城鄉建設用地增減掛鉤政策分析

王莉

摘要：文章分析了城鄉建設用地增減掛鉤政策的內在邏輯，并從3個調整階段入手，針對城鄉建設用地增減掛鉤政策的調整與演化歷程進行了說明，以此實現對城鄉建設用地增減掛鉤政策制定與發展現狀的探究。在此基礎上，提出了一系列城鄉建設用地增減掛鉤政策的調整與發展建議，包括明確政策發展定位、分離管理且獨立核算用地指標與占補平衡指標、對拆舊區以及建新區的選取范圍進行適當擴大、持續落實對農民權益保障體系的完善、實施城鄉建設用地增減掛鉤監管平臺的重構，以期為城鄉建設用地增減掛鉤政策的進一步完善提供支持與參考。

關鍵詞：城鄉建設用地；增減掛鉤；政策；空間治理

對于城鄉建設用地增減掛鉤政策而言，其有著長期存在的必要性。現階段，需要從城鄉社會治理層面入手，圍繞現實情況持續落實對城鄉建設用地增減掛鉤政策的更新完善，并著力推進城鄉建設用地增減掛鉤政策與其他政策的融合。

1 城鄉建設用地增減掛鉤政策的內在邏輯分析

對于城鄉建設用地增減掛鉤政策而言，其不僅會引起土地發展權轉移的現象出現，也與管制權利的行使之間有著較為緊密的關聯性，同時還需要針對由此所產生的經濟利益實施平衡與分配處理。從這一角度來看，城鄉建設用地增減掛鉤政策的設定與推行，包含著財產權、管制權與發展權的共融。

現階段，需要堅持國土空間治理導向展開對城鄉建設用地增減掛鉤政策的優化調整，以此始終保證相應政策可以在國土空間規劃體系以及土地用途管制的制度框架內實施。新時期背景下，推行國土空間治理現代化期間，需要切實滿足的內在要求主要設定如下：能夠實現空間公平、空間正義以及空間優勢；能夠保證財產權、管制權與發展權之間相互作用、協調統一；逐漸實現對自然資源要素產權、國土空間規劃與用途管制的內在邏輯關系的完善。

在國土空間治理現代化發展的大背景下，推行城鄉建設用地增減掛鉤政策的逐步完善以及切實落實期間，應當在地類調整以及空間準入的支持下，有機聯系財產權以及管制權，達到對城市空間、中心城鎮空間、農村空間的建設用地平衡問題進行有效解決的效果，實現對城鄉用地功能、形態的更新，最終完成對城鄉用地治理格局的重構。與此同時，還要重點使用城鄉建設用地增減掛鉤結余指標，以此實現對城鄉公共設施等用地的實際配置期間，更容易發生的“市場失靈”問題的有效彌補，包括鄉村空心化、鄉村老齡化等等，以此體現出對鄉村公共服務用地、鄉村基礎設施用地、鄉村產業發展用地的有效維護，最終達到對管制權以及發展權之間的關系落實良好協調處理的效果。另外，應當推行結余指標的有償流轉，以此實現對財產權以及發展權之間關系性

的協調。

2 城鄉建設用地增減掛鉤政策的調整與演化歷程分析

2.1 第一次調整：2008—2011年

自2009年起，全國土地利用年度計劃管理中就融入了周轉指標。經過長時間的發展，國內各個地方紛紛展開對不同形式土地置換方法的探索，圍繞中央的統一部署，在增減掛鉤政策框架中納入相關內容[1]。在該調整階段，所頒布并推出的主要政策文件為國發

〔2010〕47號文件，即《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點 切實做好農村土地整治工作的通知》。從國家層面來看，調整政策的重點主要聚焦在以下幾部分：嚴格限定在縣域范圍內實施；對于耕地占用費、耕地占用稅以及新增建設用地土地有償使用費這幾個項目，實施免征處理；要求所有和城鄉建設用地調整相關的費用，均要在增減掛鉤試點中納入；對增減掛鉤規模的上限提出的嚴格限定。從地方層面來看，調整政策的重點主要聚焦在參考國家政策框架實施對相關規則的細化這一方面。

