申訴控告制度的缺陷與矯正研究

摘 要：

刑事訴訟法第117條所設申訴控告制度對公民權利救濟意義重大，但該制度設計存在不足：司法侵權行為須經侵權機關自己先行處理，申訴控告程序不當；在當事人對侵權機關先行處理的申訴和控告結果不服時，卻只能向檢察院申訴，使得檢察院超越法院之上，成為終極權利救濟義務主體，申訴控告架構扭曲；僅有及時要求但無具體處理期限規制，申訴控告程序彈性過大；未確立控辯雙方的舉證責任，申訴控告的重要內容缺失；聽審權被忽略，當事人在申訴控告中主體地位難以彰顯。因此，為推動法治發展進程，進一步強化人權保障理念，應當對刑訴法第117條申訴控告制度缺陷予以矯正。

關鍵詞：

司法侵權行為；申訴控告；缺陷與矯正

中圖分類號：D920.4" 文獻標識碼：A" 文章編號：1673-9329（2024）05-0034-06

申訴控告是公民在訴訟活動終結后，法律賦予當事人維護合法權益的機會。但是，由于公民法律意識的薄弱，加上法律對如何行使這一權利的規定還停留在原則階段，公民有效行使這一權利比較困難。因此，有必要對申訴控告制度進行完善。

一、問題提出

根據我國2018年修改的刑事訴訟法第117條，在刑事訴訟活動中對于司法機關及其工作人員所實施的司法侵權行為，當事人及其辯護人、訴訟代理人，包括利害關系人都有權利向侵權機關提出申訴控告，侵權機關應當進行處理，對于處理不服的，提出申訴和控告的主體還可以向同級人民檢察院提出申訴。對于人民檢察院直接受理的案件，提出申訴和控告的主體則可以向上一級人民檢察院申訴。[1]毋庸置疑，通過有關機關對被控“司法侵權”的審查處理，不論是對公民權利救濟還是對司法權濫用的防范或懲戒均有重要意義。有學者指出：對公權力侵權的救濟，有制約國家權力及敦促國家履行義務的功能，成為衡量政府的合法性和正當性的重要標準，是法律制度史上最偉大的革命和進步。但因我國是一個有“重實體，輕程序”傳統的國家，司法侵權救濟的正當程序理念模糊，刑訴法第117條所設申訴控告制度存在嚴重缺陷，例如，對于司法侵權，當事人申訴控告須先向侵權機關提出，被控侵權機關此時成為了自己案件的法官；[2]5在對侵權機關的處理結果不服后，當事人才能向檢察院而不能向法院申訴，檢察院成為凌駕于法院之上的終極權利救濟義務主體；對申訴控告僅要求及時處理，沒有明確具體處理期限；當事人在申訴控告中的聽審權被忽略及對控辯雙方舉證責任缺失分配等。所設程序不足嚴重妨礙了刑事申訴控告制度的功能發揮，面對司法機關及其工作人員在刑事訴訟中實施不法扣押、查封、凍結等行為，公民通過申訴控告途徑監督權力與救濟權利極其艱難。為此，有必要就刑訴法第117條所設申訴控告制度的程序缺陷及矯正措施予以深入探討，以期引起理論和實務部門對司法侵權救濟程序的注意。

二、制度缺陷

在個人權利與國家權力碰撞激烈的刑事申訴控告中，程序為權利及權力運行預設軌道，這不僅有助于公民權利行使，亦有助于避免有關機關對申訴控告處理的隨意性和隨機性。刑訴法第117條對申訴控告程序雖有規定，但總的來說，與程序法定及程序正義尚有一定差距。

