海域使用權立體分層設權管理理論與實踐

摘要：隨著經濟社會的發展，沿海地區用海需求持續上升，單純依靠以往的平面式海域使用已經不能滿足用海現實需要，海域在利用過程中也難免形成交叉用海、重疊用海的現象;而當前對海域使用權的研究主要集中在法律性質、市場機制和分層界定理論上，缺少從實際案例的角度開展海域使用權立體分層設權研究。文章分析了海域使用權立體分層設權的必要性和可行性以及立體分層設權的設立方式，并結合浙江省溫州市泰瀚550MW 漁光互補項目和樂清市生態海堤實踐進行案例分析。案例分析顯示，海域使用權的立體分層設權在用海活動的三維權屬界線和空間位置關系的確定，以及對用海主體的明確定位方面具有關鍵作用。此外，這一方法還能夠促進海域空間的精細化再分層，有助于解決海域權屬糾紛，提升海域管理的三維精細化水平。

關鍵詞：海域使用權;海域立體分層;三維權屬;重疊用海;用海需求

中圖分類號：P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）08-0020-13

0 引言

海域空間資源是指與海域開發利用有關的海岸、海面、水體和海底的區域總稱[1]，由于海洋開發技術和觀念意識的局限，我國幾千年來的海洋空間開發過程比較單一[2]，在實際的海域利用中，多數海洋活動通常只涉及特定的空間層面，若將全部海域空間資源確權僅給使用某一特定層面海域空間的用海活動，則會導致海域資源資產配置的低效率，進而造成資源的閑置浪費以及海域物產的隱性流失。隨著人類對海洋空間資源的利用不斷深化，僅僅依賴過去的平面式海域使用已無法滿足各種用海需求的多樣性，交叉用海和重疊用海的情況難以避免[3-4]。因此海洋資源的多層次利用與人類對海洋開發的現實需求和趨勢相契合。在海域使用功能相互不排斥的前提下，分上下層對同一海域內不同的用海項目分別登記海域使用權，清晰界定海域分層界限，明確各權利主體，通過立體分層使用海域，可節約用海，促進海域資源的節約集約利用。

2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，首次從中央層面提出“探索海域使用權立體分層設權”。在此之前，國家海洋局于2016年10月印發《關于進一步規范海上風電用海管理的意見》，提出“鼓勵實施海上風電項目與其他開發利用活動使用海域的分層立體開發，最大限度發揮海域資源效益。海上風電項目海底電纜穿越其他開發利用活動海域時，在符合《海底電纜管道保護規定》且利益相關者協調一致的前提下，可以探索分層確權管理，海底電纜應適當增加埋深，避免用海活動的相互影響”。為貫徹落實自然資源資產產權制度改革要求，推進海域使用權立體分層設權，提高海域資源利用效率，浙江省自然資源廳于2022年4月8日印發《關于推進海域使用權立體分層設權的通知》，開始對海域進行立體分層設權，并印發海域立體分層首個省級地方標準《海域立體分層宗海界定技術規范》（DB33∕T1345-2023），對海域立體分層宗海界定以及宗海圖編繪等關鍵技術提出了明確規定。自然資源部于2023年11月13日發布了一份關于探索推進海域立體分層設權工作的通知，這一舉措旨在深化海域物權制度建設，將海域管理模式從“平面”向“立體”、從“二維”向“三維”轉變。

本 文系統闡述了海域立體分層設權提出的背景、海域立體分層設權的理論基礎、海域立體分層設權的關鍵路徑與核心技術以及海域立體分層設權面臨的難點、堵點，并結合浙江省開展的海域立體分層設權的典型案例分析了海域立體分層設權在推進海洋經濟高質量發展中的重要實踐作用。

