教育治理效能的本質、特征與提升路徑

2024-11-22 00:00:00韓毅初溫恒福

教學與管理(理論版) 2024年11期

摘要教育治理效能是教育主體及其他教育利益關涉方在教育活動中，以符合國家教育目的為前提，通過平等共治、民主協商、多元參與和動態平衡等治理措施，促進教育效率、教育質量、教育效益、師生身心健康與可持續發展水平提高等積極作用實現的整體能量。教育治理效能具有合目的性、整體性、有效性、過程性、多元參與性五個主要特征。通過設定與時俱進的目標、明確教育治理主體的定位、推進教育治理主體的交流、健全教育治理保障機制、確保教育治理效能評價科學，實現教育治理效能的整體有效提升。

關鍵詞教育治理；教育效能；教育治理效能；教育治理現代化

引用格式韓毅初，溫恒福.教育治理效能的本質、特征與提升路徑[J].教學與管理，2024（33）：30-34.

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，讓治理問題成為各領域研究的熱點，到十九屆四中全會提出“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”重要論斷，再到十九屆五中全會提出“國家治理效能得到新提升”，重點體現在“新”上，要讓“社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進一步彰顯，國家行政體系更加完善，政府作用更好發揮”，就是要在現有的國家治理效能基礎上，向更好、更快、更強、更科學、更幸福層次邁進。教育治理是善政與善治的統一，教育治理效能是國家治理效能的有機組成部分。在推進教育治理體系和治理能力現代化進程中，政府、學校、社會之間應該科學統籌、協調合作、融合并蓄，從而提升育人的整體性功能。

探尋教育治理效能如何提升的路徑，首先應當厘清教育治理與教育治理效能的理路，避免教育治理的濫用和曲解，即有的學者將治理應用于一切管理活動，有的學者混淆了治理的本意，造成了教育治理效能理解上的混亂。其次，從融合式教育現代化的角度審思教育治理體系與治理能力現代化的時代意蘊，將“時代先進性”注入教育治理體系與治理能力現代化中，還教育治理以時代本色，賦予教育治理效能以時代能量。最后，以實現“合目的的整體有效性”為抓手，從既“對”又“快”、既“好”又“省”、既“全”又“久”出發，提煉出提升教育治理效能的有效途徑。

一、共治到善治：教育治理的應然愿景

1.治理與教育治理的本質

治理，其意指國家與人民更好地運用科學有效的方法來管理諸多事務，以期達到先進水平，且促進多元主體的廣泛參與，實現國家和人民的切身利益。從本質上來看，治理是一種非暴力、非統治、非壓制的協同動態過程，更應該是面向國家、組織、個人進步的一種有效工具。懷特海在《教育目的》中也指出，對一個國家來說，重要的是它的各種類型的進步因素之間應該存在一種極密切的關系[1]。學校通過自我管理，協調教育、教學、科研、后勤和師生員工等諸多要素，同時受到教育行政部門對學校的管理，還受到社會輿論的監督，因此，學校成為了交匯著社會進步諸多要素的載體。單向度的、線性的、剛性的教育管理模式很難有效協調要素間的相互作用，教育逐步轉向系統性、復雜性、柔性的治理，為整個教育系統及相關利益關涉方從共治向善治提供了內在發展動力和更加包容開放的參與性基礎，同時，這也促使我們思考何為教育治理以及教育治理何為？