（一）被控侵權機關先行處理是必經環節，救濟程序明顯不當

衡量或評價刑事申訴控告程序是否正規的標準很多，但從自然正義出發，“任何人不得做自己案件法官”應是其底限。任何人不得在涉及自身利益的案件中以裁決者身份出現，從終極意義上說，這是基于對人性惡的警惕防范。根據人性惡理論預設，人具有“利己”秉性，倘若一個人可以就自己與他人的利益沖突予以處理，就如同在體育競賽中既是運動員又當裁判員，因為程序不當，即便所作裁決實體公正也難免讓人產生各種不必要的非議。

具體就刑訴法第117條所設申訴控告制度而言，對于司法機關及其工作人員實施的侵權行為，當事人雖有權申訴控告，但必須先向“侵權機關”提出，如果對侵權機關的答復處理結果不服的，才能進一步向同級的人民檢察院提出申訴。[2]5以偵查侵權為例：當事人對偵查機關及其偵查人員實施刑訴法第117條所列不法行為，應先向偵查機關申訴控告。因偵查機關與申訴控告的處理結果有直接利害關系，由其就自己行為是否違法予以審查處理，無疑是同時扮演了裁判員與運動員的角色，程序不當勢必引發人們對處理結果的公正性產生合理懷疑。盡管人民檢察院作為國家專門的司法監督機關，具有要求檢察機關在刑事訴訟中保持中立客觀的特征，因此在處理當事人不服侵權機關的申訴的管轄上具有一定的合理性。但同時我們也看到，由于在刑事訴訟過程中，檢察機關不僅屬于監督機關，在許多場景下，檢察機關還要履行公訴職責，要與偵查機關一道肩負追究懲罰犯罪的訴訟職責，在一定程度上與偵查機關是有共同目標的“戰友”，存在“共榮”“共損”的利害關系，而這種利害關系會影響到檢察機關在審查被侵權人由于不服侵權機關“已處理行為”而提出的申訴時，不得不考慮如何去平衡或維護偵查機關的顏面。因此，將被控“侵權”偵查機關的先行處理作為刑事申訴控告的必經環節，救濟程序不當自不待言。

（二）檢察院成為凌駕于法院之上的裁決者，救濟制度架構扭曲

法院是法律活動的殿堂，是捍衛法律尊嚴的最后堡壘，是判定是非曲直的權威場所。任何個人及組織的權利受到侵害，均有權請求法院救濟。在古典自然法看來，這是神圣不可剝奪的天賦人權，因為人們已通過契約將自衛與報復的權利讓渡給了國家，國家理所當然有義務對其受侵害權利予以及時有效救濟，這是構建合理人間秩序的必然要求。

但是，根據刑訴法第117條，對于侵權機關及其工作人員實施的侵權行為，如應當退還取保候審保證金而不予退還的；[2]5對所實施的強制措施期限到期而又不予釋放、解除或者變更的；違法將與案件無關的財物實施查封、扣押、凍結等情況時，賦予當事人可以向侵權機關申訴或控告的權利。但當事人對于原侵權機關的申訴和控告處理結果不服的，只能向同級人民檢察院進行申訴，而不是向同級人民法院申請申訴。[3]7這樣的程序設定，假設特殊情景會產生下列情況。如相關行為是由人民法院實施了上述如扣押、查封、凍結與案件無關財物，又或是該解除強制措施而又不解除的，那么此時的侵權機關就應當是人民法院。按照規定，當事人應當向人民法院提起申訴或者控告，這樣的話，此時的人民法院在處理此項侵權時就不再是審批機關的角色，而成為司法侵權申訴控告受理機關，因此所產生的結果也不盡相同。此時的當事人如對申訴控告處理結果不服，則不是向上級人民法院進行申訴，而仍然是按照規則向同級的人民檢察院提出申訴。而對于是檢察機關及其工作人員所實施的關于刑訴法第117條所列不法行為的，當事人依然是向侵權的檢察機關申訴控告。只有在對受理檢察機關的申訴控告處理結果不服的，當事人才可以向上一級檢察機關再次提出申訴。[4]由此可見，刑訴法第117條所設申訴控告程序的宏觀架構扭曲，人民檢察院成為申訴控告的最終裁決者，當事人即便對法院的處理不服，也只能向同級檢察院申訴，檢察機關成為凌駕于審判機關之上的終極權利救濟義務主體。

