公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的困境檢視與法制形塑

摘 要：公共圖書館與數(shù)字鄉(xiāng)村治理具有信息化與技術化根植的機理表征，公共圖書館可以通過提供豐富的數(shù)字資源和信息技術服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的開展，這一過程需要借助適恰性的法律制度予以保障。通過檢視我國關涉公共圖書館的規(guī)范性法律文件可知，現(xiàn)行實定法的規(guī)則安排在立法體例、進程安排、顆粒度延展方面有待優(yōu)化，公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的法制形塑應從健全立法體系、完善立法銜接與適用范圍、深化地方立法規(guī)范維度出發(fā)，以期破解公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實桎梏。

關鍵詞：公共圖書館；數(shù)字鄉(xiāng)村治理；數(shù)字化服務；信息技術

中圖分類號：G250.73；DF0-052 文獻標識碼：A

An Examination of the Dilemmas of Public Library Services in Digital Rural Governance and the Formation of a Legal Framework

Abstract Public libraries and digital rural governance are characterized by their roots in informatization and technologization. Public libraries can support the development of digital rural governance by providing rich digital resources and information technology services. However， this process requires appropriate legal frameworks for effective implementation. A review of China's normative legal documents related to public libraries reveals that the current legal provisions require optimization in terms of legislative structure， procedural arrangements， level of detail， and the assignment of legal responsibilities. To address the challenges faced by public libraries in serving digital rural governance， the legal framework should be developed by improving the legislative system， refining the coordination and scope of legislation， deepening local legislative norms， and clarifying the government's legal responsibilities. This will help overcome the practical difficulties of public library services in digital rural governance.

Key words public libraries; digital rural governance; digital services; information technology

1 問題提出與文獻綜述

1.1 問題提出

2022年8月，中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、工業(yè)和信息化部、國家市場監(jiān)督管理總局四部門聯(lián)合印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村標準體系建設指南》，其中明確提出數(shù)字鄉(xiāng)村標準體系結構的內(nèi)容，包括基礎與通用、數(shù)字基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)信息化、鄉(xiāng)村數(shù)字化、建設與管理、安全與保障七個方面[1]。《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展計劃（2019—2025年）》對新時期推進數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的總體思路、發(fā)展目標、重點任務作出明確部署，擘畫了數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新藍圖[2]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略推動數(shù)字技術深嵌鄉(xiāng)村治理，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會的網(wǎng)絡化、信息化、數(shù)字化發(fā)展。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型已成趨勢，尤其在文化振興上日益顯著，數(shù)字技術催生了新文化業(yè)態(tài)和消費場景的產(chǎn)生，拓寬了鄉(xiāng)村文化供給的領域范圍。縣級圖書館作為數(shù)字鄉(xiāng)村治理在文化層面的重要載體，法律法規(guī)是其有效服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的重要保障，本文通過梳理我國現(xiàn)行有效的關涉公共圖書館的法律法規(guī)可知，公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理在法律制度保障層面存有顯著不足，較難適恰數(shù)字鄉(xiāng)村治理的實際需要。因此，立足于現(xiàn)行實定法規(guī)范，應對公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理法制保障的困境予以回應，以便助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

1.2 文獻綜述

通過梳理研究文獻可知，公共圖書館服務鄉(xiāng)村文化治理近年來日益成為學界關注的熱點議題，研究方向聚焦于以下四個方面：一是理論解讀。在數(shù)字化轉型過程中，公共圖書館作為數(shù)字資源提供者、連接保障者和素養(yǎng)培育者，擔負著推進社會數(shù)字包容的使命[3]，鄉(xiāng)村數(shù)字文化服務賦能用戶資源、交流及認知，促進其平等訪問與使用數(shù)字技術[4]。二是路徑選擇。公共圖書館響應鄉(xiāng)村文化振興的號召，構建多主體跨界融合、協(xié)同聯(lián)動、數(shù)字化驅動的智慧服務模式，助力鄉(xiāng)村文化發(fā)展[5]，部分地區(qū)基層圖書館創(chuàng)新服務，如館外閱讀拓展、“圖書館+”模式及“閱讀+旅游”等類型[6]。三是問題檢視。農(nóng)村圖書館數(shù)字化轉型受阻，面臨受眾數(shù)字素養(yǎng)低、閱讀習慣難培養(yǎng)、特色內(nèi)容少、專業(yè)人才缺乏等瓶頸[7]；基本公共服務數(shù)字化發(fā)展不平衡、不充分則制約著鄉(xiāng)村文化普及[8]。四是對策建議。推進農(nóng)村數(shù)字圖書館建設是優(yōu)化公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的關鍵，融合“數(shù)字傳播、教育、融合、供給、科普、治理”六要素，助力數(shù)字鄉(xiāng)村全面建設[9]；此外，在推動農(nóng)村數(shù)字圖書館轉型中，應釋放數(shù)據(jù)價值，構建流通與交易制度，強化隱私計算，促進智慧圖書館建設[10-11]。

