高等教育的高質量發展與人力資源分布的區域均衡

【摘要】高等教育的大眾化有力地促進了城鎮化，城鎮化的聚集效應也伴隨著人力資源分布上的城鄉差異和地區差異擴大的馬太效應，這可從全國人口普查中有關區域人口大學文化程度人數比例的差異上得到印證。正在推進的以縣城為重要載體的新型城鎮化，有利于在發揮聚集效應的同時消減那種馬太效應，促進人力資源分布的區域均衡；因而高等教育高質量發展中，應注重更好地為縣域培養和輸送人才。為此，需要縣域高等教育的發展和更多高校畢業生到縣域基層工作。由于中國高等教育本專科招生規模已臨近增長的極限，縣域高等教育的發展，更多地只能基于存量的結構調整，這種調整的張力在教育內部來自未盡的部分高校拓展學校建筑空間和校園用地的慣性以及中職學校升格的慣性。而要建立能讓高校畢業生更多更好在縣域工作的長效機制，就需要縣域產業結構的調整升級和新的社會生態的建設。

【關鍵詞】高等教育；高質量發展；新型城鎮化；區域均衡；社會生態

【中圖分類號】G640【文章編號】1003-8418（2024）09-0001-10

【文獻標識碼】A【DOI】10.13236/j.cnki.jshe.2024.09.001

【作者簡介】王婧妍（1988—），女，江蘇淮安人，南京信息工程大學管理工程學院博士生，江蘇食品藥品職業技術學院數字經濟學院教師;趙群（1979—），女，安徽淮南人，南京信息工程大學環境與健康研究院院長、教授、博士生導師;冒榮（1949—），男，江蘇如東人，南京大學教育研究院教授。

世紀之交以來我國高等教育大眾化的快速推進有力地促進了城鎮化。但如同一枚硬幣會有正反兩面一樣，城鎮化的聚集效應也伴隨著人力資源分布的城鄉差異和地區差異放大的馬太效應。這使得高等教育進入普及化階段后，會在效率與平等之間面臨新的選擇——高等教育的發展如何更好地在促進新型城鎮化中，讓自身為社會輸送的人力資源得到更合理、更公平的配置，以“在一個有效率的經濟體中推進平等”［1］呢？

一、高等教育大眾化與人力資源分布的集聚效應和馬太效應

2002 年我國高等教育毛入學率達到15%，2019 年達到51.6%［2］，在不到20 年時間內高等教育的發展跨越了大眾化階段。由于大學多辦在城市，大學畢業生也多尋求在城市工作，上大學一直是農村孩子“跳農門”的重要通道。隨著高等教育的大眾化，高校招生規模擴張，農村孩子接受高等教育的比例不斷增加，帶來了農村人口向城鎮的更多遷移， 因而這段時間，也是我國城鎮化快速推進的時期，2002 年全國城鎮化率為39.09%，2019 年常住人口城鎮化率便達到60.60%［3］。這無疑反映了高等教育大眾化在推進城鎮化乃至社會現代化方面的重要作用。

城鎮化之所以是社會現代化的重要標志之一，是因為人口向城鎮集中產生的集聚效應對社會生產力的發展和人們生活方式變革具有推進作用。所謂集聚效應，“是指各種產業和經濟活動在空間上集中產生的經濟效果以及吸引經濟活動向一定地區靠近的向心力，是導致城市形成和不斷擴大的基本因素”［4］。它為社會分工的精細化和社會化大生產提供了基本的人力資源，也為各種公共服務設施的建設創造了便捷的空間條件，因而不僅會有力地推進社會生產力的提高，也會促進人們生活方式的變革 。

然而從社會整體和城鄉比較的角度來看，在城鎮化產生這種集聚效應的同時，又可能導致人力資源分布和公共服務設施建設等方面城鄉差距進一步擴大的某種馬太效應。

從高等教育大眾化對城鎮化的推進中，就不難看到這樣的馬太效應：它一方面帶來了城鄉居民受教育水平的普遍提高，另一方面也進一步拉大了城鄉居民受教育水平之間的差距。這從2000年、2010年和2020年第五、六、七次全國人口普查的相關數據就可見一斑。

