晚明清初勘報災情的文書行政與信息傳遞

［摘"要］晚明地方災情的勘報程序以層層委官、逐級上報為主，清初兼之以基層的越級報災。從撫、按分掌報災勘災，到勘報職權互通；從督、撫、按會勘會報，到督、撫會同勘報，是易代之際制度的因革與巡按權力的漸進讓渡在荒政上的具體表現。異縣互查、督撫會勘等權力的制約與制衡機制，對災情信息的真實性和時效性起到了有限的保障作用，但官場生態特點依然為隱災虛報提供著政治土壤。災情信息的傳遞情況影響著地方社會災害治理的實效。

［關鍵詞］晚明清初；勘報制度；權力分配；信息傳遞；社會災害治理

［中圖分類號］"K248.3

［文獻標識碼］"A""［文章編號］1008-4648（2024）04-0050-07

The Document Administration and Information Transmission for Disaster

Investigation and Reporting in the Late Ming and Eearly Qing Dynasties

Jia Junru

（Nankai University，Tianjin 300071）

Abstract：In the late Ming Dynasty， disaster survey and report was mainly done by delegating local officials and reporting level by level， while in the early Qing Dynasty， also done by skip-level reporting. In the middle Ming Dynasty， the Grand Coordinator and the Regional Inspector were in charge of report and survey respectively， while in the late Ming Dynasty， the disasters could be reported either by the Grand Coordinator or the Regional Inspector. In the early Qing Dynasty， the disasters should be surveyed and reported by the Provincial Governor， the Regional Inspector and the Governor-General together， and the power was gradually transferred to the Provincial Governor and the Governor-General. This process showed the transformation of institutions during the Ming-Qing transition， and also showed how the power of the Regional Inspector was gradually weakened in the vision of disaster management. The mechanisms of power restriction and balance， such as cross-checking among different regions， could guarantee the authenticity and the time-efficiency of information to some degree. But the officialdom ecology still provided the possibility of reporting unauthentic information or the delay of information transmission， which affected the disaster relief decisions and disaster management in the local society.

Keywords：The late Ming and early Qing Dynasties; Disaster survey and report; Power distribution； Information channel; Local disaster management.

災情勘報是明清時期社會災害治理的重要環節，也是社會史研究的重要議題。洪武年間定制，地方官遇災先行報災，戶部具奏后遣官勘災。明初通常由按察司委令府州縣官員勘災，直隸則由巡按御史“委官會同踏勘”，^[1]117成化時變為三司會勘。正德以降，巡撫、巡按獲得勘報主導權，成為災情上達渠道中的信息樞紐；布政司則接受巡按案驗，負責委令州縣官查勘災情，成為州縣與撫、按間的傳達中介。一方面，災情能否及時如實上報，關系到災賑決策的實效，通過文書的往復流轉，朝廷建立起一套多層協同、上下相維的信息渠道，既確保信息的準確性，亦旨在防止地方官通同舞弊。另一方面，災情勘報牽涉地方行政的各個層級，地方權力的分配、制衡與調整均在報災勘災的實踐中有所體現。

關于明清荒政與社會災害治理問題的研究，如張崇旺主編《中國災害志》明代卷、清代卷，對明清時期自然災害的發生與救災情形作了整體梳理。^[2]另外，以某一地區或某一時段為例的討論，如鞠明庫《明代勘災制度述論》、周瓊《清前期的勘災制度及實踐》分別梳理了明代、清前期的勘災制度及其運作。^[3][4]張兆裕《明代萬歷時期災荒中的蠲免》主要闡明了明萬歷時期以改折為主要特點的災荒蠲免政策。^[5]周致元《明代的賑災制度──以鳳陽一府為例》，闡明了賑災的錢糧來源、貪官漁利情形以及獎懲措施。^[6]趙克生《義民旌表：明代荒政中的獎勸之法》，剖析了明代“義民旌表”制度，及其對“保富論”之興起造成的影響。^[7]房愛華《明崇禎年間浙江地區災荒與社會自救》，探討了以地方精英為主導的地方自救機制。^[8]吳媛媛《明清時期徽州的災害及其社會應對》一文的關注重點在于倉儲系統、水利治災工程與社會救濟體系。^[9]方志遠《“冠帶榮身”與明代國家動員——以正統至天順年間賑災助餉為中心》集中探討明代賑災助餉機制。^[10]