綜上，已有研究為公共圖書館與數(shù)字鄉(xiāng)村治理之間的關系研究提供了基礎，但大多圍繞公共圖書館與數(shù)字鄉(xiāng)村、數(shù)字鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村文化振興等相似概念出發(fā)，從社會學、圖書館學的角度探討過多，缺乏從法學視角對公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理予以探討。截至2024年6月30日，筆者在中國知網(wǎng)以“公共圖書館”和“數(shù)字鄉(xiāng)村治理”為關鍵詞進行檢索后發(fā)現(xiàn)并無文獻涉及。因此本文的研究存有理論推進的可能性，圍繞公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境與法制形塑展開研究實為必要。

2 公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的概念明晰與邏輯延展

對公共圖書館和數(shù)字鄉(xiāng)村的概念予以廓清是本文探討的邏輯起點，有利于厘清公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的邏輯延展，便于釋明法律法規(guī)對公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的作用機理。

2.1 相關概念明晰

2.1.1 公共圖書館

《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）將公共圖書館定義為“向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施”[12]。我國公共圖書館推行總分館制，隨著國家對公共文化事業(yè)重視程度的提升，其數(shù)量與覆蓋面逐年擴大，服務網(wǎng)絡遍及省、市、縣、鄉(xiāng)、村各級。現(xiàn)有體系涵蓋國家、省市縣三級圖書館及鄉(xiāng)村圖書館，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館、農(nóng)家書屋等類型。

為使研究對象更具針對性，并盡可能保證公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的精準性，本文所稱的公共圖書館僅指傳統(tǒng)圖書館和數(shù)字圖書館等形式在內(nèi)的縣級圖書館。相較于其他層級的公共圖書館，縣級圖書館在服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理中獨具優(yōu)勢，可以作為城鄉(xiāng)融合橋梁，促進城市文化資源向農(nóng)村流動，并有效下沉至鄉(xiāng)村。依托總分館制，縣級圖書館擁有的文化資源可以直接服務于縣域鄉(xiāng)村居民。

2.1.2 數(shù)字鄉(xiāng)村

數(shù)字鄉(xiāng)村以數(shù)字技術為核心，靜態(tài)的數(shù)字鄉(xiāng)村必須依靠人的治理才能實現(xiàn)，數(shù)字鄉(xiāng)村治理作為數(shù)字鄉(xiāng)村建設的核心領域之一，其本質(zhì)是技術治理，即通過整合軟性管理手段與硬性數(shù)字技術，下沉至農(nóng)村，以實現(xiàn)高效治理的目標[13]。

數(shù)字鄉(xiāng)村治理強調(diào)將現(xiàn)代化的數(shù)字技術融入鄉(xiāng)村治理過程，這需要從治理主體、治理內(nèi)容和治理方式三個方面進行深度剖析[14]。首先，從治理主體來看，“治理”原指政府行為，然而傳統(tǒng)上政府獨攬數(shù)字鄉(xiāng)村治理責任，常致技術盲目應用，“輸血式”的技術嵌入會導致數(shù)字技術懸浮于鄉(xiāng)村場域之上、預設場景與鄉(xiāng)村情景耦合錯位，易造成技術與鄉(xiāng)村實際脫節(jié)。因此，需轉變單一政府主導模式，鼓勵村民、市場尤其是社會資本參與，以多元共治消減行政化傾向的負向影響，優(yōu)化資源配置，提升鄉(xiāng)村振興實效[15]，優(yōu)化供需鏈條匹配。其次，從治理內(nèi)容來看，數(shù)字鄉(xiāng)村治理并非數(shù)字技術與鄉(xiāng)村場域的簡單結合，而是從更深層次的社會秩序維度來實現(xiàn)公共問題良善治理的目標。它廣泛涉及農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、教育等多領域，需數(shù)字平臺整合技術資源，主動分析、解決問題，實現(xiàn)從被動治理到主動治理的轉變[16]。最后，從治理方式來看，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理一般表現(xiàn)為“能人治理”，熟人社會往往將人情、道德、地方風俗等因素作為治理的重要考量，而將專業(yè)人才、專業(yè)技術和專業(yè)管理方式等因素排斥在外。數(shù)字鄉(xiāng)村治理則根植于數(shù)字化治理，注重數(shù)字技術的挖掘與應用，較大提升了治理效率和治理對象的精確度。值得一提的是，盡管數(shù)字鄉(xiāng)村治理強調(diào)以信息技術為導向，但同時也注重充分發(fā)揮作為治理主體的人的主觀能動性。

