城鄉融合發展視角下農民分化及政策建議

摘 要：與改革開放早期農民單向流入城市不同，新時代下，中國“農村本位、農業優先”宏觀政策、要素與需求雙驅動、數字經濟的發展、勞動力素質的提高等，促進了農民的分化、人口的城鄉雙向流動和城鄉深度融合。不同的發展階段衍生出不同類型的農民，當前農民主要分化為傳統農民、農民工和新農人三類。隨著城鄉融合度提高，傳統農民和農民工的規模呈減少趨勢，新農人呈現增多趨勢。不同類型農民存在差異化的政策反應和政策訴求。而對農民訴求的回應過程，就是推進城鄉深度融合發展的過程。為此，應從教育培訓、要素市場、公共服務、戶籍制度、數字經濟等方面，不斷增進農民的權利。

關鍵詞：城鄉融合發展；農民分化；政策建議

中圖分類號：D668；C924 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）07 — ００79 — ０8

改革開放40多年來，我國農民在流動中不斷分化。黨的十九大報告提出了“鄉村振興”戰略，以促進農民增收、農業與農村現代化和城鄉融合發展。城鄉融合發展是新時代黨和國家對城鄉關系的新定位，也是解決城鄉發展不平衡、農業與農村發展不充分問題的戰略部署。從城鄉融合發展視角考察和探討農民分化問題，不僅為農民分化研究提供了正確的價值導向，也為探尋具體有效的對策建議提供基本思路與路徑。

一、城鄉融合發展與農民分化的內涵及內在邏輯的理論梳理

（一）城鄉融合發展的理論內涵

目前，學術界關于城鄉融合發展的內涵基本形成以下三點共識：一是城鄉融合發展是多維度的，它包括城鄉要素資源、產業、經濟、生態環境、基礎設施、公共服務等多方面的融合［1］。二城鄉融合發展的目標蘊含著城鄉社會保障的趨同和城鄉生產率的趨同［2］。而城鄉居民收入比，則是常用的反映城鄉融合程度的指標，當城鄉居民收入比越接近1時，城鄉融合程度越高，當城鄉居民收入比距離1越遠，則表明城鄉融合程度越低；三是城鄉融合發展不僅需要政府推動，還需要發揮好市場的作用，良好的政府－市場關系是城鄉融合發展的重要動力機制［3］。實踐中，不論是城鄉融合的多維度內涵，還是其融合的動力機制，都離不開農民的行為選擇。事實上，農民微觀主體不但是城鄉融合發展的具體推動者、踐行者、檢驗者，也是城鄉發展政策的主要對象和評價者。因此，促進城鄉融合發展，需要關注農民微觀主體，在充分尊重農民選擇權的同時，激發農民活力和創新力，引導農民行為自發地朝著有利于城鄉融合發展的方向選擇，進而實現微觀主體目標與宏觀戰略目標的一致性。

（二）農民分化的理論內涵

對農民進行準確地定義是困難的。學者們從經濟、政治、社會、文化、地理等不同角度對農民定義，形成了農民的不同概念。針對當前中國農民人戶分離、職業轉換與身份認同不具有同步性等特征，傳統的依照戶籍、職業、居住地的方式劃分農民的做法，顯然已經不合時宜。那么，如何識別當前的農民呢？有效的方法是以城市居民作為“參照物”，在當前城鄉差距較大的現實背景下，城市居民的社會保障和基本公共服務明顯優于農村居民。因此，農民可以被定義為“家庭居住在農村地區，部分或主要從事農業生產和經營活動，其基本公共服務活躍程度明顯差于城市居民的居民。”［4］。

