“三權分置”盤活空心村宅基地資源實現路徑

摘要 自2018年中央一號文件正式提出宅基地“三權分置”制度，宅基地制度改革進入了新階段，此階段的目標導向為弱化保障功能與強化財產功能。在全面推進鄉村振興背景下，具備空心化特征的村莊是鄉村振興的難點，而土地資源是鄉村產業發展不可或缺的要素，利用存量宅基地資源同時賦予農民更多財產權是打破“空心村”土地困境的關鍵突破口。“三權分置”作為新時期的宅基地制度安排，應當動態地同鄉村振興戰略相結合，合理消化村莊閑置宅基地資源。基于此，如何促進“空心村”宅基地“三權分置”有效實現從而助推盤活土地資源是當前的重要問題，通過分析河南省南陽市11個行政村的閑置宅基地現狀，并提出相關政策建議。

關鍵詞 宅基地；“三權分置”；“空心村”

中圖分類號 F 321.1 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）20-0241-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.20.057

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Implementation Path of Three Rights Separation and Revitalization of Hollow Village Homestead Resources

TIAN Yun-teng

（Henan University of Economics and Law， ZhrlFuVkxD6YNxIV0FFIwd0qYcGUYQzY5ZUcC36eoLaQs=engzhou，Henan 450046）

Abstract Since the No. 1 central document of the Central Committee of the Communist Party of China （CPC） formally put forward the system of “separation of three rights” for homestead in 2018， the reform of homestead system has entered a new stage. The goal of this stage is to weaken the security function and strengthen the property function. In the context of comprehensively promoting rural revitalization， villages with hollow characteristics are the difficulty of rural revitalization， and land resources are an indispensable element of rural industrial development. Utilizing existing homestead resources while endowing farmers with more property rights is the key breakthrough to break the land dilemma of “hollow villages”. As a new arrangement of the rural homestead system in the new era， the separation of three rights should be dynamically combined with the rural revitalization strategy， and the idle rural homestead resources should be reasonably digested. Based on this， how to promote the effective implementation of the “three rights separation” of “hollow village” homesteads and help promote the revitalization of land resources is an important issue at present. This article analyzes the current situation of idle homesteads in 11 administrative villages in Nanyang City， Henan Province， and proposes relevant policy recommendations.

Key words Homestead land;“Separation of powers”;“Hollow village”

人地關系在正式制度與非正式制度交織的鄉村治理中占重要地位，在維護鄉村社會秩序穩定中起重要作用。習近平總書記在2022年12月23—24日的中央農村工作會議上強調，深化農村改革，必須繼續把住處理好農民和土地關系這條主線［1］。農村人地關系極其重要，其中宅基地問題不僅是政策焦點，更是農村地區長治久安的潤滑劑，而從經濟角度看，合理消化利用存量宅基地、擴大集體建設用地更有利于促進城鄉之間要素流動。

中華人民共和國成立后，農村宅基地的發展階段經歷了宅基地農民單一產權時期、宅基地“兩權分離”時期和宅基地“三權分置”時期的演進［2］。宅基地制度演變與農民的觀念息息相關，農戶家庭世代繁衍積累下來的財產主要體現為“祖宅”“祖屋”和“田宅”［3］。隨著市場經濟的進一步改革深入，農民對于宅基地產權特別是財產權的歸屬感更加強烈。然而，在農村普遍空心化的背景下，農民心中這一根深蒂固的觀念與現行宅基地制度依舊存在微妙的沖突。農村空心化是由于農村人口向第二、三產業轉移就業引起人走屋空的現象，以及宅基地普遍建新不拆舊、新建住宅逐漸向外圍擴展導致的一種“外擴內空”的不良演化過程［4］。具備空心化特征的農村是鄉村振興中的難點，“空心村”閑置宅基地過多，如果不充分利用會造成大量土地閑置，而土地資源在全面推進鄉村振興過程中起著重要作用，合理規劃“空心村”宅基地布局，利用存量宅基地資源同時賦予農民更多財產權是打破“空心村”土地困境的關鍵突破口。2018年，基于第一批宅基地改革試點中各地區的成效，中央一號文件首次提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”［5］。宅基地“三權分置”改革是落實鄉村振興戰略、保障農民安居樂業的基礎平臺和必要抓手［6］。“三權分置”作為新時期的宅基地制度安排，應當動態地同鄉村振興戰略相結合，合理消化村莊閑置宅基地資源。鑒于此，如何因時因地制宜推進“三權分置”從而助推盤活“空心村”土地資源是擺在當下的重要議題。