1 海域使用權立體分層設權提出的背景與理論基礎

1.1 海域立體分層設權提出的背景

1.1.1 海洋空間的立體屬性為海域資源立體分層開發創造了條件

海洋空間是指與海洋開發利用有關的地理區域的總稱，它包括海岸、海上、海中和海底空間，用于交通、生產、儲藏、軍事、居住和娛樂等目的[5-6]。根據《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》），海域指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。《海域使用管理法》通過法律的手段對海域的概念進行明確的界定，海域作為客觀存在的立體空間，范圍上包含兩層定義：①在平面范圍，海域包括內水和領海，具有明確的界限范圍;②在豎向范圍，自上而下劃分為水面及向上自然延伸的一定高度空間、水體、海床和底土及其向下自然延伸的一定深度的多層空間（圖1、表1），呈現一個有機結合的整體。《海域使用管理法》將海域在豎向空間上劃分為水面、水體、海床、底土等4個部分（簡稱“四層學說”）[7]。

海洋空間的立體屬性決定了海域資源的分層特征[8]。海域資源包括生物資源、礦產資源、海水資源、可再生能源、空間資源等類型，從空間視角來看，這些資源分布具有明顯的立體特征，如礦產資源一般分布在海床或底土層，可再生能源分布在水體或水面層，海水資源和生物資源主要分布在水體層。此外，海域空間本身也是一種資源，主要體現為承載功能和容納功能。承載功能指的是空間可以承載各種海洋開發利用活動，如船舶航行、敷設電纜等;容納功能則指的是空間可以容納各種排放物或廢棄物，如排水、傾廢等。在開發海域資源時，每個海洋空間層面根據其用途需求，都擁有獨特的利用價值（圖2），都可以作為獨立開發利用的對象。

1.1.2 海洋探測與海洋工程新技術發展為海域資源分層開發利用與管理提供了技術保障

海洋測繪技術能確定海域不同層次的精確邊界，也是立體分層設權的基礎[9]。衛星遙感、GPRS定位系統、ADCP、側掃聲吶等現代測繪技術已經實現了高精度、高分辨率的海域測量。這些技術為測量和劃定海域的三維空間范圍提供了支撐，為海域立體分層設權提供了準確的空間基礎。資源探測與評估技術是不同海域層次中資源探測和評估的必要條件。如：水體中的生物資源可以通過生態調查和遙感技術進行監測和評估[10];海床和底土的礦產資源則需要地球物理和地球化學勘探等方法[11]。隨著深海探測技術的發展，深海機器人[12]、深海潛水器[13]等設備可以實現對深海環境的直接觀測和取樣，為立體分層設權提供深海環境的基礎數據。立體分層設權必須考慮環境保護因素。現代海洋環境監測技術，如浮標、潛標、遙感等，可以實時監測海域的環境質量，確保不同用海活動符合環保要求。例如通過遙感技術借助衛星或航空飛機等平臺獲取大范圍的海洋環境信息，如海面溫度、葉綠素濃度、懸浮物濃度等，可以用于評估不同海域層次的環境質量和資源狀況。建立統一的海域空間信息管理平臺[14]，集成空間數據、資源數據和環境數據，可以為立體分層設權提供決策支持。通過GIS、大數據和云計算等技術，可以對海域空間數據進行有效的管理和分析[15]，實現海域空間的可視化和動態監測。對于不同的用海活動，需要有相應的工程技術來保障其安全和效率。海底管道鋪設[16]、海上風力發電[17]、深海養殖[18]等技術已經相對成熟。海洋工程技術的發展為海域立體分層設權提供了技術保障。

1.1.3 海洋經濟高質量發展與海洋生態環境高水平保護為海域立體分層開發管理提供了重要機遇

海洋開發利用和生態環境保護之間的矛盾是一個全球性的挑戰。隨著海洋經濟的快速發展，我們需要在保護海洋生態環境的同時，實現高質量的海洋經濟發展[19]。在這一背景下，海域立體分層設權成為一個重要的探索方向。立體分層設權可以更好地利用海域資源，將不同用途的海域空間進行合理劃分，避免資源浪費[20];通過立體分層設權還可以協調不同產業的用海需求，促進產業的融合和協同發展[4]，更有效地利用海洋空間，引導海洋產業優化布局，提高資源利用效率[1]。

海域立體分層設權通過將海域空間劃分為不同層次，可以更精細地管理和規劃海洋資源的利用[20]，考慮了海洋資源環境承載力，確保海域使用不影響生態系統，這有助于保護海洋生態環境，維護生物多樣性[4]。