（三）僅有及時要求但無具體處理期限，裁決者權力過大

在司法侵權申訴控告制度設計體系中，有關機關應當明確具體處理程序和期限，這是權利救濟制度當中程序法定原則的必然要求。否則，一旦申訴控告缺少或者模糊了處理程序和期限的規定，那么就會使得權利救濟處理過程彈性過大，為有關機關留下了沒有規范的自由裁量空間，必然導致有關機關和相關人員在思想上的懈怠和對申訴或者控告人權利的忽視，造成司法侵權行為不能得到及時阻止或被侵害權利難以獲得及時恢復或彌補。特別要強調的是，對于司法侵權的申訴控告，被控侵權的是代表國家行使權力的司法機關，這是國家機關對國家機關甚至是被控“侵權”機關對自己行為進行違法性審查的特別救濟，倘若對刑事申訴控告的處理缺乏具體期限規制，極有可能出現有的機關對申訴控告處理的不必要甚至無限期拖延，導致權利救濟正義遲來。

刑訴法第117條對申訴控告的處理期限僅作原則性要求：即有關機關應及時處理、人民檢察院應及時審查。“及時”固然有立刻、馬上的意思，亦有適時、到時候等意，是一個意思彈性較大的詞。對于權利受侵者來說，“及時”自然是越快越好，但就承擔處理義務的機關及工作人員看來，“及時”并非草率行事，否則會適得其反，欲速不達。因此，將語義模糊的“及時”作為刑事申訴控告當中處理的期限要求，顯然是十分不嚴謹的，非常容易造成各地或各個機關，對各自受理的各種申訴控告處理期限出現五花八門，毫無章法的情況，如甲地的要求是十天半月，乙機關為三年五載，丙案件則可能因無明文要求而無限期拖延等等。可見，刑訴法第117條未設申訴控告的具體處理期限，程序彈性過大，會造成各地對申訴控告處理期限把握標準不一，法律統一性和權威性受破壞，司法救濟公信力面臨嚴峻挑戰。

（四）沒有確立控辯雙方舉證責任，重要救濟內容缺失

申訴控告中的舉證責任主要有以下兩方面的內容：一是對于當事人或其他權利人提出的申訴控告事項或權利主張，由誰來提供證據證明，誰是舉證義務人；二是當申訴控告事實處于情況不明的狀態時，負有舉證義務的一方應承擔因不能舉證而產生的法律責任。可見，舉證責任對申訴控告意義重大，明確控辯雙方舉證責任是申訴控告程序的重要內容，否則，舉證責任不明既不利于證據收集，還有可能出現當待證事實處于真偽不明狀態時，負責處理申訴控告機關對此不知如何是好。

然而，對于當事人因司法侵權而提出的申訴或者控告，是采用“誰主張，誰舉證”的舉證原則，還是采取由被控“侵權”的機關來舉證的方式，又或者要求由雙方來共同承擔舉證責任等等，在刑訴法第117條當中沒有提及或明確。在目前這種舉證責任不明確的情景下，勢必會產生許多相互扯皮的問題。比如，當申訴控告雙方對相關“侵權”事項或觀點發生爭議，同時雙方又難以舉證查明，如被取保人與執行機關應否退還取保候審保證金意見相左；執行機關與保證人就保證人是否履行保證義務看法不一；當事人認為扣押、查封、凍結的款物與案件無關，采取強制性措施的機關并不這樣認為。又如，當事人與有關機關就應否解除查封、扣押、凍結及是否違反規定使用扣押、查封、凍結的款物的看法存在尖銳沖突，當事人與“侵權”司法機關，相關爭議很容易就會陷入“僵局”；同時又因為沒有明確相關舉證責任，往往造成相關事項不能得到及時有效的處理，增加爭議成本，影響社會穩定，也難以實現當初設立申訴控告制度的初衷。

