商業銀行服務制造業政策跟蹤審計研究

摘要：當前，各大商業銀行持續提升金融資源精準服務制造業高質量發展水平。文章根據金融監管部門對商業銀行服務制造業的政策導向，結合商業銀行支持制造業的特點和風險進行梳理，針對性探究內部審計部門應關注的重點領域，提出改進商業銀行開展制造業相關政策落實跟蹤審計的工作建議。

關鍵詞：商業銀行；內部審計；政策跟蹤

中圖分類號：F424文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）26-0133-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.26.033

1引言

制造業作為國家經濟命脈所系，是立國之本和強國之基?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中指出，要堅持把發展經濟著力點放在實體經濟上，深入實施制造強國戰略，推進產業基礎高級化、產業鏈現代化，增強制造業競爭優勢，推動制造業高質量發展。黨的二十大報告中也明確指出，要堅持以推動高質量發展為主題，建設現代化產業體系，加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字強國。金融是現代經濟的核心和實體經濟的血脈，為制造業等實體經濟服務是金融的天職和宗旨。中國人民銀行、國家金融監管總局等金融監管部門一方面通過召開專題會議、設立專項再貸款、下發政策和優化考核等方式改進商業銀行對制造強國建設的金融支持，提升金融服務制造業高質量發展水平；另一方面金融監管部門結合金融行業經營實際，對商業銀行在服務制造業中的風險管控提出了具體要求。商業銀行特別是國有大型商業銀行，作為金融體系的重要組成部分，在支持制造業高質量發展中具備獨特優勢，積極踐行金融工作政治性和人民性，把服務制造業高質量發展擺在突出位置是重大政治責任。

2018年3月起施行的《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第11號），明確要求內審部門應對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計。近年來，原銀保監會多次要求商業銀行特別是國有大型商業銀行內部審計要關注國家重大經濟決策部署落實情況，開展服務實體經濟相關審計。從內部審計轉型需要看，為推動商業銀行實現高質量的發展目標，充分履行監督、評價、咨詢職能，商業銀行內審部門應根據國家審計部門和金融監管部門要求，不斷優化審計監督定位，將貫徹落實黨和國家重大決策部署及監管要求作為首要職責，助力做好金融工作的“三大任務”。

二十屆中央審計委員會第一次會議上，習近平總書記對進一步推動審計工作高質量發展和做好新時代新征程審計工作，提出了構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系的總要求，具體要做到“如臂使指”“如影隨形”和“如雷貫耳”的三個“如”要求。以商業銀行近年來重點投放的制造業領域為“小切口”開展重大政策措施落實跟蹤審計，就是積極落實“如影隨形”的審計要求。制造強國戰略作為國家重大戰略，商業銀行特別是國有商業銀行，是建設中國式現代化中的“頭雁”，內審部門有必要客觀反映商業銀行支持制造業政策落實的實際效果，督促各級機構把更多金融資源配置到經濟社會發展重點領域和薄弱環節，促進審計工作目標與國家宏觀政策目標有機統一。

2制造業領域跟蹤落實審計三大視角

2.1政策視角

2.1.1構建全覆蓋的政策梳理和分析體系

商業銀行內部審計部門要系統梳理黨中央、國務院關于制造業發展的戰略部署，全面對標對表國家發展改革委、工業和信息化部、中國人民銀行和國家金融監督管理總局下發的關于金融服務制造業相關的政策文件，條分縷析商業銀行內部出臺印發的政策制度，解碼相關政策出臺的背景、目的、重點任務和保障措施，整理剛性要求和負面清單，構建覆蓋內外部的政策梳理和分析體系。

2.1.2科學審慎對跟蹤落實情況進行評價

從大處著眼，圍繞制造業政策的轉換、分解、傳導和組織保障，從配套產品和系統流程的搭建及優化，風控、考核、授權相關要素保障等關鍵環節，分析被審計機構政策落實堵點，并評價各級班子對政策把握的精準度、分解推動的恰當性和政策結果的質效；從小處著手，分析制造業授信業務的細分行業、客戶規模、業務規模、所有制結構、貸款增速、資產質量、業務期限、資產定價和核銷資源供給等方面，倒推政策落實難點，揭示執行端阻滯導致的落地成效不明顯、政策執行變形走樣等問題。

2.2問題視角

2.2.1堅持風險導向

商業銀行內部審計部門要結合政策要求，充分運用過往內審外查和管理部門條線自查問題，綜合客戶經營財務數據和外部輿情，強化潛在信用風險研判和合規風險判斷，根據交易背景、資金流向分析貸款流向的合理性，研判還款能力和商業可持續性。通過前瞻性揭示突破政策底線和監管紅線等問題，督促被審計單位做實貸款“三查”，助力對風險的早識別、早預警、早暴露、早處置。

