做好水庫移民搬遷“后半篇文章”

摘要：黨的二十大報告提出要“扎實推進共同富裕”，與水庫移民后續發展目標密切相關。文章探討了當前水庫移民安置社區后續發展面臨的主要困境，并分析了困境產生的原因，結合浙江省衢州市開化縣的移民安置社區發展案例，總結提煉了完善安置設施、強化產業扶持和技能培訓、優化管理模式與組織框架、正視移民分化與提高公共服務的經驗，以破解移民安置社區后續發展的困境。

當前，我國正處于“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，也是實現共同富裕的關鍵時期，水庫移民安置社區后續發展問題逐漸突出。浙江省民政廳印發《浙江省水庫移民后期扶持“十四五”規劃》，強調確保移民平均生活水平達到所在縣級行政區農村居民平均水平，確保庫區和移民安置區社會穩定。因此，現針對移民安置社區后續發展面臨的問題，探討問題產生的原因，總結提煉衢州開化水庫移民的成功經驗與啟示。

對于水庫移民社會適應的研究，學者們的關注主要集中于下述內容。一是關于經濟狀況對移民社會適應的影響[1]；二是關于社交和文化狀況對移民的社會適應的影響[2]；三是關于移民遷入地的社會管理對移民的社會適應的影響[3]。近年來，我國水庫移民后期扶持工作從國情出發，采取開發性的移民后期扶持方針，緊緊圍繞“搬得出、穩得住，逐步能致富”這一主線，不斷落實完善水庫移民的后續發展工作，以推動城鄉融合發展，最終實現共同富裕的目標。

水庫移民社會適應與后續發展面臨的困境

移民經濟問題突出

自2006年開始實施《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》以來，大中型水庫移民后期扶持政策規定資金直達個人，每人每年可獲得600元的補助。同時，項目扶持資金直接撥付至村組，再加上浙江各級政府提供的政策性補貼和幫扶措施，在一定程度上推動了水庫移民的發展。但考慮到移民在搬遷前的經濟結構和職業的單一性與自身經濟基礎薄弱的特點，政策的實施效果可能存在一定的局限性，并不能完美解決移民的經濟問題。一方面，在搬遷過程中存在過渡期，很多移民從山上搬遷下來并不能馬上進入政府提供的安置房居住；另一方面，絕大多數移民長期從事傳統的農業生產，進入城鎮地區之后，職業類型發生較大變化，由于缺乏適應城鎮經濟環境的技能，一時間難以找到合適的工作，制約了其發展。

移民存在消極心理

迅速轉變的社會環境導致部分移民出現消極心理，主要體現在以下兩方面。

一方面，移民面臨失去家園的巨大壓力。他們賴以生存的家園被淹沒，給他們帶來巨大的心理沖擊和挫敗感。這種意外的“流離失所”會導致他們對未來產生擔憂和煩惱。另一方面，安置社區歸屬感較低。移民搬遷到陌生的環境，需要適應新的生活和工作方式，與當地居民融合也需要一定的時間。在這個過程中，他們可能感到孤獨和無助，缺乏歸屬感和安全感。進入城鎮社區后，公共空間的壓縮在一定程度上改變了他們的生活方式，很多村民即使住得很近，也可能互相不認識[4]。

社區治理服務有待提升

社區治理服務困境主要反映在以下兩個方面。一是社區治理公共參與程度不高。居民作為社區治理的主體，是社區治理的關鍵組成部分，也是社區治理的基礎力量[5]。水庫移民群體與當地居民在生活習慣和生產方式上存在明顯差異，這導致了身份隔閡的存在，而這種隔閡短期內難以消除。同時，原有村莊的關系網絡和社會支持系統被打破，社區移民難以完成身份轉變，從而影響了后續發展。二是社區管理部門職能劃分不清。由于政策調整等因素的影響，當前涉及移民日常服務管理的部門包括原來的村“兩委”、現居地的社區居民委員會、原來的鄉鎮和現在的鄉鎮街道等。由于多部門在管理上的混亂，對于一些移民的日常事務容易出現各部門不負責和相互推諉的現象，容易造成不良社會影響。