2 海域立體分層設權的理論基礎與科學內涵

2.1 海域立體分層設權的理論基礎

2.1.1 海域立體分層設權的資源要素配置理論

完整的海域資源資產產權制度包括海域資源資產產權客體、海域資源資產產權主體、海域資源資產產權持續時間和海域資源資產產權收益分配規則。產權客體涉及的是財產權利，包括所有權、使用權、收益權和處置權[21]。生產要素與自然資源需轉化為產權客體，方可在社會經濟中依法配置，成為生產力的一部分。海域資源資產作為產權客體，反映了權利人對海域資源資產價值的控制范圍，基礎形態即海域資源資產本身。隨著科技進步和認知能力增強，海域空間資源的利用變得更加多元和復雜。人類已能精確測定海域資源的位置、邊界和面積，使其具體化，并確立了獨立且排他的控制權，使海域空間資源在民法意義上成為物，構成了海域空間資源產權的基礎。隨著產權制度的發展，海域資源資產的產權客體還擴展到了基于海域資源資產衍生的無形權利，如使用權，使用權在海域資源資產產權結構中扮演雙重角色：一方面，它是構成產權的權利元素之一;另一方面，作為產權客體的使用權，賦予持有者對該權利的占有、使用、收益和處置等權利，彰顯了使用權在產權客體層面的重要性[22]。海域資源資產產權主體是指能夠對海域資源資產實施一定權利的經濟活動主體，可以有多種形式，包括國家、各種法人以及自然人。海域資源資產的所有權歸屬于法律所規定的范圍內，具有排他性的獨占權。為確保海域資源資產所有權不被空置，國家須指派相關政府機構作為代理，執行海域資源資產所有權主體的職責，以完成產權的完整架構。海域資源資產產權的持續時間，是指該權利在時間維度上的持續期限[22]。產權安排按照持續時間的差別可以分為兩種情況：一種是永久性產權;另一種是期限性產權。在此類產權結構下，產權的持續期限是基于合同約定的，這也是確定產權持續時間的基礎。當合同結束時，產權關系也隨之終止。產權持續時間的意義在于它要求海域資源資產的產權主體考慮其行動的長期影響，并在對產權持續期間的總效益有完整預期的情況下做出決策。產權持續時間確保了海域資源資產產權主體的收益穩定性。海域資源資產產權制度的設計旨在促進不同產權主體實現其意圖在產權客體上的體現，并將此意圖轉化為具體行動，進而轉化為相應的收益。對于國家擁有的海域資源資產產權，其收益分配規則應明確兩種比例：一種是社會公眾在海域資源資產產權利益中所占的比例;另一種是除社會公眾所享有的部分之外，所有權主體代理人與使用權主體之間分配的剩余收益比例[23]。

2.1.2 海域立體分層設權的產業融合發展理論

海洋產業融合的高質量發展主要有兩個任務：一是確定新質生產力生產要素的范圍，并制定生產要素質量標準;厘清要素所有權關系，進一步厘清各所有權的產權關系。二是完善海洋產業融合發展的法制基礎，建立海洋產業融合發展矛盾的解決途徑和救濟機制。海域資源是海洋產業融合發展的主要生產要素和空間載體，海域立體分層設權是保障海洋產業高質量發展和融合發展資源要素供給的有效形式[22]。建立清晰的海域立體分層設權產權制度，即界定了資源要素的產權關系，確立了海洋產業融合發展的法制基礎，也就明確了新質生產力下的生產關系。那么，我們在采用海域立體分層設權這種資源使用方式保障資源要素的同時，還應充分考慮海洋生態系統的承載能力和環境污染的累積效應。因此，可以通過建立用海方式合理性和多維生態環境影響評估體系，以保證人類生命和海洋生態系統安全，最大程度維持人海關系和諧發展。