關于教育治理，不同學者由于關注的視角不同，給出的界定也豐富多樣。國內對于教育治理的界定深受聯合國全球治理委員會對治理的解讀的影響。例如，孫綿濤認為，教育治理是通過一定規則和程序對教育中相互沖突、相互競爭的利益各方進行調解的一種過程[2]。褚宏啟認為，教育治理是指國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程[3]。進一步分析兩位學者有關教育治理的界定，可以發現很多相同之處：第一，兩者強調秩序性。治理不是無序地參與，而是在一定秩序的基礎上，即依據規定的制度、規則和程序，有序地開展合作和調解矛盾，是一種有意向的秩序性。第二，兩者強調多主體性。前者強調利益各方，后者進一步明確教育治理范疇內的主體構成，體現出教育治理更具多元化、整體性、聯系性和生動性，富有強大的生命律動。教育治理超越了占有性單子式個人主體性的局限，避免了各主體在參與過程中肆意放大自身利益訴求，在制度民主的基礎上，增加了協商的民主，通過主體間性實現和諧、平等的多主體參與的協同機制。第三，兩者強調合目的性。教育治理符合預定和不斷生成的目的，旨在解決教育公共事務中存在的難題，積極反饋各方利益的訴求，并通過有效手段和措施予以實現，從而促進教育能夠持續健康發展，而不是無目的或者滿足單一方的利益訴求。第四，兩者均強調過程性。教育治理是調解或管理教育事務的一種過程，教育治理是動態演繹，多方積極參與，調解利益相關方的矛盾，協調各主體間的利益訴求，進而實現多元參與、動態平衡的教育民主治理。然而，兩位學者對于教育治理的界定在實現的路徑上存在一定差異，前者側重于“調解”和“參與”，后者傾向于“共同管理”。從理解上來看，“調解”是針對多元主體間存在的現實矛盾而提出，“參與”則是治理的方式。控制和敘述是兩種取向的教育管理組織的治理模式，前者旨在行使對教育組織的控制，后者提供一種語言和對話的結構，即給所有人以平等的話語權力[4]。而參與就是敘述的外顯形態，讓利益相關方以平等的姿態從事公共教育事務。共同管理則更加關注多元主體間的聯系性，更強調教育治理是多元主體的民主共治。

由此可知，教育治理并不是政府單一主體的自上而下的管理[5]。教育治理創造的結構和機制是多元主體間相互影響、彼此合作、開放共享的，而不是依靠外部強加管制和統治來實現。教育治理需要在多元參與主體間構建一種動態平衡機制，將消極的教育治理狀態科學地轉化為一種“和實生物”的共同參與的積極狀態。共治機制便是教育治理的實現路徑，通過協調諸方利益，為共同參與主體朝向積極目標提供機制支持，以積極的目的將共同參與主體有機地聯系起來，自發地形成一個彼此融合發展、協商對話與共生共在的成功機體，而這一成功機體正是良好的教育治理生態形成的過程實體基礎。這種成功機體內部的個體，作為教育治理生態網絡中的一個有生命力的節點產生著各自的影響，各個節點的聯結便是協商對話的途徑，正是自我中的他者會引發一種否定張力，維持精神的活力[6]。所有的利益關涉主體可以有效地運用教育治理生態網絡，即個體與他人協商合作，化解分歧的同時，追求自身有關教育價值的訴求。如果說共治是教育治理的手段，那么善治便是教育治理的終極目的，而好的教育治理恰恰是教育治理的應然愿景，從共治到善治是一種教育治理逼近理想的探索過程。如果說教育的善治是對政府、學校與社會的整體要求，而善教則是對學校的內在規定性要求，善教是實現教育善治的基石。欲實現教育的善治，必須不斷優化學校各要素的功能，提高學校治理效能，進而推動教育治理效能的轉型升級。

2.教育治理效能的本質

探究教育治理效能是什么，首先要明確教育效能的內涵。教育效能是學校效能的延伸和發展，從1966年發布的《教育機會均等》（《科爾曼報告》），到2009年查爾斯·佩恩（Charles. M. Payne）撰寫的《改革如此之多，變化如此之小》，可以看到學校教育的無效和失能的“證據”，一度讓我們對學校教育產生了些許的懷疑。學校教育改革成效似乎較低，或許教育改革規劃與學校的現實需要存在脫節是最主要的原因。然而，科爾曼等人的研究依然是有問題的，只是考核了不同族裔學生的學習成績，而且研究控制缺乏精確性，更為片面的是，僅將學生成績作為學校教育的有效性評價指標，而忽視學生整體人格發展的考量，曲解了學校效能或者教育效能的應有之義。通過系統梳理和綜合分析前人與自己有關教育效能的觀點，溫恒福認為，教育效能是教育主體在教育活動中展示出來的積極作用的整體能量[7]。該論斷是一種內在品質論，并提出了“合目的的整體有效性”作為教育效能的特殊品質，以此應對教育效益、教育效率和教育質量都不能全面系統地解讀教育效能的困惑。因此，教育效率、教育質量、教育效益是工業文明的產物，已經無法適應新時代中國特色社會主義對教育的總體要求。信息文明、生態文明時代呼喚教育效能，更是對傳統教育弊端的建設性批判，避免人們在追逐“分數GDP”的道路上狂奔，從而更高效地發揮教育活動各要素的積極作用。因此，教育治理效能就應該是：教育主體及其他教育利益關涉方在教育活動中，以符合國家教育目的為前提，通過平等共治、民主協商、多元參與和動態平衡等治理措施，促進教育效率、教育質量、教育效益、師生身心健康與可持續發展水平提高等積極作用實現的整體能量。