如上所述，學者圍繞明代的災害應對、康熙至乾隆朝的勘災制度均有探討，但康熙年間的地方權力結構迥異于明代，晚明清初的災情勘報制度在地方社會層面如何運作，如何隨著地方行政制度的調整而變化，朝廷又如何確保信息渠道的通暢？這些問題的解答，不僅有助于檢討易代之際地方政治、社會治理、信息秩序與權力結構的變動，亦可從荒政和社會史的角度省思“清承明制”的具體意涵。

一、晚明勘報制度特點與地方權力結構

晚明時期的勘報制度，在《會典》等政書中沒有明確記載，因此需要借助存世的零散文書以還原勘報過程。其中，戶部題覆等類型的文獻僅裝敘了一部分文書程序，難以復原出全部流程。而崇禎六年的《山東巡按謝三賓為匯報東省異常水災請勅部查勘賑恤等事題本》（以下簡稱《謝三賓題本》）是現存最為完整的晚明勘報文書，記錄了較為詳細的文書承轉流程及勘報程序，故以之為主體，并結合其他奏疏文獻，進行討論。

（一）勘報文書流程：以崇禎四至五年山東水災應對為中心

崇禎四年六月，平原、^[11]齊河、^[12]曲阜^[13]等州縣陸續發生水災。同年秋，災情蔓延至登州府、青州府、兗州府等多地，如樂安縣“秋大水”；^[14]曹縣“河決荊隆口，水漲城南”。^[15]此次水災一直持續至崇禎五年，博興縣“暴水三晝夜，田禾盡沒”；^[16]章丘縣“復大水，泛漲近城”；^[17]東昌府、青州府、濟南府其余州縣亦遭受不同程度的水災侵害。由于山東水災持續時間長，波及范圍廣，勘報文書往來頻繁，行政流程也較為復雜。崇禎六年，時任山東巡按的謝三賓上奏題本，將前兩年災情匯總轉奏至朝廷，其中即嵌套了四年、五年的文書承轉流程。

通過梳理題本，可知崇禎四年的災情，最先是由山東巡撫余大成就“崇禎四年東省被災”一事上題本，經過戶部咨都察院，都察院下發“五千六百九號勘劄”，“巡按山東監察御史王道純案驗”，經歷司呈抄給布政司，逐級批準委令勘災；再經由府州縣呈報，“分守海右道右參議宋獻咨”，“分巡兗西（世）管分守東兗道右參政兼僉事丁啟睿咨”，崇禎五年七月初三日左布政使陳應元呈報，山東巡按王道純題奏，層層上報具體災情，最終將地方災情報至朝廷。而五年災情，同樣先由山東巡撫朱大典就“崇禎五年災傷”一事上題本，經層層委官、逐級上報，至崇禎六年二月二十一日由左布政使陳應元呈報，三月十五日山東巡按謝三賓匯總轉奏朝廷。^[18]361-372前后共二十六道文書程序（具體的文書裝敘結構和流程請見圖1及附錄）。

在晚明其他的勘報案例中，也涉及到類似的文書行政流程。如萬歷四十五年，北直隸巡按毛堪“題為覆勘三輔災傷事……奉都察院勘劄；準戶部咨……據保定府呈稱；行據祁州知州宋應蛟等隔別各勘得……”；^[19]666-667崇禎二年，“據巡按山東監察御史王政新呈；據山東布政司呈；準分守濟南道申副使兼右參議咨稱：查得濟南府……委官查勘得沾化、青城二縣各成災九分”。^[20]609（487冊）

結合以上勘報案例可知，巡撫初報大致災情后，批準勘災的基本流程為：朝廷圣旨——戶部咨文——都察院勘劄——巡按案驗——經歷司呈抄給布政司。而勘災具題的實際程序則為：知州、知縣（或儒學教諭）查勘申報成災分數——知府匯總申報——分守各道參議以咨文報至布政司——布政司左布政使呈報——巡按匯總轉奏——朝廷。

