基礎教育教材治理現代化的歷程、邏輯與展望

摘 要 教材治理現代化包括教材治理體系和治理能力的現代化。新中國成立以來，我國教材治理的現代化理路圍繞教材治理目標方位的轉換、教材治理體制的完善、教材治理機制的優化展開。在七十多年的變遷中，教材治理在歷史和現實的融通中日漸彰顯“人的全面發展”，在規制和放權的探索中逐步凸顯國家“元治理”的職能，在繼承與創新的互動中日益形成系統規范的治理機制，推進了我國基礎教育教材治理現代化進程。展望基礎教育教材治理現代化的未來路向，要堅持黨的領導、立德樹人、“人的現代化”相結合的三重邏輯，深化上下貫通的教材治理體制改革，構建協調聯動的教材治理長效機制。

關 鍵 詞 基礎教育；教材治理；教材政策

孫文靜，王攀峰.基礎教育教材治理現代化的歷程、邏輯與展望[J].教學與管理，2024（33）：80-85.

黨的二十大報告提出“加強教材建設和管理”，表明了教材建設國家事權的重要屬性，凸顯了教材管理工作在教材事業建設發展全局中的重要地位。教材治理是教材管理的現代化樣態，教材治理現代化既是固牢高質量教材體系建設的重要支撐力量，也是深化教育現代化發展的必由之路。自新中國成立以來，我國基礎教育教材治理在取得卓越成就的同時，也暴露出一些短板。本文圍繞70多年以來教材治理目標方位的轉換、教材治理體制的完善及教材治理機制的優化進行歷史考察，進一步厘清教材治理現代化歷程的內在邏輯，明晰教材治理現代化發展的未來路向。

一、基礎教育教材治理現代化的歷程

1.過渡與規整：教材治理的現代化蒙昧期（1949-1976年）

新中國成立初期，伴隨著我國社會主義制度的基本確立，教育方針也由新民主主義教育方針向社會主義教育方針過渡，教材建設與管理的邏輯逐漸由革命邏輯轉為建設邏輯。在此基礎上國家開始有步驟、有計劃地接管和改造舊有教育制度和教學內容，教材建設在探索中緩慢邁出自主統編的步伐。

首先，以“服務社會主義建設”為目標。1949年10月，時任中宣部部長陸定一指出：“教科書要由國家辦。”[1]這揭示了教材管理服務國家建設的目標取向。1957年6月，周恩來總理在《政府工作報告》中指出：“在學習蘇聯經驗的時候同我國的實際情況結合不夠。”[2]這明確了單純的仿照和學習蘇聯是行不通的，需要基于本土實際尋求突破口。1958年10月，人民日報社論指出教材要切合當地實際，符合我國社會主義建設的需要[3]。這些奠定了我國教材管理的根本指針。

其次，短暫放權嘗試后，仍以國家直接管理為主，建立并完善國定制。1958年，國家嘗試下放教材管理權力以激發教材編寫的活力，擴大教材編寫的主體，推動教材治理由完全統一走向局部多樣化發展。但由此帶來一系列規范化問題，致使教材質量參差不齊，破壞了教材的系統性、邏輯性和科學性。鑒于此，國家很快收回了編寫權力，在1959年公布的教材編寫意見中[4]，教材再次回歸“一綱一本、統編通用”狀態。

再者，教材治理機制側重保障供應、編寫審查方面。1950年，第一屆全國出版會議上確立了中小學教材實行全國統一供應的方針[5]。國家相繼成立了多個機構，如國家出版總署、人民教育出版社、教科書出版發行委員會[6]、課本出版領導小組[7]，旨在分類管理保障教材供應。隨后，1951年教育部、出版總署在第一屆全國教科書出版工作會議及課本發行會議上，重點探討了當前教材供應的滯后問題，并針對資金、紙張以及印刷等緊迫性議題尋求解決方案[8]。伴隨著區域內教材統一定價機制的確立[9]以及“中小學教科用書表”的頒布使用，教材供應的秩序逐步穩定。從1949至1966年，人民教育出版社先后編輯出版了四套統編教材，力求保障教學質量與宣傳無產階級意識形態并行。1960年，教育部成立中小學教材編審小組，建立相應的審查制度。同時，責令相關領域專家專管編輯工作，實行專人專責、分開管理的原則，提升了教材治理的專業性。