從表1中可以看出，從2000年到2020 年的 20 年中，前10 年，農村人口中擁有大學文化程度人數比例從0.48%增加到1.89%，增加了1.41個百分點；而城市人口中擁有大學文化程度人數比例從11.10%增加到20.46%，增加了9.36個百分點；作為城鄉接合部的集鎮（特指建制鎮）人口中擁有大學文化程度人數比例從4.66%增加到8.72%，增加了4.06個百分點。后10 年，農村人口中擁有大學文化程度人數比例從1.89%增加到4.61%，增加了2.72個百分點；而城市人口中擁有大學文化程度的人數比例從20.46%增加到26.36%，增加了5.90個百分點；集鎮人口中擁有大學文化程度的人數比例從8.72%增加到12.96%，增加了4.24個百分點。城市人口中這一人數的絕對增幅都遠高于鄉村。至2020 年，農村人口中擁有大學文化程度人數比例只約占城市的1/6和集鎮的1/3。

由于經濟發達程度不同地區的高等教育辦學實力和對大學畢業生吸引力的不同，高等教育大眾化的推進帶來的人力資源分布上的馬太效應還反映在經濟發達程度不同的地區人口受教育水平的差異上。即便是在全國既是經濟發達處于前列也是地區發展較為均衡的江蘇，蘇南、蘇中、蘇北三地區居民的受教育水平仍存在相當大的差異。

從上面三表可以看出，從2000年到2020 年的 20 年中，前10 年，經濟發達的蘇南人口中擁有大學文化程度人數比例從6.65%增加到16.19%，增加了9.54個百分點，如除去在校大學生人數特多的省城南京，其他蘇南4市人口中擁有大學文化程度人數比例從4.77%增加到12.95%，增加了8.18個百分點；經濟稍欠發達的蘇北地區人口中擁有大學文化程度人數比例從2.38%增加到6.49%，增加了4.11個百分點；經濟居中的蘇中地區人口中這一人數比例則從2.92%增加到7.97%，增加了5.05個百分點。 后10 年，蘇南人口中擁有大學文化程度人數比例從16.19%增加到24.87%。增加了8.68個百分點，除去南京的4市這一人數比例從12.96%增加到21.52%，增加了8.56個百分點；蘇北地區人口中擁有大學文化程度人數比例從6.49%增加到12.35%，增加了5.86個百分點；蘇中地區人口中這一人數比例從7.97%增加到15.66%，增加了7.69個百分點。可以看出，蘇南、蘇中和蘇北地區這一人數比例增長的絕對值之間恰恰形成由高到低的階梯序列，這就在一定程度上反映了一種人力資源分布上的地區馬太效應。而這種馬太效應，也連同著人口數整體在地區結構上的變化。

從上表可以看到，蘇南5 市人口與蘇北5 市人口所占全省人口比例在20 年間差不多對調了一下，前者占比從百分之三十幾增至百分之四十幾；后者則從百分之四十幾減到百分之三十幾，這其實也是人力資源分布上的地區馬太效應的又一重表現。

二、新型城鎮化與人力資源的區域均衡化

人力資源分布上的地區馬太效應，更顯著地反映在勞動人口受教育程度的地區差異上。 這里以第七次全國人口普查中蘇南、蘇中、蘇北各市中16歲-59歲人口中大學文化程度人數比為例進行比較。

在15歲-59歲人口擁有大學文化程度的人數比例上，蘇南與蘇中、蘇北有著相當大的差距，蘇南為35.39%，除南京的 4 市為30.96%，蘇中僅為25.28%，蘇北為20.75%，分別比蘇南除南京其他4市低約5 個百分點和10 個百分點。城市人口這一年齡段的該人數比例，蘇南為42.50%，除南京外4 市為37.45%，蘇中和蘇北各為35.55%和35.05%， 比蘇南除南京外4 市低約2 個百分點。而集鎮人口這一年齡段的該人數比例，蘇南為26.62%；蘇中僅為16.59%，比蘇南低約10 個百分點；蘇北為19.73%，比蘇南低約7 個百分點。鄉村人口這一年齡段的該人數比例，蘇南為17.80%；蘇中僅為11.13%，不到蘇南的2/3；蘇北為8.28%，不到蘇南的一半（見表6）。

從這些數據可以看出，蘇南和蘇中、蘇北勞動人口中大學文化程度人數比例的差異主要反映在集鎮和鄉村中，城市中差別并不大。但蘇南、蘇中、蘇北城市人口所占地區人口比例卻有顯著差異，蘇南除南京外4市城市人口所占比例為61.18%（1179.35/1927.61），蘇中為47.62%（474.36/996.18），蘇北則為29.21%（497.98/1704.4）；而城市人口中大學文化程度人數比例遠高于鎮和鄉村，這也正是蘇南與蘇中、蘇北的這一人數比例存在顯著差異的重要因素。