影響水庫移民社會適應與后續發展的因素分析

幫扶產業結構單一且持續性較低

實施的后期幫扶項目大多為基礎設施類項目，產業發展項目結構較為單一且持續性較低[6]。從扶持產業分類角度來看，在農業產業方面，由于土地資源稀缺和地理地質條件的限制，農業生產開發的空間受到限制，難以實現規模經營。而對于非農產業來說，通常需要大規模投資，周期較長，見效較慢，并且要求從業者具備一定的專業技能水平。然而，移民群體整體綜合素質水平相對較低，缺乏強大的非農就業技能，導致非農產業的發展受到一定限制。

社會角色與遷入地文化適應

移民在新環境中需要適應不同的社會角色，如職業、家庭和社會角色等。這種轉換涉及價值觀、行為規范和心理狀態的調整，對移民的適應性構成了挑戰。然而，面對迅速變化的社會環境，部分移民感到焦慮、孤獨，影響了其社會適應和后續發展。

文化適應是個體或群體從一種文化狀態轉移到另外一種與原居住地截然不同的異質文化后，面對全新的文化現象，個體、群體對全新生活環境在認知和情感上的自發調節的過程[7]，它不僅僅是簡單的文化同化和文化變化。搬遷到新的安置點后，為了適應環境，不得不模仿或學習當地異質文化的各個方面，如生產生活方式、生活習慣等。這個適應過程周期較長，并伴隨著持續的調整與改變。

社區共同體還未形成

移民面臨融入新環境的挑戰，在適應當地的生產生活方式過程中逐步調整并放棄原有的生活習慣與風俗，以實現自身生存和發展的目標。但由于自身的適應能力不足，很難及時適應“城鎮戶”的身份，并參與到社區的公共治理中。并且，進入城鎮社區之后，原有的社會關系基本斷裂，移民不僅身處陌生的居住環境，還面臨著不熟悉的城市生活社會關系網絡，容易缺乏對他人的信任，難以形成對社區的歸屬感。

衢州市開化縣水庫移民案例分析

開化縣水庫移民基本情況

開化水庫工程建設征地范圍總面積529.31hm2，集體土地408.62hm2，包括耕地240.69hm2、園地37.43hm2、林地99.48hm2等。工程建設涉及主要行政村為齊溪鎮嶺里村、馬金鎮石柱村、高嶺村、巖潭村、舉林村和徐塘村共計6個行政村。1393戶4536人搬遷人口，采取集中外遷安置。

1.增強水庫移民社會適應的基本做法

（1）提高移民素質，強化產業扶持

為了解決移民突出的經濟問題，開化縣同衢州旅游學校等專業院校合作開設了“技能培訓+素質提升”課堂，以提升移民的職業技能水平。開化縣創建“企業主導+工坊主體+農戶參與”發展模式，通過企業輻射延伸“共富工坊”產業布局。在社區內打造了集作坊加工、產品展示、電商直播等功能為一體的“巾幗共富工坊”服務中心，采用“邊培訓邊就業”模式，帶動移民就業。

（2）完善基礎設施，提高服務質量

消除移民的消極心理，打造移民歸屬感社區。開化縣完善安置社區基礎設施與機構，按照未來社區建設“15分鐘生活圈”作為配置基礎設施和公共服務的基礎單元，合理規劃建設學校、老年食堂、健康驛站、婦女兒童之家等。特別針對社區老年群體與婦女兒童，提供新的公共服務和社會保障。

（3）建立移民社區社會組織，引導移民參與公共事務

按照現代社區治理的要求，構建移民社區管理委員會、業委會、社會組織和物業公司協同治理工作格局。通過開展社區治理交流會、技能培訓等形式，提高社會組織管理社區的能力，帶動移民參與義工服務和社會事務管理，激發移民的參與熱情。