這一時期，除舊布新，規范統一。對舊教材進行規整改革，邁出統編自制的步伐以確保社會主義的辦學方向，自覺明確教材建設的指導思想和管理目標，初步形成了集中、有序的教材治理格局。但是，現代化器物層面的基本問題如經費、物質條件等仍困擾著教材的編寫與供應，在人員上也供不應求，使得改革開放前我國的教材治理基本處于蒙昧狀態，制約著教材治理效能的發揮。值得注意的是，這一時期的治理主體已經開始意識到教材的建設與管理單純靠模仿是行不通的，需要尋求制度突破口，從權力集中、一元主導的傳統治理體系樣態開始轉向放權探索的初步嘗試，拉開了教材治理現代化的帷幕。

2.恢復與嘗試：教材治理的現代化萌芽期（1977-1984年）

十一屆三中全會的召開，標志著中國進入了改革開放和社會主義現代化建設的新紀元。1977年8月，鄧小平同志在《關于科學和教育工作的幾點意見》中提及：“關鍵是教材，教材要反映出現代科學文化的先進水平，要符合我國的實際情況。”[10]直至1983年，鄧小平同志提出：“教育要面向現代化，面向世界，面向未來。”教材建設成為實現四個現代化的當務之急，中小學教材建設步入短暫的恢復期，隨后大踏步走上為現代化服務的道路。

第一，教材治理目標指向“為國家培養現代化人才”。改革開放以后，黨和國家的工作重心變為“以經濟建設為中心”，教材從政治附庸與階級專政的工具開始轉向為國家現代化培養人才的抓手。1977年，全國中小學教材編寫工作會議的各科教材編寫組確定了新統編十年制中小學教材的指導思想：“為實現我國四個現代化培養又紅又專的人才。”

第二，重建國家主導與統一要求的國定制。1977年，成立了中小學教材編審領導小組，制定了全國統一的教學計劃和教學大綱，確定中小學統編教科書的指導思想和編輯要求。1982年，國家出版事業管理局成立教材辦公室，確保各類教材的出版發行和及時供應，標志著國家主導的基礎教育教材治理體制的全面恢復。

第三，一綱一本，編審合一，高度統一。1977年召開的全國教材出版發行工作會議要求，統編教科書由國家統一發行、統一定價，教材出版發行要“按時、足量”供應，做到“課前到書，人手一冊”[11]。為此，國家組織重建教材編寫隊伍，除原有人教社的中小學教材編輯人員外，還向全國各地區借調中小學教師和教材工作人員，不斷充實和加強教材編輯出版的專業力量。1978年秋季，人教社第五套十年制中小學教材在全國供應試用，扭轉了各地使用教材參差不齊的局面。此外，教材編審和出版發行仍沿用過去相關規定，教材建設逐步恢復。1980年12月，中小學學制從十年制向十二年制過渡，隨后教學計劃不斷調整、教材頻繁修訂，涌現大量面向不同學制和區域的通用教材和實驗教材。

在改革開放后快速恢復教材治理秩序，以適應經濟社會的發展形勢。此時，保障教材建設與教學需要成為擺在教材治理主體面前的首要工作。因此，治理模式仍是以自上而下的單一政府治理、保障教材治理的基本運行為主。值得注意的是，國家從政策層面提出了教材治理的現代化目標，實驗教材的頻頻涌現成為助力改革開放的育人依托。

3.革新與轉型：教材治理的現代化探索期（1985-2011年）

20世紀80年代，伴隨著教育體制改革的深入推進，國家調整了教材建設與管理的策略方式。在保持統一標準的同時，政府開始強調教材治理的靈活性和適應性，推動教材治理體系的全面革新。統一的前提下，增強教材治理的靈活性與適應性。此外，國家也積極推進基礎教育課程教材改革，致力于促進教育公平。

第一，教材治理目標積極與社會主義市場經濟體制相適應，強調促進“人的全面發展”。這一時期經濟與社會發展出現了階段性轉換，筑牢基礎、穩扎穩打成為制定各項戰略的出發點。黨中央、國務院多次以政策文件形式明確提出把我國以經濟增長為目的轉變到依靠科技創新和提高國民素質的發展道路上，推動了素質教育在基礎教育中的實施。素質教育目標的確立為教材的多樣化發展創設了必要性前提和可能性條件。教材治理目標定位從效率優先、注重雙基轉向優質均衡、強調學生發展，致力于培養學生的“知識與技能、過程與方法、情感態度與價值觀”。