2.1.3 海域立體分層設權的生態經濟理論

海域立體分層設權是改變海域資源傳統“平面式”利用模式，采用“立體式”新利用模式，更大范圍地保障海洋經濟高質量發展對于資源要素需求的供給[22]。海域資源稀缺性與海洋經濟高質量增長的矛盾持續凸顯，導致用海需求對海域資源的過度索取，不斷在向資源利用底線和紅線臨近，不斷向海洋生態系統承載力閾值探近。海域資源“立體式”創新利用模式，可以更大程度地發揮不同層次海域資源特征和優勢，優化用海方式組合，推進海洋產業多元、多向發展，并且可以構建具有針對性的高標準產業準入條件和原則[20]。這在很大程度上解決了海洋產業高質量發展資源要素供給與需求、發展與保護、傳統與創新矛盾，給予了新質生產力更大的發展空間。這樣也就構建了海洋產業新業態下友好生產關系。所以，海域立體分層設權是生態經濟的一種組織和生產形式。

2.1.4 海域立體分層設權的生態承載力理論

海域立體分層設權在提高資源使用效率的同時，對海洋生態承載力也提出了更高的要求[24-25]。海域資源的分層使用，對于海洋環境的污染和生態系統的損害具有疊加和累積效應，海洋生態系統受到人類系統的壓力可能是非線性增長。但是，在用海方式的優化組合形式，多維度生態環境監測與影響評估，多層次子系統閾值耦合性分析等研究基礎的前提下，能夠保障各層次子系統的生態環境安全，可以分解生態承載力著力點，增強了子系統的自我維持、自我調節和自我發展。

2.2 海域立體分層設權的科學內涵

海域立體分層設權不是一個平面的權利概念，而是三維立體的權利概念[26]。換言之，在多層次的海洋空間開發中，“海域立體分層設權”指的是個人或單位根據特定的功能需求，在一定的空間區域內獲得占用、盈利以及處理的權益。這一概念主要涵蓋兩個核心要素：首先，權益的對象是三維的海洋空間，涉及海洋空間的多個層面;其次，同一片海域內可以有多個海洋活動主體，并且各種不同類型或目的的海洋活動能夠互相適應。

2.2.1 海域三維空間資源與海域三維空間資源資產

海域三維空間資源涉及海岸線、海面、水域以及海床等區域，這些區域與海域的開發和利用密切相關，這些資源可用于交通運輸、生產活動、存儲、軍事目的、居住或休閑娛樂，其顯著特征是海域資源的多用途性和三維立體的特性[22]。海域三維空間資源作為地球表面最大的自然資源之一，具有廣闊的開發潛力和多元化的應用領域，例如海運、海岸工程、臨海工業場地、海流倉庫、海上機場、休閑娛樂等，其大致分類見表2。

海域三維空間資源資產則是一個更具體的概念，強調了海域資源的經濟價值，通常涉及權益劃分、使用權、開發和經營等方面。海域三維空間資源資產的產權特征包括[27-28]：①海域資源資產具有唯一的所有權主體。《中華人民共和國民法典》和《海域使用管理法》以法律形式明確界定了我國海域資源所有權的歸屬。在我國，海域資源僅歸國家所有。除國家外，無論任何情形，組織或個人均無權成為海域資源的所有權持有者。②海域資源資產的社會公益性。海域資源產權的社會公益性是指海域資源所有權屬于國家，不同于私人所有權，其產權的界定、配置和管理應該體現社會公共利益。③海域資源資產的所有權與使用權相分離。國家是海域資源資產的法定所有者，擁有占有、利用、處置及獲益的全面權利。然而，國家作為一個抽象的所有者，無法直接參與活動或承擔責任，因此將所有權的行使委托給政府相關部門。政府部門主要負責行政管理，不直接從事海域資源資產的經營。因此，為了實現資源資產的價值最大化，政府將使用權通過有償方式轉讓給能夠有效利用這些資源的實體，以此為國家帶來收益。④海域資源資產的不易分割。海洋資源包含了海洋空間資源、生物資源、礦產資源以及其他可再生能源。由于海域空間資源的載體特質，所以海域空間資源資產產權經常與其他海洋資源資產產權有密切關聯，難以清晰、徹底地劃分彼此的界限。⑤海域資源資產的產權結構復雜性。海洋的構造與資源的豐富多樣性導致了其所有權結構的復雜多變。因此，海洋資源資產可以在三維立體空間內進行細分。

