為側重促進漁業生產。以《關于東、黃、渤海主要漁場、漁汛生產安排的暫行規定》等文件為代表，明確規定了財政補貼款項的使用范疇以及鼓勵開發海洋漁業產業。

（2）第二階段：從促進漁業生產到扶持漁業養殖的過渡。1985年是中國漁業補貼政策變革的分水嶺，同年3月，《關于放寬政策、加速發展水產業的指示》正式下發，主要內容在于強調漁業捕撈、漁業養殖、漁業加工等方面的平衡性，這時期逐漸形成了系統的漁業產業鏈基礎。值得注意的是，“農村水產補助費”項目的出現，意味著內水養殖、外海及遠洋捕撈業的發展相對均衡?！吨腥A人民共和國漁業法》正式出臺之后，我國的漁業補貼政策制定有了明確的法律明文依據與約束。由于早期的捕撈漁業發展模式較為粗放，沿海地區的部分漁民難以承擔漁船燃油費用與運營費用，《關于近海捕撈機動漁船控制指標的意見》明確給予了補貼范疇。進入20世紀90年代之后，國家高度重視外海與遠洋漁業的發展，著重對基建領域、設備更新貸款貼息、開發項目等給予財政支持，以《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》為主要依據，這一時期出現了更多的成本削減與政府干預減少性補貼政策[4]。

（3）第三階段：政策體系日漸規范化與合規化。自1997年以后，我國的漁業補貼政策在方向上再次發生了變化，特別是加入WTO 以后，漁業補貼政策框架基本得以形成，包含國際層面、中央層面和地方層面3個維度，國際方面的政策以WTO 漁業補貼談判為主，中央政府主要制定法律法規、行業標準、部委文件等，至于地方層面作為執行環節，有地方性法規、產業規劃及其指導文件等。這時期，具有代表性的政策文件有1997年印發的《國務院批轉農業部關于進一步加快漁業發展意見的通知》、2001年印發的《我國遠洋漁業發展總體規劃（2001—2010年）》。其中，2006—2009年，受金融危機的影響而伴隨國際油價的持續走高，政府為此出臺了《漁業成品油價格補助專項資金管理暫行辦法》。即便是在10余年后的當下，油價補貼仍舊是漁業補貼的重要組成部分之一[5]。2010—2012年，又相繼頒布了《關于“十二五”期間進一步加強漁船管理控制海洋捕撈強度的通知》《農業部關于促進遠洋漁業持續健康發展的意見》等政策文件，主要內容在于規范補貼范疇與標準，增強遠洋漁業產業發展的扶持力度等。

（4）第四階段：生態文明觀與漁業產業可持續發展。隨著中國的漁業補貼政策體系逐漸成熟，國內學者對漁業補貼的重要性進行了充分地論述。黨的十八大之后，建構生態文明觀下的漁業補貼政策體系，符合漁業產業可持續發展的現實需求。回顧漁業補貼的變革歷程，雖然在促進海洋漁業資源可持續發展、保障漁民收入穩定等方面發揮了積極作用，也對海洋環境與漁業資源保護方面起到了負面影響。生態文明建設下的漁業補貼應當朝何方發展，需要從過往歷史中尋找答案，還需借鑒國際漁業產業發展的經驗。2013年，《國務院關于促進海洋漁業持續健康發展的若干意見》首次提到了漁業“可持續性”與“健康發展”的要求，要將補貼重心傾向于基礎建設、技術研發、產業養護等領域。

