構建全國統一大市場背景下地方政府如何破解招商引資瓶頸

近期，地方政府招商引資新政引起社會廣泛關注，本刊就讀者關心的“招商引資巨變”“史上最嚴”對地方傳統招商內卷進行“破與立”的政策背景下，地方政府如何依法合規地進行招商引資和如何構建市場化、系統化招商引資方式方法創新，專訪北京中建政研研究院副院長、中原分院院長吳智勇博士。吳智勇多年來一直致力于政府開發區、產業集聚區產業發展的研究與實踐，主編《河南省產業集聚區高質量發展研究》等多部產經專著，既有理論高度，又極具實踐深度，是產經領域的觀察者、思考者與踐行者。本次專訪希望各界提高對在構建全國統一大市場頂層設計大背景下規范招商引資、清理稅收返還，與傳統招商引資內卷的認識與意識。

吳智勇博士，中建政研研究院副院長，中原產經學者，造價工程師高級職稱、執業律師；北京市不動產法學會理事；湖北、河南、山西等多省財政廳評審專家；省財政廳中原豫資投資控股集團、河南省百城提質智庫專家；主編《河南省產業集聚區高質量發展研究》等產經專著。長期致力于政府產業發展、基礎設施投融資、國企改革轉型咨詢的研究與實踐。長期擔任鄭州、信陽、洛陽、安陽、南陽、濮陽、三門峽、平頂山、濟源、周口市等三十余地市及區縣政府投融資與經濟發展顧問。

問：我們有注意到您在上個月接受中國新聞周刊專訪時表示，地方政府招商引資行為正面臨“史上最嚴格”的規范要求。為什么稱之為“史上最嚴格”？

吳智勇：“史上最嚴格”主要是從規格和強度兩個方面講，國務院《關于規范招商引資行為促進招商引資高質量發展的若干措施》，簡稱“措施”，劃定了“14類禁止與不得”，劃出負面清單，對地方招商引資政策與行為進行規范，與之相配套的是今年8月1日實施的國務院《公平競爭審查條例》。以國務院令的方式發布，該條例的出臺標志著治理稅收返還招商亂象升格，國務院令是位列憲法、法律、行政法規之后的行政規范性文件最高等級。

我們沿政策脈絡往上追溯的話，有兩次比較大的動作。一是2014年12月國務院《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（即“62號文”），以內部規范性文件的方式要求全面規范清理優惠政策，但是當時已出臺實施的區域稅收優惠政策約五十多項，幾乎囊括了全國所有省份，在執行過程中進行了變通。2015年國務院再發文，對地方已出臺優惠政策有規定期限的，繼續執行；沒有期限的設立過渡期，在過渡期內繼續執行。各地與企業已簽訂合同中的優惠政策，繼續有效；對已兌現的部分，不溯及既往。但當時由于涉及面過深、過廣給地方政府留了一個過渡期與緩沖期而沒有一刀切。二是2022年5月29日，國務院辦公廳在印發的《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發〔2022〕20號）的政策措辭還是“逐步取消、逐步清理”，但是現在的政策與法規則是“停止執行、19項不得”，相較于2014年“運動式”的清理模式，本輪稅收優惠清理更加注重綜合治理和依法推進，對于各地“沒有上位法依據”的區域性稅收優惠和財政獎補被要求進行全面審查清理且立即執行。這一輪新政是在二十屆三中全會部署構建全國統一大市場的背景下進行的。

問：傳統招商引資內卷主要體現在哪些方面，存在什么樣的問題？

吳智勇：多年來，低土地成本、低原材料成本、低人力成本、低環境成本是我國地方政府特別是中西部地區的區縣域招商引資經濟競爭制勝的比較優勢，競相比拼政策優惠構筑投資洼地，是地方政府屢試不爽的招商利器。這種以廉價要素資源承接產業轉移的發展模式，在一個區域經濟發展初期是合理的、

必然的。但這種惡性競爭內卷對地方政府財稅健康肌體的侵害和市場化的侵害也是很嚴重的，同時也導致養成一批專門吃政府房產補貼、稅收返還和財政補貼的“候鳥遷徙”式企業，三到五年吃盡政策稅收洼地紅利即搬遷到下一個地方重新來過。目前在構建全國統一大市場的背景下，要求地方政府招商引資政策不破不立、規則重構、機制重構等工作刻不容緩。

