城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的相關(guān)研究及其發(fā)展對(duì)策

楊克志

摘要：隨著我國(guó)人口的持續(xù)增長(zhǎng)，人們?cè)诮ㄔO(shè)與吃飯方面產(chǎn)生了矛盾沖突，為了這種情況的緩解，實(shí)行了增減掛鉤的政策。本文主要闡述城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的相關(guān)研究及其發(fā)展對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；研究現(xiàn)狀；存在問(wèn)題；優(yōu)化對(duì)策

引言：我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展，對(duì)于耕地的占用是避免不了的，那么在發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)還要注重吃飯方面的問(wèn)題，為了解決這一問(wèn)題，增減掛鉤政策順勢(shì)而生，使農(nóng)村與城鎮(zhèn)視為一體，通過(guò)對(duì)農(nóng)村舊的建筑物拆卸來(lái)增加土地使用量，來(lái)保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利實(shí)施。本文主要研討在山東省實(shí)施增減掛鉤中存在的問(wèn)題，并提出優(yōu)化對(duì)策。具體如下：

一、增減掛鉤的研究現(xiàn)狀

（一）政策體制方面。從增減掛鉤政策的提出到現(xiàn)在，與其相關(guān)的一些體系在不斷的改進(jìn)，經(jīng)歷了主要的幾個(gè)階段，其中包括形成、試點(diǎn)和規(guī)范等，主要有以下幾點(diǎn)。

1.增減掛鉤的形成階段。我國(guó)在2004年時(shí)第一次提出對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地實(shí)施增減掛鉤的政策，主要目的是緩解在建設(shè)中對(duì)用地使用量的增加對(duì)于農(nóng)業(yè)種植的壓力。

2.增減掛鉤試點(diǎn)的階段。在2005 年，國(guó)家對(duì)于增減掛鉤的試點(diǎn)時(shí)會(huì)存在的問(wèn)題，頒布了明確的管理規(guī)定。2006年時(shí)對(duì)第一批的試點(diǎn)進(jìn)行了確定。2007年，我國(guó)的土資源部發(fā)文，對(duì)于掛鉤試點(diǎn)的工作要進(jìn)一步的完善。2008年，國(guó)家批準(zhǔn)了19個(gè)省作為試點(diǎn)的城市。

3.增減掛鉤規(guī)范階段。增減掛鉤政策在實(shí)行以后取得了較大的作用，大大的緩解了用地壓力，但是依舊有一些細(xì)節(jié)性的問(wèn)題存在，因此，國(guó)務(wù)院在2010發(fā)布對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)行試點(diǎn)的規(guī)范性，做好農(nóng)村的土地改革工作。在2011年，又下發(fā)關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地試點(diǎn)的監(jiān)管工作的通知，進(jìn)而加大對(duì)增減掛鉤工作的管理力度與監(jiān)督力度。

（二）周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理方面。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)工作的深入，增減掛鉤用地指標(biāo)成為了國(guó)土資源部所面對(duì)的一個(gè)大問(wèn)題。由于各個(gè)區(qū)域?qū)τ趻煦^周轉(zhuǎn)的指標(biāo)存在的意義有不同的理解，因此指標(biāo)分配上存在差異。在山東省實(shí)行周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項(xiàng)用于掛鉤項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊面積的規(guī)?？刂疲谝?guī)定時(shí)間里采用拆舊的方式開墾農(nóng)用地面積，歸還的面積數(shù)可以比周轉(zhuǎn)指標(biāo)少，質(zhì)量不低于建新土地質(zhì)量；嘉祥縣推出節(jié)約用地考核制度，評(píng)價(jià)的結(jié)果與各個(gè)地區(qū)用地指標(biāo)分配掛鉤等。以上應(yīng)用的方案，主要以政府為主導(dǎo)，資源無(wú)法得到有效的應(yīng)用。

因此，有學(xué)者提出利用拍賣、招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方法來(lái)統(tǒng)一進(jìn)行配置。另外，對(duì)于掛鉤指標(biāo)的周轉(zhuǎn)計(jì)算，國(guó)家的出臺(tái)的政策并沒(méi)有明確的給出相關(guān)公式，每個(gè)地方的計(jì)算方式有所不同，主要有：周轉(zhuǎn)指標(biāo)等于見(jiàn)建新預(yù)留區(qū)面積、建新區(qū)規(guī)模、拆舊區(qū)變耕地的面積、建新區(qū)時(shí)建設(shè)用地的面積等。

（三）效益評(píng)價(jià)方面。我國(guó)在近年來(lái)出現(xiàn)了很多學(xué)者對(duì)土地效益和評(píng)價(jià)整理及探究，為構(gòu)建一套系統(tǒng)的、科學(xué)的、實(shí)際的土地效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)體系進(jìn)行不斷的研究，并且取得了明顯效果。在2008年，山東省土地管理與鶴山土地管理的項(xiàng)目，運(yùn)用了層次分析方式綜合評(píng)價(jià)兩個(gè)土地管理項(xiàng)目的綜合評(píng)價(jià)成果；在其間，王玉波等人提農(nóng)村的土地整理效益是在全方面的綜合效益的基礎(chǔ)上，全方位的總結(jié)影響居民土地整理效益的原因，無(wú)論是自然、土地，還是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)。