（二）異縣互查與基層權力制約

晚明地方勘災一般由各縣知縣詳查本地受災情況，但在崇禎四至五年山東水災的呈報中，出現了異縣互查的情況。互查形式可分為以下三類：

第一類是兩縣對調，互相勘查。如分守海右道右參議報稱：“又據登州府委官，福山知縣朱國樣查得寧海州成災六分。寧海知州童作圣查得福山縣成災六分，文登縣成災七分。萊陽知縣靳圣居查得棲霞縣成災六分。棲霞知縣李升吉查得萊陽縣成災六分。”^[18]362可見以福山縣、寧海州為一組，萊陽縣、棲霞縣為一組，進行兩縣對調的互相勘查。

第二類是府內受災各縣依次互查。如東昌府申報：“據博平縣申稱查得聊城縣成災十分……聊城縣申稱查得堂邑縣成災……茌平縣申稱查得博平縣成災……清平縣申稱查得茌平縣成災……夏津縣申稱查得清平縣成災……堂邑縣申稱查得莘縣成災……莘縣申稱查得濮州成災……又查得觀城縣成災……朝城縣申稱查得范縣成災……觀城縣申稱查得朝城縣成災九分。”^[18]365明朝東昌府轄下，共有三州、十五縣。其中，依序互查的州縣有：夏津縣→清平縣→茌平縣→博平縣→聊城縣→堂邑縣→莘縣→濮州、觀城縣→朝城縣→范縣，依照此序互相查勘。

第三類是府內各縣隨機互查。如濟南府申稱：“委蒲臺知縣吳（閏）春查勘得利津縣成災三分。齊河知縣楊起運查勘得長清縣成災……齊河縣署印按察司經歷沈起津查勘得禹城縣成災……淄川縣署印歷城縣儒學教諭沈萬春查勘得鄒平縣被水淹沒成災……章丘知縣李景廉查勘得濟陽縣淹沒成災……”^[18]368

而異縣互查的機制，在萬歷四十五年北直隸水災的勘災案例中已有先例。如河間府申稱：“據鹽山縣知縣王會圖勘得慶云縣被災九分五厘，滄州知州李騰蛟等勘得鹽山、南皮、阜城三縣各被災……又據獻縣知縣陳伯龍等勘得交河、吳橋、東光三縣各被災……”順天府申報：“據固安縣知縣田生芝勘得永清縣被災……又據霸州知州孫日嚴勘得文安縣被災……”^[19]667-668其中，部分州縣官員與所勘地區的對應關系被略去未載，但可證州縣官員大多回避本縣，而由鄰縣官員代為查勘，并且強調“隔別各勘”，以減少串通謀私的可能性。

如此采用異縣互查、本縣回避的機制，在一定程度上對基層州縣官員的踏勘職權形成了制約，以避免其濫用職權、串通地方勢力、為謀本縣私利而虛報災情。但由于晚明官場徇私趨利的生態特點，其實施效果相對有限。

（三）撫、按勘報職權的互通

明嘉靖年間舊例“凡遇災傷之年，撫按官先督行各府州縣及早申報，巡按即行委官分投核定分數，行所司造報巡撫，具奏議免。如無巡撫，巡按奏報”。^[1]1056即巡撫、巡按各有所掌，前者負責報災，后者負責勘災，惟有特殊情況方可代為報災。萬歷九年準許先報后勘，“巡撫不待勘報，速行奏聞。巡按不必等候部覆，即將勘實分數作速具奏”，^[1]117即巡撫先行上報大致災情，繼而由巡按委令地方官踏勘災情并上報具體成災分數。

至萬歷十七年，有朝臣建議：“地方災傷例由巡撫報，巡按勘，戶部據實以議蠲折。拘守成例，未免耽延。如撫臣缺，按臣即許代報；按臣缺，別差御史即為代勘。”朝廷“如議從之”。^[21]4010就制度層面而言，此后撫、按的勘報職權實現了互通。但從實際的勘報運作來看，除了部分“撫按會勘”的案例以外，^[20]534（488冊）巡撫代勘的情況并不多見，勘災以及各縣受災詳情的上報仍舊由巡按主掌。如萬歷三十三年十二月，江西巡按徐元正“勘過所屬地方災傷”；^[21]7824四十三年十月，山東巡按趙日亨勘驗“東省州縣災至十分者”；^[21]10219崇禎二年南直隸災情，亦由巡按王道直題奏“勘明”；^[20]356（488冊）崇禎六年三月十五日，山東巡按謝三賓“匯報異常水災”。^[18]361