2.2.2深挖細查問題根源

審計過程中注重研判制造業貸款增長乏力、信用風險頻發、數據治理不完善和結構失衡等問題，揭示過度競爭下可能存在的價格戰以及“信用下沉”等問題。跟蹤經營機構業務推進中遇到的新問題和新情況，注重剖析上述問題背后的體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞，促進建立健全商業銀行服務制造業高質量發展的長效機制。

2.3數字化視角

商業銀行內部審計部門要充分發揮數據化審計優勢，破解行內外數據整合少、數據分析挖掘少、專家經驗模型沉淀少等制約審計效率問題。

2.3.1充分整合數據并數字化分析

商業銀行內審部門，要充分利用行內業務系統數據和審計部門自行搭建的檢查系統數據，通過橫向數據分析、縱向數據分析、差異數據分析等數據特征層面分析，精細化鎖定審計重點。要拓展整合上市公司公告、外部評級、行政處罰、司法判決、經營預警及公開財務數據等信息，通過SPSS、DBEAVER、I2、RPA、大語言模型等數據化工具應用于被審計單位三維立體畫像。

2.3.2搭建數字化審計預警監測模型

發揮審計專家經驗作用，加大內外部政策要點和已發現重要問題的梳理，開展數字化模型適配改造。對審計發現的涉及制造業貸款業務指標、資產質量、可疑交易、財務指標、數據治理等方面的問題，及時歸納審計思路并形成模型規則，加大模型庫迭代更新力度，彌補審計模型少和失效快的不足。同時通過查缺補漏、精簡字段、完善基礎數據表等方式對現有模型進行優化，提高審計模型的精準度，力求精準鎖定被審計單位制造業潛在風險和疑點線索。

3以“六看”為核心搭建制造業政策審計的六大重點

3.1看績效考核

商業銀行內部審計部門可以從合理性、靈活性兩個維度對績效考核進行定性檢查。合理性方面，評估被審計單位績效考核方案中是否將制造業相關指標納入考核體系，檢視考核計劃和指標分解的科學合理性。比對被審計單位制造業貸款首貸戶、制造業中長期貸款和信用貸款增幅與各項貸款平均增幅情況，通過分析研判考核結果，定位經營單位制造業總量增長乏力、發展結構不合理和考核指標設定分解不當等問題。靈活性方面，跟進商業銀行各級分支機構是否及時收集政策執行過程中的難點并向上總結報告，上級機構是否根據監管要求和基層訴求及時優化考核指標。

3.2看業務結構

商業銀行內部審計部門可以從一致性、前瞻性兩個維度對業務結構進行定性檢查。一致性方面，從政府工作報告和統計年鑒中獲取區域重點制造業發展目標和優勢產業布局數據，檢視被審計單位支持區域重點制造業發展情況與制造業貸款結構的一致性；前瞻性方面，對標《產業結構調整目錄（2024年版）》和《綠色低碳轉型產業指導目錄（2024年版）》兩個目錄，加大產能過剩領域和綠色金融的審計力度，助力推動制造業高端化、智能化、綠色化發展。結合商業銀行年度信貸指引和資源配置導向，檢查制造業領域中科技型企業、高新技術企業、“專精特新”中小企業和科技型中小企業貸款新增投放情況，揭示制造業信貸資源配置中的結構性矛盾。

3.3看配套機制

商業銀行內部審計部門可以從有效性、高效性和積極性三個維度對配套機制進行定性檢查。有效性方面，可從授信評審機制、非典型擔保等融資模式推廣、產業鏈金融運用、投貸聯動試點、債貸聯動和“白名單”試點等維度，評價各項監管政策基礎性要素保障供給情況；高效性方面，注重從人力資源或組織架構、財務資源、融資授權和減費讓利等內容，檢查被審計單位資源調配和利益分配機制，審視被審計單位差異化政策執行情況和服務制造業質效。從客戶營銷與服務、客戶評級與分類準入、授信額度與品種核定、貸款審批與發放、存續期管理、風險識別預警及處置等環節，關注被審計單位應用金融科技實現銀行信貸業務流程的移動化、線上化以及信貸審批流程的場景化、智能化和自動化情況；積極性方面，需要關注盡職免責和差異化不良貸款容忍度等要求執行情況，是否遵循“有限追責”和“無責推定”的指導原則，評估盡職免責制度的可操作性和不良貸款容忍度指標設定的合理性，助推敢貸愿貸能貸會貸長效機制落地。