油價補貼也是改革的重點領域，原本針對從事養殖、捕撈且使用機動漁船的漁民及企業進行燃油補貼能夠降低其生存或經營難度，卻也變相促進了漁業資源捕撈強度的提升，客觀上加劇了內陸和近海地區的漁業資源衰退問題。2015年，《關于調整國內漁業捕撈和養殖業油價補貼政策促進漁業持續健康發展的通知》要求力爭到2019年“將國內捕撈業油價補貼降至2014年補貼水平的40%，使國內捕撈漁船數和功率數進一步減少，捕撈作業結構進一步優化，捕撈強度得到有效控制”[6]。黨的十九大之后，各地發放“海洋漁業資源養護補貼”成了新常態，資源養護補貼在漁業補貼政策體系中逐漸替代了原本的燃油補貼項目。根據2019年印發的《農業部辦公廳關于印發遠洋漁業油補政策調整實施方案的通知》（農辦漁〔2015〕43號）修訂內容要求，主要是調整油補資金的支持方向，例如海洋捕撈漁船更新改造和深水抗風浪養殖網箱項目、人工魚礁建設項目與遠洋漁船更新改造項目。對此，沿海省（自治區、直轄市）相繼對地方性漁業補貼政策文件進行修訂，以?？谑姓?021年發布的《?？谑泻Ｑ竽翀龉芾磙k法（修訂）》為例，主要是針對建設資金籌集渠道單一、生態環境保護執法依據不足等問題，制定了地方性的海洋牧場建設管理的規定。2022年5月，期盼已久的《農業農村部財政部關于做好2022年農業生產發展等項目實施工作的通知》（農計財發〔2022〕13號）正式落地，主要特征在于落實以生態建設為導向的農業補貼制度改革。其中，漁業發展補助資金項目實施方案包括建設國家級海洋牧場、建設國家級沿海漁港經濟區、建設遠洋漁業基地、提升現代漁業設施設備水平、持續推進漁業綠色循環發展等。

值得單獨一提的是，中國政府自2017年開始延長海洋伏季休漁時間，目的是減少捕撈生產作業周期，但為了提升從業者休漁的積極性且保障其收入水平，增設了“海洋伏季休漁補貼”和“負責任捕撈補貼”兩個項目[7]。以“負責任捕撈補貼”為例，福建省作為漁業大省，當地漁業管理部門在制定補貼指標時，包括出港報告、船位監測、漁撈日志、定港上岸、海洋哺乳動物保護、幼魚比例指標等，上述指標內容充分符合《“十四五”全國漁業發展規劃》關于優化治理、調整產業結構等方面的要求[8]。在黨的二十大召開之前，政府在“十三五”時期基本健全漁業支撐保障體系，并且不斷優化漁業補貼方式，使國內捕撈漁船數和功率數進一步減少，內陸及近海捕撈強度得以控制。

1.4 漁業補貼的世界共識與談判爭議

漁業補貼一直都是《SCM 協定》中被視為最有可能發生變革的議題。經過多輪談判，可以劃分為3個階段：一是“魚類之友”成員國與海洋漁業資源依賴度較高的成員國之間的矛盾，即漁業補貼是否該被禁止的問題;二是非法、未報告和無管制捕撈（IUU）補貼被禁止的范疇以及是否該重塑國際漁業補貼紀律的討論;三是聚焦于如何禁止IUU 補貼以及擴大禁止范疇的討論[9]。

WTO第12屆部長級會議（MC12）通過了《漁業補貼協定》（以下簡稱《協定》）。這份協定首先承認了發展中國家與不發達國家的漁民需求，也要求禁止某些會造成漁業產能過剩、過度捕撈現象的補貼政策，尤其是全面禁止IUU 補貼達成了共識。當全球漁業即將迎來新規則之時，意味著聯合國2030年可持續發展目標的達成得到了更多保障。然而，從2022年10月法國埃維安·萊斯·貝恩斯鎮舉辦的非正式會議上各國代表相互交流意見的內容來看，說明各國在漁業補貼政策改革方面就“如何削減以IUU 漁船補貼為代表的禁止類補貼”存在一定的爭議。這包括：IUU 補貼、過度捕撈與過度產能補貼之間存在定義的交叉性，禁止性漁業補貼通報機制與透明度方面存在阻礙，不同成員國之間就待遇問題存在矛盾等[10]。