二、讓治理增效：教育治理效能的特征

通過對教育治理效能賦予“合目的的整體有效性”這一核心品質，進而激發教育治理效能內部諸多要素的耦合反應，研究發現教育治理效能具有五個主要特征。

1.合目的性

合目的性是教育治理效能的制度性和方向性的特征，只有符合國家的及其他層次教育目的的實現程度才能成為教育治理效能的主要內容，那些看似熱鬧，對實現教育治理無任何用處的協商與探討就不能納入教育治理效能的范圍。這也說明教育治理要考慮時間成本，在一定的制度和規則、有效的時間和有效的利益主體的共同作用下，通過多元參與、協商共治以實現諸多層次的教育目的基本一致。教育治理效能的高水平合目的性就是促進國家教育目的的貫徹落實、學校辦學目的的順利完成、教師教學目標的高效達成、學生學習效果的積極提升，滿足家長對學生健康成長的熱烈期望以及社會對理想學校的強烈渴盼。

2.整體性

教育治理效能從本質上看是多元主體協商共治的能力，涉及諸多教育主體及利益關涉對象，這也決定了教育治理效能的提升不是線性的提升路徑，是一種整體涌現性、關系網絡性、協同多元性的新思路。單純地依靠若干次協商會議就希望實現最佳的治理效果是不可能實現的，需要建立健全教育治理的協商機制、決策機制以及監管機制，以求建立健全現代教育治理體制和建設現代學校制度。它取決于從上位到下位、從宏觀到微觀、從要素到整體、從管理到治理、從聽取到參與、從孤立到關系、從實體到機體、從零散到融合、從對立到統一的整體觀照與把握，從教育治理的大局著手，政府轉變職能，社會積極參與，學校主動變革，解決顯性的和潛在的沖突和矛盾。

3.有效性

有效性是教育治理的本質特征，與合目的性是相得益彰的。教育治理的有效性是政府機構、社會組織和相關主體在符合國家教育方針的基礎上，實現各方教育目標的訴求，更好參與處理教育的公共事務。通常以目標達成度為標準，審查教育治理的成效。教育治理的目的是為了創生“強國福民”的教育，是為了國家富強和中華民族偉大復興，是讓人民更滿意、更奮進、更幸福，通過發揮各方的積極力量，為教育公共事務的高效處理提供高質量、高水平、高境界的觀點、方法和策略。教育治理有效性的測量，不能簡單地采用單一指標，避免還原論，因為人的潛在能力很難僅通過若干測量工具就可以檢視。同時，通過若干指標或許可以協助判斷學校發展的效果或者發展的程度，但是卻很難測量學校育人效果的潛在性和長久性，這或許是《科爾曼報告》所無法解答的。

4.過程性

教育治理本身就是一個多元參與教育事務的過程，而教育治理效能更是這個過程的產物，而且是動態增減的。滿足諸方利益的協商就會促進教育治理效能提高，若不能有效地解決諸多利益關涉方的矛盾，則會在一定的時間周期內維持較低的教育治理效能。教育治理的成效受制于協商的動態性的影響，而且過程性也是教育治理成效的重要指標，積極高效的過程可能產生較高的教育治理成效，因為積極高效的過程本身是教育治理的保障，偶然性的高效教育治理并不是教育治理效能的本質特征，而應該是持續的高效教育治理。同時，積極高效的教育治理旨在實現諸多層次的教育目的的一致性。