2.2 公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的邏輯延展

大數(shù)據(jù)時代下，縣級圖書館和數(shù)字鄉(xiāng)村治理發(fā)展的進路都在于實現(xiàn)信息化，二者在數(shù)據(jù)資源信息化和技術信息化兩個維度產(chǎn)生交疊，并存在較強的邏輯關聯(lián)，主要表現(xiàn)在：就數(shù)據(jù)資源信息化而言，公共圖書館歷經(jīng)工業(yè)化至數(shù)字化的變革，早期依賴人力提供被動知識服務，而今數(shù)字圖書館則以數(shù)據(jù)處理與分析能力見長，主動提供個性化、智慧化、嵌入式及相關增值服務[17]，服務內(nèi)容的精確性和高效性是傳統(tǒng)圖書館無法比擬的。無論是傳統(tǒng)的公共圖書館還是數(shù)字圖書館，其核心均在于資源的信息化，區(qū)別無非是載體從紙質(zhì)、電子文獻向大數(shù)據(jù)時代的全文本、多媒體形式演變。數(shù)字鄉(xiāng)村治理利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等先進技術，打破時空限制，支持鄉(xiāng)村信息透明、民意暢通、民生改善及災害應對，搭建多元主體參與的平臺，在治理全過程背后所依靠的除了現(xiàn)代科技，更重要的是海量數(shù)據(jù)信息所提供的數(shù)據(jù)支持。真實可靠的數(shù)據(jù)信息在數(shù)字鄉(xiāng)村治理的過程中會產(chǎn)生較大價值。鄉(xiāng)村圖書館、農(nóng)家書屋、文化站等公共文化服務設施，背后所賴以支撐的海量文獻資料、書籍、影音、數(shù)據(jù)等信息不可避免地會與數(shù)字鄉(xiāng)村治理背后的數(shù)據(jù)信息產(chǎn)生交叉。在已有的實踐案例中，例如長沙市天心區(qū)“書香到家”活動實現(xiàn)村館圖書統(tǒng)一管理、資源共享[18]，萊州市郭家店鎮(zhèn)打造數(shù)字圖書館，提供文化資源數(shù)字化實時共享服務[19]，類似實踐已在全國多地開展，只為打通公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的“最后一公里”。因此，在數(shù)據(jù)資源信息化方面，二者的契合體現(xiàn)在公共圖書館能為數(shù)字鄉(xiāng)村治理提供更豐富詳盡的數(shù)據(jù)資源信息與深度便民服務。

就技術信息化而言，公共圖書館發(fā)展至今，已呈現(xiàn)出向數(shù)字圖書館日漸演化的趨勢，業(yè)務范圍已從傳統(tǒng)采編流通拓展至資源與用戶大數(shù)據(jù)的生成、存儲、分析、利用等環(huán)節(jié)，這依托于信息化基礎設施的提供，技術信息已然成為提升數(shù)字圖書館服務水平與業(yè)務能力的關鍵保障。數(shù)字鄉(xiāng)村治理過程中主要依托眾多的線上平臺服務，例如，“為村”作為騰訊公司為我國農(nóng)村設計的智慧鄉(xiāng)村信息服務與公共開放平臺，通過應用中的趕集、村有美景、村里好貨、村內(nèi)旅游、活動報名、村有喜事等欄目助推了鄉(xiāng)村治理數(shù)字化[20]；浙江省德清縣首創(chuàng)的“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”模式，打造便民應用、特色文化服務以及數(shù)字生活服務場景[21]。借助這些數(shù)字平臺，可以優(yōu)化治理結構、提升治理水平、縮小城鄉(xiāng)之間的數(shù)字鴻溝。公共圖書館與數(shù)字鄉(xiāng)村治理都需借助相應的數(shù)字技術手段，技術手段本質(zhì)上仍是現(xiàn)代信息的合理化配置。在技術信息化層面，二者的契合體現(xiàn)在技術推動數(shù)字平臺共享、基礎設施共通，進而提升輸送效率。