（五）聽審權缺位，申訴控告主體維權手段單一

“聽審權”，泛指在一切允許兩造對抗的糾紛解決場合，當事人享有陳述、申辯、質證、反詰的權利。是一項保障當事人或利害關系人權益的重要法律程序。在刑事申訴控告中，因控辯雙方力量先天失衡，賦予當事人聽審權不僅能增加權利人保障權利的手段，而且有利于促進有關機關認真全面查清事實，提高執法水平；否則面對強大“侵權”機關，當事人缺少陳述事實、出示證據、同對方證人反詰及表達意見的機會，一旦受理申訴控告機關及其工作人員，對爭議事實出現認知上的偏差，所作的處理意見難免會出現偏頗，不僅申訴控告的目的難以實現，可能還會造成“次生侵害”。因此，允許當事人闡明意見，保障其充分發言的權利，應當是申訴控告制度中的重要內容。

然而，刑訴法第117條對于當事人在申訴控告中的聽審權只字不提，有關機關在處理申訴控告時，能夠多大程度上聽取當事人意見，往往就只有因案而異、因人而別了。太過隨意的程序設定，使得當事人缺乏有效進行申訴的手段，造成申訴控告制度程序不正義性尤為明顯。

（六）缺乏責任追究

在刑訴法第117條當中，對于有關機關和工作人員出現的“侵權行為”僅僅規定由受理機關作出處理，不服處理結果的，可以向同級人民檢察院進行申訴。檢察機關進行審查，情況屬實的，通知有關機關予以糾正。[5]我們可以看到，僅僅是“糾正”，這里沒有追究責任一說，這一模糊的制度規定將有關司法機關實施了侵權行為的責任降到了最低程度，在某種程度上助長了侵權行為的發生，同時也不利于申訴控告制度的實施。

三、矯正措施

（一）申訴控告無須侵權機關先行處理，賦予當事人程序選擇權

不可否認，在通常情況下，被控機關對自己行為是否構成侵權及應否承擔責任大都能夠給予公正的處理，但我們制定規則的目的就是為了防微杜漸，把權力關在籠子里。在社會現實中，各類司法機關在刑事訴訟中往往都有現實的利益存在，如有的地方將有無錯案發生作為評價司法工作質量的重要指標，甚至將其與司法機關的經濟利益掛鉤。由于“侵權機關”在自身案件做法官，難免會發生有的司法機關為逃避相關責任或減輕責任，或實現某種目的，采取各種手段阻撓當事人正常申訴控告的行為。

因此，對于司法侵權是否須由侵權司法機關予以先行處理的程序設計，一方面，對侵權司法機關要給予一定的信任，相信其在侵權救濟中能客觀公正處理發生的沖突；另一方面，基于“人性惡”理論預設，有必要對被控侵權司法機關在救濟中扮演“裁決者”角色持合理懷疑。正是基于對侵權司法機關既信任又警惕防范的二難情節及對當事人主體地位的尊重與對救濟程序正義追求，可對刑訴法第117條申訴控告須“由實施侵權行為的司法機關先予處理”之要求予以矯正，即將“由實施侵權行為的司法機關先予處理”的唯一途徑改為“由實施侵權行為的司法機關先予處理，也可直接向檢察機關申訴控告”的選擇性程序設定，賦予當事人選擇的權利，使得當事人既可以向原侵權司法機關申訴控告，也可以直接向人民檢察院申訴[2]5；然而對于檢察機關在刑事訴訟過程中涉及侵權，應當也要設定當事人既可以向實施侵權的檢察機關申訴或控告，也可以直接向上一級人民檢察院提起申訴；對于是審判機關涉及侵權的，對當事人也可以設計選擇性設定，即當事人可以向侵權法院申請申訴、控告，也可以直接向上一級法院申訴。