第二，完成由國定制向審定制的轉變。20世紀80年代以來，在教育體制改革和基礎教育課程改革的大背景下，教材建設的體制機制也開始轉型發展，地方教育訴求的差異性進入了決策者的視野，國家開始賦予地方制定具體化實施政策、計劃的權力，管理體制從整齊劃一的統一管理走向多方參與的治理，治理權力開始由國家向地方和學校重新配置，以適應不同地區經濟發展和辦學水平差異的需要，逐步形成了“黨委領導、政府實施、學界參與、屬地管理相結合的教材管理體制”[12] 。2001年5月，國務院頒布《關于基礎教育改革與發展的決定》，提出“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。明確了地方、學校教材治理的主體職責，指出由省級中小學教材審定委員會負責地方課程教材的審定。

第三，引入競爭機制，深化編寫審查、出版發行、選用供應等治理機制。1985年1月，教育部印發《全國中小學教材審定委員會工作條例（試行）》，規定中小學教材建設編寫與審查分離，各級各類主體都可以參與教材編寫[13]，第一次建立審定中小學教材的權威機構——全國中小學教材審定委員會及各學科教材審查委員會，規劃協調教材審查的各項事宜。中小學教材多樣化由此開始。此后，陸續出臺了一系列審定條例和章程，對教材審定的組織機構、工作原則、經費使用、送審辦法和審查標準作出具體規劃。1988年頒布的《九年制義務教育教材編寫規劃方案》還指出，要“把競爭機制引入教材建設，通過競爭促進教材事業的繁榮和教材質量的提高”。此外，首次以制度建設協調保障經濟欠發達地區教材的供應，教科書循環使用制度與免費供應制度也進一步完善了教材的保障機制。

國定制以往對于一元化管理的過度側重一定程度上限制了地方和學校參與教材治理的積極性。這一階段由兩級管理體制轉向三級管理體制，分級規劃的教材治理體制體現了教材治理多元參與的民主訴求，在保證國家宏觀管理的基礎上，促進課程教材改革的頂層設計與地方實際探索相結合，教材治理的現代化道路由此產生了新的治理基礎和結構動力。同時，教材治理的主體權責逐漸分明，教材治理各個環節從各自為政向循章依制轉變，市場參權成為基礎教育教材治理機制的新型運行方式。為后期基礎教育教材治理的發展與繁榮奠定了堅實根基。但變革的同時也存在一些問題，比如教科書克隆現象嚴重、教科書評價制度缺失、教科書市場機制混亂等[14]。

4.賦能與繁榮：教材治理的現代化增速期（2012年至今）

黨的十八大以來，黨中央高度重視教材建設，明確提出教材建設是國家事權，強調了教材培養時代新人的重大使命，為深化教材建設體制機制的改革創新注入了強大動能和新的活力。由此，教材治理進入新時代。

第一，教材治理目標彰顯“教材建設國家事權”與“立德樹人”。黨中央高度重視教材建設，強化了黨對教材的領導和教材的育人功能。落實立德樹人任務和健全立德樹人機制是貫穿課程教材改革的一條內在主線，也是黨對“培養什么人、怎么培養人、為誰培養人”提出的具體要求。2018年9月，習近平總書記在全國教育大會上強調：“教材是傳播知識的主要載體，體現著一個國家、一個民族的價值觀念體系，是老師教學、學生學習的重要工具。教材要堅持馬克思主義指導地位，體現馬克思主義中國化的要求，體現中國和中華民族風格，體現黨和國家對教育的基本要求，體現國家和民族的基本價值觀，體現人類文化知識積累和創新成果。”[15]黨的教育方針和人的全面發展目標的具體化凝聚在核心素養上，構建了學生發展核心素養的總體框架，凸顯了以人為本的價值理念。

第二，教材治理體制呈現宏觀指導下的多元共治特征。健全了“統籌為主，統分結合”的三級教材管理體制，形成國定制與審定制并行、國家集權和多元共治并存的治理格局。治理的主體責任與分級管理全面落實，治理權力的配置進一步優化，教材管理和研究的專業機構相繼成立。