1 空心村宅基地基本現狀與現實困境

1.1 基本現狀：閑置成為常態

該研究選取南陽市鎮平縣楊營鎮下屬11個行政村的調查數據，由筆者走訪調查所得，見表1。所選11個行政村共性問題是村莊宅基地大量閑置，其中閑置宅基地數量主要取決于所選行政村戶口基數。

楊營鎮僅僅是全國農村宅基地現狀的縮影，根據第三次全國農業普查數據，全國現有農村宅基地數量大概為25 972萬處，2019年，王良健等專家通過統計學的方法對農村宅基地進行研究，得出農村宅基地的空心率為29%，按這個數據計算，全國有7 568萬處宅基地處于閑置狀態。這是一個極其龐大的數字，它不僅揭示了全國宅基地閑置過多的現象，而且預示著合理消化存量宅基地是鄉村振興下一步的重點工作。

這些處于閑置狀態的宅基地大致分為以下2類：

繼承性閑置。一是祖上傳下來的老宅基地，年輕人獨立一戶已經有了宅基地，所以這種一般很少有人居住，多數處于閑置狀態。二是年輕人成家立業后，選擇另立門戶，重新在其他宅基地上建設房屋，原來的宅基地就處于閑置狀態。三是子女繼承宅基地后，外遷到其他地方，宅基地自然也閑置下來。

流動性閑置。一是大量農民工長期進城打工，房屋長期處于閑置狀態，無人居住。二是部分農民工在市民化的浪潮下，在城市購置房產進城定居，農村房屋就成為閑置狀態，這類情況存在很大部分的危房甚至坍塌住房，不僅造成資源閑置而且影響村容村貌。三是農民自身買賣宅基地產生閑置，雖說宅基地不能買賣，但農民通過村落內部交易，就產生了閑置宅基地。

1.2 盤活“空心村”閑置宅基地的迫切需求

1.2.1 城鄉資源雙向流動，鄉村結構亟待調整。

近年來，隨著城鄉融合戰略進一步深入，大量資源的涌入帶來鄉村產業發展用地需求不斷增加，而宅基地制度的滯后性與不適應性越發明顯。宅基地制度安排導致農民僅有宅基地使用權而缺乏完整的財產權利，由于各項異質性因素，農民退出意愿并不強烈。因此，農村出現了大量人走地不動、建新不拆舊的現象，導致農村建設用地緊缺，土地資源不能得到適度集聚和合理利用，嚴重阻礙了鄉村發展。

1.2.2 拓展“三權分置”內涵，重構鄉村人地關系。

土地作為重要的經濟要素，是構成生產關系和一切經濟關系的基礎。長期以來，為實現快速工業化和城市化，中國通過行政力量擠壓農業，導致鄉村人地關系失衡。其中宅基地表現最為明顯，在“農二代”生產生活方式變化引領所引起的鄉村分化背景下，宅基地制度改革成為解決鄉村廢棄閑置、無序擴張亂象，保障農民財產權利和從事非農工作權利以及擴大外部資本流入和外來人員準入的核心制度安排。從宅基地改革試點來看，大部分試點地區主要通過宅基地復墾，以節余指標、地票、集地券等方式有償交易，允許農民自愿退出宅基地。浙江義烏率先開展了宅基地“三權分置”探索，河南長垣通過“按人確認、按戶行使”的方式行使資格權，一系列改革措施無不是朝著顯化宅基地財產權、尋求宅基地有效治理的方向。

2020年9月，新一輪農村宅基地制度改革試點啟動。在2021年2月國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上，中央農辦秘書局局長吳宏耀也曾介紹，新一輪農村宅基地制度改革試點的核心是探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式［16］。從試點地區來看，首先是在確保農民利益不受損的前提下，積極開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作；其次是鼓勵農民通過自營、出租、入股、合作等一系列方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，增加農民的財產性收入；最后是進而整合土地資源，發展休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、電子商務等鄉村產業，壯大村集體經濟。深入發掘鄉村生態涵養、休閑體驗、文化傳承等功能，實施鄉村休閑旅游精品工程，推進鄉村旅游高質量發展。進一步有效拓展“三權分置”內涵，重構鄉村人地關系，推進鄉村人、地、業等要素的和諧有機統一。