3.4看風險管理

商業銀行內部審計部門可以從審慎性、合理性、合規性和真實性四個維度對風險管理進行定性檢查。全面加強內控合規建設和全面風險管理審計，系統檢視制造業領域的選項擇戶和貸款三查的審慎性，揭示過度競爭和“搭便車”“壘大戶”等問題。審視固定資產貸款總投資構成或流動資金貸款額度測算，評估銀行核定授信額度和客戶貸款資金需求的合理性。從國有土地使用證、建筑用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證和環評手續入手，緊盯制造業中長期項目貸款的合規性要件齊備情況，防范金融資源在加速供給中的重大合規風險。關注環境和社會治理（ESG）等標準嵌入制造業企業貸款全流程管理情況，揭示對借款人的環境和社會風險分類不準確、風險預警和管控不及時等問題。結合商業銀行金融資產分類新規，定期對資產分類程序和執行情況進行真實性審計，客觀反映制造業客群風險情況，助力制造業授信業務可持續發展。

3.5看貸款用途

商業銀行內部審計部門可以從合規性和真實性兩個維度對貸款用途進行定性檢查。合規性方面，從授信客戶往來資金流水、支付方式等維度，加強貸款資金用途的穿透式檢查，揭示制造業貸款挪用于投機炒房、股權投資、金融產品投資、股東分紅等投資性領域，違規用于償還銀承保證金或償還銀承墊款空轉套利等交易，以及貸款資金閑置等問題；真實性方面，從授信客戶貸款合同和貿易背景佐證材料，比對貸款資金用途與授信審批用途是否一致，關注項目貸款提款進度和建設進度是否匹配，關注貸款資金是否和資本金同步到位。通過貸款用途的穿透檢查，督促商業銀行各級分支機構“真服務制造業，服務真制造業”，實現貸款資金的“精準滴灌”。

3.6看數據治理

監管部門多次對制造業數據治理提出要求，近期國家金融監督管理總局牽頭印發的《關于深化制造業金融服務助力推進新型工業化的通知》（金發〔2024〕5號）也明確提出“加強制造業相關融資數據治理，提高數據報送質量”的要求。商業銀行內部審計部門可以從有效性和真實性兩個維度對數據治理進行定性檢查。有效性方面，數據治理事關外部監管合規，也是內部績效評價、風險管理和內部控制有效性的先決條件。審計需挖掘數據治理環節輸入控制、數據校驗等源頭治理缺陷，揭示控制有效性風險；真實性方面，圍繞發放無貿易背景的完全現金貸款、違規修改國標行業和貸款投向行業標識，以及考核期末大額、批量異常新增制造業貸款等線索，定位被審計機構業績觀偏斜等問題。

4制造業政策跟蹤審計中的難點

4.1對制造業政策落實的評價和整改推動難

一是價值評價難。政策落實跟蹤審計中，一般可以借鑒國家審計署常用的形式、事實和價值三個維度進行監督評價。價值維度是評價政策的績效情況，審計內容包括資金績效、政策目標實現、社會價值實現、相關方滿意度等。商業銀行內部審計因數據資源有限和審計人員經驗參差不齊，較難在價值維度開展高質量的政策評價。二是整改推動難。從整改推動來看，一些被審計機構尚未扭轉對政策跟蹤審計的重視程度，有的被審計單位僅就已發現的問題進行排查和整改，有的被審計單位問題整改推進不夠及時，一些已整改問題未及時健全制度措施導致相關類似問題“屢查屢犯”。

4.2對制造業特定領域的風險判斷和尺度把握難

一是特定業務風險研判難。一些先進制造業和戰略性新興產業具有技術密集、輕資產的特點，產業處于成長期，商業模式多樣，固定資產占比低，知識產權型資產占比高，核心企業對上下游企業信用傳導較弱，經營和財務風險與傳統制造業差異較大。商業銀行內部審計人員對上述企業商業化運營能力和模式、規?；a能力和產品銷售預期難以進行精確研判，對經營風險和財務風險的判斷與被審計單位容易有不同觀點。二是審計定性時平衡評價難。問題定性是審計工作的一個關鍵環節，定性是否準確直接關系到最終審計結果的質量。商業銀行內部審計人員在政策跟蹤領域審計準確適用“三個區分開來”有一定難度，特別是對主觀動機的判斷較難獲取審計證據。制造業領域政策更新頻率較快，以及一些制造業領域潛在“看不懂”“看不清”“評估難”等問題，給商業銀行內部審計人員在平衡業務發展和風險管理方面，以及問題定性尺度松緊把握方面增加了難度。

