有序推進農村集體經營性建設用地入市

農村是國家發展的根基，它具有深厚的文化底蘊和巨大的發展潛力。在鄉村振興戰略的指引下，農村集體經營性建設用地入市更是成為推動農村經濟發展的重要途徑之一。文章立足于新時代的農村土地政策，從主體、客體等角度分析農村集體經營性建設用地入市面臨的機遇與挑戰，進一步探討農村集體經營性建設用地入市的經濟與社會效益，并依據現狀提出有針對性的措施，以期助力農村集體經濟的發展。

自黨的十九大報告中首次提出鄉村振興戰略以來，黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。不論是《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中指出的，要夯實農業生產能力基礎，實施質量興農戰略，構建農村一二三產業融合發展體系，構建農業對外開放新格局，促進小農戶和現代農業發展有機銜接，還是在之后的政策實踐中，土地作為農村最基本的生產資料，其流轉和利用方式的創新一直是鄉村振興戰略的核心議題。

進入新時代，鄉村振興戰略不僅關乎經濟發展，更是關乎農村全面發展的重大戰略。國務院總理李強在2024年政府工作報告中提出，堅持不懈抓好“三農”工作，扎實推進鄉村全面振興。錨定建設農業強國目標，學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗。這一系列指示指明了農村集體經營性建設用地入市的方向和重點。農村集體經營性建設用地入市，對激發農村經濟活力、提高土地資源配置效率以及促進農民增收致富具有重大意義。

農村集體經營性建設用地入市的相關概念

集體經營性建設用地的定義

集體經營性建設用地是中國特有的土地制度產物，其概念根植于國家的土地所有制結構與農村集體經濟體制。農村集體經營性建設用地是指具有生產經營性質的農村建設用地，包括農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業、商業所使用的農村集體建設用地。隨著經濟社會的發展，集體經營性建設用地的入市交易已經成為農村經濟發展的重要推動力，該交易主要是為了構建與國有土地同等入市、同權同價的市場環境，進而推動土地要素市場化配置。

集體經營性建設用地的特征

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十七條規定：“國土空間規劃應當統籌并合理安排集體經營性建設用地布局和用途，依法控制集體經營性建設用地規模，促進集體經營性建設用地的節約集約利用。”這體現了集體經營性建設用地的幾個核心特征。

一是規劃導向性。集體經營性建設用地的開發和使用必須遵循國土空間規劃，確保土地資源的合理布局和用途管控，避免盲目擴張和浪費。

二是市場化運作。允許集體經營性建設用地通過出讓、出租、作價出資（入股）等方式進入市場，實現與國有土地的同權同價。這是土地市場化的重大突破，有利于優化資源配置，激發土地價值。

三是產權清晰化。這要求對集體經營性建設用地進行確權登記，確保土地使用權的明晰，保護土地使用者的合法權益，避免產權糾紛，為土地的流轉提供法律保障。

從經濟學視角來看，這些特征也體現了土地作為生產要素在市場經濟中的作用，它有助于提高土地使用效率，促進農村經濟結構的升級轉型。從馬克思社會學視角來看，其反映了社會主義市場經濟條件下，國家如何平衡集體利益與個體權益，以及如何通過制度改革促進社會公平與經濟發展。因此，集體經營性建設用地入市，不僅是一項經濟政策，也是中國土地制度改革的重要組成部分。

農村集體經營性建設用地入市的經濟效益探析

農村資源優化配置

從理論層面講，集體經營性建設用地入市是土地資源管理領域的一項重要改革，它通過引入市場競爭機制，實現了土地資源的優化配置。在現代社會，土地作為一種稀缺資源，將其進行有效利用，能夠極大地提高整個經濟體的生產效率。但是當前由于農村地區土地利用方式相對單一，還存在大量的低效利用甚至閑置情況，嚴重制約了農村經濟的發展。農村集體經營性建設用地入市后，通過土地流轉和集中使用，大大增強了土地使用的靈活性，進而促進了土地向更具經濟效益的產業流動，避免了資源閑置和低效使用。新疆維吾爾自治區農業農村廳官網數據顯示，2023年，新疆維吾爾自治區部署在10個縣（市、區）開展深化農村集體經營性建設用地入市試點，最終35個試點地區入選典型示范案例。

農民農業資本增值

集體經營性建設用地入市能夠為農民提供將土地資本化的機會，從而增加農民的財產性收入。在傳統的農業模式下，土地的收益主要來源于農業生產。集體經營性建設用地入市后，農民可以通過出租、轉讓土地使用權獲得非農收入。奇臺縣采取了農民、集體、政府按比例共享土地增值收益的分配機制，2023年，該縣首批兩宗農村集體經營性建設用地成功掛牌交易。兩宗土地入市交易壯大村集體收入共33.0778萬元。這部分收入不受天氣和市場波動的影響，能夠為當地農民提供更加穩定的收入來源，進一步增強當地農村經濟的韌性和活力。

