鄉村教師補給政策多源流機理與路向前瞻

摘 要 21世紀以來，我國鄉村教師補給政策經歷以組織建設性政策為主，初步構建鄉村教師政策體系階段；以能力建設性政策為主，逐步完善鄉村教師政策體系階段；以權威性與激勵性政策并重，基本形成鄉村教師政策體系階段。運用多源流理論探尋鄉村教師補給政策變遷機理發現，經過三大源流之間嵌套、耦合與匯聚，政策議程建立，政策變遷隨之發生。為提高政策效益、提升源流耦合精準性，實現問題源流與政治源流精準嵌套、提高政策源流對問題源流覆蓋程度、增強三大源流破窗動力，實現政策科學化變遷。

關 鍵 詞 鄉村教師補給政策；多源流理論；鄉村教師；政策變遷

引用格式 方紅，姚品俊.鄉村教師補給政策多源流機理與路向前瞻[J].教學與管理，2024（33）：13-17.

鄉村教育振興的關鍵在于高質量教師隊伍建設。21世紀以來，為優化鄉村學校師資配置結構，政府出臺一系列政策，取得一定成效。當前學界關于鄉村教師補給政策研究較為豐富，主要集中于以下三方面：一是從政策制定角度，探討文本內容合理性。如政策設計存在城鄉二元傾向與關注點過于碎片化等問題[1]；鄉村教師補給政策在政策工具選用上存在供給型工具過少與需求型工具缺位等問題[2]。二是從理論角度，分析政策執行過程中的問題。如運用史密斯政策模型分析發現政策內容存在失真與模糊、執行主體有機械與逐利傾向、目標群體消極態度以及執行環境落后與沖突等問題[3]；基于多重制度邏輯發現，中央政府在信息不完全下的政策失衡、地方政策在自由裁量權下的道德風險與鄉村學校在多重壓力下責任逃避等執行困局[4]。三是從政策評估角度，分析政策效果及現存問題。如鄉村教師支持計劃拓寬補充通道，促進專業化發展，但存在師資配置僵化與結構不合理等問題[5]；鄉村教師支持計劃有效解決編制問題，但仍存在政策激勵效果不顯著與師資交流體系形式化等問題[6]。以上相關研究主要集中于政策出臺后分析，未能對前決策時期鄉村教師補給政策變遷邏輯及機理進行剖析。本文借鑒多源流理論模型，對21世紀以來鄉村教師補給政策進行分析，探尋政策議程建立邏輯，試圖對政策變遷機理進行詮解，以系統性思維推動鄉村教師補給政策完善，實現政策效益最大化。

多源流理論由美國學者金登基于“組織行為學的垃圾桶模型”提出，該理論認為政策變遷取決于一定時機下不同要素相互耦合，使問題進入國家政策議程。為理解這種動態、復雜政策過程，多源流理論識別貫穿其中的三大源流即問題源流、政治源流與政策源流。數據指標、焦點事件以及政策反饋構成問題源流；政治源流由國民情緒變化、利益集團競爭以及政府內部事件組成；政策源流是政策共同體針對問題，討論與修改備選方案的過程，其中只有少數符合價值可接受性與技術可行性的提案會被接受。一般情況下，各源流按照自身規律獨立演進，只有在恰當時機（“政策之窗”開啟），三大源流耦合與匯聚，建立政策議程，政策變遷隨之發生。目前，我國學者運用多源流理論分析網絡教育政策[7]與職業教育政策[8]變遷邏輯，這證明該理論對于我國公共政策變遷分析具有適切性。但已有研究發現，中美決策體制上存在不同，為了更好地詮釋我國鄉村教師補給政策變遷機理，本文基于穆希爾勞尼與扎哈里爾迪斯模型研究[9]，對多源流理論進行修正（如圖1）。首先在政策之窗開啟前，三大源流并非完全獨立，彼此之間會相互影響。其次考慮到我國基本政治制度，政治源流體現在國家政策理念之中，故將其作為分析內容。