《協定》的落地也為我國漁業高質量發展帶來了以下影響：一是《協定》具有定向性特征，對遠洋捕撈補貼的影響更大，而我國漁業結構經過多年調整，截至2022年年底，水產品捕撈產量占比已經不足總產量的20%，并不會影響我國的漁業大國地位。二是《協定》的執行實則契合生態文明建設之要求，反而會促進我國漁業補貼政策的補助對象范疇、使用要求與支出總量等進一步優化，助力漁業發展與海洋生態環境持續健康發展之平衡。三是《協定》與我國政府出臺的《遠洋漁業管理規定》之間并不沖突，甚至于早就明令禁止IUU 漁業活動，因此會促進捕撈漁業朝向精細化方向發展[9]。

2 漁業補貼政策對漁業持續健康發展的影響

2.1 漁業補貼政策產生的正面影響

中國的漁業系統在“十三五”規劃時期大力踐行新發展理念，核心在于“綠色、低碳、開放、共享”。隨著海洋漁業資源總量管理制度的正式落地，經過5年的不懈發展，我國沿海?。ㄗ灾螀^、直轄市）已經鋪開內陸與近海限額捕撈試點工作，有望在“十四五”規劃時期進行全面推廣。從數據結果看，2022年中國近海漁業捕撈規模實現了1000萬噸以內的控制目標。從政策角度看，離不開“生態優先、綠色發展”這一主題。農業農村部分別于2017年、2018年以及2021年這3年，專門對伏季休漁時間、作業類別、特許捕撈魚種等環節進行修訂，目的是促進資源合理利用、漁民合理增收、休漁秩序穩定的協調。

從 具體舉措來看，舉例如下：一是海洋生態補償金的征收工作，已有的標準有《建設項目對海洋生物資源影響評價技術規程》等，國家已經明確了補償計算方式、標準與具體保護措施。二是推動捕撈漁業產業轉型工程，主要是利用政策性補貼等手段，包括油價補貼政策調整、漁民技能免費培訓等，助力供給側改革，讓原本從事于內陸或近海捕撈的漁民轉向產業鏈中下游環節，如水產品加工、休閑漁業等。

關于內陸水域的生態環境保護，據農業農村部發布的統計數據顯示，“十三五”規劃期間投入增殖放流資金近10億元、投入海洋牧場建設資金超過百億元，并制定了一系列的配套政策，如《國家級海洋牧場示范區管理工作規范》等。在科學技術推動產業轉型升級方面，高質量的漁業補貼政策助力產業新業態的出現。以“大黃魚”這類曾經被過度捕撈的經濟魚種為例，隨著近海生態環境的持續修復，多地建設的“大黃魚養殖基地”能夠基本滿足城鄉居民的日常消費需求。得益于2019年頒布的《農業農村部生態環境部自然資源部國家發展和改革委員會財政部科學技術部工業和信息化部商務部國家市場監督管理總局中國銀行保險監督管理委員會關于加快推進水產養殖業綠色發展的若干意見》，多部委為推動漁業轉型升級，專門為池塘養殖改造、工廠化養殖、稻漁綜合種養、深海與鹽堿水養殖等新模式提供補貼支持，意味著漁業補貼能夠同時支持育種發展、養殖模式及技術方面的高質量創新要求。

總之，生態文明建設下漁業補貼政策變革，其產生的正面價值可總結為以下3點：一是貫徹落實“誰污染、誰負責”的原則，向影響海洋生態環境的相關產業及企業征收費用，再通過轉移支付補貼之形式，促進漁業產業朝向綠色生態、可持續、科技型方向進行轉型升級;二是基于“誰保護、誰收益”之原則，能夠為因生態環境污染或資源枯竭而遭受經濟損失的漁民等弱勢群體，以及保護海洋生態而投入資金用于設備更新的企業給予一定的補貼;三是通過漁業補貼政策，能夠充分地發揮行政、經濟手段，發揮“看得見的手”在科學配置漁業資源方面的引導作用，可有效緩解沿海地區經濟發展與海洋生態環境保護之間的矛盾。

