政策網絡視角下的中小學家委會治理路徑

摘要：加強中小學家委會治理，推動校家社協同育人，對推進教育治理體系和治理能力現代化具有重要意義。政策網絡視角下，中小學家委會治理具有適切性，政府、學校、教師、學生、家長等多元利益主體在政策社群、府際網絡、生產者網絡、專業網絡、議題網絡扮演不同角色，形成特定網絡結構。面對政策社群與府際網絡權責不均，府際網絡與生產者網絡責任缺位，生產者網絡與專業網絡混淆越位，專業網絡與議題網絡現實割裂等中小學家委會治理網絡關系困境，可通過調整優化政策社群和府際網絡權責關系，強化府際網絡與其他行動者協同互動，促進專業網絡和議題網絡正向聯結，推動生產者網絡價值回歸等措施，完善中小學家委會治理政策，優化治理路徑，推動實現學校家庭社會協同育人目標。

關鍵詞：中小學家委會；政策網絡；多元利益主體；網絡權責；協同育人

中圖分類號：G459 文獻標識碼：A 文章編號：1673-4289（2024）09-0035-06

加強中小學家長委員會（以下簡稱“家委會”）治理，推進校家社協同育人，是深化社會治理的重要任務，也是教育系統推進實現治理體系和治理能力現代化的重點工作。1952年，教育部頒發試行《小學暫行規程（草案）》，明確小學應成立家長委員會。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》印發，在“完善中小學學校管理制度”一節中，要求建立中小學家長委員會。2012年，教育部發布《建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》，要求大力推進建立家長委員會工作，之后，我國中小學家委會制度陸續建立，并蓬勃發展。2017年，教育部印發《中小學德育工作指南》，要求統籌家委會等溝通渠道，加強家庭教育工作指導。2022年施行的《中華人民共和國家庭教育促進法》，要求中小學校、幼兒園將家庭教育指導服務納入工作計劃，作為教師業務培訓的內容。2022年，教育部印發《關于開展中小學幼兒園校（園）長任期督導綜合評估工作的意見》，將推進家長委員會制度作為學校治理督導評估重要內容。

一、利用政策網絡理論分析中小學家委會治理的適切性

在治理的眾多用法中，網絡治理呈現出新的特征。1950年，利珀·弗里曼（Leiper Freeman）提出“次級系統”概念，對參與到決策咨詢中的人員的互動方式進行了簡單分析，從而衍生政策網絡的概念。1977年，卡贊斯坦（P.Katzenstein）在《權力與財富之間》中提出“政策網絡”一詞，并從主體關系視角審視，認為政策網絡就是公私行動者之間的一種關系模式；羅茨（R.A.W Rhodes）從資源依賴視角審視，認為政策網絡是通過資源依賴而形成的一種組織彼此相聯的集群和聯合體；一些學者從治理視角審視，認為政策網絡是一種不同行動者之間相對穩定的、非科層的、相互依賴的關系；上海交通大學石凱、胡偉等認為政策網絡是政策過程中國家與社會之間不同互動關系類型的總稱。20世紀90年代前后，有研究者將政策網絡研究與治理理論結合起來，產生了網絡治理的研究流派。

（一）政策網絡理論的基本假設與類型特征

政策網絡理論基于三個假設：一是政策網絡存在于大部分政策活動中，各參與者自然聚攏形成“政策社區”，呈現相互交織的網絡形態；二是政策網絡治理的作用機理在于內部行動者可以充分交流、協商和討價還價，在頻繁互動中建立起基本信任并達成共識，使政策結果具有充分的代表性。三是因部分行動者無法參與政策網絡或缺乏參與積極性、無法順暢溝通、資源分布懸殊、缺乏健康規則、沖突過于劇烈等，均會導致原始政策網絡并不會必然輸出理想結果?；凇瓣P系模式”和“結構一后果”邏輯，羅茨將政策網絡分為政策社群、府際網絡、生產者網絡、專業網絡、議題網絡等類型叫，各政策網絡類型在網絡結構、網絡要素、網絡邊界、關系鏈條、資源整合等多方面的強弱特征見表1。