所謂農民分化就是指農民群體內部從同質格局逐漸走向異質狀態的過程和結果。學術界關于農民分化問題展開過深入研究，研究的重點集中在以下幾方面。首先，農民分化的原因。學界對此有基本共識：導致農民分化的既有農民自身的能力素質因素、家庭因素，還有起著非常重要推動作用的制度因素。改革開放后的農村土地制度的變革、戶籍制度的調整，成為農民流動和分化的重要推手［5］；而社會主義市場經濟體制下多樣化的所有制結構、靈活的就業制度、不斷調整和完善的產業結構和產業制度等，都為農民的流動與分化創設了有利的環境與氛圍。其次，農民分化的類型與標準。根據不同的標準，可以將農民分化成不同的類型。例如早期陸學藝從農民的職業、生產資料使用等標準入手，將農民分化為農業勞動者、農民工、雇工、個體勞動者、個體工商戶、農民知識分子、私營企業主、鄉鎮企業管理者、農村管理者等階層［6］；馮中朝從農民的經營方式入手，將農民分化為城鎮農民、兼業農民和自耕農民［7］；高帆根據要素流動特征，將農民分化為傳統農民、離鄉農民、離土農民、外源性農民、內源性農民五類［4］。再次，農民分化的特征。學者們指出，農民分化具有交互性、不徹底性、不穩定性、不平衡性等特征。分化為不同職業的農民，依然與農村有難以割斷的關系，他們中或保留責任田，或保留農村戶籍，又或者家人留在農村，這就決定了分化的不徹底性［8］。而農民高頻率的社會流動和不穩定的職業，使得他們的分化具有不穩定性和交互性，從一種職業轉變為另一種職業，時有發生。

由此可見，學者們分別對城鄉融合發展和農民分化做過較為系統深入的研究，這為本研究的開展提供了重要的理論基礎和研究素材。而在當前國家強調高質量發展，促進城鄉高質量融合，城鄉發展戰略從“城市偏向”轉為“城鄉融合”的背景下，將城鄉融合與農民分化兩個變量結合起來研究，就相當有必要。從城鄉融合發展的視角研究農民分化問題，是為宏觀城鄉發展戰略目標實現尋求微觀主體支撐，也為農民的利益訴求回應提供價值引導和有效思路。

（三）農民分化與城鄉融合的內在邏輯

城鄉融合發展與農民分化的內在邏輯受制于所處的時代背景，特定時代下的政府宏觀政策、技術條件、經濟基礎等，都制約著農民流動、分化的方向、規模、速度，城鄉互動的目標、過程，以及城鄉融合與農民分化的作用方式、途徑等。新時代背景下，我國農民分化與城鄉融合呈現以下內在聯系：

1.宏觀政策推動農民城鄉雙向流動和城鄉深度融合

政府關于城鄉發展的宏觀政策，深刻影響著城鄉經濟社會的各個領域，是影響城鄉互動和人口流動的主要因素和宏大主題。改革開放初期，政府堅持“城市中心”“工業為重點”的發展思路，城鄉差距不斷擴大。進入21世紀，國家不斷出臺政策旨在縮小城鄉差距。黨的十九大報告提出鄉村振興，并將其視為國家重要發展戰略，政府通過協同推進精準扶貧、鄉村振興、新型城鎮化、基本公共服務均等化等系列政策，扎實推動鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，大力促進農業農村發展和農民增收。這些政策的出臺，體現了城鄉發展戰略思路從“城市中心，農村為輔助”“工業為中心，農業為輔助”向“農村本位”“農業優先”轉變。這意味著農村農業的發展，不依附于城市的帶動和輻射，農村更應該從自身出發，挖掘和開發有自身優勢的、區別于城市的資源和產業。這為農村農業發展，為各種資源向農村農業聚集提供了必不可少的政策指引與保障支持，也為農民分化轉換和城鄉深度融合提供有利條件和良好契機。

2.農民分化從“要素驅動”轉變為“要素與需求”雙因素驅動著城鄉融合

改革開放初期，農村勞動力向城市轉移是城鄉融合的主要載體與要素驅動，由此產生了一大批農民工。農民工作為勞動力要素在城鄉之間流動，并由此驅動其他要素的流動和城市產業變化和經濟增長。具體的農民分化與城鄉融合的相互作用路徑為：農村勞動力人口流動（農民工）→資金等其他要素流動→城市產業規模與結構變化→城市經濟增長→經濟輻射與帶動→產業關聯及技術的溢出效應等→農業生產力提升→進一步刺激農村剩余勞動力轉移（農民工）。隨著經濟的發展和人們生活水平的提高，人們對農產品的類型、質量、結構、品牌等提出更高的要求，對農村農業的功能和定位會有新的訴求。正因為此，當前城鄉融合的驅動因素，除了勞動力要素外，還受消費需求因素驅動。即以需求倒逼著農村農民農業改進技術、專業化運營、完善管理、創設品牌、優化產業等。消費需求驅動打破了傳統模式的“先城市、后農村，先工業、后農業”發展路徑，鼓勵農村農業根據自身的優勢、特征，與城市工業形成錯位互補的發展。當前，綠色農業、生態農業、“一村一品”的發展，農村養老、康復、休閑、文旅、觀光等功能的開發，就是適應新時代人們的新訴求。可見，新時代下農民分化從要素和需求雙重因素，驅動著城鄉的融合發展。