2.2 漁業補貼政策產生的負面影響

我國的漁業補貼政策演變歷程與發達國家相比存在顯著的差異性，它是隨著國家政策方針、漁業產業發展方向以及生態環境狀況的變化而作出調整。在黨的十八大之前，應當肯定漁業補貼對于確保我國穩居全球第一水產品生產大國地位的積極意義，卻也留下了諸多弊病，正如短期釋放漁業捕撈產能的代價正是加速漁業資源枯竭。從政策面來看，包括以下幾點：一是漁船燃油補貼雖然緩解了生產成本的壓力，卻與漁民轉產轉業存在相悖的情況;二是漁業養殖產業以及機械設備購置補貼力度不夠，漁民更傾向于“漁船互助保險財政補貼”以及“減免稅補貼”，特別是漁業產業具有典型的出口型特征?？傊?，漁業資源環境的惡化與過度且不科學的漁業補貼政策之間存在因果關系?，F實結果表明，無限制擴張的捕撈業必然導致海洋生物資源的縮減，最終陷入惡性循環。

3 當前漁業補貼存在的問題

3.1 漁業補貼的結構在設計上不盡合理

通過梳理政策文件以構建我國的漁業補貼框架體系，發現在生態文明建設背景下，漁業補貼結構在設計上存在幾類不合理的情況：一是補貼種類不齊全且未能形成全國統一標準。以遼寧省為例，相較于福建省、廣東省等傳統的海洋大省而言，遼寧省地方政府制定的漁業補貼政策文件體系顯然無法支持當地漁業可持續發展，表現為漁民生活補貼保障占比較低、漁業保險補貼不全面等，需要在結構上增加漁業轉崗培訓補貼、轉產轉業補貼、生態化養殖補貼、伏季休漁補貼等，改變原本油價補貼為主的格局。二是漁業補貼在設計上缺乏全國性標準，更多還是表現出階段性特征，地方政府缺乏中長期的漁業補貼政策規劃，導致不同時期的補貼受益對象存在差異，這也是政策悖論出現的原因之一。三是漁業補貼政策存在流于形式的問題，部分地區制定的補貼規模不足以滿足漁業可持續發展的需求。在總量有限的情況下，為滿足經濟產出之需求以及保障漁民基本生活，使得水產健康養殖示范區、休閑漁業建設等補貼額度被動降低。這樣不利于漁業產業的升級發展，也不利于漁業資源的養護。

3.2 漁業補貼政策體系法制化不足

截至目前，我國的漁業補貼法律尚未形成規范體系，內容冗長且不符合新時期需要。黨的十八大之后明確了生態文明建設的重要戰略地位，要求漁業產業發展與時俱進，中央政府也提出了加速漁業產業法制化發展的規劃。進入“十四五”規劃時期的開局之年，卻發現漁業補貼政策依舊存在滯后性的問題，如綜合立法缺失、現行立法滯后、缺乏明確導向規制等。如現行漁業法律與其他法律法規之間存在法條內容沖突，地方漁業主管部門在管理實踐中更傾向以中央政府頒布的文件為依據，行政法律體系的不健全，是造成近年來不同地區漁業可持續發展不均衡的重要原因之一。

3.3 漁業補貼政策實施效果有待提升

從漁業補貼政策實施的過程效率與結果績效角度看，疊加結構不合理、法制化水平偏低等因素的影響，致使現行漁業補貼無法滿足生態文明建設需要。現有漁業補貼的實施由中央、地方兩級政府執行，但因缺乏立法規制，漁業補貼的執行協調性、整體性有待提高，漁業補貼資金發放重疊和缺失現象并存，補貼的實施效果大打折扣;再者，因立法監管的缺失，缺乏對權力濫用、權力不作為后果的懲治，政策往往無法落實行動。以江蘇省在“十三五”規劃期間油價補貼政策調整過程中暴露的問題為例，相對于其他補貼政策，油價補貼存在管理難度大的基本特征，而江蘇省相較于其他海洋大省兼具江河湖海，是典型的案例分析對象。從文獻梳理結果看，問題表現有：一是補貼發放流程過于煩瑣，漁民未能及時拿到補貼而轉產或擴大養殖規模，少報漏報現象也是屢見不鮮;二是缺乏漁業補貼政策績效考核機制，特別是資金使用存在多頭管理的情況，地方資金使用效果差強人意。