2.2.2 海域三維空間資源與資產的分層開發利用

傳統的海域使用權管理通常僅考慮二維空間，這種做法在同一區域內只允許1項海域使用權。這限制了海域資源的三維利用和多功能性，導致在某些地區海域資源被嚴重浪費。為了最大化海域資源的效益并減少行業之間的用海沖突，逐漸改進海域資源資產的產權體系是必要的[8]。海域立體分層設權的內涵有：①三維思維。海域立體分層設權是基于三維空間資源認知的管理模式，將海域資源從平面劃分轉向立體劃分。②資源類型分類。重新對海域資源進行分類，包括要素類、景觀類、動力類和空間類，以便更好地理解其利用特征。③項目選址、產業融合、空間效率。立體分層利用需考慮項目選址、產業融合發展和空間效率，以滿足不同需求。

需要注意的是，海域立體分層利用可能引發新的空間沖突，需要協調不同用海活動之間的關系。用海活動的空間使用特征是立體分層利用的關鍵影響因素，空間使用主體切分的關鍵在于將動態的空間利用與靜態的海域使用權屬切分銜接。

2.2.3 海域三維空間立體分層設權的內涵與特征

海域的立體分層利用突出了對海洋空間多級開發的需求[8]，這是海洋空間開發和海域使用管理體系構建的實際要求。海域立體分層設權的概念超越了二維的權利范疇，擴展到了三維空間。也就是說，在海域空間的多級開發中，無論是機構還是個人，都可以在指定的空間內根據特定的功能需求進行占用、獲利和管理。海域立體分層設權的含義主要涵蓋兩個方面：首先，設權的對象是三維的海域空間，包括多個海洋層面;其次，同一海域內可以有多個海洋活動主體，并且不同類型或目的的海洋活動能夠相互適應。

在海域立體分層設權制度中，各分層空間因其獨特性而展現出以下3個主要特征。

（1）層次性。海域空間的多級性質為海域使用權的立體分配提供了可能性。國家正積極推動海域空間的立體化開發，這不僅是一種新的海洋利用模式，也是針對海域資源有限性的一種創新開發策略，旨在最大化海域資源的物權價值。在這種海域使用權體系中，海域被劃分為水面、水層、海床和底層4個不同的層級，每個層級的權屬關系根據特定的規則和標準進行明確，以優化海域空間的開發效率。

（2）獨立性。只有獨立的物才可作為物權客體，獨立的物是指在物理、觀念、法律等方面能與其他物相互區別而獨立存在的物。海域空間的每一層都可以被視為具有經濟價值的權利對象，并擁有明確的空間邊界。在海域的立體開發過程中，使用者可以在指定區域內行使控制權，并排除外界干擾，確立其海域使用權。這反映了物權法中的排他性和控制權特征。

（3）清晰性。海域空間的物權界定清晰度對海域的開發利用以及國家海域資產的保值和增值有著直接影響。由于海水的流動性和開放性，以及水面位置和水體深度的持續變化，海域空間界限難以精確劃定。實施海域立體分層設權制度，就需要對使用海域的個人或單位及其使用的層次和范圍進行明確的登記，以防止因界限不明確而引發的使用者之間的沖突。在已有的宗海水平邊界范圍明確的基礎上，利用三維海籍管理技術，構建一個海域立體分層設權的管理體系，從而解決立體分層中相鄰宗海的界定問題和糾紛。