3.數字經濟下農民分化并從現實和虛擬兩層面相互作用于城鄉融合

隨著數字經濟發展，城鄉之間互動聯通的空間得到了極大的拓展，從以往傳統的物理空間意義上的人財物流動、產業空間布局等，拓展為涵蓋物理空間和互聯網發生的所有城鄉交易、互聯互通等虛擬融合空間。數字經濟的推廣應用，使得網絡經濟交易成為人們的主要日常經濟生活內容，網絡虛擬世界下的人財物流動的頻率、額度和影響力日益增大。因此，對農民分化和城鄉融合的認識需要突破傳統的僅限實體的人口流動或物理空間中的實物流動，而應該從實體流動和虛擬流動兩個角度、物理空間與虛擬空間兩種方式去考察。事實上，信息化條件助推了更快速多樣的農民分化，也拓展了由農民分化而帶來的要素流動對城鄉發展影響的廣度和深度。農民不但可以通過實地流入或流出于農村與城市之間，影響著城鄉的勞動力、要素、空間布局等，還可以通過農民的網絡參與、網絡Gy5pJ0xRSFPwxbyYG8SIdQ==評價、平臺投資、平臺消費等方式，虛擬地流入流出于城鄉之間，影響城鄉資源的配置。

4.勞動力素質的提高影響著農民分化及其對城鄉融合的影響力

改革開放早期，流向城市的多為受教育水平低的農民，而當前城鄉勞動力素質大幅提升。2022年我國勞動力人口平均受教育年限為10.9年，而新增勞動力的平均受教育年限為14年［9］。受教育水平提升不但意味著勞動技能隨之提升，還意味著勞動者對就業質量要求也隨之提升。即勞動力不再像工業化早期農民工不拒絕城市里“臟”“差”“險”的工種，他們還考慮就業環境、升遷機會、職業壓力等因素。而鄉村振興戰略的全面實施，給勞動力涌向農村創造了機會，一批農民工、大學生等返鄉創業就業，成為新農人或農村非農就業者，促進農村一二三產業的發展。同時，高素質勞動力給農村帶來的不僅僅是勞動力要素，他們往往以“人+土地”“人+技術”“人+資金”“人+信息”“人+設施”“人+管理”等方式流動，帶動了各種要素資源在城鄉之間高效配置，進而促進城鄉產業和經濟的總體升級優化。

二、城鄉融合發展視角下農民分化的現實考察

勞動力、土地、資本等要素資源的差異化配置組合，既是農民職業、收入等分化的根本原因，也是影響城鄉產業建設與結構的關鍵因素，又是制約城鄉融合發展的根本因素。因此，從要素配置方式入手分析農民分化情況，更能深刻了解其概況、特征及對城鄉融合發展的影響。改革開放以來，我國農村的要素資源不斷拓寬，特別是隨著2003年頒布的《土地承包法》明確，家庭承包取得的土地可以通過轉包、轉讓、出租、互換等方式流轉經營權，意味著農村土地的所有權、承包權、經營權“三權分置”。這不但有效放活了土地經營權，還可以土地經營權抵押等方式吸引外來資金入駐農村，大大擴寬農村要素渠道，也由此產生了農村要素組合方式的多樣化。

（一）農民分化現狀

根據要素組合方式的不同，農民群體可以分為傳統農民、農民工和新農人三大類。其中，根據土地要素配置的差異，農民工又可以細分為離鄉農民和離土農民；根據要素來源的不同，新農人又可以分為內源型新農人和外源型新農人。

第一類，傳統農民，即以家庭為單位，通過承包集體土地進行耕作，農業經營所需的勞動力和資金來源于家庭內部的農民。傳統農民是改革開放初期，我國實施家庭聯產承包責任制下形成的主要農民類型。雖然家庭聯產承包責任制在改革之初大大調動了農民的積極性，但是由于其對要素的組合范圍局限于家庭內部，缺乏對外部要素資源的配置能力，不利于農村要素的自由流動和高效配置。因此，該制度下形成的農民主要從事傳統農業，對現代農業和農村二三產業發展的參與度較低。根據國家統計數據顯示，改革開放以來，我國第一產業就業人口占比逐年下降，從1978年的占比70.5%降至2000年的50.0%，再到2020年的23.6%。［10］這說明第一產業就業人口比重快速下降，傳統農民數量不斷下降。但盡管如此，2020年，我國農村農林牧漁從業人員數量為1.77億人，占鄉村從業人員的比重為61.45%。［11］可見，傳統農民在農民群體中依然占有相當大比重。