5.多元參與性

人們普遍認為通過協同努力來解決自己的問題，改善自己的生活[8]。當集體失能，無法通過合理合法的方式去解決涉及自身利益的問題，就會變成“烏合之眾”，通過大多數人的“暴政”方式實現自身的訴求，這樣只會造成教育活動的混亂，缺乏建設性的力量，也不符合教育改革與發展的實際。而多元參與性是教育治理效能的重要特征，確定了參與主體的范疇，從單一轉向多元，能夠有效解決利益訴求無法上傳問題的困擾，有利于滿足多元主體的利益訴求，更好地實現弱勢群體的利益。多元參與是為了更好地解決多元教育利益和教育目標的有效實現，也是教育公平的有效保障。

三、為治理賦能：教育治理效能的提升路徑

1.立足長遠：目標設定要與時俱進

新時代中國特色教育治理現代化亟需提高教育治理效能，以應對“不均衡”和“不充分”帶來的中國特色教育現代化的復雜性和多元性特點。當今，中國教育既有農業文明和工業文明的時代特征，也具有信息文明和生態文明的時代特征。如何實現教育治理現代化，就是要科學地處理教育治理進程中的“變”與“發展”的問題，推動教育治理“合目的性”的實現。中國的教育現代化進程，不是經典現代化理論、新現代化理論或者后現代化理論就能解決的，亟需一種更為開放包容的、有機整合的、積極中庸的、謙遜進取的教育現代化理論，即融合式教育現代化理論。融合式教育現代化是科學地將教育的工業化進程、信息化進程和生態化進程融合于教育改革創新的統一進程之中，提高教育的健康、發展與文明程度，創建世界先進教育體系的過程。既要尊重歷史傳統和現實條件，又要解放思想，勇于開拓創新，積極擁抱新文明；既要學習總結西方現代化經驗，又要關注借鑒后現代思想的深刻洞見；既要客觀地學習資本主義教育的優秀經驗，又要充分發揮社會主義的優越性，努力創造具有中國特色和世界先進水平的“強國福民”教育[9]。沒有觀念的現代化，就沒有先進的觀念引導現代化[10]。基于融合式教育現代化理論，新時代中國特色教育治理現代化所需要的先進觀念就應該包括與時俱進、民主和諧、整體有機、包容開放、互學互鑒、幸福奮進、積極高效，以剔除西方科學理念中的政府和市場、自由與保守、專制與民主等簡單二分法的消極觀念。要正確把握我國教育治理的現實，以“時代先進性”作為教育治理的時代改革方向，創新性發展并超越國內外教育治理的觀點和措施。教育治理需要立足國內和國外兩個宏觀的大局，還要兼顧校內和校外兩個微觀現實，調動政府、社會、學校以及其他有益的教育參與力量，共同協力推進教育治理體系的構建和完善，全面提升教育治理效能。

2.立身盡責：高效載體要各司其職

教育治理要“同人民群眾期待相契合”，教育治理主體中的社會，就是這種“契合”的重要載體，是教育的支持者和監督者。教育的其他主體還有政府和學校。政府是教育的舉辦者，是“舵手”，明確教育發展的基本方向和根本目的；學校是教育的執行者，是“劃船人”，貫徹教育的總體目標，并結合學校與地方特色制定自身的發展目標。新時代中國特色教育治理現代化的實現，就是要明確各主體的職能和權益，讓政府管好應該管的事，根治政府的“多動癥”和“亂動癥”；讓學校甩掉形式主義的負擔，學校既無法忍受“不可承受之重”，亦沒有理由享受“不可承受之輕”，應該讓學校承擔起應該承擔的責任。教育治理的質量還需要接受社會的監督、社會的支持和參與，學校與社會的關系決然不是割裂開的，不同層次、不同類型的學校都需要與社會密切地開展合作，匯聚社會的力量辦教育，讓受教育者能夠順利適應社會，滿足社會對人才的渴求并創造巨大的社會價值。教育治理不是通過分享權力而實現高效能的治理，而是通過參與、存在和敘述來影響教育政策的制定和執行。國外學者通過實證研究發現，教師參與決策的程度與學生決策程度、學生動機激發及學生自我效能感之間存在正向關系[11]。學校的內部治理還要明確教師和學校的關系，激活教師的領導力，提高其學校事務的參與度，有利于學校進行積極有效的民主變革，克服學校內部僵化的行政管理痼疾。要確保教職員工的主體地位，將教學管理的自主權合理地反饋給教師，讓教師可以積極開展教研活動，鼓勵教師根據自身的人格特點和知識結構，形成多元的教學風格，讓教師更加出彩，讓學生學得更快樂。