（二）政策網絡治理的分析框架與治理邏輯

政策網絡治理按“網絡描述－網絡檢查－網絡管理－網絡輸出”四個環節交錯進行。整個政策網絡治理的過程可從網絡描述，網絡檢查開始，網絡描述的目的是要清晰認知既有的政策網絡，網絡檢查的目的是分析有關管理情況，網絡管理的目的是對政策網絡進行技術性干預，根據網絡輸出效果適時對前兩個環節進行檢查，見圖1。

（三）中小學家委會治理的政策網絡適切分析

政策網絡具有主體多元性、相互依賴性、互動博弈性、準則自治性等特征。近年來，政策網絡理論從美國學派的微觀層次、英國學派的中觀層次、德國及荷蘭學派的宏觀層次發展，從利益調和向網絡治理轉變，政策網絡理論不斷發展，成為大多數政策研究學者的重要工具，并在我國公共管理和教育學界廣泛運用。黨的二十大報告提出，到2035年，要基本實現國家治理體系和治理能力現代化?！稗k好教育事業，家庭、學校、政府、社會都有責任。”在加快教育強國建設過程中，政府簡政放權、校家社多元協同，多元利益主體參與教育治理已成為基本事實。在此背景下，重構教育政策執行理念，凸顯參與主體的多元性、治理過程的協同性、治理結果的超越性（1+1+1gt;3），具有重要現實意義。就推進中小學家委會治理、推動校家社協同育人而言，橫向上涉及政府、學校、教師、家長、學生、社會等多重利益主體，縱向上涉及中央和地方各級政府、教育及相關政府部門，過程上涉及教育專業行業、產生各種議題。其間，不同的行動者相互依賴、作用、博弈、互動，共同推動政策執行。

二、中小學家委會治理政策中的網絡結構與利益主體

根據羅茨政策網絡分類模型，我們將中小學家委會治理政策的相關主體分別納入政策社群（中共中央、國務院及相關職能部門）、府際網絡（地方黨委、政府及其職能部門）、生產者網絡（各級家委會及其成員）、專業網絡（人大代表、政協委員、各級中小學教育研究、發展機構、專家及學者）和議題網絡（中小學及幼兒園師生、家長及媒體）進行分析。

（一）政策社群：中共中央、國務院及相關職能部門

政策社群包含中共中央、國務院及相關職能部門，他們處于政策網絡的中心，是中小學家委會及校家社協同治理政策的主導者。相對其他社群來說，政策社群具有結構穩定性強、關系鏈條強、資源整合強、邊界開放弱、要素依賴弱等特點，并在制度規則下頻繁互動。自1952年以來，教育部先后出臺章程（草案）、規劃綱要、指導意見、工作指南，對建設中小學家長委員會作出頂層政策設計。2021年，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國家庭教育促進法》，從法律層面對家庭教育工作進行了強化。作為政策社群，中共中央、國務院和有關職能部門充分發揮職能作用，追求校家社協同育人公益目標，在推進中小學家委會治理中發揮了重要作用，切實履行了政策供給責任。

（二）府際網絡：地方黨委、政府及其職能部門

目前我國基礎教育實行的是國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃，市、縣級人民政府具體負責實施的地方負責、分級管理、以縣為主的體制?；诖耍胤近h委、政府及其職能部門構成了中小學家委會治理的府際網絡。府際網絡縱向聯結，基于壓力傳導、地方政績觀和政治錦標賽，是國家政策擴散、推動政策落實的重要主體，根據中央或國家文件出臺地方落實辦法或實施細則，如教育部《建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》出臺后，浙江、河南、天津、山東、北京等5省（市）和22個地級市先后出臺實施意見或加強建設與管理工作通知；府際網絡橫向聯系，省際交流互動、借鑒學習，《中華人民共和國家庭教育促進法》施行后，重慶、山西、江西、江蘇等11個?。ㄗ灾螀^、直轄市）已先后出臺地方《家庭教育促進條例》。府際網絡在促進政策執行中發揮了至關重要的作用。