第二類，農民工。即離開農村從事非農就業的農民。其中又可分為離鄉農民和離土農民。離鄉農民是指雖然離開農村，但依然持有農村土地承包權的農民，而離土農民則是指從事非農就業，并且不再保留農村土地承包權及其經營權的農民。離土農民往往是從離鄉農民中衍生而來，即離鄉農民中一部分在城市獲得較為穩定的居住、就業、生活后，選擇放棄農村土地承包權。而由于長期的城鄉二元管理體制下，農民要穩定融入城市，實際上對農民個人能力有較高要求，所以離土農民往往是離鄉農民中的“精英”。歷年的農民工監測報告顯示，無論是離鄉農民，還是離土農民，他們從事的行業主要是建筑業、制造業等第二產業，以及住宿餐飲、批發零售、居民服務等第三產業。在要素配置方面，農民工突破了家庭的局限，且由于其從事非農就業，實現了勞動力與外部資金的結合，擴大了要素配置范圍。另外，由于農民工雖然不直接使用農村土地，卻可以通過將土地承包權流轉給其他組織或個人，提升土地的使用效率。由此，農民工實現了對勞動力、土地、資本要素的跨部門、跨產業、跨地區配置，從而加快了城鄉要素的流動性和配置效率。在我國，改革開放的進程是伴隨著大規模的農民工的涌現的過程。數據顯示，1978年以來，我國農村勞動力的轉移經歷過四次高潮，分別是1990年的2651萬人，1999年的1734萬人，2006年的2299萬人和2016年的1641萬人。［11］規模巨大的農民工群體的涌現，深刻影響著城市和農村的勞動力市場、城鄉產業結構與經濟增長。

第三類，新農人。即具有較高文化素質，并掌握現代農業生產技能和具備一定經營管理能力，在農村從事專業化、規模化經營的新式農民。根據來源的不同，新農人分內源型和外源型兩種。首先，內源型新農人，是指在農村內部產生的新農人。他們主要是從傳統農民衍生而來。他們突破勞動力、土地、資金配置的家庭局限，整合離鄉農民、離土農民所閑置或放棄的土地使用權，通過雇傭勞動力擴大生產，利用金融市場引入家庭外部資金，擴大要素配置范圍，提高要素配置效率。其次，外源型新農人，是指從農村外部轉進來的新農人。他們或是從返鄉農民工衍生而來，或是從返鄉的大學生、退伍軍人轉變而來，又或是涉農項目的城市投資者演變而來。新農人主要從事現代農業及涉農二三產業，以家庭農場、農村合作社或企業化模式經營。新農人的產生，不但意味著新型勞動力下鄉，還意味著帶動了知識、技術、信息、資本等要素的下鄉，有利于刺激現代農業及農村二三產業的快速發展，有利于農村農業勞動生產率的提升和城鄉的融合發展。農業農村部數據顯示，2021年我國家庭農場達到390萬家，農民合作社超過220萬家，農業社會化服務組織達到95萬多個。［12］家庭農場、新型農民合作社和農業社會化服務組織，是新農人經營運作的主要組織形式。可見，新農人是新興的、發展潛力巨大、規模不斷擴張的群體。

顯然，相較于傳統農民而言，農民工和新農人實現要素資源的跨區域、跨產業、跨部門配置，擴大了要素配置范圍，提高了要素配置效率，更有利于城鄉要素流動和產業升級，也對城鄉融合發展的影響力更大。

（二）農民分化的特征

農民分化與城鄉關系變化相伴而來。新中國成立以來，我國發展戰略的調整和城鄉關系制度的轉型，特別是隨著新時代下城鄉融合發展的不斷深入，農民分化在衍生條件、轉換機制、規模變化、空間分布等方面呈現出規律性特征。