4.3對制造業特定領域的政策適配和判定難

在政策跟蹤審計中，有的審計人員對監管政策理解不深，加之部分監管和銀行內部政策顆粒度偏粗或未出臺執行細則，審計人員對政策運用、理解和把握容易出現偏差。一是行業細分和信貸政策顆粒度不一致。我國制造業門類齊全，擁有聯合國產業分類中所列全部工業門類，但制造業行業高度細分，內部差異巨大。以芯片制造為例，按流程環節可分為設計、制造、封裝測試等多個細分行業，按照用途又可分為信息通信設備領域、新能源領域、4C產業、智能電網等多個細分行業，同時信息通信設備領域芯片又可進一步細分。但商業銀行制造業信貸政策主要還是按照國民經濟標準大類區分，相關標準難以兼容同一行業大類內部細分行業，審計人員在檢查時，在對標客戶準入和存續期風險調整政適配時，有時難以適配對應細分或子行業政策。二是對監管政策理解和判斷有難度。比如在數據治理方面常存在較大判定難度。根據監管規定，制造業貸款是指各項貸款及表外融資中投向制造業行業的部分。在明確行業投向時，應根據貸款或表外融資的實際用途進行填報，如果無法合理地確定貸款等融資的投向，則按客戶的主營業務所屬行業填報。以投資為目的用于建造非自用的標準化廠房的貸款在房地產其他貸款統計，但對涉及地方城投企業在招商引資過程中為制造業量身定制的非標準化廠房，以及如何適用“如果無法合理地確定貸款等融資的投向”等條款，常存在較大爭議。

5商業銀行完善制造業政策跟蹤審計的建議

5.1強化評價推導，注重協同整改

強化形式和事實維度評價，突出政策部署和政策實施評價，以形式和事實維度評價結果合理推測價值維度達成情況。一是對價值維度評價，可以采取抽選授信客戶走訪和同業數據比對等方式，科學審慎評價政策價值的合理性。二是做好審計整改“下半篇文章”。及時把審計發現的重大體制機制性問題，以恰當文體向管理層報送，并要求被審計單位制定詳細的整改方案和計劃，持續跟蹤督促整改。內部審計要協助被審計單位深刻剖析問題原因，堅持“當下改”與“長久立”相結合，用改革的辦法和創新的思維解決制造業政策在商業銀行落實中的問題，建立健全落實制造業政策的長效機制。三是做好問題線索移送。對審計過程中發現的涉嫌違紀違法等問題，做好審計移送，做到問題事實清楚、定性依據明確、證據適當充分、責任主體清晰，確保移送的問題線索立得住、查得實。

5.2強化方案設計，多維度考量定性

一是加強審計方案設計，突出重點精準發力。在分析業務占比和資產結構的基礎上，加強對科技創新或戰略新興領域制造業的研究，對增速較快和規模較大的業務領域，借鑒外部研究報告并根據業務類型搭建差異化的風險分析體系，化繁為簡提煉核心評價要素，統一評價口徑，強化審計的精準性。通過做實審前研究，清楚審計目標、工作切入點、分階段任務和預期成果，研究清楚要審什么范圍、查什么重點、提什么建議。二是秉承謙遜態度開展內部溝通，科學審慎定性。加強與被審計單位在風險判定和問題定性等方面的溝通，虛心聽取被審計單位的正當訴求和合理建議，辯證地看待改革發展中的新情況、新問題等，爭取就問題判斷和問題定性達成一致意見，避免定性評價脫離實際和機械僵化。

5.3強化政策研究，爭取外部支持

一是在政策研究上持續發力。商業銀行內部審計部門要做深做細研究型審計，建立制造業相關的政策庫并及時更新，督促審計人員從政策出臺的初衷、措施要點和負面清單等關鍵環節強化政策的學習和應用。從加強學習培訓的角度，定期開展研討培訓，鍛造專業領域高素質專業化審計隊伍，保持對政策的敏感性和理解的準確性。二是積極獲取權威機關指導。對涉及爭議較大和定性困難的審計領域，不盲目下審計結論，及時向國家審計部門和金融監管部門溝通匯報，爭取獲取權威解答。商業銀行審計部門要積極與審計署及派出機構、國家金融監督管理總局建立常態化溝通機制，構建監審聯動和聯合監督的新格局。

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［作者簡介］吳傳濤（1984—），男，安徽淮南人，本科，中級會計師，研究方向：內部審計。