再進一步看，蘇南地區城市化率和集鎮、鄉村大學文化程度人口比例所以高于蘇中、蘇北，很大程度上是因為蘇南地區縣域經濟的發展。蘇南除南京外4 市中，蘇州鄉、鎮勞動人口大學文化程度人數比例最高；而鹽城在蘇北各市中鄉、鎮勞動人口中大學文化程度人數比例最低，選取這兩市下屬縣和縣級市，可以得到以下比較。

由上表中數據可以看到，鹽城5 縣市勞動人口中大學文化程度人數比例只及蘇州4 縣市的45.45%（12501/27406）。這種差距與其經濟發展水平是密切相關的，昆山、張家港、常熟、太倉在全國縣域綜合競爭力百強縣市排名中多年來一直位居前列，在不久前有關媒體發布的2023年全國縣域綜合競爭力百強縣市排名榜上就分別位居第1、3、4、7名［5］，2022 年人均GDP分別為23.71萬元、22.87萬元、16.42萬元和19.65 萬元，平均為20.93萬元；而蘇北的響水、濱海、阜寧、射陽、建湖2022 年人均GDP分別為10.51 萬元、7.41萬元、8.86 萬元、9.38萬元和11.69萬元，平均為9.35 萬元，只是蘇南4 縣市人均GDP的44.67%（數據來自各縣市2022年國民經濟和社會發展統計公報）。

由此，不難看到勞動人口中大學文化程度人數比例與經濟發展水平的相關性。經濟發展程度越高，越能吸引更多的大學畢業生就業；而從人力資本的角度看，在相關生產要素合理配置下，大學文化程度的勞動者越多，也越有可能創造更高的經濟價值；于是又能進一步增強該地區對大學畢業生的吸引力。反之，經濟越落后，越難吸引大學畢業生，而人力資本越弱，能創造的價值也越低，又會進一步弱化對大學畢業生的吸引力。這種不同方向的往復循環，必然使得高等教育發展進程中出現大學文化程度人口空間分布上嚴重的城鄉差異和地區差異。

蘇南地區更高的城市化比例和集鎮、鄉村大學文化程度人口比例以及縣域經濟文化的發達程度，反映了蘇南地區人力資源分布較高的均衡程度，也反映了蘇南地區在推進新型城鎮化方面取得的成效。黨的十八大以來所提出的新型城鎮化，從一定角度來說，就是為了在更好地發揮城鎮化的聚集效應的同時，盡可能克服和消減那種馬太效應，促進城鄉和地區的均衡發展。這種新型城鎮化是中國式現代化的基本標志和實現共同富裕的必經之路，而根據我國現階段的發展實際，其重要策略之一就是要以縣城為重要載體。2022年5 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就曾印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》［6］，其中強調縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐。2024年1月17日的《人民日報》刊登國家發改委署名文章《深刻把握總體要求和政策取向 鞏固和增強經濟回升向好態勢》［7］，其中再次強調要推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設。從前面蘇南與蘇北部分縣和縣級市經濟發展程度和大學文化程度人數比例的比較中，就可以看到縣域經濟和文化的發展對于新型城鎮化的重要性。

高等教育在大眾化階段，曾經有力地推進了城鎮化，在進入普及化階段后，高等教育的高質量發展就必然要擔負起推進新型城鎮化的使命，以減小隨著其發展導致的勞動人口中大學文化程度人數比例的城鄉差異和地區差異，在效率和公平兩方面達致更好的協調；而既然縣城是推進新型城鎮化的重要載體，高等教育在擔負這一使命時就不可避免地要面臨一項任務，即如何為縣域經濟和社會發展服務，培養和輸送其所需要的人才。

三、“增長的極限”與未盡的慣性

高等教育要為縣域經濟和社會發展服務，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化，人們首先想到的是縣域高等教育的發展。從實例來看，蘇南4 縣勞動人口中大學文化程度人數比例高也與縣域高等教育的發展有關。張家港市于1984年7月就創建了全國第一所縣辦大學沙洲工學院，后其改名沙洲職業工學院；常熟于1989 年成立了常熟高等專科學校，2004 年其更名為常熟理工學院，現僅在校本科生就有18000多人［8］；太倉也于2004 年設立蘇州健雄職業技術學院；昆山則現已有硅湖職業技術學院、昆山杜克大學等6 所普通高校。縣域高等教育的發展為這些縣市輸送了源源不斷的高素質勞動者，有力地促進了當地經濟和社會的發展。比如，沙洲職業工學院辦學近40 年來“累計培養全日制大專畢業生近4萬名，舉辦多種類型的成人本專科學歷教育及企業員工培訓”，“近80%的畢業生留在張家港，成為本地主體產業、重點企業中的骨干，數千人走上高層管理崗位或成功創業”［9］。