二、增減掛鉤實(shí)施中存在的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目區(qū)資金落實(shí)困難。資金是增減掛鉤項(xiàng)目順利開展的前提條件，如果在實(shí)行該項(xiàng)目時(shí)資金出現(xiàn)短缺將會(huì)使該項(xiàng)目難以推動(dòng)下去。當(dāng)前，山東的政府是提供增減掛鉤資金的主要來(lái)源，但是因?yàn)樵擁?xiàng)目在開展的過(guò)程里會(huì)需要大量的資金，單單靠著山東的政府提供的資金是比較困難的，從而對(duì)掛鉤項(xiàng)目的穩(wěn)定實(shí)施有著極大的影響。在當(dāng)前的試點(diǎn)上來(lái)看，在拆遷、補(bǔ)償?shù)某杀敬_實(shí)過(guò)于高，山東的政府支付的額度有點(diǎn)無(wú)法承擔(dān)，使增減掛鉤工作的實(shí)行受到阻礙。

（二）“先占后補(bǔ)”問(wèn)題。著重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、利益、業(yè)績(jī)等，部分地方有關(guān)部門在掛鉤項(xiàng)目的實(shí)行中，總是出現(xiàn)并未得到申請(qǐng)就對(duì)土地進(jìn)行征用的狀況，在有關(guān)部門進(jìn)行檢查時(shí)再去補(bǔ)全手續(xù)，或是申請(qǐng)用地的數(shù)目與實(shí)際用地不同，開發(fā)的土地要高出申請(qǐng)很多。

（三）農(nóng)民的合法利益不易得到保障。一是實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施主體是政府，這就避免不了一些地方性的政府只關(guān)注城鎮(zhèn)的行政目標(biāo)與發(fā)展建設(shè)的完成，從而對(duì)農(nóng)民的利益與意愿的訴求忽視掉。還有目前的公眾機(jī)制還不夠健全，信息傳遞的速度也不夠迅速，因此，農(nóng)民的意愿很難得的滿足。二是節(jié)約用地，政府很容易被拆遷農(nóng)民統(tǒng)一在實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目時(shí)。三、優(yōu)化對(duì)策

（一）完善增減掛鉤管理辦法。我們現(xiàn)如今所根據(jù)的是《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理方法》，雖然在實(shí)行掛鉤工作時(shí)對(duì)管理、原則、責(zé)任等方面都做了有關(guān)規(guī)定，但是具體的操作辦法還沒(méi)有提出。因此，在操作辦法、實(shí)施細(xì)節(jié)、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方法等方面進(jìn)一步探討，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目主體明確、監(jiān)督到位、驗(yàn)收嚴(yán)格、責(zé)任義務(wù)落實(shí)。

（二）掛鉤項(xiàng)目區(qū)選擇要先易后難，循序漸進(jìn)。不同地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然條件、人文民俗等方面都存在著很多的差別。因此，對(duì)增減掛鉤動(dòng)作的開展，不要盲目的選取區(qū)域，對(duì)于農(nóng)村的地理位置進(jìn)行綜合考量，包括城鎮(zhèn)化進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)生活方式、各項(xiàng)規(guī)劃的開展的情況，特別是在居民在搬遷的，得到拆遷款的實(shí)際情況，因地制宜的推動(dòng)。與此同時(shí)，掛鉤項(xiàng)目地區(qū)的選取應(yīng)當(dāng)公平的聽取當(dāng)?shù)厝嗣竦囊庖?jiàn)，舉行聽證、論證等。

（三）提高公眾參與程度，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。首先對(duì)增減掛鉤政策進(jìn)行大力的宣傳，使廣大群眾對(duì)增減掛鉤的存在的意義進(jìn)行深入的普及，來(lái)確保農(nóng)民的自身利益，在實(shí)施項(xiàng)目之前，組織當(dāng)?shù)厝罕?，開一個(gè)座談會(huì)。統(tǒng)計(jì)一些當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)，對(duì)于有爭(zhēng)議的地方，進(jìn)行協(xié)調(diào)與溝通，最后得出一個(gè)使雙方都滿意的方案。

結(jié)束語(yǔ)：適應(yīng)當(dāng)下國(guó)情，大力開展增減掛鉤項(xiàng)目，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。本文主要以指出在實(shí)施增減掛鉤醒目時(shí)存在的問(wèn)題，并采取對(duì)策進(jìn)行優(yōu)化，這樣使國(guó)家對(duì)土地資源進(jìn)行有效利用，同時(shí)也改善了民生問(wèn)題，來(lái)保障山東省經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利實(shí)施。

參考文獻(xiàn)

[1]張海鵬. 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)踐探索與理論闡釋[J]. 經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2011，11：22-27.