1.各類農民在個人因素和制度因素作用下可相互轉換

農民分化中呈現相互轉換性特征，即各類農民之間可相互轉換，而轉換條件既受制于個人因素，更受制于制度因素。傳統農民、農民工和新農人之間可相互轉換，甚至有些出現身份重疊，如在農閑時候做農民工，而在農忙的時候恢復成傳統農民，又或者在農民工和新農人的身份中切換。而對農民而言，是選擇成為傳統農民，還是成為農民工，或新農人，不單取決于農民自身的素質、能力、家庭等個人因素，還更取決于中央或地方政策導向，以及政策導向下的市場信息等制度因素。首先，在個人因素方面，相較于傳統農民而言，農民工到農村之外從事非農產業，對農民的體力、年齡、文化水平、綜合素質有更高的要求，而新農人多是進行創業或進行專業化、規模化經營者，這就要求他們需要具備一定的融資能力、技術水平、專業知識、管理經驗等。其次，在制度因素方面，戶籍制度、農村土地制度、農村金融制度等制度深刻影響農民分化方向。例如，改革初期戶籍制度的松綁之下，大量傳統農民流向城市，成為一股“農民工”浪潮；隨著農村土地的“三權分置”，部分傳統農民和返鄉農民工、返鄉大學生等通過承包權流轉獲得土地經營權，盤活閑置土地，成為規模化經營的新農人；隨著農村融資制度的放寬，傳統農民可以通過引入外部資金，突破僅靠家庭內部資本經營的局限，就能適度擴大經營規模和改善經營手段工具等，進而轉變為新農人。

2.不同的城鄉融合發展階段衍生出不同類型的農民

新中國成立以來，我國城鄉融合發展經歷了從“二元分割”－“低度融合”－“深度融合”三個階段。而在城鄉關系發展變化中，農民內部發生分化，不同的城鄉融合發展階段衍生出不同類型的農民。1958年《戶口登記條例》的出臺，標志著城鄉人口流動被納入國家計劃，“城鄉分割”的二元結構就此建立。此時農民在人民公社制下被視作具有高度同質性的“集體化農民”。改革開放初期，城鄉關系從“二元分割”進入“低度融合”階段，家庭聯產承包責任制的實施使人民公社時期的“集體化農民”轉變為自主經營的“傳統農民”。進入上世紀90年代，隨著我國工業化進程和城鄉人口流動的政策寬松化，大量傳統農民流入城市，變成“農民工”群體。而2009年后，城鄉關系從“低度融合”進入“深度融合”階段。如6oiFT110yxBAKZJ7XA+eXw==圖2所示，1990-2019年間我國城鄉融合度變化基本呈現為“u”形曲線，即城鄉融合度先下降，后上升，轉折點在于2008～2009年。這與學者劉易斯所揭示的發展中國家的城鄉二元經濟發展規律是一致的［1３］。根據劉易斯的二元經濟理論，在發展中國家由于傳統農業部門和現代工業部門之間的生產率差距，農村大量剩余勞動力向城市轉移，以擴展農村農民收入。而當進入農村“剩余勞動力”變為“短缺勞動力”拐點時，城市化和工業化成果將反哺農村農業發展，城鄉差距不斷縮小，城鄉二元結構向一元結構轉化。而我國的拐點時間發生在2008～2009年。這說明，1990-2008年間，雖然城鄉之間實現了農民向城市的流動，但是城鄉居民收入差距在不斷擴大，城鄉融合度持續下降。而2009—2019年則是城鄉居民收入差距逐步減小，城鄉融合度上升。而隨著國家不斷加大對農村投入，以及基本公共服務均等化、鄉村振興、新型城鎮化、發展農村電商等戰略的實施，一批由返鄉農民工、返鄉大學生、退伍軍人等構成的“新農人”隨之誕生。