3.4 漁業補貼政策績效水平整體較低

在生態環境建設的大背景下，財政效率不及預期也是漁業補貼政策變革的重要驅動因素。黨的十八大以前，中國學者更多還是關注漁業補貼政策這一客觀事實的論證層面，對于漁業補貼政策財政效果的研究較為少見?，F有研究表明，不適當的粗放式漁業補貼政策實施對我國的海洋環境與資源可持續性會造成負面影響[11]。以浙江省為例，有學者使用數據包絡分析（DEA）模型對漁業補貼政策實施績效進行量化評價，針對規模報酬遞減這一現象的存在，問題的背后是原本路徑依賴下的漁業補貼規模趨于飽和[12]。同樣，前人研究也存在若干缺陷：一是證明漁業補貼政策績效較低的文獻具有“小范圍”特征，主要以浙江、福建、廣東、遼寧、山東等為主;二是傳統的漁業補貼政策績效評價指標以經濟效益為主，未能兼顧社會效益與生態效益;三是客觀政策事實論證不足以成為漁業補貼財政效率評估的科學證據。進一步梳理有關中國漁業補貼政策績效評估的實證文獻，證明現行漁業補貼政策績效水平整體偏低[13]。具體表現如下：一是漁業補貼規模不合理導致整體績效不及預期，甚至有部分地區處于“無效率狀態”;二是技術退步致使漁業補貼政策的全要素生產率下降;三是不同漁業補貼政策的金額占國內生產總值（GDP）比例對補貼效率的影響存在顯著差異性，農林水事務支出與水產養殖面積這兩個指標未能發揮應有作用。

4 漁業補貼在生態文明和海洋命運共同體建設下的發展建議

4.1 優化漁業補貼政策的結構設計

針對生態文明建設的實際需求，建議我國政府在制定漁業補貼政策方面需要綜合考慮多方要素，兼顧捕撈業、養殖業、休閑漁業，實現不同細分產業間的均衡性。具體建議如下：一是政策制定方面，制定主體應當嚴格采取實地調研、多方論證甚至聽證會機制，兼顧利益相關群體的共性需求，傾聽漁民及涉漁產業的企業運營者的呼聲，避免出現政策制定方向背離從業者需求的情況[14];二是政策的制定還需考慮國際漁業補貼形式的發展趨勢，嚴格執行對IUU 漁業行為補貼的禁止措施;三是完善漁業保險制度。漁業活動的高風險減少了企業開設商業保險所能獲得收益，因而政府介入進行適當的補貼投入是有必要的[15-18];四是加大對遠洋漁業的補貼，在政策、技術、資金等方面大力支持，并要將補貼資金的核算明細化、具體化，確保投入的遠洋漁業補貼能夠達到預期的政策目的[8]。

4.2 提升漁業補貼政策的法制化水平

通過梳理過去10年間的漁業補貼政策文件，能夠認識到中央政府正在遏制騙取、濫發、違規使用漁業財政補貼的行為。故此，有理由認為，未來的漁業補貼法律體系應以《中華人民共和國漁業法》為基礎，通過制定漁業補貼基本法，明確我國漁業補貼目的、作用，為漁業補貼政策制定提供導向并作出規制。目前規定新的法律制度可以進行系統性梳理，并明確該法制定目的、中心思想、基本原則，并以定義方式明確漁業補貼范圍。在法律法規的具體設計方面，首先要解決高層次法律缺失的問題，其次是注重相關法律法規的完善性。