2.3 法律法規(guī)對公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的作用機理

公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理具有較強的政策導向性，《數(shù)字鄉(xiāng)村標準體系建設指南》《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等一系列政策文件的出臺催生出“數(shù)字鄉(xiāng)村”“數(shù)字鄉(xiāng)村治理”“數(shù)字鄉(xiāng)村建設”等概念群，這引發(fā)了學界對公共圖書館與數(shù)字鄉(xiāng)村耦合度的討論。政策性文件引領了公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理，但鑒于政策文件的弱強制性、高度抽象性和靈活性等特征，難以為其提供持續(xù)穩(wěn)定的支撐，由此看來，法律法規(guī)在保障公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理層面會更為合適。

盡管法律法規(guī)是公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的有力保障，但不同位階的法律法規(guī)所呈現(xiàn)出來的保障效果存在較大差異。《公共圖書館法》起步晚，自2001年啟動立法到2018年實施，前后歷時長達17年之久，在沒有專門立法的時期，各地公共圖書館發(fā)展中的問題都是依靠地方條例解決。即便是隨著《公共圖書館法》的正式頒布，地方性法律法規(guī)在未來仍將是公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的重要指引與依據(jù)。

3 公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的法律規(guī)范檢視與現(xiàn)存問題呈現(xiàn)

《公共圖書館法》和地方規(guī)范性法律文件更多圍繞傳統(tǒng)圖書館的運行以及圖書館總分館制結構展開，數(shù)字鄉(xiāng)村治理依托數(shù)字化和技術化，現(xiàn)行法律體系在三個方面難以為公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理提供適恰的法律保障。

3.1 立法體系尚待完善

截至2024年6月30日，筆者在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫對我國現(xiàn)行有效的公共圖書館相關法律法規(guī)和地方規(guī)范性法律文件進行檢索，發(fā)現(xiàn)我國公共圖書館現(xiàn)行的法律體系構成包括2部法律、9部地方性法規(guī)、8部中央部門規(guī)章、60部地方規(guī)范性文件以及172份地方工作文件，且上述法律法規(guī)中涉及數(shù)字鄉(xiāng)村治理相關內(nèi)容的條文均在5條以內(nèi)，一定程度上說明了現(xiàn)行法律體系難以為公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理提供適恰的法律保障。另外，這些文件缺少行政法規(guī)這一位階。行政法規(guī)既是上位法律的細化執(zhí)行，又是下位地方規(guī)范性法律文件的總領，在法律體系中起著承上啟下的作用。完備的立法體系應當是中央和地方上下聯(lián)動并且呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的傾向，顯然目前我國的立法體系尚未達到要求，具言之：第一，大部分的地方性法規(guī)、規(guī)章及文件都先于《公共圖書館法》誕生，但在之后十年乃至二十年的時間里并未更新，導致存在立法經(jīng)驗不足、部分條款缺乏上位法指引、章節(jié)條款不夠全面等問題。第二，自數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略提出已經(jīng)四年，但相關地方性法規(guī)仍聚焦于傳統(tǒng)服務，多未涉及數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的內(nèi)容。即便地方性法律文件中存有零散的條款規(guī)定，也更多偏重圖書館建設、信息資源的跨區(qū)域流動、讀者閱讀體驗提升以及縣級圖書館總分館制完善等內(nèi)容，而對新興的數(shù)字鄉(xiāng)村治理以及公共圖書館如何服務或優(yōu)化數(shù)字鄉(xiāng)村治理暫無涉及。

3.2 地方立法進程安排與適用范圍存在紕漏

公共圖書館相關法律法規(guī)在數(shù)量上逐年增加，地方立法工作整體向良好態(tài)勢發(fā)展，但由于各地方經(jīng)濟發(fā)展條件、城鄉(xiāng)一體化建設及公共文化服務水平不一致[22]，公共圖書館的地方立法在進程安排與適用范圍上都存在差距，導致法治供給能力存在不均衡的狀態(tài)，具體表現(xiàn)在兩個方面：一方面，從地方立法進程來看，2018年《公共圖書館法》的出臺帶動了地方立法進程加速，許多地方條例幾乎都頒布于《公共圖書館法》之后，但2018年以后只有7個省份啟動了立法進程或修訂工作，全國占比不到22％，近80％的省份尚未公布公共圖書館省級地方性法規(guī)。另一方面，從適用范圍來看，現(xiàn)有的地方性法規(guī)涉及數(shù)字鄉(xiāng)村、數(shù)字鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村文化服務等類似表述的條文雖然較少，但已有零散條文之間仍存在紕漏。