3.立言有理：多元主體要集思廣益

教育治理實效性是教育治理主體共同參與治理以及多元博弈的結果，就是各個教育利益主體通過理性決策以及彼此間的相關作用形成共識性的決策。教育治理的多元主體要以有約束力的規則和制度作為保障，促進多元主體由非合作博弈轉向合作博弈，以“又快又省”的理念開展教育治理，注重理性、公正和效率。教育治理不是突出個人能力，而是發揮教育機體的整體效能，以創新和變革為動力。學校與教師不應該拘泥于當下而以偏狹的視野和遲滯的思維模式教授陳舊的知識，而是要面向未來，將學校變成一個接納改變的地方，并鼓勵不斷進行再審視、再創造，將社會中發生的顛覆性變革體現在教育中[12]。要追求動態性的教育治理效率，而不是片面追求一時的和諧一致。節約教育治理成本，追求教育治理的最佳效益。教育治理的成本是政府、社會與學校各主體之間利益目標相沖突而導致的教育效益損耗，最優的教育治理就是教育治理成本總和最低。教育治理應該發揮中國特色社會主義民主制度的優越性，通過協商民主形式，提升教育活動各要素的協同配合，充分重視現代科學技術和生態理念在教育治理中的應用，構建“互聯網+協商”“大數據+決策”“云會議”等線上治理機制，降低教育治理相關主體的時間成本，以強化主體關系的有機整體性，通過整體協商達成整體結構最優化，創建高效教育治理體系，實現合作效率的最大化。

4.立志公平：保障機制要權責明確

教育治理更應該兼顧教育公平理念，讓弱勢群體和困境人群及其子女能夠暢通表達利益訴求，保障此類群體可以廣泛參與教育治理，并有能力、有渠道、有策略去捍衛弱勢群體受教育權益。歸根結底，教育治理就是要杜絕權力與資本的濫用與聯合，避免教育公平受到侵害。更應該深層次地審視教育治理的新要求，不僅保障每一名學生公平享有受教育權，更要讓學生學會創造幸福，擁有持續的幸福，促進學生身心協調發展[13]。如何解決人民群眾對美好、幸福、陽光、公平、優質教育的需求與教育供給不足間的內在矛盾，成為教育治理改革的深水區和核心區。為了讓更多的人通過公平的教育實現自身健康發展、高效發展以及幸福發展，就應該改革招生考試制度，保障學習者公平地參與各級各類考試。教育善治的終極目的就是讓教育各主體感受到幸福和公平，建立健全各項教育治理的體制和機制，確保政府能夠依法履行自己的職責，踐行其對教育者與受教育者的承諾，明確教育治理滿意度指數的重要考核指標地位。建立以第三方評價機構為主的社會監督和社會調查機制，發揮政府的服務功能，實現依法治理。要進一步優化教育資源配置，發揮現代科學技術的功效，積極推進教育信息化建設，構建云教育平臺，促進優質教育資源共享。秉持教育精準扶貧的理念，針對主要弱勢群體、貧困地區、偏遠地區，通過對重點區域或群體進行政策扶植和增加財政投入，激發其參與教育治理的積極性，扭轉其心理貧困和對教育無感等消極影響日益加深的趨勢。

5.立論科學：評價機制要精益求精

教育治理效能的可持續性測量源于教育治理的過程性特征。教育治理不僅要做到既“對”又“快”、既“好”又“省”且“全”，更重要的就是“久”，教育治理的可持續性關乎到教育治理的全局和終極評價。要明確教育治理是一個復雜的關系模型，而非實體模型，故而任何以實體思維去審視教育治理效能的行為都具有還原論傾向。要想實現教育治理效能的可持續性，就要確保相應的評估能夠重視對教育治理效能的持續性評估。教育治理效能的測量應該引入復雜性科學，建構系統的評估模型，采用定性與定量結合的綜合集成方法進行科學評判。在復雜系統中，其組成要素往往具有主體性，能夠主動適應內外環境[14]。通過測評教育治理中各主體的建設性提議率、有效參與度、目的達成度、沖突化解率以及政策執行度和完善度等指標，以豐富教育治理效能的操作性定義，為教育治理效能實現新提升賦“新”能。

參考文獻

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