3 海域立體分層設權的技術路徑

3.1 宗海范圍的界定

海域使用權屬以宗海為基本單元，宗海為海域使用權屬界址線所封閉的具有特定空間位置、使用用途、使用權歸屬的用海單元。一貫以來的海域管理體系對于宗海界定的規定是以平面為主，采用平面“四至坐標”的方法界定宗海界址。在海域立體分層設權的形勢下，海籍管理需向三維進行轉變，在二維平面界址基礎上補充宗海的垂向使用范圍。本研究在宗海平面界定的現行標準基礎上，將宗海界定的內涵從二維平面拓展至三維立體空間。依據《海域使用論證技術導則》（GB/T42361-2023）規定，宗海平面界址界定按照《海籍調查規范》（HY/T124-2009）規定執行，在此基礎上擴展說明了宗海立面界址界定的方法。按照GB/T42361的要求，涉及立體分層用海的應明確立面垂直空間界址。宗海立面界址以用海項目主體工程所在海域空間或用海活動所使用的主要海域空間為依據，分水面、水體、海床、底土界定用海空間層，并明確立體分層范圍。其中海床根據上敷用海高程范圍確定上方一定厚度的用海范圍。當無法確定準確高程數值時，可采用文字形式表述，如“現狀海床高程”“實際設計或使用高程”。用海工程由于物理屬性所占據的其他空間以及定期維護需使用的空間，即附占空間，可不進行海域立體分層宗海界定。宗海立面界址的確定，應考慮空間兼容性，在保證用海活動正常運營的前提下，可將附占空間立體設權給其他用海活動，但應綜合考慮用海活動的安全性、生態影響等，避免分層用海時不同用海活動產生負面影響。

3.2 立體分層設權的設立方式

海域的多層次空間權利設定涉及對各種海洋活動的權利確認。這包括根據海域不同的層面，如水面、水層、海床及其底質，賦予相應的使用權。具體來說，這些使用權包括水面、水層、海床和海底的使用權（表3）。

用海活動必須遵循國土空間規劃和海岸帶及海洋空間規劃，符合海洋基本功能分區的主導功能或兼容功能要求[8]。在尚未明確使用權的海域進行立體分層設權，可以進行統籌考慮、整體設計，提前規避權益糾紛。在已經明確使用權的海域，應通過協商來確定新舊海域使用權人各自的立體分層權益。海面、水體、海床和底土各自蘊含著不同類型的資源，利用現代海洋科學技術，可以通過登記手段明確各個海洋空間層的具體范圍。在這些特定范圍內，權利人可以行使控制權并排除外界干擾，從而獲得相應的使用權。由于不同類型資源各自具有獨立的經濟價值，因此可以根據資源類型進行分層確權。此外，對于一些特殊或復雜的海洋活動，可能涉及多種資源，如海面、水體、海床和底土，因此在進行資源類型分層確權的同時，也需要根據具體的海洋活動內容來界定綜合使用權[27-29]。

分層確權后，海域不同空間層的使用權具有幾個共同的特征：一是使用海域是特定的，利用海域的任何一個部分，都構成海域使用;二是固定使用海域，而非游動性使用;三是使用主體具有排他性;四是使用主體有權依法對特定的使用權進行處置。

3.3 海域資源立體評估及監管技術

海域資源是海洋開發利用活動的重要空間，具有巨大的經濟價值。海域評估[30]的目的是通過合適的評估方法，將海域使用權作為一種特殊商品，實現資源的合理體現價值。然而，我國海域評估市場仍處于初級階段，因為市場經濟體系不夠成熟，配套制度不夠完善。一些常用的海域評估方法包括[30-31]：①收益還原法。根據未來各年的海域純收益，計算海域使用權價格。②成本法。基于開發和管理海域的成本來評估其價值。③ 假設開發法。根據假設的開發情況來估算海域的價值。④市場比較法。通過比較類似海域的市場價格來確定價值。⑤基準價格系數修正法。根據不同用途和地區的基準價格系數來調整海域價格。

地方政府在編制海岸線及海洋空間規劃時，應明確海洋基本功能分區的主導功能和兼容功能，以及禁止開展的用海活動。在審批涉及海域多層使用權的項目時，必須嚴格遵守規劃中設定的用途管制和生態保護要求，以保證海域的資源環境承載力不被突破。此外，涉及多層使用權的海洋項目，必須按照法律規定進行海域使用權的登記，以維護權利人的合法權益。不動產登記機構應記錄立體分層設權海域的用海空間層等相關信息，確保權益的合法性。