2.2 第二次調整：2012—2015年

在黨的十八屆五中全會中，對于“空間治理”進行了強調，與之相對應的是，城鄉建設用地增減掛鉤政策也進行了第二次調整。在該調整階段，所頒布并推出的主要政策文件包括國土資發〔2014〕119號文件、財綜〔2014〕7號文件、國土資廳〔2014〕134號文件、國發〔2016〕8號文件，對應為《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》《關于城鄉建設用地增減掛鉤試點有關財稅政策問題的通知》《國土資源部辦公廳關于城鄉建設用地增減掛鉤在線監管工作有關要求的通知》《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》。從國家層面來看，調整政策的重點主要聚焦在以下幾部分：對城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策進行了完善設定與全面推行；對城鄉建設用地增減的掛鉤流量指標進行了逐步性的增加處理；分別展開了對拆舊區與建新區的管理[2]。從地方層面來看，調整政策的重點主要聚焦在以下幾部分：推行了周轉指標的“地票”實驗，在交易平臺內將復墾閑置建設用地指標轉變為“地票”實施交易（重慶）；將減量化政策推行在城市開發邊界外，并將騰挪減量指標納入除重大項目之外的新增用地計劃中（上海）。

2.3 第三次調整：2016—2022年

2015年以后，國內要素市場化配置體制機制逐步完善，區域發展規劃以及鄉村振興戰略在全國范圍得以推行。與之相對應的是，城鄉建設用地增減掛鉤政策也進行了第三次調整。在該調整階段，所頒布并推出的主要政策文件包括國土資規〔2016〕2號文件、財綜〔2016〕36號文件、國辦發〔2018〕16號文件、自然資發〔2021〕178號文件，對應為《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地搬遷工作的通知》《關于城鄉建設用地增減掛鉤支持易地扶貧搬遷有關財政政策問題的通知》《關于印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法的通知》《鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接過渡期內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》[3]。從國家層面來看，調整政策的重點主要聚焦在以下幾部分：在省域范圍內，實施對國家貧困縣增減掛鉤節余指標、集中連片特困地區增減掛鉤節余指標的流轉；跨省域調劑深度貧困地區增減掛鉤節余指標；持續落實對城鄉建設用地增減掛鉤指標政策的完善；實施對增減掛鉤結余指標的跨省域調劑，針對貧困地區組織展開對相應面積規劃規模的回收。從地方層面來看，調整政策的重點主要聚焦在參考國家政策框架實施對相關規則的細化這一方面。

3 城鄉建設用地增減掛鉤政策的調整與發展建議

3.1 明確政策發展定位

在農村建設規范化程度逐步提升的大背景下，實際存在著的拆舊復墾資源量隨之降低。基于此，實施增減掛鉤期間，應當將其設定為進行對存量建設用地高效率、高質量盤活的策略，而不應將目光局限在城鄉建設用地的利用方面。實踐中，將“建設用地”設定為重點，依托對現有存量建設用地的盤活，包括城鎮與城鎮、城鎮與農村、農村與農村，促使現有閑置的建設用地、利用率偏低的建設用地的實際利用效率得到進一步提升，推動拆零并整成為現實，達到對用地結構落實持續優化的效果，提高集約用地的現實節約效果。基于此，可以更好實現對農民生活與生產條件的改善，助推社會發展提速增質。

3.2 分離管理且獨立核算用地指標與占補平衡指標

應當及時安排對拆舊區復墾情況的驗收，并以此為參考，提煉出可以在建新區應用的節余指標，同時組織展開對占補平衡指標庫同類系統的構建。在實際應用入庫管理的方式進行對建新區用地指標的綜合管控階段，要選取農用地專用且超規模建設的用地，實施對相應指標的匹配完成新建，在搭建起的指標庫內直接實施核減利用作業。同時，出于著力踐行耕地保護制度的考量，針對建新區內涉及耕地占用的土地，應當另外實施耕地占補平衡，以此保證耕地的數量不減少、耕地的質量不下降。要依托補充耕地指標完成對拆舊復墾耕地的核定認定，并切實依照相關要求，在占補平衡指標庫內納入對應指標。在此基礎上，還要重點參考新增耕地管理的有關要求，在后續完成各項管護作業。

與此同時，還應當將增減掛鉤的主要政策目標設定為耕地占補平衡。在維持耕地占補平衡期間，不僅需要保證數量，還應當落實對質量與產能的保障。實踐中，可以結合對先進的國土云定位監測技術的充分利用，搭建并推行“雙分離”的管理模式，具體內容如下所示：第一，對建新區以及拆舊區實施分離性的管理。將目光聚焦于拆舊節余指標的真實性與有效性保障方面，盡可能促使拆舊復墾用地逐步向著生態用地的方向轉變，具體包含林地、草地等等。第二，應用分離性管理的模式，組織展開對建新區耕地占補平衡的管理以及拆舊區復墾的管理。實際的管理作業中，并不需要始終在拆舊復墾區內實施占補平衡，在當前的實踐中可以統籌搭建起耕地占補平衡儲備區，根據新建區實際所占用的耕地面積大小補劃耕地。依托這樣的操作，可以實現對現有拆舊區復墾復耕耕地所面對著的多種現實問題的有效解決，包括拆舊區復墾復耕耕地過于分散、總體面積相對較小、質量水平并不理想、發生撂荒問題的概率相對較高等等。