十四五以來新的高質量發展階段特別是構建全國統一大市場的背景下，以資本促進產業轉型升級，以市場化配置要素資源、以公平競爭作為市場化之制度保障對招商引資提出了新的要求。地方政府要轉向依托區域資源稟賦，著眼于創新力更強、附加值更高的產業鏈，以營商環境優化為抓手，以產業金融為保障，以產業投資基金為“誘餌”，圍繞當地的優勢產業或企業進行產業鏈式發展規劃與招商引資，引入更具競爭力的頭部企業，帶動上下游企業鏈式配套發展，形成頭部企業引擎吸附，關聯產業共融配套生態圈的鏈式發展新階段。

問：對于一些缺少招商引資優勢的中西部地區，深度貧困縣而言，在清理稅收優惠等政策后，招商引資會不會面臨比較大的沖擊？

吳智勇：目前中西部地區，特別是區縣域交通偏僻、產業基礎薄弱、產業鏈配套弱的欠發達地區，地方政府招商引資或產業發展面臨的突出問題根據調研實踐，我總結為“五難”：一是引進項目難；二是傳統產業轉型升級難；三是吸引人才難；四是持續發展難；五是統籌兼顧難。但也不是說相比珠三角、長三角或成渝地區而言就沒有任何比較優勢，可以結合自身資源稟賦與國家新一輪產業轉移進行產業發展換賽道，實現差異化競爭。

舉個例子來說比如河西走廊上的甘肅玉門，建國初期玉門作為一個西部小鎮因玉門油田而興，誕生了中國第一口油井，建立了第一個石油工業基地、被譽為中國石油工業的搖籃，因產設市無限榮光。20世紀90年代，玉門的石油資源逐漸枯竭，產能斷崖式下降。玉門這座因油而生的城市，也因石油資源的枯竭而衰落。2009年，玉門市被國務院確定為全國第二批資源枯竭城市，黨政機關遷至新區，老城區也被人稱為國內首個“棄城”。

進入新世紀，玉門新能源產業開啟了“狂飆”模式，成為全省乃至全國新能源發展的實驗田和創新地，形成了風、光、水、火、生物質能等多能并舉、互補開發的多元產業體系，引進中節能、大唐集團、凱盛大明、中核集團等大型企業，建成了一批風機葉片、塔筒、聚光材料加工、光熱裝備制造產業，連續3年被評為“中國新能源產業百強縣”，并在2021年中國新能源產業經濟發展年會上榮獲“中國新能源之都”稱號。

玉門市財政收入、企業、人口……曾經因傳統能源衰竭而流失的一切，正因新能源的繁榮而逐漸回歸。玉門在轉型發展中確立了石油化工、煤化工、新能源及其裝備制造、綠色有機農產品生產加工、文化旅游這五大產業，逐漸擺脫了對石油的單一依賴，實現了產業賽道轉換與產業轉型升級。

問：未來地方政府應該如何在招商引資中構建自身比較優勢？

吳智勇：地方要揚長避短，實現差異化發展。項目招引地區的資源并不存在絕對的優劣之分，地方政府可以結合本地產業規劃、區位、資源等要素條件，找準招商引資的主攻方向，培育出具有市場競爭力的“拳頭”產業、企業和產品。而再小的項目和企業，只要與本地資源稟賦和產業發展方向所需契合，就是“潛力股”，就值得大力去爭取。因此，各地要充分發揮比較優勢，比如可以從“項目”招商轉變為“生態鏈、產業鏈、資源鏈”招商。地方在招商引資、發展產業及開發區建設方面，需從吸引企業轉向形成產業生態鏈。從“項目思維”轉向“鏈式思維”和“生態思維”，強化產業鏈，形成具有競爭力的產業集群和完善的產業生態。

從給“硬優惠”向“給市場”搞“軟服務”轉變。地方政府在塑造營商發展環境方面需有所變革，從“硬環境”轉向“軟環境”，從“硬優惠”轉向給市場讓渡市場來招商，提升“軟服務”。未來，招商引資將不再依賴財稅讓利、土地優惠等“硬優惠”政策，而是更多關注營商環境、服務能力、服務創新、城市綜合生活配套等方面，以吸引和留住企業。