（三）生產者網絡：各級家委會及其成員

各級家委會及其成員是生產者網絡的主體，是中小學家庭教育和中小學家委會政策的具體踐行者，是中小學家校社協同服務的直接提供方，其成員利益與網絡組織和中小學家委會治理政策息息相關。生產者網絡為生產者利益服務，具有關系鏈條程度弱、邊界開放程度強等特點。在實際工作中，生產者網絡與府際網絡、議題網絡等互動性強，在落實中小學家委會治理政策過程中存在多重利益博弈現象。

（四）專業網絡：各級研究、發展機構、專家及學者

專業網絡具有行業性和專業性。中小學家委會治理專業網絡是指各級中小學教科研機構、教師發展機構和行業協會，各級各類教育專家和學者。一定程度上還包含各級人大代表、政協委員。專業網絡利用自身論文、課題、著作、學術活動、咨詢、建議意見等表達專業觀點，獲取專業利益。相對生產者網絡而言，專業網絡門檻更高，相對穩定，表現得更為理性，以智力資源方式融入社會治理，可以為政策社群和府際網絡提供決策參考。

（五）議題網絡：中小學及幼兒園師生、家長及媒體

議題網絡具有參與者眾多和相互依賴程度有限等顯著特征。議題網絡以中小學幼兒園師生、家長及有關媒體為主體，表現為網絡邊界開放程度強、網絡結構穩定程度弱、網絡關系鏈條弱等特點。議題網絡雖然結構松散，但參與者眾多，尤其是在自媒體時代，被譽為“第四種權力”的新聞輿論監督表現得更加激烈和充分。在校家社協同育人背景下，作為議題網絡主體的中小學幼兒園師生、家長及媒體有了更多的發聲渠道，一定程度上影響了中小學家委會治理政策，推進了我國教育治理的民主化。

三、中小學家委會治理政策中的網絡關系及其困境

通過政策網絡視角分析中小學家委會治理政策，本質上是將中小學家委會治理政策執行看作為各利益主體在依賴關系基礎上交流互動、互相博弈的過程。中小學家委會從無到有，推進了教育治理體系和治理能力現代化進程。但與此同時，我們也看到中小學家委會治理政策網絡關系中存在一些困境和不足?；凇熬W絡描述——網絡檢查——網絡管理”模型，我們深入分析中小學家委會治理網絡結構中的網絡關系及其管理狀況，發現了四個方面的問題。

（一）政策社群與府際網絡權責不均

一是政策社群和府際網絡內部權責不均。在推進校家社協同育人、加強中小學家委會治理過程中，更多看到的是教育部、教育廳等教育行政部門的身影，其他諸如社會工作部門、民政部門、工青婦等社團組織相對參與頻次不多，與宣傳部門、財政部門、編制部門、人社部門協調聯動不夠，相關頂層設計和配套政策供給不足，跳出教育看教育、跳出教育辦教育、跳出教育管教育的理念和行動不足。二是政策社群與府際網絡上下權責不均。前期不論是出臺指導意見還是提出規劃綱要，政策社群均立足國家層面，更多的是交辦和派發任務，而鮮有提供政策支持的有關表述。直到教育部等十三部門印發《關于健全學校家庭社會協同育人機制的意見》后，部分工作橫向聯動和實施保障才進一步增強。但就家委會治理而言，有關政策更多強調的是學校和縣級層面的職責，未能及時有效賦予作為府際網絡重要主體的省級、市級黨委政府的相關責權利，府際網絡中教育主管部門更多需要發揮自主性，協調同級其他部門提供人力、財力、物力支持。