近年來，隨著高職教育的發展和對高校辦學應用型、地方性等特色的強調以及地方財政實力的增強，縣域高等教育的發展也逐漸成為高等教育發展中受到人們關注的一個增長點。《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》就提出，“教育醫療等公共資源配置要向中小城市和縣城傾斜，引導高等學校和職業院校在中小城市布局”［10］。有學者統計，“截至2022年5月，除西藏自治區外，我國其余省份都有高校在縣域辦學，東部沿海地區尤為集中，山東省在縣域辦學的高校有67所，浙江省有47所，江蘇省有41所。第21屆全國縣域經濟基本競爭力百強縣（含縣級市），已有76個縣有高校入駐，共入駐高校（含校區）185所”［11］。還有學者則建議國家“每年投入2萬億，建設2000所縣辦大學，推動縣域經濟從工業化向知識化時代結構轉型”［12］。但也有人持不同意見，認為“與其在縣里辦大學，不如把現有大學辦好”；從現實情況看，中西部地區有的縣級大學城“一地雞毛”，因而部分省份已經叫停“縣里辦大學”或“縣域高校”［13］。

這兩種不同意見反映了縣域高等教育當前發展面臨的某種矛盾性。縣域高等教育從辦學主體來說，主要有“縣辦大學”和高校 （部、省屬或民辦）縣域辦學兩種不同類型；而作為新增高等學校，從其辦學規模與高等教育整體規模的關系來看，則可以有基于增量的擴張型和基于存量的調整型這兩種不同類型。從我國高等教育現有本專科生招生規模與每年新增高等教育適齡人口數的比較來看，高等教育本專科招生整體規模的增長實際上已臨近極限值，因而基于增量的擴張型的縣域高等教育的發展，不能不受到嚴重的制約。

據教育部發布的2022 年全國教育事業發展統計公報，2022年全國招收本科生467.94 萬人，職業本科生7.63 萬人，高職專科生538.98 萬人，并有五年制高職轉入專科的54.29 萬人，還有成人本專科招生449.02萬人，網絡本專科招生289.89 萬人，這幾項數字相加總和已達1808.06萬人；而2010年全國小學招生人數為1691.70 萬，學齡兒童凈入學率為99.70%；這說明2022 年全國正規和非正規高等教育本專科招生人數就已超過當年新增的高等教育適齡人數。而2011年到2023年的13 年中，全國小學招生人數一直在1700萬-1800萬上下波動，最多時的2023 年達1877.88萬（見表8），這就意味著高等教育現有的本專科招生能力，與2023 年至2035 年間當年新增高等教育適齡人數的可能最大值之間僅幾十萬人之差。而2035 年后，由于2017 年到2022年全國出生人口數逐年減少（2017-2022 年依次為1723萬、1523萬、1465萬、1299萬、1062萬、956萬），以致屆時新增高等教育適齡人數連年銳減，至2040 年將不足1000萬人，屆時我國高等教育即便按目前的本專科招生人數也會有許多高校面臨生源嚴重不足的困境。

高等教育本專科招生規模當前已接近“增長的極限”，立足于繼續擴大本專科招生規模而新增高等學校，就可能增加高等學校之間在招生上的競爭內耗，并使一些高等學校在招生上陷于招不滿甚至招不到的困境，因而基于增量的擴張型的縣域高等教育，發展的空間實際上是極其狹窄的。縣域高等教育的發展更多需要立足基于存量的高等教育結構優化調整，即在減少非正規高等教育本專科招生人數和增加正規高等教育本專科招生人數的同時，調整高等教育的區域布局結構，減少高等教育在部分大城市的集中度，將一部分本專科生的培養工作轉移到縣域。這種基于存量的調整，從教育內部來說存在兩重張力。