重塑區域經濟格局

集體經營性建設用地入市交易還具有重塑區域經濟格局的作用。一方面，它促進了城鄉要素的雙向流動，加速了城市資本、技術、人才向農村的流動；另一方面，其也推動了農村特色產業的發展，如鄉村旅游、休閑農業等，帶動了農村經濟結構的轉型升級。隨著集體經營性建設用地的入市，烏魯木齊縣在2017年至2019年間，吸引了多家企業投資，區域GDP增長率提高了約2個百分點；2021年，更是吸引了多個大型旅游項目落戶，如“天山大峽谷生態旅游區”，不僅增加了當地的就業機會，還顯著提升了區域的旅游收入。新疆自然資源局數據顯示，2021年烏魯木齊縣旅游總收入同比增長30%，直接和間接創造了超過1萬個就業崗位。

農村集體經營性建設用地入市的社會效益探析

基礎設施完備，公共服務升級

隨著農村集體經營性建設用地入市，農村地區的經濟活力得到了顯著提升，同時也帶動了基礎設施和公共服務的升級。隨著土地的流轉和集中利用，農村地區吸引了更多的投資和人口流入，促使政府對農村基礎設施的投入力度也不斷加大。以烏魯木齊縣為例，為了滿足日益增長的經濟和社會需求，該縣不僅加大了對交通、水利、電力等基礎設施的建設力度，還提升了農村教育、醫療、文化等領域的公共服務水平。這不僅改善了農民的生產生活條件，還提高了農村地區的整體吸引力，為農村經濟的可持續發展奠定了堅實的基礎。

社區環境美化，促進生態宜居

鄉村振興，生態宜居是關鍵。隨著農村集體經營性建設用地入市，農村經濟得到了快速發展，這也為農村地區生態環境的改善提供了有力支撐。一是入市交易帶來的經濟效益使得農村地區有更多的資金投入生態環境保護和建設中。例如，烏魯木齊縣在農村集體經營性建設用地入市后，利用部分收益，對鄉村環境進行了整治和美化，改善了村莊的整體風貌。同時，還加強了農村生活污水處理、垃圾收集轉運等環保設施的建設，有效改善了農村人居環境。二是土地入市交易還帶動了農村地區的生態文化建設。隨著農民生活水平的提高，他們對生態環境和文化的需求也日益增長。因此，在土地入市的過程中，政府和企業加大了對農村地區生態文化的挖掘和傳承力度，進一步促進了農村生態文化的繁榮發展。

社區參與程度提高，民主治理加強

“城鄉社區是社會治理的基本單元。城鄉社區治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定。”隨著近年來各地農村集體經營性建設用地入市實踐的不斷深入，城鄉社區治理也逐漸向更加民主、多元、共治的方向發展。在烏魯木齊縣，隨著集體經營性建設用地的入市交易，農民對社區事務的參與程度明顯提高，他們更加積極地參與到土地規劃、產業發展、環境保護等社區重大事務的討論和決策中。這不僅增強了農民對社區的責任感和歸屬感，也推動了農村社區治理體系的完善和創新。同時，當地政府為了更加積極響應這種新變化，還通過建立健全村民議事會、村務監督委員會等組織，加強對農村社區事務的民主管理和監督，進一步確保農民在集體經營性建設用地入市過程中的合法權益得到有效保障。

農村集體經營性建設用地入市存在的問題

市場波動與金融風險

將農村集體經營性建設用地進行入市交易后，集體經營性建設用地成為金融市場的一部分，使其面臨著市場波動帶來的挑戰。一方面，土地價格受宏觀經濟、供需關系、政策調整等因素的影響，可能造成價格的大幅波動，從而影響土地市場的穩定性和農民的預期收益。例如，在經濟下行周期，市場需求減少可能導致土地價值下跌，影響農民的土地資產變現能力。另一方面，金融杠桿的使用也可能放大風險，若農民或集體組織過度依賴貸款進行土地開發，一旦市場出現不利變化，他們就可能會陷入債務危機。因此，在農村集體經營性建設用地入市過程中，如何有效防范市場波動和金融風險，仍然是擺在各地面前的重要課題。