3.3 對拆舊區以及建新區的選取范圍進行適當擴大

在管控建設用地總量期間，必須依據國土變更調查中認定的建設用地完成。基于此，選定拆舊區期間，應當在增減掛鉤拆舊復墾地塊的審核期間，切實參考國土變更的調查結果完成，確定相應增減掛鉤拆舊復墾地塊是否包含在建設用地的范疇內。實踐中，需要將拆舊復墾地塊選定為不屬于違法用地的低效利用地塊、閑置地塊，其間不需要對相應地塊的所在地理位置、所有權權屬等進行考量，也不需要明確劃分農村與城市。一般情況下，鐵路用地、廢棄公路等均屬于可以選擇的拆舊區。對于建新區而言，不會占用新增建設用地指標，或是增大建設用地的實際面積大小，抑或者是改變規劃建設用地的總體規模大小，基于這樣的情況，在設定建新區期間，可以將其選定為包含在國土空間規劃中的彈性發展區。在實際的土地供應階段，應當切實參考國土空間規劃管制的相關規則與要求，在自然資源主管部門的帶領下完成對獨立性的建新區方案的編制，并利用這樣的方案實施報批建新。

3.4 持續落實對農民權益保障體系的完善

現階段，應當從農民群眾的角度入手，落實對增減掛鉤政策的持續性更新完善，提升增減掛鉤政策的可操作性以及可靠性，保證相應政策內容能夠與實際情況相匹配。期間，可以將增減掛鉤政策更新的切入點設定為利用農村集體土地作為經濟補償，在政策內容中強調對集體土地權益的保障，促使所有農民群眾均能夠獲取到由土地資源帶來的更多經濟收益，結合對節余指標的利用以及流轉，獲取到更多的經濟收益[4]。在此基礎上，還應當將重點設定為土地整治與生態修復綜合工程，加速推進產業的持續優化發展，實現對生態環境的進一步改善，最終達到優化貧困地區生活與生產條件的效果。

與此同時，應當將增減掛鉤的重要政策目標設定為推動農民經濟收入增加。期間，需要落實對農民本身所享有的財產處置知情權與參與權的維護與保證，并在此基礎上，實施對節余指標交易增值收益的分配機制的持續性更新完善。另外，還要重點進行對增減掛鉤節余指標交易市場的探索，著力搭建全國范圍內統一的交易市場，并結合不同地區的實際情況，實施對分區域交易規則的合理設定，以此達到更好適應政策目標導向需求的效果。

3.5 實施城鄉建設用地增減掛鉤監管平臺的重構

將重點設定為對節余指標市場交易的監管、建新區項目與拆舊區項目的平衡、耕地占補平衡等內容，實施對城鄉建設用地規模（包括新增和閑置）、速度、強度和優化建設用地布局的有效性監測，并將其設定為主要目標，落實對城鄉建設用地增減掛鉤監管平臺的全面性、系統性重構[5]。實踐中，應當充分落實對先進技術的應用，促使新建工作能夠順利展開、拆舊到位，并確保耕地占補長時間保持在平衡狀態下，以此更加適應節余指標市場競爭交易的現實需求，逐步完成對全國統一的信息平臺的構建，促使城鄉建設用地增減掛鉤監管工作能夠得到依法有序的推行。

4 結語

綜上所述，依托明確政策發展定位、分離管理且獨立核算用地指標與占補平衡指標、對拆舊區以及建新區的選取范圍進行適當擴大、持續落實對農民權益保障體系的完善、實施城鄉建設用地增減掛鉤監管平臺的重構等策略的落實，能夠促使城鄉建設用地增減掛鉤政策在協調區域發展、加速城鎮化建設等方面的作用得到最大程度的發揮。

參考文獻

[1] 張博，李璟，黃雯，等.浙江省域鄉建設用地增減掛鉤政策演化與思考[J].浙江國土資源，2023（8）：29-30.

[2] 覃莉，靳亞亞，張金懿.城鄉建設用地增減掛鉤政策的演化特征、政策邏輯與路徑選擇[J].農村經濟，2023（3）：31-38.

[3] 肖穎，范業婷，李權荃，等.城鄉建設用地增減掛鉤政策演變、創新模式與優化路徑[J].土地經濟研究，2022（2）：199-220.

[4] 陳龍華，景明.城鄉建設用地增減掛鉤政策全力助推脫貧攻堅與鄉村振興若干思考——以四川省涼山彝族自治州為例[J].資源與人居環境，2022（11）：41-44.

[5] 謝瓊，王金華，張芷祎.城鄉建設用地增減掛鉤政策的緣起、發展與新思考[J].武漢社會科學，2022（1）：58-63.