一、多源流理論視域下鄉村教師補給政策變遷歷程

1.2000-2007年：以組織建設性政策為主，關注師資數量配置，初步構建鄉村教師補給政策體系

2000年至2007年間，我國頒布7項與鄉村教師補給有關政策文件（見表1）。這一時期主要圍繞以下三個方面進行建設。一是將鄉村教育事權與財權上收至地方政府，建立以縣為主管理體制。在經費保障上，中央、省級以及縣級財政共同承擔不同比例教育經費，滿足鄉村學校需求。在人事制度上，縣級政府監管教師招聘流程，這皆為鄉村教師補給工作開展提供了穩固保障。二是開創多樣化師資配置渠道，實現教師穩定流入。2005年，國家規定公開招聘成為教師準入主要途徑。同時，鄉村教師補給方式既有項目簽約式的特崗教師與免費師范生計劃，亦有短期師范生支教計劃，還有區域間教師交流，皆旨在促進城鄉教師資源均衡。三是運用現代化信息技術，以學歷提高為目標，開展鄉村教師職后培訓。2003年至2005年間，鄉村小學教師學歷達標率從97.22％上升到98.11％，與同年全國小學教師平均達標率基本持平[10]。遠程網絡培訓不僅能提升應用信息化技術能力，還能滿足新課改對于專業化素養要求。

2.2008-2014年：以能力建設性政策為主，側重師資質量配置，基本形成鄉村教師補給政策體系

2008年至2014年，我國頒布8項與鄉村教師補給有關的政策文件（見表2）。2008年頒布《2008年中小學教師國家級培訓計劃》，采取多種模式開展教師培訓。質量配置為政策重心的鄉村教師補給政策體制逐步形成，各項政策相繼出臺。一是構建職前與職后銜接教師教育體系，著重提升培訓質量。縣級教育主管部門制定分層化培訓方案，根據不同學科、教齡以及身份教師群體，擴大培訓范圍，以期提高全體鄉村教師業務能力。同時，遠程培訓保證在短小精悍培訓周期內，提升鄉村教師專業素養，實現學有所得、學有所悟、學有所用的目標。二是建立“縣管校聘”教師交流制度，推動區域內優秀教師有序流動。多樣化教師增量供給為鄉村地區輸入大量教師，優化學科、學歷以及年齡結構，緩解了教師短缺難題。三是落實省級統籌、市級協調、縣級教育為主的鄉村教育管理體制，優先保障教育領域經費支出，初步建立配套化教師激勵制度。2013年，教育部頒布鄉村教師生活補助政策，要求中央與地方政府根據鄉村學校的偏遠距離與貧困程度等因素，制定傾斜性津貼補助標準，提高教師薪資待遇。

3.2015年至今：以權威性與激勵性政策并重，聚焦師資均衡配置，逐步完善鄉村教師補給政策體系

2015年至今，我國頒布8項與鄉村教師補給有關的政策文件（詳見表3）。這一時期政策內容主要涵蓋以下三個方面。一是全面推進《鄉村教師支持計劃（2015-2020）》，建立鄉村教師支持框架。從職稱（職務）評聘、榮譽制度建立、津補貼提高、補給渠道拓展、編制管理科學化、教師培訓規范化構建起鄉村教師補給政策體制。二是深化教師教育體制改革，協同提升薄弱地區師范教育質量。師范教育作為改革重心，突出師德師風與鄉土情懷培養的重要性，將教師必備職業素養融入管理的全過程，從而構建具有中國特色教師教育體系。三是實現鄉村教師供給側結構性改革，深化地區間師范院校幫扶助學機制，加大地方定向師范培養規模。部屬師范院校與地方師范院校協同制定定向師范生培養計劃，從源頭上培養大批“一專多能”教師，改變教師匱乏現狀。同時，通過師資存量二次調配，均衡優秀教師資源。“三區”教師援助與退休教師返聘計劃進一步補齊鄉村薄弱學科師資缺口。

二、多源流理論視域下鄉村教師補給政策變遷機理詮釋

運用三大源流耦合機制分析政策演進歷程，厘清不同時期政策議程建立邏輯，詮釋政策變遷機理。具體而言，首先問題源流與政治源流初次嵌套。問題因其觸發機制屬性引起政府部門關注，處于重要議程地位。其次政策源流與問題源流再次嵌套。針對亟需解決的問題，政策共同體商議并提出意見。在此過程中只有契合政治源流的建議會被吸納，反之問題會因缺乏合適政治氣候而直接漂出。最后政治源流與政策源流深度嵌套。兩會召開標志著政策之窗開啟，人大代表與政協委員的議案進一步促進政策源流生長，懸浮在政府議程內外的政策提議經過政治源流篩選后，三大源流實現耦合匯聚，政策議程建立，推動鄉村教師補給政策變遷。