4.3 夯實漁業補貼政策實施的監督管理

實現漁業管理的規范化、制度化管理，可以先著眼于完善漁業補貼的體制，加強配套制度的建設，提升漁業執法管理的水平，強化監督體系的構建，最終實現漁業補貼的制度化運行。此外，還要加強對政府部門工作人員的漁業專業知識和相關業務能力的培訓，促進管理人員的政策素質、業務能力以及執行能力的有效提升。以漁業補貼資金管理為例，可以推行“中央統一管理、地方分級使用”的原則，明確不同級別地方政府與管理部門的職責，嚴格落實漁業補貼預算管理機制，確保補貼資金做到?？顚Ｓ谩?/p>

5 漁業補貼的未來發展趨勢

5.1 借鑒國外漁業補貼的改革經驗

通過對美國、加拿大、日本、韓國等發達國家漁業補貼改革歷程進行梳理，再結合我國海洋生態環境健康發展與生態文明觀建設關系，總結出如下幾點值得借鑒的經驗。

（1）漁業補貼的支出規模應當是可控的。要認識到并非所有漁業補貼皆可促進漁業產業發展，正視漁民以及漁業企業經營者會受到利益驅動的影響。特別是海洋生態資源經過度捕撈而面臨枯竭的區域，需設計與生態環境恢復水平相掛鉤的動態性漁業補貼機制[16]。

（2）漁業補貼應當服務于漁業結構調整的需求。在“十四五”規劃的開局之年，針對內陸與近海生態環境處于“亞健康”的情況，我國政府頒布了一系列的內陸河流禁漁以及近海伏季休漁期延長等政策。為防止出現城鄉消費者“吃魚難”的問題出現，應當利用漁業補貼促進遠洋漁業產業發展，借鑒美國、澳大利亞、日本及歐盟各國家等關于漁業結構調整的模式，力圖塑造科學合理的完整漁業產業鏈[14-16]。

（3）漁業補貼應當為從業者提供必要保障。漁業捕撈安全生產關系重大，特別是遠洋漁業的作業環境存在諸多難以預知的安全風險因素。參照日本和韓國等亞洲發達國家的經驗，政府有必要出臺涉及漁村公共設施建設的投入、水產品價格收購托底、漁業保險制度、漁民失業保險以及相關的社會保障制度[19-22]。

5.2 未來我國漁業補貼政策的發展趨勢分析

為適應生態文明建設的需求，我國漁業產業既要把握國際發展形勢的動向，還需持續深化已有結構體系。漁業補貼政策的發展改革應當符合“震蕩中持續上行”的總體趨勢，針對現實中發生的諸如油價補貼與轉產補貼之間相悖、促進增殖業及海洋生態保護的漁業補貼落實不到位、漁民騙取補貼款等問題，未來必將會不斷完善并得以解決，這將會是漁業補貼政策發展的總基調。未來的漁業補貼政策應當發揮促進漁業生產方式、經營體系、總體規模、產業業態創新發展的功能，兼顧基礎性、戰略性的共同要求。至此，本研究對漁業補貼政策未來的趨勢進行預測，得出以下幾點結論：一是全面禁止IUU 補貼在未來仍舊會延續，切實提升國際履約能力;定期開展近海與公海漁業資源調查，對履行國際義務的遠洋漁船適當發放獎勵補助;二是傾向于遠洋漁業產業發展，以減輕外海養殖與捕撈造成的環境資源壓力。隨著遠洋漁業產業發展的戰略地位逐漸鞏固并形成，政府制定漁業補貼政策時理應注重技術研發、設備更新、科學研究等方面的支持;三是支持漁業綠色循環發展，重點支持農民合作社、合法養殖企業進行標準化改造，以及水質監控與尾水治理等;四是通過后補助方式以支持我國漁業行業設施設備的現代化更新，例如傳統機動船更新為新能源漁船;五是支持海洋牧場、漁港經濟區與遠洋漁業基地建設，不斷提升休閑漁業、生態漁業、水產品深加工、養殖病害防治等方面的補貼比重。

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