一重張力來自部分高校拓展學校建筑空間和校園用地的慣性。這些年來，許多高校人才培養規模急劇擴張，有的高校在校生人數從幾千到幾萬，增長甚至超過十倍。但高校人才培養規模的增長與校園用地和學校建筑空間的拓展并不是完全同步的，有些高校后者拓展的速度和幅度遠超前者，因而新校區建成使用后，出現了老校區校舍嚴重閑置的現象；但也有一些高校后者拓展的速度和幅度卻未能跟上前者，因而現在正急于開拓新的校區。另外，部分在高等教育規模急劇擴張時成立起來、利用公立高校某些土地和建筑資源辦學的公立高校民辦二級學院，因民辦高校的相關規范也需尋找新的校園用地和學校建筑空間。這些高校多在高校較集中的大城市，因現階段所在城市土地資源緊缺和征地成本過高，所以都可能到土地資源相對富足、征地成本較低的縣域范圍尋求建立新校區的空間。這種張力只要與當地人才需求尋找到結合點就可以釋放為現實的行動。近年來南京理工大學的江陰校區、河海大學的金壇校區、江南大學的宜興校區、南京信息工程大學的天長校區等，都是因此而建立起來的。

另一重張力則來自中等職業學校的轉型和升格的慣性。從 20世紀50、60年代到改革開放新時期的80、90年代，我國職業教育發展的重點主要在中等職業教育領域。“文革”前的1965年，全國已有中等職業學校7294所，在校生126.65萬人，占當時高中階段學生總數的53.2%［14］。這也許是“文革”后中等職業教育得到恢復和進入新的發展階段后，有關主管部門一直強調高中教育階段普職招生原則上五五比的原因之一。1999年我國高等教育開始大擴招，當年6月，《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》明確提出：“要大力發展高等職業教育，培養一大批具有必要理論知識和較強的實踐能力，生產、建設、管理、服務第一線和農村急需的專門人才。”［15］其后職業教育的重心便轉移到高等職業教育領域，短短幾年，高職院校就由幾十所增至2004 年的1047 所，其中相當一部分是由原來的中等職業學校兼并調整聯合后升格組建的。而2004 年后，中等職業教育也曾有一輪躍進式的發展。2004年6 月17日，當時的教育部部長周濟在全國職業教育工作會議上的講話中提到，“目前，高中階段毛入學率僅為44%，中等職業教育在校生也僅占高中教育階段在校生總數的39%”，“每年還有700多萬初中畢業生沒有機會接受職業教育和培訓”，“到2020年，普及高中階段教育要更多地依靠大力發展中等職業教育，在此基礎上實現中等職業教育規模高于普通高中的水平”， 要“搶抓機遇，乘勢而上，實現職業教育新的大發展”［16］。此后連續幾年，中等職業教育招生數扶搖直上，2005年，中等職業教育招生665.66萬人，比2004年566.20萬增加99.46萬；2006 年，招生747.82萬人，又增82.16萬；到2009 年，招生數達到886.52萬，5年增招300萬，平均每年增招60 萬，2009 年占高中教育階段招生總數比例達52.18%。中等職業學校數也從2004 年的14454所增至2008 年的14847 所，4年間增加近400 所。同時，《教育部關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》（教發〔2006〕17號）還明確規定：“十一五”期間，“中等職業學校原則上不升格為高等職業學校，不并入高等學校；高等職業學校不升格為本科學校”［17］。

但自2009 年后，隨著初中畢業生人數的減少，中等職業教育的招生數便陷入下降趨勢。2005年我國初中畢業生人數曾達2123.41萬，但其后就逐年減少，至2009 年減少至1797.70萬，4 年內減少近330 萬；而至2018 年又減少至1367.77萬人，9 年內減少約430 萬。相應地，中職教育招生人數也隨之連年減少，至2022 年，招生人數減少至454.04 萬，占高中教育階段招生總數的比例降至31.93%。相連帶的中等職業學校數也急劇減少，從2008 年的14847所減少至2020 年的9896 所，12 年間減少4951所，平均每年減少400所；2020年，“不含人社部門管理的技工學校”的中等職業學校共有7473 所，2023 年減少至7085所，三年內又減少378所。