（二）確立法院有權處理申訴控告，恢復被扭曲的程序架構

針對刑訴法第117條關于當事人及其他權利人對原申訴、控告受理機關所做出的處理不服的，向同級檢察機關申訴，但不能向法院申訴的結構性缺陷，應明確規定：當事人可以對刑事訴訟中所發生的司法侵權行為，向人民法院進行申訴。因此，由于司法機關承載著繁重的追究懲罰犯罪的重任，加上我國現階段嚴峻的刑事犯罪斗爭形勢，設置司法侵權的申訴控告程序應平衡公益與私益、打擊犯罪和保障人權、正義與效率的關系，那些置打擊犯罪而不顧的申訴控告程序即便構建，在實踐中亦難以付諸實施。[2]5為此，對偵查機關，檢察機關，乃至其他司法機關的侵權行為不服，目前當事人還不能夠直接向人民法院申訴，因此才設定由偵查機關或檢查機關作為申訴、控告的先行受理機關。在當事人對先行受理機關處理不服時，才可以向同級人民法院提出申訴，由人民法院作為最終的申訴裁決機關。至于法院在刑事訴訟活動中出現的刑訴法117條的不當行為的，當事人可以向實施該行為的法院申訴；對處理不服的，應該可以向上一級人民法院上訴，而不是可以向同級人民檢察院申訴。

（三）設定申訴控告處理期限，避免程序彈性過大導致正義遲來

須肯定，刑訴法第117條所列不同司法侵權行為的情況有別，各種侵權事實存在繁簡差異，要對申訴控告統一設定具體處理期限有一定難度。但若因此僅提出應“及時”處理這一模糊性要求，有可能導致有關機關對申訴控告處理的隨意性和隨機性，造成權利救濟正義遲來。因此，我們應該對我國刑訴法第117條申訴控告的處理期限予以明確。

當事人因“偵查侵權”向偵查機關提出的申訴控告，偵查機關應在收到申訴控告書之次日起10個工作日內作出處理意見。[2]5如情況重大或者特殊的經過負責人同意，可以延長5個工作日內作出處理意見，相關過程應通知申訴控告人并說明理由。申訴控告人對偵察機關的處理意見不服的，在收到處理意見次日起3個工作日內向同級檢察院或法院申訴，受理機關應在15個工作日內作出審查處理意見。對于“檢察侵權”，當事人向檢察機關提出的申訴控告，檢察機關應在收到申訴控告書之日起的15個工作日內作出處理意見。當事人對檢察機關處理意見不服，可在收到處理意見次日起3個工作日內向上一級檢察院或同級法院申訴，受理機關應在10個工作日內予以處理。[6]當事人針對“法院侵權”向法院提出的申訴控告，法院應在收到申訴控告書次日起10個工作日內予以處理；當事人對法院的處理不服，可在收到處理意見書次日起3個工作日內向上一級法院提出申訴，上一級法院應在7個工作日內作出裁定。對當事人提出的刑事申訴控告，有關機關在法定期限不予處理的，要追究負責處理機關相關人員的法律責任。

（四）明確控辯雙方舉證責任，完善申訴控告程序內容

在兩造對抗的刑事申訴控告程序中，明確舉證責任非常重要，不僅有利于快速查明事項，而且可以為解決疑難案件之裁決提供明確依據。因此，有必要在刑訴法第117條所設的申訴控告制度中對雙方舉證責任予合理劃分，明確疑難處理之方式。