問：地方如何構建系統化、專業化、市場化的招商引資組織、機制與措施？

吳智勇：根據我多年來服務地方產業發展經驗來看，“模式創新，路徑多元，市場配置、國資主體、契約獎懲”等是目前解決依法合規招商的有效措施與方法：

一是對照國務院《關于規范招商引資行為促進招商引資高質量發展的若干措施》與《公平競爭審查條例》對目前現有的招商引資政策進行清理，該作廢的作廢、該清理的清理該修訂的修訂并起草制定新的招商引資政策，比如公平競爭8月1日實施前河南省的焦作市、周口項城市就發文對2021和2022年的招商引資文件公告廢止。但廢止不是終點，不破不立，本著法治政府、誠信政府的原則，原來政策文件廢止后就要根據新政策制定新規范、拿出新措施。在這個過程中一方面是把那些躺在政策文件上吃不當紅利的企業和項目進行清理與“擠水分”，把那些僅僅工商注冊、無經營場地、無經營性現金流、無人員社保、無提供就業崗位、無達成納稅的“五無”企業清理清退，實現招商引資與產業的“擠水分”與高質量發展。另一方面是本著誠信政府的原則把涉及到已經落地達產納稅的產業與項目，比如以2024年8月1日為基準日就新老項目劃斷解決，分類處理。就原來招商引資合同中涉及到稅收返還與違規補貼的部分通過地方政府設立產業發展基金與市場化政府國有企業主體轉化成企業與企業之間，由項目落地前端補貼獎勵轉換成、落地、達產、納稅等多階段進行考核市場化獎補。

二是成立地方政府國有獨資或全資的市場化招商引資主體進行市場化、專業化、契約化招商。如我們自2015年以來提供咨詢服務的華夏幸福產業新城項目招商引資模式就是純市場化招商引資模式的范例：由地方政府通過招商引資選聘華夏幸福作為招商引資的市場化主體，第一層契約合同關系是政府與華夏幸福簽訂合同并根據績效考核結果支付華夏幸福產業發展服務費用；第二層契約合同關系是華夏幸福與招引入園的企業和項目簽訂市場投資協議書并對其進行考核與補貼獎勵。

再如今年4月份安徽阜陽市全市首家國有專業招商公司——阜陽市東合產業投資有限公司在潁東區揭牌，標志著政府主導招商與市場化招商雙輪驅動的新嘗試落地。“東合產業投資主要任務是研究招商政策、評估招商項目、推廣招商方案等，以更加精準、高效的方式吸引和推動優質項目落地。”公司通過對各地招商政策進行深入研究，結合潁東區實際制定適應企業需求的招商政策，并為政府決策提供政策咨詢服務；深入篩選和評估招商項目，為政府部門提供專業的項目分析、盡職調查、投資評估和風險評估服務；制定切實可行的招商推廣方案，組織策劃各類招商活動，利用各類展會等平臺，積極推動招商推介和項目線索收集，并與企業進行招商洽談對接。

東合產業作為市場化招商主體，與招引企業簽訂《入區協議》和《合作協議》詳細約定對入區企業的投資強度、達產納稅、補貼獎勵、績效考核、認定標準、兌現條件等，明確雙方的權利義務，和獎勵補貼均由區屬國有企業作為市場化主體與投資人通過市場化合同方式予以約定，對入園企業進行契約化考核獎懲。

三是以股權投資替代“稅收返還”。建立股權投資型產業公司采用投資的方式代替“稅收返還”是可行的路徑之一。如近期“重慶模式”對園區改革“四個加快”中明確提出“推進園區開發區運營公司重組，加速向產業投資公司、資本運營公司轉型。”比起根據企業的稅收貢獻對其進行補貼而言，股權投資不僅模式更加豐富多樣，并且可以更加深入的了解企業的發展狀況，對企業提供有針對性的支持。

四是以產業引導基金代替“財政補貼”。如合肥所采取的合肥產投集團利用產投融合模式，蘇州采取的地方政府投資基金與合作機構共同設立子基金，引入風險投資機構的模式都取得了較大的成功。更多地方政府開始配置產業投資基金，用投資的眼光進行招商 ，通過對企業的盡職調查和技術論證，既避免因發展沖動造成盲目招引、無效投入；又可以前瞻性的投資布局新興行業，圍繞傳統產業升級、新興產業壯大、未來產業培育，因地制宜加快發展新質生產力。

今年8月份我們研究院到合肥進行調研考察，合肥系統化出臺的一系列務實透明的“創九條、金九條、人才十二條”支持創業創新的規范性文件。特別是合肥高新區2022年11月正式發布的《建設世界領先科技園區進一步支持科技創新若干政策舉措》重點圍繞平臺、人才、轉化、技術、孵化、企業、金融、場景、服務九個核心維度，出臺了16條具體支持政策舉措措施精準有效。

合肥系統化實施的國資引領“以投帶引”，家電與新能源整車領域“鏈式招商”，整合政研學商“科創驅動”模式范式在新一輪的產業競爭中邏輯簡單，精準有效，均值得我們地方在招商引資中予以借鑒。

五是從“硬配套”向“軟服務”轉變。地方政府在塑造營商發展環境方面需有所變革，從“硬環境”轉向“軟環境”，從“硬優惠”轉向“軟服務”。未來，招商引資將不再依賴財稅讓利、土地優惠等“硬優惠”政策，而是更多關注營商環境、服務能力、服務創新、城市綜合生活配套等方面，以吸引和留住企業。