3.隨著城鄉融合度提高，傳統農民和農民工的規模減小，新農人增多

首先，傳統農民方面，筆者采用“第一產業就業人員占比”指標來衡量傳統農民規模變化。1978年-2019年間，我國第一產業就業人員占比持續下降，從1978年的占比70.5%下降到2019年的23.6%，如下圖1所示。而分階段看傳統農民的規模變化可見，在城鄉關系處于“低度融合”階段，即1978—2008年，第一產業就業人員占比與城鄉融合度的相關系數為0.71（如表1所示），即二者呈現較強正相關。而在城鄉關系處于“深度融合”階段，即2009-2019，第一產業就業人占比與城鄉融合度的相關系數為－0.98，即二者呈現非常緊密的負相關關系，表現為城鄉融合度的持續上升伴隨著第一產業就業人占比的不斷下降。其次，農民工方面，筆者選取“農村勞動力流出數增速”作為衡量農民工規模變化的指標。從圖2可見，1985-2019年間，農村勞動力流出數增速除了在1990年、1999年、2006年和2016年出現峰值外，總體呈現下降趨勢。而分階段觀察農民工的規模變化，在城鄉關系處于“低度融合”階段，即1985—2008年，農村勞動力流出數增速與城鄉融合度的相關系數為0.26，可視為不相關。而在城鄉關系處于“深度融合”階段，即2009-2019，農村勞動力流出數增速與城鄉融合度的相關系數為－0.70，即二者呈現較強的負相關，表現為城鄉融合度的持續上升伴隨著農村勞動力流出數增速的不斷下降。再次，在新農人方面，由于新農人產生時間較短，缺乏關于新農人數量規模的官方統計數據，而新農人的經營特征是規模化、專業化經營，其主要通過土地流轉獲得經營權，即土地流轉獲得經營權是新農人區別于其他類型農民的一個重要標識。因此，筆者通過家庭承包耕地流轉出農戶數量，來反映新農人規模的變化。根據2012-2016統計年鑒數據和農業農村部官網查詢的數據，家庭承包耕地流轉出農戶數與城鄉融合度的相關系數為0.93，即二者呈現高度正相關關系（如下圖3所示）。由此可見，當前，隨著城鄉融合度提高，傳統農民和農民工的規模減小，新農人增多。

4.隨著城鄉融合度的提高，農民傾向于本地就業，外出農民工數量減少

首先，從農民流動的區域分布看，東部區域的流入人口占比將繼續呈下降趨勢，而中部區域的流入人口占比將繼續呈上升趨勢。如下表2所示，筆者通過分析1982、1990、2000、2010、2015、2020年度的我國東部、中部、西部、東北四大區域的流入人口占全國流動人口的比重發現，四個區域的該指標數值呈現出不同的變化規律。東部地區的該指標值經歷了“先上升，后下降”的過程；中部的該指標則都經歷了“先下降，后上升”的過程；西部區域的該指標始終在21%～24%之間上下波動；東北區域則持續處于下降狀態。其次，從農民的流動距離看，外出農民工占比在下降，本地農民工占比上升。根據農民工監測報告數據，2009年我國農民工總量為22978萬人，其中外出農民工占比63%，本地農民工占比37%；2022年我國農民工總量為29562萬人，其中外出農民工占比58%，本地農民工占比42%。而從外出農民工增速、本地農民工增速各自與城鄉融合度的相關性來看，本地農民工數增速與城鄉融合度的相關系數為-0.47，外出農民工數增速與城鄉融合度的相關系數為-0.87。這說明，本地農民工數增速與城鄉融合度的相關度不大，而外出農民工數增速與城鄉融合度呈現高度的相關性，體現為城鄉融合度的提升伴隨著外出農民工增速的下降。

三、城鄉融合發展視角下各類農民的訴求與演變方向考察

農民分化是一個動態演變、持續進行的過程。演變的持續存在，意味著將農民“一致行動”作為制定城鄉發展政策的基礎已不復存在；同時，也意味著各種類型農民對于某項政策往往會有不同的反應，其政策的關注方面也有著明顯的差異。例如，傳統農民關注影響小農戶增收的相關政策；農民工更關注影響其城市融入能力和市民化水平的政策；新農人則關注影響其規模化專業化經營的相關政策。而這些差異化的政策關注，又進一步引導著現有的各類農民表達各自的訴求，并引導其朝著他們各自期望的身份角色演變，進而使農民分化成為新的群體類型。為深入了解當前傳統農民、農民工、新農人三類農民的政策訴求及身份演變期待，筆者展開了深入訪談和問卷調查，調查問卷發放914份，其中，對傳統農民發放345份，農民工發放356份，新農人發放213份，回收有效問卷分別為331份，327份和208份。被調查對象來源于全國各個省份，并且主要分布于廣東地區，調查內容主要包括“對職業技能發展的期待和相關政策扶持期待”“對農村土地政策的期待”“對農村教育、醫療、衛生等公共服務的政策期待”“對未來身份的期待”“對城市住房政策的期待”“對城市教育、醫療、衛生等公共服務的政策期待”“對政府農業扶持的政策期待”。通過對有效調查問卷的整理分析，筆者總結出三類農民的主要訴求和演變方向如下。