1.3 盤活“IWpzmJS6WTYBOrT8fqaJHQ==空心村”閑置宅基地的現實困境

1.3.1 公平與效率難以兼顧。

眾所周知，宅基地制度唯一不變的是它的社會保障功能。全國農民人口基數大，缺乏抗風險能力的農民更不在少數，宅基地制度仍需要保留福利保障功能［7］。同時，在農民群體中，迫切需要宅基地財產權以獲得財產性收入的也占很大一部分。這部分人分為3類情況：第一類是已有宅基地但又獲得繼承宅基地的村民，這類村民名下有2處甚至更多的宅基地；第二類是進城落戶或喬遷他處的村民，位于村莊的宅基地對于他們來說實屬雞肋，這類情況出租或是售賣的意愿較強；第三類是進城務工但未落戶在城市的村民，這類村民對宅基地財產性收入的意愿相對于第二類較弱。綜合看來，保證村民“戶有所居”的公平與增加宅基地財產性收入的效率產生了沖突，因此，做到既維護公平又兼顧效率是盤活宅基地資源的重點。

1.3.2 產權與管制之間的矛盾。

國家近幾年為保證農民居住權益，同時達到耕地保護的目標，不斷強化管制，其主要措施有面積限制，一戶一宅；嚴控管控，集中建房；嚴格審批，上收權限。國家審視宅基地更多是政治屬性，保護耕地安全與農民居住權益，而農民更多是經濟屬性，視宅基地為私產，以謀求其財產權的實現，這就導致強化管制的國家與謀求顯現財產權的農民之間沖突加大，宅基地的鄉村內部治權幾近喪失［11］。但這種以政策手段強壓市場調控的方式并不長久，市場在資源配置中起決定性作用，一旦沖破張力，可能會出現宅基地低價轉讓等管制無效的局面。因此，必須重新審視管制強化與產權弱化之間的矛盾，在保證戶有所居的前提下適度放活使用權，有效釋放村莊存量用地，合理利用村莊土地資源，重新完成土地要素配置，使宅基地與鄉村振興相關要素有機結合，發展鄉村產業。

1.3.3 文化傳承的依賴造成盤活宅基地難度較大。

依賴于中國不中斷文明清晰的歷史脈絡，中國人的鄉土情結在世界上獨樹一幟。落葉歸根的理念深深烙印在中國人心里的同時也對現代鄉村發展有著深遠影響，很多農民認為宅基地是落葉歸根的“根”，認為宅基地及房屋是祖上留下的財產，承載著家庭傳承的意義，即使房屋坍塌或成為空地也不會輕易放棄。很大部分進城務工或是落戶的農民，把宅基地視為將來養老的需要，寧愿閑置也不愿接受有償退出或置換。而且有不少農民習慣于農村隨心所欲的生活，認為農村的田間地頭比城市的便捷服務重要得多，由此鄉土文化與城市化的趨勢產生了沖突。

2 “三權分置”盤活宅基地資源的實現路徑

2.1 引入市場機制，適度放活宅基地使用權

2023年中央一號文件指出，保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓［17］。由此看來，“三權分置”盤活“空心村”土地資源的實現路徑重要突破口是放活使用權，放活使用權不僅在于顯現宅基地財產權，而且要同時給予相應的經營權［8］。為保證農民的居住權益，農村集體成員滿足條件無償獲得宅基地的方式具有一定的合理性，但無償性首先導致了宅基地布局利用不合理而且造成了大量的閑置浪費，同時衍生出的封閉性阻礙了宅基地成為市場配置要素，所以宅基地社會保障功能強、財產功能弱、市場化程度差必須重新審視。從宅基地制度改革的現實需求和發展方向來看，應該在落實成員一戶一宅的前提條件下，嘗試改革宅基地的無償分配和取得制度。采取地票等一系列方式分割宅基地使用權的財產屬性，采取市場調節方式，充分發揮宅基地的經濟價值，增加農民收入［9］。基于此，“三權分置”政策改革下，適度放活宅基地使用權的核心自然就在于如何促進和保障宅基地在市場中公平、順暢、合理流轉，最大限度發揮宅基地的使用價值，以充分實現其財產功能［10］。