第三，形成規范的教材治理長效機制。主要體現在兩個方面，一是教材選用機制的民主趨向，下放定價權力[16]；二是教材編寫取消立項核準制度，完善非統編教材的送審制度，實行主編負責制。2014年《關于全面深化課程改革落實立德樹人根本任務的意見》恢復了道德與法治（思想政治）、語文、歷史三科統編、統審、統用，強調教材建設的意識形態安全。此后，還進一步要求增強教科書內容的適切性、時代性，提出了重大主題進課程教材的新要求。三是教材審核實行“五審三關”，實行政治審核、專業審核、綜合審核、專題審核和對比審核，全面把好政治關、科學關、適宜關[17]。四是加強教材的跟蹤監測機制。全面調查與追蹤各區域內各級教材使用狀況，對教材使用情況進行有效監測與反饋，凈化教材建設的市場與制度環境，為教材更新機制提供有力支持。2019年，國家教材委員會發布《全國大中小學教材建設規劃（2019-2022年）》，隨后教育部頒發《中小學教材管理辦法》等四個管理辦法。這些規劃和管理辦法體現了對教材建設國家事權的推動與落實，標志著對教材建設的統籌指導、規劃引領、管理體系完善及檢查監督的系統性布局。

這一階段，培根鑄魂，啟智增慧，施行彰顯國家意志的教材政策，伴隨著課程教材研究的深化以及對教材重要性的認識，教材治理機制不斷完善，教材治理呈現出多主體、制度化、法治化、體系化的現代樣態特征。國家對于教材治理的現代化制度體系進行了較為完整的頂層設計與實踐探索，構筑了多元參與、互動有序的治理格局，政府的主導協調作用得以發揮，提升了地方、學校等主體的能動性。

二、基礎教育教材治理現代化的演進邏輯

1.在歷史和現實的融通中日漸彰顯“人的全面發展”

在教材治理現代化蒙昧期，我國教材事業的發展仍以“自強”為核心，在當時眾多矛盾積聚的情況下，教育、經濟、文化等方面的利益要服從政治利益[18]。教育資源的分配、教材制度的提出與落實、教材治理體制機制的構建，都從國家和人民的整體利益出發，意在滿足當時社會發展的迫切需要。在教材治理現代化萌芽期，我國把經濟建設作為社會主義建設的中心任務，重新厘定了教育服務國家經濟建設的重要戰略地位，教材治理的目標定位轉向“為經濟建設服務”，全社會形成了尊重知識、尊重科學技術的風氣，教材以強調“雙基”為主的學科本位為基本進路。在教材治理現代化探索期，為了讓教材更好地適應科技發展的新要求，國家在進行教育體制改革簡政放權的基礎上，全面推進素質教育。教材治理目標定位真正從“為經濟建設服務”轉向對“人的發展”的關注，教材在內容選擇和編制上關注學生主體、聯系社會生活和科技發展，致力于培養整體發展的人。在現代化增速期，教材治理承擔著落實立德樹人的重要使命，人的全面發展具體化為培養學生的“核心素養”，教材改革進入核心素養時代，重大主題進課程教材更是彰顯了黨領導教材的中國特色。

2.在規制和放權的探索中逐步凸顯國家“元治理”的職能

教材治理現代化蒙昧期直至現代化萌芽期，教材在過渡的基礎上逐漸邁出自主編制的探索步伐，確立了我國教材的國定制度，國家仍以直接管理的角色出場。在社會主義教育方針的背景下，教育權限曾短暫下放，但由于忽視主客觀條件，“大躍進”色彩濃厚，尤其導致教學質量的下降，最終中央以“提升教材品質”為目標對教材進行全面整頓。教材治理現代化探索時期，從分級管理、地方參權到三級管理體制的確立，彰顯出“統一管理”向“多元參與治理”的轉變。頂層設計與基層探索的結合方案，調動了地方和學校主動參與教育管理和改革的積極性和創新性，使權力配置陸續從“規制”走向“賦能”，不僅為有序實現教育治理主體的協商共治提供了政策指引，也為構建具有中國特色和世界水平的高質量教育體系提供制度支撐。現代化增速期，在三級教材管理模式下，國家教材委員會負責教材工作的宏觀統籌，教材局負責制定完善教材建設的基本制度規范，課程教材研究所負責開展教材建設重大問題的理論與實踐研究，形成了決策、實施、研究三位一體的工作格局，搭建起分工明確、權威性高、專業性強的教材治理框架，確定了國家宏觀調控、謀劃全局、統籌協調的“元治理”角色定位。政府發揮作為“元治理”的唯一主體，協調、平衡不同治理主體、不同治理安排與行動之間的關系，緩和不同治理模式結合所產生的沖突，承擔著制度設計、框架確立、決策主導的“元治理”職能。