減少的中等職業學校去了哪里？其首選的途徑必然是升格為高職院校，當然不能排除其中有“自行消亡”或轉型為其他教育文化機構的情況。從高職學校的數量變化來看，2008年，全國高職院校1184 所，2023 年增至1580所，15 年間增加近400所，平均每年增加26所；其間2023 年全國高校比上年增加61 所，其中高職院校就有59 所。盡管 2015 年7 月時任教育部部長袁貴仁曾在一次講話中再次提到：“原則上中職不升為高職，高職不升為本科”［18］，但實際上新增的高職院校與此前許多高職院校的發展途徑并無二致，也多是由原來的中職學校重組兼并整合升格而成立起來的。而在這些中職學校升格的同時，還有部分高職學校由專科升格成本科。

從今后的發展趨勢來看，中職學校升格的慣性還會延續下去。據調查，“在近1.7 萬份樣本中（中職畢業生）就業的比例僅為35%，約65%升入高等院校繼續學業”［19］。中職畢業生之所以多數選擇升學，在很大程度上是因為勞動力市場需求的變化。隨著高等教育的普及化和高職教育的發展，水漲船高，許多企業招聘員工的學歷要求也隨之提高，以致大量的高職畢業生擠占了中職畢業生原來的就業市場。有關主管部門實際上也很清楚這種趨勢，2022 年2 月，教育部有關部門負責人在舉行的新聞發布會上就提到，要“推動中職學校多樣化發展，從單純以就業為導向轉變為就業與升學并重，抓好符合職業教育特點的升學教育”，并表示 “將積極推動各地根據區域經濟社會發展程度、本地產業發展需要、健全現代職教體系建設等因素，合理規劃中職學校和普通高中的招生規模”［20］。根據上述中職畢業生35 %的就業人數比例，即使按照高中教育階段中職招生占40%計，接受中職教育而就業的人數實際上也只有同齡人的14%。因此，不管是從受教育者的期望和社會心理因素來看，還是從生源市場需求和勞動力市場需求來看，進一步減少中職教育在高中教育階段的比例都是必然趨勢，而中職教育比例的減少和一些高職學校的升格都會增強現有中職學校中前階段并沒有完全釋放的升格張力。

從江蘇的實際情況來看，2022 年有337 所中等職業學校，其中公立中職學校250 所，包括蘇南142 所、蘇中46 所、蘇北90 所。除城區外，95 個縣區平均每縣區有3.4所中等職業學校，城區分布率高一些，但19 個縣和21個縣級市每縣或縣級市都至少有一所中等職業學校［21］。這些中等職業學校不少都已經通過聯合協作或與相關高等學校合作建立了高等教育辦學點。如由江蘇102 所中職學校和2 所地方開放大學聯合建立的招收初中畢業生的五年制高等職業學校——江蘇聯合職業技術學院就設有53 個分院和51 個辦學點［22］。具有這種高等教育辦學點的縣域中等職業學校，無疑都會抱持某種升格成高職院校的期待，有的也已具備了升格的基本物質條件。在2022年的一篇題為《為縣域發展留住高素質人才》的報道中就曾提到，蘇中某縣中專學校負責人就曾埋怨：“再不辦五年制高職，學生就都走光了”；而蘇北某縣一中專負責人則說道：“在中職基礎上辦高職很容易。我們現在已經達到了辦高職的條件，學校400畝地，生均經費已經達到1.5萬元，超過了高職生均經費1.2萬元的最低要求。我們的學生公寓、食堂、體育館，一萬平方米的實訓大樓，這些配套的基礎設施都在落實當中。”［23］不難預見，只要高中教育階段普職招生比例有新的調整和地方經濟文化有進一步的發展，其中有些中職學校升格的期待是會成為現實的。

四、長效機制與產業結構和社會生態

高等學校最主要的職能是培養人才，因而高等教育為縣域經濟社會發展服務，最重要的途徑是為縣域培養和輸送人才；而從“不求為我所有，但求為我所用”的角度來看，比縣域高等教育發展更需要受到重視的是讓高校畢業生更多地到縣域城鄉工作。為此，早在1995年，江蘇豐縣便率先實施“雛鷹計劃”，選聘13名大學畢業生到村任職［24］，隨后，這一做法便在多地陸續推開。2005年6 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》，其中提出“從2005年起連續5年，每年招募2萬名左右高校畢業生，主要安排到鄉鎮開展支教、支農、支醫和扶貧工作，時間一般為2到3年”［25］。2008年3月，中組部和教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯合下發《關于選聘高校畢業生到村任職工作的意見（試行）》，提出在全國各地普遍推開選聘大學生村官的工作［26］。2016年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發《關于進一步引導和鼓勵高校畢業生到基層工作的意見》，強調為引導和鼓勵高校畢業生到基層工作，要“進一步創新體制機制，完善政策措施，健全服務體系，暢通流動渠道”，讓高校畢業生“下得去、留得住、干得好、流得動”［27］。