而巡按除了主掌勘災以外，也開始參與初期報災，不再局限于巡撫缺員的特殊情況。例如天啟六年，淮揚巡按題報“各屬異旱異水災傷”；^[20]468（489冊）崇禎二年，南直隸巡按曹暹奏報“睢寧縣被水淹沒”。^[20]342（488冊）

另外，晚明亦存在撫、按會同報災的案例。如崇禎四年，應天巡撫莊祖誨會同南直隸巡按饒京，“合詞具題”蘇松水災；^[20]449（488冊）崇禎五年，陜西巡撫練國事會同鄖陽巡撫蔣允儀、陜西巡按金蘭，題奏興安州“陡遭洪水”；^[20]714（490冊）崇禎七年，應天巡撫張國維會同蘇松巡按王一鶚、應天巡按李右讜，“合詞上請”，奏報“一歲疊罹災傷，登稼復遭霪澇”。^[22]

因此，晚明勘災階段，除了少數撫、按會勘情形以外，勘災具題基本上仍由巡按專權主掌。而報災階段則出現了巡撫題報，巡按題報、撫、按會同報災三種形式。由此，巡按開始參與報災，撫、按的勘報職權漸趨互通。

二、清初勘報制度與地方權力結構調整

清初勘報制度在承襲晚明之制的基礎上，又有所變革，同時伴隨著地方權力結構的調整與演變，在撫、按勘報職權的再分配上有較為明顯的體現。

就報災而言，順治前期一定程度上因襲了晚明撫、按會同題報的形式，一并會同總督，從而形成督、撫、按會報之制。如順治九年，江南巡按秦世禎會同江南總督馬國柱、江寧巡撫周國佐，奏報“吳地有不忍言之災，又不得不言之災”。^{[23]232a-236b}

而自順治十年左右起，在報災題疏中，合詞具題的官員多為巡撫會同總督，而不見巡按。如順治十二年，浙江巡撫秦世禎會同浙閩總督佟泰，奏報“仙居縣雨雹災傷”；^{[24]212a-213a}同年，浙江巡撫秦世禎會同浙閩總督佟泰，“合詞具題”金衢三府九縣“水災異變”。^[24]147a-b可知順治十年以降，督、撫、按會報之制，逐漸演化為督、撫會同題報。巡按短暫享有的報災職權被再度削弱。

而就勘災而言，順治前期，勘災之制由巡按專權，演變為督、撫、按會勘具題。順治六年定制：“地方被災，督撫按即詳查頃畝分數具奏。”^[25]871順治八年八月定制：“必經勘明災傷分數，部行之督撫按，下至監司府州縣。”^[26]464順治八年，江南巡按秦世禎會同江南總督馬國柱、江寧巡撫土國寶，“勘覆”江南水災。^[23]67a-72b由此，巡按的勘災專權開始被削弱。

自順治十年左右起，勘災具題多由督、撫會同完成，極少有巡按參與。順治十年定制：“直省督撫，凡有災傷地方，勘明分數……責令督撫速核分數馳奏。”^[25]872“在外督撫，凡有水災地方，皆察明被災分數，具奏請恤。”^[26]605順治十一年二月諭令戶部：“各督撫奏明災荒等處，已經查照分數，酌量蠲免。”^[26]638順治十二年，浙江巡撫秦世禎會同浙閩總督佟泰，“回奏十一年旱荒分數”。^{[24]116a、118a}可見自順治十年左右，巡按的勘災職權進一步弱化，逐步讓渡于總督和巡撫。此番權力再分配，為其后巡按的裁撤作了鋪墊。

自清順治末裁撤巡按后，勘報職權正式集中于總督和巡撫。并且康熙朝前期規定，“若止報巡撫不報總督”，則“罰俸六個月，督撫亦照此例處分”。^[25]876可知地方災情需要同時上報巡撫和總督，勘報工作由督、撫會同主掌，需要經過雙方共同商定和裁決，在一定意義可視為二者權力的互為制衡。例如：順治十八年，浙江巡撫朱昌祚會同浙江總督趙國祚，“匯報浙屬旱災”；^[27]同年，江寧巡撫朱國治、江南總督郞廷佐，相繼匯報“江寧等處旱災”；^[28]康熙十五年，江寧巡撫慕天顏會同兩江總督阿席熙，奏報“淮揚二屬河決沖淹特甚”；^[29]康熙二十四年，江寧巡撫湯斌會同兩江總督王新命，“續報揚屬異常水災”。^[30]

