城鄉建設用地增減掛鉤的相關研究及其發展對策

楊克志

摘要：隨著我國人口的持續增長，人們在建設與吃飯方面產生了矛盾沖突，為了這種情況的緩解，實行了增減掛鉤的政策。本文主要闡述城鄉建設用地增減掛鉤的相關研究及其發展對策。

關鍵詞：城鄉建設用地；增減掛鉤；研究現狀；存在問題；優化對策

引言：我國經濟建設的迅速發展，對于耕地的占用是避免不了的，那么在發展經濟建設的同時還要注重吃飯方面的問題，為了解決這一問題，增減掛鉤政策順勢而生，使農村與城鎮視為一體，通過對農村舊的建筑物拆卸來增加土地使用量，來保證經濟建設順利實施。本文主要研討在山東省實施增減掛鉤中存在的問題，并提出優化對策。具體如下：

一、增減掛鉤的研究現狀

（一）政策體制方面。從增減掛鉤政策的提出到現在，與其相關的一些體系在不斷的改進，經歷了主要的幾個階段，其中包括形成、試點和規范等，主要有以下幾點。

1.增減掛鉤的形成階段。我國在2004年時第一次提出對于城鄉建設用地實施增減掛鉤的政策，主要目的是緩解在建設中對用地使用量的增加對于農業種植的壓力。

2.增減掛鉤試點的階段。在2005 年，國家對于增減掛鉤的試點時會存在的問題，頒布了明確的管理規定。2006年時對第一批的試點進行了確定。2007年，我國的土資源部發文，對于掛鉤試點的工作要進一步的完善。2008年，國家批準了19個省作為試點的城市。

3.增減掛鉤規范階段。增減掛鉤政策在實行以后取得了較大的作用，大大的緩解了用地壓力，但是依舊有一些細節性的問題存在，因此，國務院在2010發布對城鄉建設進行試點的規范性，做好農村的土地改革工作。在2011年，又下發關于城鄉建設用地試點的監管工作的通知，進而加大對增減掛鉤工作的管理力度與監督力度。

（二）周轉指標管理方面。隨著城鄉建設工作的深入，增減掛鉤用地指標成為了國土資源部所面對的一個大問題。由于各個區域對于掛鉤周轉的指標存在的意義有不同的理解，因此指標分配上存在差異。在山東省實行周轉指標專項用于掛鉤項目區內建新地塊面積的規模控制，在規定時間里采用拆舊的方式開墾農用地面積，歸還的面積數可以比周轉指標少，質量不低于建新土地質量；嘉祥縣推出節約用地考核制度，評價的結果與各個地區用地指標分配掛鉤等。以上應用的方案，主要以政府為主導，資源無法得到有效的應用。

因此，有學者提出利用拍賣、招標等公平競爭的方法來統一進行配置。另外，對于掛鉤指標的周轉計算，國家的出臺的政策并沒有明確的給出相關公式，每個地方的計算方式有所不同，主要有：周轉指標等于見建新預留區面積、建新區規模、拆舊區變耕地的面積、建新區時建設用地的面積等。

（三）效益評價方面。我國在近年來出現了很多學者對土地效益和評價整理及探究，為構建一套系統的、科學的、實際的土地效益評價標準及評價方法和評價體系進行不斷的研究，并且取得了明顯效果。在2008年，山東省土地管理與鶴山土地管理的項目，運用了層次分析方式綜合評價兩個土地管理項目的綜合評價成果；在其間，王玉波等人提農村的土地整理效益是在全方面的綜合效益的基礎上，全方位的總結影響居民土地整理效益的原因，無論是自然、土地，還是經濟、社會。

二、增減掛鉤實施中存在的問題

（一）項目區資金落實困難。資金是增減掛鉤項目順利開展的前提條件，如果在實行該項目時資金出現短缺將會使該項目難以推動下去。當前，山東的政府是提供增減掛鉤資金的主要來源，但是因為該項目在開展的過程里會需要大量的資金，單單靠著山東的政府提供的資金是比較困難的，從而對掛鉤項目的穩定實施有著極大的影響。在當前的試點上來看，在拆遷、補償的成本確實過于高，山東的政府支付的額度有點無法承擔，使增減掛鉤工作的實行受到阻礙。

（二）“先占后補”問題。著重經濟增長、利益、業績等，部分地方有關部門在掛鉤項目的實行中，總是出現并未得到申請就對土地進行征用的狀況，在有關部門進行檢查時再去補全手續，或是申請用地的數目與實際用地不同，開發的土地要高出申請很多。

（三）農民的合法利益不易得到保障。一是實施增減掛鉤項目的實施主體是政府，這就避免不了一些地方性的政府只關注城鎮的行政目標與發展建設的完成，從而對農民的利益與意愿的訴求忽視掉。還有目前的公眾機制還不夠健全，信息傳遞的速度也不夠迅速，因此，農民的意愿很難得的滿足。二是節約用地，政府很容易被拆遷農民統一在實施增減掛鉤項目時。三、優化對策

（一）完善增減掛鉤管理辦法。我們現如今所根據的是《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理方法》，雖然在實行掛鉤工作時對管理、原則、責任等方面都做了有關規定，但是具體的操作辦法還沒有提出。因此，在操作辦法、實施細節、拆遷補償標準和方法等方面進一步探討，來實現對項目主體明確、監督到位、驗收嚴格、責任義務落實。

（二）掛鉤項目區選擇要先易后難，循序漸進。不同地域的經濟發展、自然條件、人文民俗等方面都存在著很多的差別。因此，對增減掛鉤動作的開展，不要盲目的選取區域，對于農村的地理位置進行綜合考量，包括城鎮化進程、經濟發展水平、生產生活方式、各項規劃的開展的情況，特別是在居民在搬遷的，得到拆遷款的實際情況，因地制宜的推動。與此同時，掛鉤項目地區的選取應當公平的聽取當地人民的意見，舉行聽證、論證等。

（三）提高公眾參與程度，保障農民的合法權益。首先對增減掛鉤政策進行大力的宣傳，使廣大群眾對增減掛鉤的存在的意義進行深入的普及，來確保農民的自身利益，在實施項目之前，組織當地群眾，開一個座談會。統計一些當地居民的意見，對于有爭議的地方，進行協調與溝通，最后得出一個使雙方都滿意的方案。

結束語：適應當下國情，大力開展增減掛鉤項目，促進國家經濟快速發展。本文主要以指出在實施增減掛鉤醒目時存在的問題，并采取對策進行優化，這樣使國家對土地資源進行有效利用，同時也改善了民生問題，來保障山東省經濟建設的順利實施。

參考文獻

[1]張海鵬. 我國城鄉建設用地增減掛鉤的實踐探索與理論闡釋[J]. 經濟學家，2011，11：22-27.