3.3 地方立法內(nèi)容的顆粒度有待延展

一部分地方性法規(guī)在立法實踐中借鑒了《公共圖書館法》的章節(jié)體例，如《湖北省公共圖書館條例》《貴州省公共圖書館條例》《四川省公共圖書館條例》等省級法規(guī)都采用了和《公共圖書館法》一致的“總則、設立、運行、服務、法律責任、附則”的結構安排，并且在指標性條款中直接適用國家圖書館標準化技術委員會發(fā)布的相關標準，導致不同地方條文在圖書館建設指標、發(fā)展方向等方面趨同。還有各省市的涉及公共圖書館的地方規(guī)范性法律文件內(nèi)容趨同，創(chuàng)新性、地方性和特色性內(nèi)容較少，無法體現(xiàn)地方公共圖書館的館藏、服務和地方特色。以“數(shù)字時代的公共圖書館建設”為例，甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū)、貴州省、湖北省的公共圖書館條例，關于這一要求均表述為“縣級以上人民政府應當推動公共圖書館數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化發(fā)展”，這樣的表述不利于指導公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理活動的開展。

4 公共圖書館服務數(shù)字鄉(xiāng)村治理的法制進路形塑

完善的公共圖書館法律體系應當是以憲法為根本，以基本法律、專門法律和行政法規(guī)為主，以地方性法規(guī)和部門規(guī)章為補充的綜合制度框架[23]。《中華人民共和國公共文化服務保障法》和《公共圖書館法》的出臺初步指引了各級公共圖書館的整體發(fā)展方向，但各區(qū)域內(nèi)公共圖書館的建設要求仍然要由地方予以細化。

4.1 廓清架構健全的立法體系

針對目前公共圖書館法律體系內(nèi)缺少行政法規(guī)這一位階的現(xiàn)象，國務院應加快以《公共圖書館法》《中華人民共和國公共文化服務保障法》為依據(jù)制定行政法規(guī)，以此連接上位法與眾多的地方性法規(guī)和部門規(guī)章。公共圖書館行政法規(guī)的主要責任在于明確中央政府以及地方各級政府在建設、管理公共圖書館上的職責，由此可以解決目前地方各級政府職責不明的困境。

4.2 完善立法銜接與適用范圍

首先，對于尚無公共圖書館省級地方規(guī)范性法律文件或者在2018年《公共圖書館法》出臺后還未對之前的相關法規(guī)規(guī)章進行過修訂的省份，應加速啟動地方立法起草或修訂工作，以實現(xiàn)公共圖書館中央與地方立法整體銜接。其次，公共圖書館地方規(guī)范性法律文件應當與數(shù)字鄉(xiāng)村的發(fā)展戰(zhàn)略相契合，在文件中新增鄉(xiāng)村治理尤其是數(shù)字鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容，縣級公共圖書館可以整合政策文件、農(nóng)業(yè)技術、市場動態(tài)等形成系統(tǒng)的信息庫，為鄉(xiāng)村治理提供全面的技術支持，也可以開發(fā)數(shù)字化平臺，為鄉(xiāng)村治理提供便捷的信息查詢、交流互動等服務。

4.3 深化地方立法規(guī)范

事實上，地方公共圖書館已意識到數(shù)字化與特色化建設之重要性，但法律法規(guī)層面顯得較為單薄。目前，大部分的省市級地方性立法都有“加強數(shù)字信息資源共建共享，完善數(shù)字化”等類似規(guī)定，但不同地區(qū)的鄉(xiāng)村數(shù)字化發(fā)展水平和需求都有差異，因此地方性公共圖書館立法需要增加有顆粒度的在地化規(guī)定。地方法規(guī)應強調(diào)加強城鄉(xiāng)圖書館之間的資源共享體系建設，推動城市優(yōu)質(zhì)圖書資源向轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)乃至其他較為落后地區(qū)流動。

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