2.水庫移民社區發展的主要成效

對于水庫移民身份轉變大、缺乏歸屬感與認同感等困境，開化縣民政局積極探索現代化社區治理模式，努力推動移民社區從傳統村落共同體向現代化社區轉型。首先，改善移民居住環境，包括提供合適的住房條件、加強基礎設施建設，提高了居民的生活質量和舒適度。其次，提高移民的經濟收入。“巾幗共富工坊”服務中心目前已累計帶動周邊居民就業600余人次，人均月收入超2500元。再次，促進了城鄉居民融合。移民搬遷后，擁有更加優質的醫療資源與教育資源，不僅提升了移民的生活水平，也在一定程度上激勵著農村移民主動融入城鎮生活。最后，激活了城鎮工業和服務業的發展潛能。隨著移民搬入城鎮安置點，城鄉之間的要素流動更加頻繁。一方面，城鎮產業的發展離不開移民人力資源與物質資源的支持；另一方面，農民易地搬遷也激活了農村各類資源綜合利用的潛力，包括耕地、山林等，有助于不斷開發農業農村經濟發展的新模式。

社區安置管理建議

完善基礎設施

完善的基礎設施有利于移民更快適應新的生活，并有助于后續發展。移民普遍認為在搬遷后，子女教育、就醫看病、居住環境等方面發生了好的變化。根據人口遷移的推拉理論，基礎設施和公共服務的改善是遷入地對移民的拉力，屬于市場作用機制。異地安置工程正好順應了這一市場作用機制。移民社區建設不僅是簡單的蓋樓居住，其本質上是一種重建的生活方式。移民搬遷以后，人們的公共服務不再通過村落獲得，而是在社區獲得，如何有效解決村落向社區轉變過程中居民的公共服務需要，是移民搬遷型社區必須重點考慮的問題。

強化產業扶持和技能培訓

易地搬遷安置主要是為了解決移民的生存和發展問題。移民社區經濟基礎較為薄弱，需要強有力的產業扶持提供更多的就業和發展機會。一方面，需要各級政府繼續完善各種就業、創業的幫扶政策，加大專項招聘力度，發放創業貸款，專門設置老年人就業崗位，不斷為移民創造更多的就業機會與增收門路。2021年，開化縣共投入移民扶持資金4643萬元，撬動其他類型資金5645萬元，直接帶動了整個縣域產業結構的整體優化。

在提供就業機會的同時，還要加強對移民的技能培訓。相關部門與移民社區要整合各類培訓資源，強化分類指導，圍繞當地優勢產業與新興產業開展技能培訓，以滿足和適應產業發展需要，切實增強培訓的實用性與有效性。

優化移民社區管理模式與組織框架

相對于一般的城市居民社區或者農村社區，移民社區具有一定的特殊性，需要移民社區優化管理模式，高效率地完成各項任務。首先，移民社區需要整合社區資源。一方面，移民社區要負責普惠性經濟資源的下沉；另一方面，移民工作部門會有專門針對移民群體的政策扶持資源。這要求移民社區對這些自上而下的資源進行整合，更好地對接資源與需求，實現幫扶資源效益最大化。其次，移民社區要形成多元治理主體共同參與社區治理的治理模式。充分發揮基層黨組織、居委會、物業公司以及其他社會組織的作用，形成多元治理主體共同參與的移民社區治理模式[8]。最后，需要明確社區管理部門的職責權限。明確并梳理好原村委會和現代移民社區管理的職能權限，真正落實移民屬地化管理，協調好各方面工作，確保移民各項權利得到保障。

正視移民分化，提供多元化公共服務

移民內部存在老一代與年輕一代、經濟能力較強與相對較弱的分化群體，他們的搬遷意愿和社區管理訴求都存在差異。面對不同的移民分化群體，既要保障易地搬遷安置的公平公正，也要提供多元化的安置方式。針對移民中的弱勢群體，要尊重其搬遷意愿，提供健全的居家養老服務體系。在滿足老人的日常生活需求的基礎上，通過社區公共空間的建立，培育居民的公共意識、公共精神和社區歸屬感，推動他們融入社區大家庭[9]。

黨的二十大報告提出“全面推進鄉村振興”“扎實推進共同富裕”，為水庫移民及其后續發展提供了思路。水庫移民工作涉及移民搬遷安置、補償扶持、經濟發展、社會關系重組等多方面內容[10]。移民工程不僅是實現搬遷群眾物理居住空間的位移，更是實現移民群眾徹底的“市民化”；不僅是為了解決移民群眾的生計問題，更是為了實現搬遷群眾全面發展的目標。總之，易地搬遷安置要堅持以人為本的理念，結合實際探索城鄉融合發展道路，最終實現城鄉居民共同富裕。

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（作者單位：浙江農林大學）