因此，自晚明撫、按勘報職權互通后，清順治初年部分地承襲明制，并弱化巡按勘災專權，改由督、撫、按會同勘報。自順治十年左右以降，巡按的勘報職權漸趨削弱，至順治末裁撤后，其權力正式讓渡于總督和巡撫，確立了督、撫會同勘報的制度，二者互為制衡。勘報職權的轉移與再分配，亦可視為晚明清初地方權力結構調整的表征之一。

另外，清初地方災情信息上達的渠道，除了逐級委官、層層上報的常規形式外，亦存在基層越級報災的情形。如順治十二年杭湖旱災，浙江巡撫秦世禎奏報：“被災之民環臣衙門而呼泣者，不可勝計。”^[24]210a順治十八年，浙江巡撫朱昌祚“及至省受事之后，批閱士民呈訴”，“接據各屬申詳”，“咸稱今歲兇荒”。^[27]可知，其獲取災情結合了兩種渠道，一是由州縣——府——巡撫逐級上報，一是巡撫直接獲知基層民情。

由此，清初基層士民越級報災，有利于優化下情上達的信息渠道，為基層民情直達上級官員提供了有效途徑，一定程度上避免了中間環節由于勘報不實、官官相庇、上行文書傳抄錯漏或有意篡改而造成的信息差，以遏制州縣官以小報大、以圖減免稅糧、騙取救濟的情況，并緩解報災錯漏導致的賑災不濟現象。但在某些報災案例中，雖有基層民眾越級報災，但由于上級官員權責不明，互相推諉，依然無法保證報災的效率和信息傳遞的一致性。

三、信息渠道與社會災害治理

在上述的勘報制度和權力結構之下，晚明清初應對災情的信息渠道運作情況呈現出諸多特點，亦存在信息上報不實、或上達遲滯等問題。

一方面，對于災情信息的真實性、準確性而言，晚明的異縣互查、隔別各勘機制，及其對基層地方官權力的制約，一定程度上有利于保障信息的真實性，但因官員徇私而效果有限。從明中期撫、按分掌報災、勘災，到晚明撫、按勘報職權的互通，巡按參與報災，作為巡撫報災的補充，一定程度上拓寬了災情先期上達的渠道，在巡撫缺位或無暇的情況下，為災情信息的上達提供了可能。經過順治十年以后巡按勘報職權的逐步弱化，至康熙朝勘報職權正式集中于督、撫，逐步確立了督、撫會同勘報的機制，二者互為制衡，一定程度上有利于減少由專權而帶來的虛報、隱災等問題。但由于晚明清初官員趨利徇私的官場生態和風氣，地方官員虛報災情的情況依然存在。

另一方面，對于信息渠道的通阻、災情信息的有效性，晚明清初的法令中都設有嚴格的報災期限，并針對報災愆期設定了嚴苛刑罰。自萬歷年間起，“夏災限五月、秋災限七月內”。^[1]117“（順治）十七年覆準……夏災限六月終旬，秋災限九月終旬。”^[25]872但從實錄等材料中可見，自晚明乃至清初，都常常出現“地方官每慮愆期，匿災不報”一類的案例。^[31]可見報災期限的嚴苛設定，本是為了督促地方官員及時報災，但由于應對晚災的特殊條令的缺失，相當一部分地方官員在應對特殊災情時，為避免被認定為報災“后期”而承擔額外的罪責，且顧慮到朝廷是否準批賑恤，會選擇隱災不報，如此反而提高了異常災情上達遲滯、甚至被刻意隱匿不報的風險。進一步而言，其根源在于因循茍且、推責自保、不愿生事的官場生態。地方官員因循慣例，不敢冒常例之外請賑之風險，不愿額外擔責，上級部門亦不愿枉開特例，針對晚災制定特殊條令，因此在嚴明法令、杜絕報災愆期，與不拘常例、應對特殊晚災之間，難以取得平衡。