這些做法顯然都是為了在充分發揮市場配置高校畢業生人才資源的基礎上，加大政府宏觀調控力度，以消除高校畢業生人才資源配置中出現的那種馬太效應。這種調控無疑是取得了顯著的積極成效，但關鍵的問題還在于如何能進一步構建和確立讓大學生更多更好地面向城鄉基層工作的長效機制。

“人往高處走，水往低處流。”吸引人的長效機制建立的基礎總在于更好地滿足人的更高需求。如果從高校畢業生個體的基本需求和最高層次的需求來看，能讓高校畢業生面向縣域基層工作的長效機制的確立無疑至少需要兩方面的支撐條件，一方面是利于為高校畢業生提供就業崗位的產業結構，另一方面則是利于高校畢業生自我實現的社會生態。

從前面的表7 可以看到，蘇南昆山勞動人口中大學文化程度人數比例遠高于蘇北濱海，后者只及前者的1/3稍強。這種差異其實主要在于產業結構的差異。2021 年，昆山第一產業占比為0.7%，第二產業占比為51.9%，而濱海第一產業占比為14.0%，第二產業占比為39.8%； 昆山規模以上工業企業有2494家，濱海僅229家，不到前者的1/10，而產值則比前者要遠低一個數量級；此外，昆山高新技術產業全年產值已近5000億元［28］，而濱海的該項數值尚未能列進其統計公報。工業化水平和高新技術產業發展程度的差異，在現階段必然帶來對高校畢業生吸引和容納能力的差異。

近年來隨著每年高校畢業生的人數增加，大學生就業難的問題日益突出，在大城市的就業競爭日益激烈，不少大學畢業生在就業選擇上不再只盯住大城市。麥可思去年發布的一份報告就顯示，應屆大學生在直轄市、副省級城市就業的比例近年來呈下降趨勢。其中，本科分別從2018屆的17%、30%下降至2022屆的13%、28%［29］，高職分別從2018屆的11%、28%下降至2022屆的9%、25%［30］。相應地，不僅中小城市，一些縣城的工作崗位正吸引越來越多的畢業生，以致互聯網上有不少人都以“985畢業生涌入縣城”為題報道這一現象［31］。

這一現象在一定程度上反映了縣域行業對高校畢業生吸引力的增強及其為高校畢業生提供的就業崗位的增多。此外，當前許多高校畢業生到縣域就業，主要途徑還是通過考公、考事業編到“體制”內就業——“學歷的盡頭是編制”。有一篇報道則提到，這些畢業生到縣城一般有“三種結局”：一是公務員，二是選調生，三是“找份臨時工作以后考研考博”［32］。這種情況固然與畢業生的就業觀念和當前的經濟形勢有關，但也反映了不少縣域能為大學生提供的就業崗位很大程度上還受其現有產業結構的制約，以致其現有企業還缺乏對高校畢業生的吸引力。“發展是硬道理”，顯然，在這些縣域只有通過產業結構的調整升級，提升工業化水平和努力興辦高新技術產業，才有可能提供更多高校畢業生合適的工作崗位，吸引更多高校畢業生到縣域就業。提供合適的就業崗位，才有可能讓高校畢業生“下得來”，但要V+FIeUU2F6w2aDQ6ur+J7Nkv/P6z1Y9udYm9BKo66a8=讓高校畢業生在縣域“留得住”，還需要讓他們在縣域能夠獲得職業發展和自我實現的空間和機會。

高校畢業生擇業時，總是會考慮今后個人的職業發展的。有人不愿去縣域工作，是覺得小地方個人發展的機會少、空間小，大城市才機會多，空間大。也有人認為人才過于密集的地方，個人難以出頭，到縣域工作可能反而更利于個人發展，他們也因此會選擇到縣域就業。但有時“理想是豐滿的，現實卻是骨感的”，有些高校畢業生滿懷期望到縣域工作后卻大失所望。有一位在縣城做教師的高校畢業生曾在網上發文“畢業以后千萬不要回小縣城，實在受不了”，個中原因，除了“年輕人特別少”“沒有活力”“工資待遇低”“沒有精神生活”“沒有優質教育醫療資源”外，還有一條，便是“年輕人沒有什么機會”［33］。