1.以數量配置為重心的鄉村教師補給政策變遷解釋

在問題源流上，20世紀90年代剛性的教師整改計劃使鄉村教師數量急劇減少，大約有一百萬人離開鄉村教師隊伍[11]。此外，傳統師范教育體制重組導致大量中師畢業生退出教師隊伍，使鄉村學校面臨無師可用困局。同時，鄉村教師薪資拖欠問題的報道進一步降低鄉村教師職業吸引力，并引起社會大眾的廣泛討論。在政治源流方面，在輿論力量持續增壓之下，黨和國家領導人意識到鄉村教師短缺對于教育發展消極影響，強調通過幫扶式師資配置，補齊教師數量缺口。這一時期的公共問題被提上政策議程，兩大源流實現初次嵌套。在政策源流方面，各領域專家學者們針對鄉村地區師資短缺問題提出一系列政策主張，如建立專項師資配置計劃、建構以縣為主的教育管理體制以及遠程培訓機制等。兩會期間，人大與政協委員利用這一契機，及時提交針對性議案，如由民進中央提交的《全面落實科學發展觀，大力發展我國農村教育的提案》，迅速引起決策者對于政策方案關注。三大源流耦合與匯聚，以數量配置為重心的備選方案納入政策議程，一系列政策得以出臺。

2.以質量配置為重心的鄉村教師補給政策變遷解釋

在問題源流上，學界發現農村教師學歷層次達到國家標準，但教學能力并沒有同步提高。這表明上一階段以學歷達標為目標的培訓體制忽略了教師專業化水平的發展。同時，市場導向下的教師聘用機制使優秀教師不愿意到鄉村任教。相關調查顯示農村義務教育階段高學歷教師只占到37.2%，而城市則達到65.65%[12]。在政治源流上，國家在延續上一階段支援式師資配置思路基礎上，注重提升鄉村教師整體質量，強調向鄉村薄弱學校配置優質教師資源，以滿足新一輪教育改革需求。因此，優質教師缺乏問題被政府關注，兩大源流迅速嵌套。在政策源流中，專家學者針對優質教師匱乏困境，提出以下政策建議：首先，完善激勵性政策以吸引優秀教師任教；其次，通過區域內間優質教師周期性流動，實現校際和區域內優質師資均衡；最后，通過優化培訓制度，提高整體教師素質。兩會期間，人大與政協委員提交《關于要大力促進義務教育均衡發展的提案》《關于提高農村基層和艱苦貧困地區義務教育教師待遇的提案》，一系列政策提議涌入政策源流，產生許多備選方案。國家立足于鄉村教師質量提升，篩選出相關政策方案。隨后，源流之間耦合與匯聚，以質量均衡配置為重心鄉村教師補給機制逐步形成。

3.以師資均衡為重心的鄉村教師補給政策變遷解釋

在問題源流上，研究表明全國鄉村學校中具有高級職稱的教師比例僅為4.2%，比城區低了12個百分點[13]。城優鄉劣的職稱制度導致鄉村教師向上流動，加劇教師隊伍不穩定性。在政治源流上，十八大后強調鄉村教師隊伍發展在全面建成小康社會與教育現代化中的關鍵作用。同時，諸如“尋找最美鄉村教師”等活動為鄉村教師搭建交流平臺，教師群體通過媒體表達利益訴求，引發全社會對城鄉教師地位、薪資待遇與生存環境討論。社會輿論加速問題進入政府議程，問題源流與政治源流嵌套，等待可行性方案產生。在政策源流中，政策共同體針對鄉村教師配置困局，重點關注鄉村教師初次流入、過程支持與專業發展，從待遇保障、編制標準與職稱評選等方面入手，改變傳統外援式鄉村教師隊伍補給思路，為問題解決提供新方向。“兩會”召開推動政策之窗開啟，為三大源流之間結合提供契機。政協委員與人大代表圍繞鄉村教師配置難題提交提案，如《關于進一步推進義務教育校長教師交流輪崗等提案》，促進政策源流生長。最終，源流之間實現耦合與匯聚，催生出專門化鄉村教師支持政策，基本形成城鄉一體化發展鄉村教師補給政策體系。