4 海域立體分層設權管理實踐案例

4.1 漁光互補實踐案例

溫州泰瀚550 MW 漁光互補項目位于浙江省溫州浙南產業集聚區甌飛圍區內的灘涂上，占水域面積約4.7km2，工程共安裝142.8萬片光伏組件，排列組成24個區塊進行發電。項目將漁業養殖和光伏發電相結合，把“上可發電、下可養魚”的集約用海模式變成現實，是目前全國最大單體漁光互補光伏發電項目和全亞洲最大灘涂漁光互補光伏發電項目（圖3）。并網發電后，該項目年平均發電量可達6.5億kWh，相當于13萬戶家庭全年的用電量。該項目是溫州市為積極響應浙江省委省政府關于建設國家清潔能源示范省戰略決策，及溫州市建設新時代美麗溫州暨“雙碳”工作推進大會精神，助力溫州市優化能源生產布局所推進的重大項目，是成為溫州實現“十四五”減排降碳目標的重大項目之一。

在“漁光互補”養殖水域，大量的光伏發電設施樁基客觀上成了人工漁礁叢林，加上光伏板造成的陰影，構建成為特殊的弱光生境，通過設置套裝的系列人工漁礁、秋茄栽種的浮島、捆綁樁基的掛養貝類的吊籠等一系列設施構建了復雜龐大的人工漁礁系統和水域生態系統。在兼容光伏發電和生態養殖的過程中，通過開展養殖水域的生態系統的全程監測、評價和管控，始終維護養殖水域的生態系統平衡，能夠保障光伏發電產業和生態養殖產業的有效融合和持續發展。“漁光互補”項目的漁業收入通過生態養殖生產實現，據經濟分析與測算，光伏發電對漁業養殖促進作用較為明顯。

4.2 生態海堤實踐案例

樂清市海塘安瀾工程（中心區海塘）項目位于樂清市城東街道和城南街道，工程建設主要內容包括現狀中心區海塘加固加高、堤頂改造，勝利南閘改建、塘前海洋生態修復及堤后綠化等綜合改造。項目下部鎮壓層用海方式為非透水構筑物用海，主要利用了海域的底土、海床、水體、水面空間（1985國家高程基準3.7m 以下）;上部框架式架空平臺采用高樁（灌注樁）結構，用海方式為透水構筑物用海，主要利用水面空間（1985國家高程基準3.7～7.3m/8m），其附占空間及維護空間能夠保證其他項目按需使用。立面示意圖見圖4。因此在本項目中，此兩種用海方式空間不沖突，框架結構和鎮壓層互不排斥且影響可控，具有兼容性，可以保證海塘安瀾工程的順利實施和正常運營。

本項目海堤鎮壓層、沿塘水閘及施工圍堰的用海方式均為非透水構筑物，工程對海堤鎮壓層非透水構筑物用海和架空平臺透水構筑物用海按立體確權符合相關管理文件規定，通過分層設權可有利于方便海域使用分類管理，充分體現對海洋資源的多層次有效利用，項目用海采取立體分層設權是有必要的。

5 討論

海域資源的立體分層管理不僅契合其自然屬性，也有著堅實的法律支撐，并且得到現階段技術的充分保障，海域空間資源的立體化開發成為一種趨勢。隨著相關政策和體系的進一步完善，立體分層的海域使用權管理將有效緩解海域資源的緊張狀況，并提升資源利用的效率[33]。

5.1 做好海洋空間規劃和用海管理

立足海洋生態系統的完整性和連通性，強化改革協同，科學合理做好海域立體分層設權的空間規劃和用海管理，服務海洋經濟和生態的高質量發展。一是統籌兼顧、穩妥推進。根據各地經濟社會發展水平和海洋管理工作需要，結合海域資源環境承載能力，因地制宜、穩妥推進海域使用權立體分層設權。二是功能優先、適度兼容。在確保海域核心功能的基礎上，應科學地開發和保護海洋資源。在相互不沖突、影響有限且可控制的條件下，實現多樣化的海洋活動兼容，并按層次劃分海域使用權。三是依法設權、合規運行。嚴格遵守《海域使用管理法》《不動產登記暫行條例》等法律法規進行立體分層設權，加強政府監督管理，滿足規劃管控、用途管制、行業準入等要求，確保海域資源合理利用。為了應對海域使用權的獲取及建設期限的差異性，以及不同海上活動間可能出現的相互作用，需要強化頂層設計，協調各方面的利益。這包括完善權益體系、市場交易機制和管理保障架構，以規范海上多級利用的秩序。確保所有權益方能在其利益范圍內最大化地利用海域資源的各個層面，促進同一海域內不同級別的海上活動協調發展，從而實現海域資源產權價值的最大化[3]。