在部分受災案例中，信息渠道的阻滯，進一步導致賑災決策的制定較為遲滯，蠲免賑恤決策與災情輕重不相適應。以崇禎五年的山東水災為例，最初由山東巡撫朱大典上題本匯報大體災情，而經過繁瑣的文書行移流程，直至崇禎六年二月，各地具體受災分數才依次報至布政司，崇禎六年三月十五日，方由巡按匯總上報朝廷。一方面，對于輕災，地方官員可依舊例，勘實后即予蠲免；但對于重災地區的蠲免賑恤請求，仍需需朝廷批準，并調撥錢糧物資。而此類請求，如“除（受災）三四五分，臣等議動積谷分別賑恤外，其（受災）六分以上，原有蠲免三分以至七分之例，似不可不亟懇皇仁，以解倒懸之苦也”，^[18]371并未及時上聞，使得重災地區賑恤遲滯，境遇持續惡化。另一方面，某些特殊的賑恤請求，亦需等到上報朝廷后，經由各部商議核準，方能施行，即題本所謂：“至于改折太仆馬價事……非本司所敢輕議也。”^[18]370而報災信息渠道的阻滯，亦延緩了此類賑災請求的上達、批準與施行。順治年間，亦有類似情形：“向來勘報災田分數，往往后時，及至部覆至日，征輸業已過期。若沖疲之地，則多拖欠。而淳樸之邑，早已完公。”^[24]117a-b

賑災決策制定和實施的遲滯，進一步造成了嚴重的社會影響。大災“若待申達撫按，總類轉奏，不無遲延致誤，覆勘緩不及時，民病日甚”。^[32]說明無論是由于文書匯總轉奏程序繁瑣耗時，還是地方官徇私匿災，由災情信息上達遲滯導致賑恤不當、民眾困苦，已是普遍的社會問題。并且，由于蠲免批示未能在征糧期限前及時下達地方，部分受災州縣仍依舊例納糧，實際未能得蠲免之惠。而以本年未及蠲免而多繳的數額“改抵”次年應征額賦的條令，在官員趨利的政治生態之下，亦難以得到完善落實，“徒滋不肖有司改抵欺蒙之計”，而民眾“未沾實惠”。^{[24]116a-118b}由此導致“民窮盜起”，“是以萑苻之中，在在嘯聚，非果輕性命而好禍亂，良以饑寒逼身……此則災傷實有以逼之，干戈實有以驅之也”。^[18]370-371流民持續增加，饑寒戰亂之下，被迫轉而為盜，由此增加了地方社會的不穩定因素。

四、結語

綜上，晚明清初勘報制度的演進，是一漸進因革的過程。晚明撫、按勘報職權漸趨互通，巡按開始參與報災。清順治初年部分因襲明制，并削弱巡按勘災專權，轉而由督、撫、按會同勘報。自順治十年左右以降，巡按的勘報職權逐步弱化，至順治末被裁撤后，其權力正式讓渡于督、撫，從而確立了督、撫會同勘報的制度，二者權力互為制衡。由此可見晚明清初地方權力結構調整之一側面。

而勘報制度及其背后的權力結構和官場生態，對于信息渠道的運作有重要影響。就災情信息的真實性而言，從晚明巡按主掌勘災專權，到清順治末年督、撫會同勘報制度的確立，一定程度上形成了權力制衡，以減少由專權導致的虛報、隱災等問題。另外，晚明采取的異縣互查、隔別各勘的機制，對基層州縣官員的踏勘職權形成了一定的制約，對于地方勢力的串通造成了一定的阻礙。但由于晚明清初的官場生態，報災不實的情況難以完全杜絕。就信息渠道的通阻而言，晚明清初應對晚災的特殊條令的缺失，以及地方官推責自保的官場風氣，反而導致異常災情上達遲滯、甚至被刻意隱匿不報。

在上述多重因素作用下，清初部分地方官能夠相對真實準確地上報災情，從而使社會救災質量得到保障。但在晚明清初部分地區的救災案例中，依然存在災情信息虛實參雜、或信息渠道阻滯的情況，并進一步導致賑災遲緩或與災情程度不符，帶來民窮盜起、地方社會不穩定因素增加等連鎖影響。

附錄：《謝三賓題本》文書裝敘結構圖

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［責任編輯"張宇龍］