（一）傳統農民的訴求與演變

傳統農民的主要訴求包括：掌握現代農業科技知識及經營方式；農村土地靈活流轉與寬松的融資政策；更完善的農村基礎設施與公共服務；戶籍制度繼續松綁，城鄉之間自由流動等。傳統農民希望通過以上訴求的滿足向新農人、自由流動兼業者或城市居民轉變。在這里，自由流動的兼業者是指自由流動于城市或農村，自由從事農業或非農產業的農民。這個群體的構成可以包括農閑從事非農就業而農忙從事農業的農民，還可以包括居住于農村卻在城市工作的人員以及居住于城市卻在農村工作的人員。兼業者與農民工最大的區別在于與市民或其他農民平等地享受各項公共服務和其他權益。此外，相對于受城市排擠的農民工而言，享受平等對待的兼業者有更充分的就業自主性和自由度。

（二）農民工的訴求與演變

農民工的主要訴求包括：獲得技能培訓和提升非農就業競爭力；土地流轉實現農地承包權的財富功能；隨遷子女在城市享有平等的受教育權；更有利的居住條件和購房政策；享有市民化醫療、就業、社保等。其中，離鄉農民除了關注自身競爭力的提升外，更關注農村土地流轉政策的變化和城鄉公共服務的差距，而離土農民則因已完全脫離農村，所以更關注融入城市所需的就業技能、子女教育、居住政策、購房政策、城市公共服務政策。隨著城市對農村轉移勞動歧視性制度的全面消除，城市更平等地對待城鄉居民，農民工向城市居民、新農人或自由流動的就業者演變。其中，離鄉農民因在農村持有土地，演變成為新農人的可能性比離土農民更高，而離土農民因為已經完全脫離農村，其演變成為市民的可能性比離鄉農民更高。

（三）新農人的訴求與演變

新農人的主要訴求包括：應用現代農業技術及先進經營管理經驗；寬松靈活的土地流轉與融資政策；農村數字經濟發展所需的設施保障；電商經營所需的信息服務及其他政策保障等。新農人的主要演變方向是不斷提高經營效益的新農人和城市居民。

綜上可見，農民訴求的尊重和積極回應的過程，本身就是大力推進城鄉關系深度融合發展的過程，同時也是農民群體進一步分化演變的構成。當前狀態下由傳統農民、農民工和新農人組成的農民群體，將隨著城鄉融合度的不斷提高，逐步演變分化為城市居民、新農人或自由流動的兼業者這三類群體，并且隨著政策的變化、市場因素的作用、又或者由于主體個人的能力因素、家庭因素等，新農人、兼業者和市民三類人群之間是動態流動，自由轉換。

四、城鄉融合發展視角下應對農民分化的政策建議

農民分化現象的客觀存在，要求政策制定者既要充分尊重和保護各類農民的權利，又要將微觀主體行為選擇與宏觀城鄉融合戰略目標有機結合，注重政策的系統性、配套性和針對性。

（一）為農民提供針對性地教育培訓和鼓勵年輕人從事涉農產業

提升自身的就業能力是各類農民共同的訴求。為此，應該不斷完善農民的教育培訓體系。即一方面，在農村，應根據農業科技人才的實際需要，逐步建立由學歷教育、職業教育、針對性的技術培訓等構成的多層次的農民教育培訓體系，讓傳統農民、新農人、自由流動的兼業者等得到更好的教育培訓機會。另一方面，在城市，應針對農民工的實際需要，構建由用人單位、政府部門、社區、教育培訓機構等組成的農民工就業技能培訓體系。為農民工提升自身的就業競爭力、更好地融入城市提供教育培訓平臺。此外，針對當前大量農村勞動力外流，農村產業轉型升級缺乏必要年輕勞動力支撐問題，中央和地方應出臺鼓勵年輕人從事農業或涉農產業的政策。例如，對符合條件的年輕涉農從業者給予資金獎勵、價格補貼、針對性的項目培育機會、土地使用優惠等大力地支持。以此為這些年輕涉農從業者成為新時代的新農人提供良好的政策環境。