根據當事人與侵權司法機關在刑事訴訟活動中所處地位及力量強弱，參照國家權力行使與個人權利保護要予以適度平衡的基本法理，可對刑事申訴控告的舉證責任作這樣分配：提出申訴控告的申請人應先就受侵害事實及損失情況承擔初始舉證責任。受理申訴控告的司法機關就采取相關行為的實施過程，法律依據和狀態結果進行舉證，保證其行為的合法性、合理性，否則應當承擔舉證不能的相應后果。明確申訴控告人的部分舉證責任，有利于防止隨意申訴控告的發生，防止擾亂司法機關的正常工作秩序。但由于申訴控告人在刑事訴訟中處于弱勢地位，對申訴控告方舉證責任不宜要求太高，達到使受理機關認為有必要對申訴控告申請進行審查處理即可。而對于實施侵權行為的機關的舉證標準則必須達到排除合理懷疑程度，倘若被控“侵權”司法機關舉證不足或不能排除合理懷疑，應當承擔不利后果。

（五）確立當事人聽審權，規范申訴控告救濟程序

在控辯雙方力量先天失衡的刑事申訴控告制度中，保障處于弱勢地位的控方當事人之聽審權有重要意義：一是通過當事人對案件事實的陳述、與“侵權”司法機關及其證人的對質與意見發表，有助于承擔處理申訴控告機關全面了解沖突雙方的爭議事實，以免不能兼聽情況下可能作出以偏概全的裁決；二是不因被控“侵權”者是國家司法機關而忽略控方在申訴控告應享有的聽審權利，對處于弱勢地位一方的主體地位予以尊重以及對其權益給予充分保護，能充分彰顯一國刑事司法侵權救濟的程序正義與對人的終極關懷。

因此，針對刑訴法第117條對當事人在申訴控告中的聽審權只字未提之缺陷，有必要確立當事人享有最基本的聽審權，即：有關機關應告知當事人、證人等到庭人員的權利和義務；并依照聽證過程，行使陳述、申辯、質證、反詰等權利，有利于充分發表意見，查明問題，有利于問題的處理。其聽證方式可參照行政處罰聽證或開庭等相關方式進行。

（六）完善責任追究制度

相關侵權行為，以及救濟過程，無不承載人之行為。什么能做，什么不能做均應承擔相應責任。我們在制度設計千方百計進行完善，但如無責任加身誰又會認真履職。為防患于未然，對于司法訴訟活動中這些侵權、濫權、瀆職的行為仍然需要追究相關責任，才能從制度上保障申訴控告制度得以有效順利實施。對工作不力、失職失責的機關和個人應當追究政紀、法紀責任。

綜上所述，通過對刑事訴訟法第117條的辨析，如能針對制度缺陷進行矯正，則能完善司法侵權的救濟渠道，切實保障申訴控告人的權利，提高解決司法侵權行為的效率。如此，既能防范司法侵權行為的發生，也能加快相關爭議的處理進程，有效緩解社會矛盾，促進社會和諧。

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[6]龍建明.我國無證搜查制度的反思與重構[J].廣西社會科學，2015（08）.

[責任編輯：楊明良]

A Study on the Defects and Correction of the System of Complaint and Accusation：

From the Perspective of Article 117 of the Criminal Procedure Law

YU Jiling

（School of Marxism， Kaili University， Kaili， Guizhou， 556011，China）

Abstract：

The complaint and accusation system set up in Article 117 of the Criminal Procedure Law is of great significance to the relief of civil rights， but there are some shortcomings in the design of the system： judicial torts must be dealt with by the tortious authorities themselves， and the complaint and accusation procedures are improper; When the litigant is not satisfied with the result of the complaint and accusation handled by the infringement authority， he can only appeal to the procuratorate， which makes the procuratorate surpass the court and become the main body of the ultimate right relief obligation， and the complaint and accusation structure is distorted. There is only a timely request but no specific processing period regulation， and the complaint and accusation procedure is too flexible; The burden of proof of the prosecution and the defense has not been established， and the important content of complaint and accusation is missing; The right of hearing is ignored， and the subject status of the parties in the complaint is difficult to manifest. Therefore， in order to promote the development of the rule of law and further strengthen the concept of human rights protection， the defects of the complaint and accusation system in Article 117 of the Criminal Procedure Law should be corrected.

Key words：

Judicial torts; appeal and charge; defect and correction