3.在繼承與創新的互動中日益形成系統規范的體制機制

首先，以制度體系建設為手段。在教材治理的現代化歷程中，教材編審制度由國定趨向混合，發行制度由單一轉向多元，選用制度由制定走向選擇，保障機制上教材由購買變為免費。由此，教材治理在現代化歷程中從單一政策文件的規定，逐步發展到制度、機構、人員的整體規范與完善，形成了卓有成效的教材制度體系。其次，以管理機構建設為支撐。現代化蒙昧期，成立專管教材編寫出版的人民教育出版社；現代化探索期，全國中小學教材審定委員會和各學科教科書審查委員會相繼成立，承擔審定職責，成立“國家基礎教育課程教材工作領導小組”負責基礎教育課程教材建設的規劃協調、領導決策[19]。現代化增速期，教育部將“國家基礎教育課程教材工作領導小組”的名稱更改為“教育部課程教材工作領導小組”，管理職責范圍由基礎教育擴大到基礎教育、職業教育、高等教育[20]。隨后，國務院成立國家教材委員會，指導統籌全國教材工作，承擔全國教材的管理協調工作。管理機構的確立進一步厘清教材治理與國家意志的內在關聯，更加體現了教材作為國家事權的重要性。此外，國家積極籌建教科書研究平臺，推進我國教科書建設進入新時代。最后，通過市場參權激發治理活力。通過引入市場機制，達成政府與市場的良性互動，構建教材治理中政府、學校、市場以及社會的新型關系，優化治理格局，提升教材治理效能，激發制度體系的活力。現代化探索時期，《九年制義務教育教材編寫規劃方案》明確要求“引入競爭機制”[21]；在現代化探索期，市場地位明顯增強，在教材編寫上由統一規劃變為立項核準，建立了出版發行的招投標制度，進一步推動教材建設的多樣性，激發制度體系的創新。教材治理機制以制度為依托，以市場機制為動力，以機構為抓手共同推動教材治理現代化轉向，體現出教材治理能力的提升。但在此過程中，仍舊存在一些問題亟待解決，如監督評價機制缺位、教材信息化建設落后治理現代化進程等。

三、基礎教育教材治理現代化的未來路向

1.錨定方位：堅持黨的領導、立德樹人與“人的現代化”相結合的三重邏輯

堅守正確政治方向與價值引領，是教材治理現代化的核心基石，引領著教育高質量發展。首先，堅持以黨的領導為綱領，是基礎教育教材治理現代化的應有之義。立足新時期教材建設的全局，首先要明確教材治理現代化路向的指導思想和方位，而堅持黨對各項事業的領導地位就是教材治理的思想方位的本質內涵[22]。由此，為實現教材治理的現代化，必須堅定地以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆三中全會精神，將黨的指導思想融入教材治理的每個環節，以確保教材治理工作具備科學性、時代性和前瞻性。其次，堅持以立德樹人為核心，是基礎教育教材治理現代化的必然要求。教材建設必須堅持以立德樹人為統領，正確處理好人才培養方向性與人才培養質量與規格的關系[23]。實現教材治理的現代化，就要把育人效益、社會效益放在首位，堅持育人價值導向。再者，教材治理現代化通過人的現代化得以實現，人的現代化又會促進教材治理的現代化，人的現代化也是教材治理現代化的根本追求。教材治理體系和治理能力的改革創新離不開對人的現代化的認識與把握，而人的現代化包括治理理念、能力結構及價值追求等方面的現代轉型。這就需要從教材體制機制出發，始終秉持以人為本，充分尊重主體的需求，全面兼顧主體能力培養的全面性、協調性與創造性，將上述發展觀念嵌入教材治理的現代化實踐。