（二）府際網絡與生產者網絡責任缺位

教育部《關于建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》明確提出，建立家長委員會，要發揮學校主導作用，落實學校組織責任。府際網絡中多以教育主管部門為主體，部分省市教育行政部門直接簡單落實政策社群工作要求，未及時跟進出臺本省本地中小學家委會管理實施辦法，直接將中小學家委會治理的責任轉移到一線中小學，導致中小學家委會治理的府際網絡中政府主體缺位。部分中小學未能有效履行十三部門《關于健全學校家庭社會協同育人機制的意見》提出的“學校要把做好家庭教育指導服務作為重要職責……加強家長委員會工作指導”的要求，導致中小學家委會治理的府際網絡中實施主體缺位。而作為生產者網絡的各中小學教委會及其成員，部分未能有效履行“參與學校管理”“參與教育工作”“溝通學校與家庭”的基本職責，致使出現家委會就是“收錢會”“送禮會”“特權會”“聯誼會”的質疑。

（三）生產者網絡與專業網絡混淆越位

作為生產者網絡主體的中小學家委會及其成員，部分以自身社會地位和個人聲望作為考量因素，進人家委會時未能嚴把入口關，本身不具有廣泛代表性。加之個別人員思想認識不高，“小我”意識強烈，多從自身利益出發，僅僅將家委會成員身份作為個人、家庭或孩子謀取私利的手段和工具（如調班、調座位、評先進等），更有甚者將自己等同于專業網絡主體，以教育專業人士自居，打著“參與學校管理”“參與教育工作”的幌子，越俎代庖、隨意指責要求，越位干預班級教師調配、課程安排等學校行政管理事務，越位干預和影響學校和教師的教育教學工作，未能充分尊重學校和教師教育教學自主權。

（四）專業網絡與議題網絡現實割裂

在學術研究中，各專業網絡主體的中小學教研機構、發展機構及專家學者對推進中小學家長委員會治理關注不夠，以“家委會”或“家長委員會”為主題，在中國知網（www.cnki.net）搜索北大核心和CSSCI來源期刊文章，近5年（2020年）以來僅18篇。現實生活中，與中小學教師、學生缺席政策網絡互動對比，對中小學家委會的輿情討論卻較為熱烈。2023年，廣西壯族自治區柳州市某學校發布公告稱“自2023年2月13日起，學校現有各班家委會終止一切行為，全部解散”，2024年，全國兩會上，有兩會教育界人大代表提出建議：取消那些與教育無關的任務，其中一項就是取消中小學家委會。中小學家委會在發揮家長作用、促進家校合作、優化育人環境、建設現代學校制度等方面發揮積極作用的同時，有關兩極分化的議題網絡的討論，與專業網絡推進治理走向呈現割裂狀態。

四、加強中小學家委會治理的政策路徑建議

針對中小學家委會“亂象”問題，需要加強中小學家委會治理。中小學家委會政策網絡治理可從要素、組成、目標三個維度分析，從主體、工具、結構、機制四個方面著力，見圖2。具體來說，可圍繞上述三個維度、四個方面，完善政策、落實舉措，加強網絡關系管理，推動政策社群、府際網絡、生產者網絡、專業網絡、議題網絡多維協同，推動形成學校、家庭、社會協同育人合力，而實現多元共冶、攜手育人的目標。

（一）夯實主體，放杈賦能，調整優化政策社群和府際網絡杈責關系

因黨政科層體系和行政隸屬關系，政策社群和府際網絡具有諸多共同特點，雙方目標認同度高，交流互動性強，政策擴散性強。要進一步夯實政策社群主體，發揮其資源整合能力強等特點，摒棄單打獨斗做法，在教育部、中央宣傳部、中央網信辦、中央文明辦、公安部、民政部、文化和旅游部、文物局、國務院婦兒工委辦公室、共青團中央、全國婦聯、中國關工委、中國科協等十三部門基礎上，將全國總工會、社會工作部、司法部、全國人大、全國政協、中國教育發展基金會等部門（單位）吸引、納入，并激發其內生動力，加強有關中小學家委會治理的政策供給。加強家庭教育及中小學家委會治理工作立法，在“家庭教育促進法”基礎上，將有關內容寫入“義務教育法”“教師法”，納入“民法典”，為教師、家長授權。強化工作授權、賦能與監督，支持府際網絡發揮積極作用，完善中小學家委會治理有關政策省級實施意見，因地制宜加快制訂完善有關管理細則，讓中小學家委會在本地法規制度指導下，規范有序開展工作。