關鍵的問題可能并非是在縣域“沒有什么機會”，而是缺乏機會的公平。在縣域社會，由于特定的地域局限，人們之間的相互接觸比較頻繁，人際關系也更多地會牽扯著同鄉、鄰居、親戚、同學之類的紐帶，人們在公共場所都常常會遇上熟識的人，因而被稱為“熟人社會”［34］。在這個“熟人社會”中，很容易形成那種基于親緣關系并裹挾進其他熟人關系的盤根錯節的利益群體，在這種利益群體的有形操縱或無形影響下，往往辦事時人情重于規則，用人時關系重于能力，因為他們“只有當遵循規則的利益大于忽視規則的利益時，才會遵循規則”［35］。幾年前北大有一篇描述中原地區某農業縣官場生態的博士學位論文《中縣干部》［36］，其中所反映的存在于該縣干部系統中的家族譜系以及親緣等關系在干部選用和升遷中的特殊作用，就是這種熟人社會的典型特征。

這種縣域干部系統中的家族譜系，不由得使人想起《水滸傳》的作者施耐庵700多年前所寫下的“族望留原籍，家貧走他鄉”。從封建時代家族勢力對于人們安身之處的影響，到今天依舊存在的家族勢力對縣域干部系統的影響，不難看到傳統宗法觀念在某些縣域社會生態中的殘存烙印。

一定社會中人與人相處或交往的狀態被稱為社會生態。人情重于規則，關系重于能力，在這樣的社會生態下，基于規則公平的機會公平就會被嚴重扭曲，對于剛走出大學校門入世尚淺的年輕人，尤其是那些缺乏當地人脈關系從外地來縣域工作的高校畢業生，他們基于個人能力提高的職業發展愿望也往往會受到重挫，這顯然是不利于他們的自我實現的。

由此看來，要構建能讓高校畢業生在縣域留得住的長效機制，在有些縣域還面臨著徹底破除傳統宗法觀念、建設新型社會生態的任務。為此，需要在縣域治理中始終堅持并不斷完善依法治理和民主治理，排除某些利益群體尋租行為的干擾，在規則公平、機會公平的基礎上努力推進各方面的社會公平；同時要加強社會主義核心價值觀的宣傳教育，讓民主、法治、平等、公正等價值觀真正深入人心。

這種新的社會生態的建設當然是一項極其困難的工作，也包含著潛移默化的過程，需要地方政府的正確引導，也需要社會公眾的廣泛參與， 還需要經年累月的持續性努力。此外，還值得提出的是，無論是在產業結構的調整升級中，還是在新的生態建設中，對于有志于到縣域工作的高校畢業生來說，更好的角色并不是結果的等待者，而應當是過程的參與者。有他們的積極參與，便可能加速這種產業結構的調整升級和新的社會生態建設，也贏得他們自身發展的更多機會和更大空間。

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The High-quality Development of HigherEducation and the Regional Equilibrium of Distribution of Human Resources

Wang Jingyan， Zhao Qun， Mao Rong

Abstract： The proliferation of higher education has significantly propelled urbanization， and the agglomeration effect of urbanization is also accompanied by the Matthew effect of disparities in human resource distribution between urban and rural areas， as well as the amplification of regional discrepancies. This can be substantiated by examining variations in the proportion of college-educated individuals across different regions in national censuses. The new form of urbanization， with counties playing a crucial role as carriers， is facilitating the reduction of the Matthew effect while mabjbMrs98NlFK1KU+Ayap2E44KjJ4DEmEgbHmLzQAUVQ=ximizing the aggregation effect and promoting regional balance in human resource distribution. Therefore， in order to achieve high-quality development in higher education， it is imperative to focus on cultivating and mobilizing talents for county-level regions. Consequently， there is a pressing need for the advancement of county-level higher education and an increased presence of college graduates at grassroots levels. Given that higher education enrollment has reached its growth limit， the development of county-level higher education can only be achieved through structural adjustments within existing institutions. The challenges associated with this adjustment stem from institutional inertia regarding expansion of physical infrastructure and campus land area among certain colleges and universities， as well as upgrading efforts within secondary vocational schools. To establish a sustainable mechanism that enables college graduates to effectively contribute at county-level positions， it necessitates comprehensive adjustments and upgrades in industrial structure alongside the construction of a new social ecology.

Key words： higher education; high-quality development; new urbanization; regional equilibrium; social ecology

（責任編輯肖地生）