通過上述分析發現，經過問題源流與政治源流的“影響”與“建構”、問題源流與政策源流的“漂進”與“漂出”以及政策源流與政治源流的“預設”與“篩選”等一系列相互嵌套過程，三源流之間耦合與匯聚，政策議程建立，鄉村教師補給政策變遷隨之發生（如圖2）。

三、多源流理論視域下鄉村教師補給政策路向前瞻

綜上所述，三大源流之間耦合與匯聚實現政策議程建立，推動不同階段鄉村教師補給政策變遷。在全面推進教育優質均衡發展的時代背景下，從多源流視角出發，為推動鄉村教師補給工作提質增效，從源流耦合機制入手，增強問題源流與政治源流嵌套精準性，提高政策源流對問題源流覆蓋程度，注重政策共同體軟化效果，從而增強三大源流破窗動力，加速政策議程建立，實現政策科學化變遷。

1.發揮媒介議程對大眾輿論的引導作用，實現政治源流與問題源流精準嵌套

格斯頓認為，大眾情緒轉變會促使人們提出改革需要，加速不同源流之間匯聚，推動政策議題誕生。一方面，建立媒體平臺長效化管理體制，避免錯誤信息廣泛傳播引起“蝴蝶效應”。在互聯網時代，各類媒體平臺涌現，通過各種信息傳遞形式，展示熱議話題與現實事件，但其質量參差不齊。因此，國家要設立資格審查制度，防止以牟取流量為導向的營利性媒體平臺大肆入駐，構成潛在輿論危機。同時，相關部門要承擔維護社會穩定和公共利益責任，出臺法規條例加強對媒體平臺過程監督，全面篩查出與實際狀況相悖的信息，避免虛假內容肆意傳播，對社會輿論產生負面影響，導致本應解決的鄉村教師隊伍建設難題未能及時進入政府視野，從而陷入無法解決的惡性循環。另一方面在行政力量約束下，利用媒體議程發射性傳播特點，借助網絡圈層的輿論聚焦效應促進兩大源流匯聚。具有社會影響力的新聞平臺為社會大眾提供信息獲取與問題交流的渠道，使相同觀念主張與利益訴求聚焦于某一問題，為問題源流建構獲得更多民眾支持。媒體的深入報道與大眾民意充分融合可以借力輿論壓力對相關政府部門形成影響，加速公共問題獲得政府相關部門的識別，提高關鍵問題最終進入政策議程的可能性，實現問題源流與政治源流精準性嵌套。

2.有效吸納多元政策經驗，提高政策源流對問題源流的覆蓋程度

當源流實現初次嵌套后，政策議題迅速漂進政策源流。一方面要盡可能吸納多元化政策經驗，突破單一主體政策認知局限性，促進政策原湯豐富化。根據分析可知，在鄉村教師補給政策制定過程中，政策源流中的政策共同體存在話語權不均等問題，人大代表、政協委員與專家學者掌握絕大部分政策提議權，而鄉村教師政策訴求卻極易被忽視，這種差序格局的形c2B0e8xhkbRZ1ws4G3gJ7Q==成會極大程度減少各類實操性的政策主張涌入政策源流。科學、民主的政策制定要滿足多元主體利益訴求，否則權威對價值的控制就極易出現偏差。因此，國家應借助大數據智能技術，建立政策意見反饋平臺，引導政策對象（主要指鄉村教師）參與政策修訂過程，全面收集來自不同教育資源分配區域的利益訴求與政策建議，并按照關鍵詞、關注度、關鍵事件對信息進行分類統計與智能合并，逐步形成體系化“問題—方案”合集。同時，將匯總的多元政策訴求提交給政策咨詢機構，提升政策對于公共問題回應性。具體而言，專業化的政策評估團隊和專家學者咨詢組共同開展可行性檢驗，周期性實地調研、大范圍課題研究，評估意見轉化為方案的可能結果，過濾出不符合實際發展的無效觀點，以有效避免陷入路徑依賴的低效政策循環。另一方面形成主動創新的政策設計取向，擴寬政策思路，促進政策源流生長，以實現鄉村教師政策體系突破性創新。面對鄉村教師資源非均衡化短缺問題，相關領域專家學者通過國際性專題交流峰會，對比不同國家鄉村教師補給政策方案，吸納實用性師資配置模式，為問題解決提供多樣化思路。同時，我國公共政策設計必須與已有政策具有一定相容性，即使是重要政策調整也是以局部改進和漸進式改革方式來實現。為此，對于具有應用價值的他國鄉村教師補給經驗，我們不僅要保持秉持開放與接受的態度，而且要避免陷入“拿來主義”思維陷阱，要立足于鄉村教育的實際情況，在全面結合以往政策實踐經驗基礎上，適當本土性修正，以盡可能小的試錯消耗破解城鄉教師資源配置層化現象，以實現鄉村教師補給政策體系創變。