2.2 賦予地方更多土地治權，強化農民個人主體產權

2015年宅基地改革首批試點城市中，取得改革授權的3個城市，浙江義烏、四川瀘縣和江西余江在宅基地制度試點中均選擇了強化財產權，顯現宅基地財產屬性，同時尋求有效治理的方向［11］。盡管3個試點城市宅基地改革面向均具有異質性，但總體來說取得土地治權的浙江義烏、四川瀘縣和江西余江在探索宅基地有償使用、自愿退出、宅基地入市交易和轉讓以及賦予宅基地使用權和農房擔保、抵押權能等方面的成績值得借鑒，浙江義烏、四川瀘縣和江西余江的成功恰恰表明了中央政府賦予地方更多土地治權的決策是極其正確的，地方政府因時因地制宜強化農民個人主體產權的方向也是正確的。明確宅基地和農房財產屬性內容，完善宅基地和農房的用益物權權益，有效治理宅基地無償使用困境，重塑鄉村系統結構，探索宅基地有償使用機制，改革宅基地成員權和封閉性，從而有效化解宅基地強管制與弱產權之間的沖突，實現宅基地有效治理。

2.3 依托農村集體經濟組織合理規劃利用閑置宅基地資源

農村集體經濟組織是除國家以外對土地擁有所有權的唯一的組織，農村集體經濟組織是參與鄉村治理的重要主體，在保護農民宅基地權能完整、歸屬清晰、流轉順暢等方面起著重要作用。依托農村集體經濟組織，合理規劃利用閑置宅基地資源，既要體現公有制集體組織優越性，又要充分調動農民個體積極性，形成農村集體經濟運行新機制。一是有效管控宅基地取得和住房保障，實施村莊更新和宅基地村集體統一組織有償調劑。二是根據本村因地制宜，適時有償收回閑置宅基地，擴大村集體建設用地資源，發展鄉村產業。三是堅持規劃先行，首先嚴格審批建房權限，杜絕占用耕地或是農村集體建設用地建房現象發生，合理規劃本村住宅區，引導農民建房“建新拆舊”，改善村容村貌，從而達到有效去空心化。四是以宅基地改革促進農村建設用地有效布局，實現要素組合的最優化。首先通過制度設計有效清退宅基地廢棄閑置現象，解決村莊無序擴張亂象，擴大農村建設用地；其次顯現財產權利提高農民收入，保障農民從事非農產業權利；最后是開放外部資本以及企業家鄉村準入的核心制度安排，有效促進城鄉之間要素流動。總體來說，宅基地制度改革在一線的實踐過程中，必須堅持以農村集體經濟組織的公有制為主體，放活市場調節，逐漸開放村莊的封閉性，實現鄉村人、地、業、村與城市之間的雙向要素流動，加快促進城鄉融合發展。

3 政策啟示與小結

人地關系在正式制度與非正式制度交織的鄉村治理中占重要地位，在維護鄉村社會秩序穩定中起重要作用。“三權分置”的突破口源于宅基地制度頂層設計中政治因素的無償性、成員性、封閉性，同時無償性與封閉性也限制了經濟因素的發揮，失去了市場的自我調節功能。在幾輪宅基地改革試點里，獲得宅基地改革試點授權的地區，其宅基地制度改革與設計明顯朝向尋求有效治理與明晰財產權利的方向，這是多方行為主體（政府、集體、農戶等）互動和共同邏輯演化的結果。同時這個結果昭示了宅基地制度改革可能的方向，即國家在實效管制的前提下有序強化宅基地產權，明確宅基地和農房財產屬性內容，完善宅基地和農房的用益物權權益，破除宅基地無償使用困境，探索宅基地有償使用機制，暢通城鄉協調發展要素。

2016年4月，習近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村農村改革座談會上明確要求：“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。［18］”總書記多次強調深化農村宅基地制度改革要堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這3條底線［19］，實現好、維護好、發展好農民權益。宅基地“三權分置”是鄉村振興的重要制度性供給，普遍將宅基地“三權分置”改革視為鄉村振興的重要抓手，值得注意的是，在宅基地制度改革過程中，必須守住3條底線的原則，把握好“收”與“放”的辯證關系，處理好

土地的政治與經濟屬性的邏輯關系。在這些前提下，逐步開放宅基地使用權，不斷擴大集體建設用地空間，回應人口和資本下鄉所引起的用地需求，加快要素流動，發展鄉村產業，有效促進農村農民共同富裕。

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