利益協調與公平分配難題

在土地入市過程中，涉及交易的主體，如農民集體、地方政府、開發商等各方利益交織，如何在保障各方合理利益的同時，確保土地資源的配置既高效又公平，是另一個需要關注的問題。首先，農民集體作為土地資源的原始所有者，其權益必須得到充分保障。在土地入市過程中，有的農民可能因為其文化水平有限，當合作方需要其簽署一些文件時，他們可能并不完全理解其中的內容和潛在風險，這可能導致他們的權益受到損害。其次，有些地方政府在分配土地收益時，可能會出現界定不清等問題，忽視了對農民利益的保障。最后，開發商作為土地開發和利用的主體，其追求經濟利益最大化的目標也可能會與農民和政府的期望產生沖突。因此，如何在確保各方合理利益的基礎上，實現土地資源的公平分配和高效利用，是當前農村集體經營性建設用地入市過程中需要重點解決的問題。

土地使用權流轉后的管理和可持續利用問題

隨著農村集體經營性建設用地入市交易，土地使用權的流轉不僅關系到市場穩定和利益分配，還牽涉土地資源的規劃利用、生態保護以及居民參與等多個方面。一方面，在市場驅動下，部分地區可能傾向于短期利益最大化的土地開發模式，而忽視了長期發展規劃的重要性。這不僅會降低土地資源的可持續利用效率，還會增加未來調整規劃的成本。此外，不恰當的土地開發活動還可能會破壞原有的生態系統，導致水土流失、生物多樣性減少等環境問題。另一方面，土地使用權流轉后，農民對土地管理和可持續利用的認知與能力也面臨挑戰。由于傳統的農業生產模式根深蒂固，部分農民可能難以迅速適應土地用途轉變后的新型管理方式，如商業化運營、生態農業等，這在一定程度上也會限制土地資源的高效利用和可持續發展。

深化農村集體經營性建設用地入市的政策建議

建立健全風險防控機制，確保金融安全與市場穩定

針對國家發布的《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》等政策，各地應結合自身實際情況，制定更為具體、操作性強的風險防控措施。一是要建立土地市場動態監測機制，及時掌握土地市場的運行狀況，預測市場波動趨勢，為政策調整提供科學依據。二是要加強對金融機構的監管，規范金融杠桿的使用，防止農民或集體組織過度依賴貸款進行土地開發，從而引發金融風險。三是要建立健全風險預警和應急響應機制，一旦發現市場異常波動或金融風險，迅速采取措施進行干預和處置，確保金融安全與市場穩定。

構建公平分配機制，保障農民權益，促進社會和諧

依據《中華人民共和國憲法》第十條以及《中華人民共和國土地管理法》第九條等相關法律法規的明確規定，農民集體在法律上被賦予了集體土地所有權的主體地位。因此，在構建公平分配機制的過程中，必須強化農民在土地入市中的主體地位，確保農民權益得到切實保障。一是要完善農民參與決策的機制，讓農民能夠充分表達自己的意見和訴求，參與到土地規劃、產業發展、環境保護等社區重大事務的討論和決策中。二是要建立健全農民集體收益的分配機制，確保農民在土地入市過程中能夠獲得合理的收益。同時，還應加強對農民的法律教育和培訓，提高農民的法律意識和維權能力，確保農民在土地入市過程中能夠維護自己的合法權益。

加強土地使用權流轉后的管理，促進可持續利用

農村集體經營性建設用地入市后，土地使用權的流轉將對土地資源的規劃利用、生態保護以及居民參與等方面產生深遠影響。為確保土地資源的可持續利用，各地需要建立和完善土地使用權流轉后的監管機制。一方面，地方政府應制定明確的土地利用規劃，確保土地開發活動符合長期發展規劃，避免短期利益最大化導致的資源浪費和環境破壞。同時，應加強對土地開發項目的環境影響評估，確保開發活動不會對生態系統造成不可逆轉的損害。另一方面，政府也應鼓勵農民和開發商探索商業化運營、生態農業等多種土地利用模式，以提高土地資源的利用效率和經濟效益。在此過程中，還應加強對農民的培訓和指導，幫助他們適應土地用途轉變后的新型管理方式，提高其參與土地管理和可持續利用的能力。

綜上所述，鄉村振興不僅僅關乎土地資源的合理利用，更涉及農村經濟的可持續發展、農民生活的改善以及社會公平正義的維護。因此，深化農村集體經營性建設用地入市改革，必須堅持以人民為中心的發展思想，確保農民在土地入市過程中的主體地位和合法權益得到保障。只有這樣，才能真正實現土地資源的優化配置和高效利用，推動鄉村振興戰略的深入實施，為農民帶來實實在在的利益。

（作者單位：新疆農業大學）