3.注重政策共同體的軟化效果，增強三大源流的破窗動力

當源流之間實現環環嵌套后，進入等待耦合與匯聚最后階段。政策之窗的開啟為三大源流耦合與匯聚提供了契機。一方面在政策之窗開啟前夕，政策共同體發揮專業話語影響力，促成改革的政治氣候。政策共同體是由愿意投入大量時間、精力和聲譽的專家學者、人大代表和政協委員所構成的集體。其中，相關領域專家學者因其被決策層認可的地位，是設想、制定與實踐備選方案的智力支持。首先，他們通過全國多省份的實證調查，收集重要數據指標變化，如薪資待遇變化與城鄉教師職稱比例分布，并以此申報重要科研課題與撰寫學術論文，對于政策機制現存困境深入思考。其次，在前期豐富研究成果的基礎上，鄉村教育發展研究所制定并發布具有重要影響力的年鑒，如中國農村教育發展報告，逐步形成新時期政策變遷的宏觀政治氣候，引起決策層對于現行鄉村教師補給政策設計弊端與盲點的全面審視，意識到政策修訂的迫切性，并初步接受一系列政策主張，從而減少相關備選方案在下一個窗口期開啟時進入議程的阻力。另一方面在短暫窗口開啟時間，政策共同體進一步進行“軟化”活動，促使政府部門對于所提議方案積極關注，才有可能建立起相應政策議程。具體而言，在“兩會”召開期間，人大代表與政協委員憑借獨有資源稟賦與決策影響力，通過開展倡議活動等方式搭建多方價值博弈平臺，反復討論、修改并形成兼具價值可接受與實際可行性政策方案，力求決策者對于相關備選方案的支持。在我國決策機制中，國家領導人是決策系統的核心，政策議程中的關鍵決策都必須得到他們的肯定，并且他們關于政策修訂的建議往往能夠影響政策走向或直接納入議程。在政策共同體的積極推動下，決策層最終將政治注意力集中于某個特定領域的提案，傾注更多地可用資源以促成政策方案進入議程，實現公共問題、政策方案與政治氣候結構性嵌套。隨后，三大源流深度耦合與匯聚，隨后破窗噴涌而出，使政策議程迅速建立，推動備選方案向公共政策的本質性轉變。

綜上所述，不同時期政治源流、問題源流與政策源流之間相互嵌套、實現耦合與匯聚，建立政策議程，政策變遷隨之發生。多源流理論為我們理解鄉村教師補給政策變遷提供了全新視野，未來要發揮媒介議程對大眾輿論引導作用，實現問題源流與政治源流精準嵌套，以及有效吸納多方政策經驗，規避政策設計盲點，提高政策源流對問題源流覆蓋程度，并注重政策共同體軟化效果，引起決策者對于政策源流重視，從而增強三大源流破窗動力，推動政策科學化變遷，以期全面推進鄉村教師補給工作提質增效。

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[作者：方紅（1983-），女，福建建陽人，湖北大學師范學院，副教授，碩士生導師，博士；姚品俊（1998-），男，江西南昌人，湖北大學師范學院，碩士生。]

【責任編輯 王澤華】

*該文為湖北中小學素質教育研究中心基金資助、2021年教育部人文社會科學研究青年項目“鄉村教師補給政策的效應分析與優化路徑研究”（21YJC880017）的研究成果