（二）構建農業科技推廣服務體系和不斷地推進農業現代化

農業現代化是推進城鄉融合的重要內容。農業現代化是個系統工程，它包含著農業科研、教育、技術推廣、農具更新，還包括農業組織模式、農業金融信貸、農業基礎設施、農業保險等系列轉變與政策支撐。其中，現代農業科技則是農業現代化的根本技術支撐。為此，我國迫切需要構建由政府部門、高校、企業、農民組織等組成的產學研三位一體的農業科技推廣服務體系。借助這一體系，政府更好地貫徹落實農業支持與保障政策；高校則發揮其在農業研究、技術創新方面的優勢；企業則是技術創新和技術應用的連接橋梁，即按照市場需求引導高校技術創新的方向和農民技術應用的具體操作。而農民合作組織則可以充分利用其密切聯系農民的優勢，有效發揮其在農業新品種推廣、新農業技術普及、新農業培育方式傳播等方面的關鍵作用。

（三）推進要素的市場化改革，提高農村土地資金等要素的配置效率

市場在提升要素配置效率方面，起著決定性作用。為此，政府部門應該在充分尊重要素市場化流動的客觀規律的基礎上，營造良好的政策環境。例如，在提高農業土地使用效率方面，可以自愿、有償的原則，有序推進農戶承包地的流轉和適當集中，進而提高農業土地使用效益。又如，在農村二三產業營商環境方面，通過推動混合所有制改革、促進民營經濟發展、增強民營經濟的就業吸納能力，從而利用民營經濟對勞動力、信息、技術等要素的高吸納能力，創新要素組合方式，提升要素配置效率，進而提升農村整體產業結構與生產效率。此外，在提升農村農業的融資能力方面，政府可通過農業保險、金融、信貸等方式，形成配套的金融政策體系，為農業發展提供良好的金融政策支持。

（四）推進城鄉基礎設施的平衡發展并促進基本公共服務均等化

顯然，基礎設施和基本公共服務的城鄉配置狀況是各類農民考慮去向的一個關鍵性因素。為進一步促進城鄉融合，需要在平衡協調區域發展、城鄉發展的背景下，推進城鄉基礎設施的平衡配置。即針對我國當前的不平衡狀態，適度地向農村地區、欠發達地區和中小城市傾斜，加大對其基礎設施的投入力度，完善農村地區、欠發達地區的道路、橋梁、水利、通訊、電力、網絡等基礎設施的建設。此外，需要不斷推進基本公共服務均等化戰略，即按以人為本、廣泛覆蓋、普遍惠及原則，深化農村社會保障、基本教育、公共醫療、基本養老、公共衛生等基本公共服務改革，不斷縮小城鄉居民在公共服務獲取的便利性及“含金量”方面的差異，使得基本公共服務差異不再成為影響農民去向的重要因素。

（五）進一步深化戶籍制度改革，為農民城鄉之間自由流動掃除制度性障礙

深化戶籍制度改革，即進一步淡化戶籍在身份標識和影響公共產品差異化分配方面的功能，降低農民的城市融入成本，逐步取消中小城市對農民的落戶限制，使中小城市能吸納更多的農村勞動力，并讓離鄉農民、離土農民能更快、更好地融入城市，享受與市民同等的公共服務，身份上從“農民”轉為“市民”，真正實現職業轉換與身份轉化的一致性。而要做到這一點，需要城鄉政府之間、區域政府之間形成相互協調、順暢銜接的與戶籍制度改革相配套的各類資源保障制度，放棄以往“為了增長而相互競爭”城鄉關系理念、區域關系理念，建立健全以“融合”“合作”“人本”為取向的考核指標體系、統計標準體系和績效評價方式等。

（六）充分利用數字經濟賦能，發揮其在促進城鄉融合發展方面的巨大能量

數字經濟興旺繁榮是當前社會的重要時代特征。城鄉融合發展應抓住數字經濟帶來的良好機遇。即充分利用數字經濟在暢通城鄉要素流動、貫通城鄉消費市場、突破投資與消費的物理空間限制、有效提升人財物流動的速度與規模和效益等優勢，不斷推進城鄉產業的協同發展，促進農業的生產、流通、消費等環節的有效銜接，促進農業與文化旅游產業、農村一二三產業的融合發展，促進農業與現代工業、現代服務業的深度銜接，并通過數字化手段推進訂單農業、制造農業、農產品倉儲物流、鄉村車間、智慧農業、創意農業等業態發展，重塑與優化城鄉產業結構，順暢要素資源和涉農產品的流通，拓寬其銷售渠道，為要素資源和涉農產品的跨地區、跨產業高效配置，提供了政策支持與保障。

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〔責任編輯：侯慶海〕