2.體制完善：深化上下貫通的教材治理體制改革

新時代深化基礎教育教材治理體制改革的關鍵在于為三級主體建立一套行之有效的規范體系，明確各主體的權責關系、權力運行邊界和運行空間以真正實現教材治理職能的現代化。

第一，國家要堅持系統設計，謀劃教材治理新格局。當前國家層面已搭建起教材建設的“四梁八柱”，凸顯教材國家事權的重要地位。未來，國家將繼續統籌協調，整體設計，厘清地方、學校的主體權力，為三級主體參與教材治理規劃好共同目標、基本原則、重點任務、權力邊界和行為準則，謀劃好基礎教育教材建設的重點、關鍵、必要環節，保障教材公共利益的最大化實現，建立教材治理的現代化新格局。第二，激活地方教材治理體系，發揮地方政府上下協調的職能。地方教育行政部門作為上承國家大政方針下啟學校教材治理的中堅力量，兼有決策層和普通行政層兩方面職能[24]。在此基礎上，地方要在國家教育改革精神的引領下，依據本地區教材建設實際情況，厘定教材開發與管理權的歸屬，探索因地制宜的地方教材治理與建設規劃，完善地方教材治理的制度體系。同時還要積極組織專家學者進行政策文本、實施效能、教材建設的相關調研，以科學研究支持地方教材建設與管理。第三，強化學校教材治理職能，響應教材治理責任制。學校一方面要密切關注并響應國家政策，確保教材合理、合規選用；另一方面，應制定適宜本校特色的管理方案，如定期將教材使用和更新情況報告給地方教育主管部門，以此對國家的教材政策執行情況進行有效監控和質量評估。

3.機制創新：構建協調聯動的教材治理長效機制

教材治理機制，就是利用制度管理來統籌協調教材各項事務，教材治理機制反映了教材治理能力，有著更深層次的決定作用。然而，囿于各種歷史和現實因素，教材治理機制的協調性、聯動性還需要加強，可以從以下幾個方面進行優化。

首先，完善教材治理的法治基礎。完善的教材法治體系構成教材治理現代化的核心指標，確保治理權力的合理與權威性。當前教材相關立法僅在《義務教育法》第三十八條至第四十一條中有所體現，應從法律層面上對于教材建設的關鍵環節和突出問題予以約束和規范，科學制定教材建設法律法規和相關行政法規來改變教材“無法可依”的建設現實[25]，實現教材治理行政法規與專門法律的協同規制。其次，健全教材審查和監督評價機制。強化教材審查，提升國家教材治理的監督評價能力，既是教材建設科學管理的必然要求，也是行穩致遠、懲戒問責的應有之義。因此，一是要制定監督評價標準并依標推動第三方監測的常態化，監督教材治理主體及其人員依法準確行使權力，壓實主體責任。通過合適的渠道向社會公示，廣泛征求意見，探索教材審定的聽證會制度，形成上下貫通的教材信息反饋系統。二是在審查原則上注意文化價值因素和公序良俗的把握[26]。優化教材審查和監督的隊伍，對編審人員的組成以及人員本身的素養與學識進行篩選，提升編審人員的資質門檻。打造一支思想政治素質強、專業水平硬的高素質、專業化的編審隊伍。再者，探索大數據、人工智能等技術與教材治理各機制的融合路徑。一是規劃國家教材數據平臺，推動教材治理信息化建設。逐步開展社會化、服務型教材數據備份和認證，實施教材資源分級、分類管理，確保教材數據可溯源，實現教材信息資源的開放共享；二是著力構建基于數據的評估機制，完善的教材基本信息數據采集、傳輸、分析機制，以便從數據的角度對教材治理的效果和質量進行科學評估并提出基于數據的優化建議。

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[作者：孫文靜（1993-），女，山東平度人，教育部課程教材研究所，助理研究員，博士；王攀峰（1977-），女，湖北荊州人，首都師范大學教育學院，教授，博士生導師。]

【責任編輯 鄭雪凌】

引用格式 *該文為北京市教育科學“十四五”規劃2021年度優先關注課題“教育研究范式創新研究”（BBEA21005）的階段性研究成果

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