（二）創新工具，聯動融通，強化府際網絡與其他行動者協同互動

近代教育家晏陽初提出學校、家庭、社會三大教育方式，認為中小學生和幼兒園兒童健康成長是學校教育和家庭教育的共同目標。政府在政策網絡中應該像一個大家族的“家長”起組織和引導作用。要充分發揮府際網絡中省、市、縣三級黨委、政府主導作用，調動教育、婦聯、工會、社會工作部等職能部門工作積極性，左右聯動，強化與政策社群對接，上下融通，開發并創新應用一批激勵性、溝通性、契約性、自愿性政策工具，吸納更多非政府組織、私營部門及公民個體加入，多個維度加強協同互動，營造中小學家委會治理良好生態。強化府際網絡與生產者網絡互動，放眼國際，參考美國的“家長教師聯合會”、日本的“父母與教師聯合會”、德國的“學校家長會”、英國的“家長教師協會”做法，在班級、年級、學校家委會基礎上，探索建立省、市、縣三級家委會，構建立體式中小學家委會工作體系。強化府際網絡與專業網絡和議題網絡互動，鼓勵專家、學者關注中小學家委會治理，引導社會輿論形成正向工作氛圍。

（三）調整結構，重點引導，促進專業網絡和議題網絡正向聯結

調整中小學家委會網絡治理結構，強化資源共享和相互依賴關系，推動相互合作、互利互惠，引導中小學校教師、學生積極參與專業網絡和議題網絡，進一步增強中小學教師、學生在家校社協同育人和中小學家委會治理中的利益表達權和充分話語權，在有關政策執行過程中依法保障其合法權益，構筑起中小學家委會治理專業網絡和議題網絡正向聯結橋梁。完善專業網絡、議題網絡與府際網絡協同制度規則，搭建信息化交流平臺，進一步發揮府際網絡及中小學校主體作用，凸顯中小學家委會治理的公益屬性，參考四川省“天府家長慧”做法，組織系列專場主題活動，通過有組織實施方式，項目制、周期性構建常態家庭教育培訓指導制度及活動供給體系，完善府際網絡、專業網絡、議題網絡常態聯席溝通交流平臺。

（四）完善機制，規范指導，推動生產者網絡價值回歸

政府、學校、教師、家長、學生、社會都是教育的重要利益相關者，他們之間具有服務、指導和合作關系。家長是現代學校治理體系中的重要組成部分，學校、家庭、社會、教師和家長在協同育人的目標上是一致的。要發揮生產者網絡的主動性、積極性，吸納多元主體，構建“小政府、強政府、大社會”的共同治理模式，完善開放、復雜的共冶系統，以對話、競爭、妥協、合作和集體行動為共冶機制，實施跨界協同、積極參與、共建共享，助力教育多元共冶。要按照《中華人民共和國教育法（2021年修訂）》《中華人民共和國家庭教育促進法》要求，進一步強化和凸顯中小學校的指導作用，完善信任機制、協商機制、學習機制，推動家委會及其成員等生產者網絡主體厘清家委會基本屬性，明確有關職能職責，堅持“跨界”不“越界”、“參與”不“干預”、“公益”不“功利”，實現價值回歸，讓中小學家委會回歸教育性，以育人為價值所在；回歸公益性，發揮好公益性組織職能；回歸服務性，真正發揮橋梁紐帶作用，協同推動孩子快樂學習、健康成長的目標達成和實現。

（作者單位：四川大學，成都610015；四川省教育廳教師工作處，成都610015）