5.2 做好審批與登記工作的有效銜接

審批與登記是不動產權利的服務和保障，海域使用權登記是海域使用權設立、變動以及消滅的成立要件，權利確認是海域使用權流轉和交易的前提，通過登記方式確認不動產權利的歸屬，從而切實保護海域使用權人的合法權益[7]。在實施海域的立體分層權益設定時，須與當前的海籍管理技術體系相結合，增添海域立體化的詳細信息，強化海域立體確權的海籍調查和宗海圖的編制工作。

5.3 優化完善海域有償使用制度

征收海域使用金是依法實施海域有償使用制度的重要管理手段，有利于維護國家海域所有者權益和海域使用權人的合法權益，促進海域合理開發和可持續利用[7]，目前海域有償使用制度未考慮立體分層設權，相關實踐中對不同分層的用海均按現行規定征收海域使用金。建議優化完善海域有償使用制度，如海水養殖等在立體用海時受影響較大的用海活動減免部分海域使用金。

5.4 健全海域立體分層項目的全流程監管

沿海地方各級自然資源主管部門應加強對海域立體分層項目在海域使用權出讓、分層使用、確權登記等環節的動態監測監管。一是構建海域資源監測體系，加強已確權的立體分層設權項目對生態環境影響的監測，持續性開展項目周邊資源要素的跟蹤調查，確保海域立體開發不超過海洋資源環境承載能力。二是落實海域生態修復責任，監督已確權的立體分層設權項目用海主體嚴守生態保護紅線，嚴格落實生態建設方案。依據項目建設運營期不同階段的要求，有針對性地開展生態修復，確保海域自然屬性不喪失、海洋生態功能不下降。三是形成項目閉環監管機制，對已確權的立體分層設權項目加強事中、事后監管，保障海域資源有序開發和可持續利用[8，27]。

5.5 增強海域使用權人立體用海意識

在海域資源緊張且用海需求高的區域，通過教育和宣傳，提升海域使用者對立體用海的認識，鼓勵他們采納立體交叉使用的方式。設立不同空間海域使用權時，需要征詢其他權利人的意見，以降低沖突風險。一旦出現沖突，應通過談判、自我限制和補償等機制來解決問題，確保海域資源的和諧與高效使用[32-33]。

6 結論

本文從二維平面海籍使用管理無法滿足海域立體化管理需求的角度研究分層設立海域使用權的必要性，從海域所有權歸國家所有、海域資源自然立體分層特性方面分析海域使用權立體分層設權的可行性，提出海域使用權立體分層設權是在海域空間自然分層的基礎上，依據不同功能用途的用海活動范圍，綜合設置海域使用權的觀點。通過浙江省溫州泰瀚550MW 漁光互補項目和樂清市生態海堤實踐進行案例分析，表明海域立體分層設權的現實意義，可以優化海洋資源配置并促進海洋經濟持續高效地發展。其次，三維海籍有助于保障海域使用權人的合法權益，在解決海域權屬糾紛、提高海域三維精細化管理水平等方面起到關鍵作用。

海域立體分層利用是現代社會發展的必然趨勢，也是解決資源短缺問題的有效手段。科技發展和經濟增長伴隨著人類對海洋資源需求的不斷擴大。在這種背景下，法律應當適應時代需求，承認并保護海域立體分層設權的合法性。這種產權設定方式不僅有利于實現海域所有權和海域使用權在經濟價值上的最大化，還能夠鼓勵海域所有人和使用人將其不利用的空間資源轉讓給有需求的第三方，從而實現資源的合理流動和高效利用。

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