合村并居構筑鄉村居民幸福家園

康清雪 張婷婷

隨著城鎮化發展，農村人口向城市流動，農村“空心化”嚴重，致使土地資源和宅基地浪費，基層政府財政壓力較大。同時，各村莊發展參差不齊，部分農村經濟發展較差，需要依靠強村帶動。因此合村并居成為解決農村發展，促進鄉村振興必不可少的有效措施。總結合村并居的發展演進，分析存在問題并提出針對性的建議對于改善農村生活環境和基礎設施、整合農村資源、減輕財政壓力，助力鄉村振興意義重大。

民族要復興，鄉村必振興。黨的二十大擘畫了以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。近年來，農村“空心化”問題嚴重制約了鄉村振興戰略全面推進。在鄉村振興戰略背景下，合村并居有助于優化土地資源，為實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”鄉村振興戰略奠定了堅實基礎。文章分析茄子河區合村并居實踐存在的問題，嘗試提出優化路徑，為七臺河市合村并居實踐提供參考。

合村并居的發展歷程

合村并居，又稱合村并鎮，是我國一些地區在加快城鎮化進程與社會主義新農村建設的背景下，為了改革落后農村結構和管理體制更好地集約土地發展經濟而進行的將幾個鄰近自然村整合起來，建立農村社區的綜合改革和探索。其根本目的在于改善農民生產和生活條件，使農民共享現代社會的發展成果。綜合分析研判黑龍江省內省外當前狀況，有助于結合七臺河市和茄子河區情況作出科學合理決策。

一是省外情況。隨著新型城鎮化政策的大力落實，全國范圍內大部分省市相繼開展了合村并居模式，2003年浙江省實施的“千村示范，萬村整治”工程是可以追溯的合村并居雛形，2006年山東省昌樂縣實行“大村莊制”，合并行政村（居）536個，2009年山東省平原縣進行試點工程，將原本876個行政村合并為180個社區，為各級財政節省1 000萬元以上的固定開支，2016年湖南全省推行合村與并鎮，2020年江蘇省出臺了《關于進一步依法規范農村“村屯合并”工作程序的指導意見》，2022年上海市實施“推進農民相對集中居住”，以上探索都實現了盤活土地資源，為引入大企業、大項目創造條件，帶動鄉村產業發展。

二是省內情況。近年來，黑龍江省內各市（地）聚焦城鎮建設，探索實施撤屯并村，2014年大慶市出臺的《大慶市域村鎮體系規劃（2013—2030）》，其中提出了“中心集聚，撤屯并村”的工作思路，提出農村居民點撤并遷建的14個條件與標準，以此標準撤并自然屯、建設新社區、發展中心村。

三是七臺河市和茄子河區情況。近年來，七臺河市結合新農村建設、采煤沉陷區和棚戶區改造等重點工作，推行撤屯并村、村民異地集中安置。2011年七臺河市推行新農村建設，加大對城中村、鎮關村和個別偏遠村遷移工作力度，當年完成9個村整村遷移；2012年七臺河市深化省級百鎮建設試點，開發建設金沙新區和英倫小鎮。

茄子河區位于黑龍江省七臺河市東部，1984年建區，轄區面積2 335.7km2，區下轄4個鄉（鎮），常住戶數9 984戶、常住人口26 244人、戶籍戶數21 455、戶籍人口數69 245人。鄉村振興重點村4個。茄子河區常住人口少、村莊規模小的村莊較多，進行村屯資源整合，推動多村合一、抱團發展，能夠有效改善農村人居環境，改革落后農村結構和管理體制，提速城鎮化建設，推進鄉村振興，為全面建設社會主義現代化國家開好局起好步打下堅實基礎。經調研查證，茄子河區1999年出臺合并自然屯建立中心村工作方案，將70個自然屯合并為32個中心村。2018年茄子河區根據棚戶區改造部署安排，完成13個社區15個行政村整體遷移。

茄子河區共有57個行政村，下轄89個自然屯，其中有26個是合并村。根據茄子河區合村并居具體情況，合并模式分為兩種：一是僅擴大行政村管理服務范圍，其居民點保持不變的固定式合并；二是在擴大行政村規模的基礎上重新規劃行政村居民點的遷移式合并。總體上說，茄子河區以居民點保持不變的固定式合并為主要合并模式，以常住人口少、村屯之間距離近等為標準進行合并，合并后實行“債權、債務、資產、資源”四不變模式。

茄子河區合村并居存在問題

一是村民合并意愿不強。由于故土難離思想重、人均土地不一致、債權債務不一致、合并村屯的人口基數相對較大、農村基層管理上不和諧不穩定等原因，部分村民不愿意搬離本村，而是選擇留在原村居住。二是村級管理負擔不減。合村并居后的村莊面積增大、人口增多、村干部職數減少，村級事務管理和服務難度也相應增加。但財政轉移支付減少，定額補貼負擔加重，出現維護成本加大、資金不足、村民委員會成員開支存在拖欠狀況。三是土地利用效率不高。合村并居后，實行經濟獨立，自己屯的土地資源、資產、資金都由本屯居民支配。部分村屯房屋空置率高、危房數量較大，土地利用效率沒有明顯提升，沒有為村屯產業發展提供支撐。四是村民生活辦事不便。合村并居后，村民的收入靠農業生產和富余勞動力轉移，在就近的廠礦上班。合并遷移后，種地上班距離遠，需要開車，糧食倉儲、農具置放空間變小。原有家禽養殖和菜園消失，增加生活成本，需要補貼花銷。五是后續政策銜接不上。由于財政壓力大，合村并居后沒有相應的優惠政策補貼。推行合村并居計劃后，需要完善安置地交通、飲水、住房等基礎設施建設，農村宅基地、土地復墾、村莊規劃等方面將會得到重新謀劃，相關政策措施不同步、不銜接會出現工作盲點。

茄子河區合村并居問題的對策建議

堅持規劃先行，讓村莊建設更有質感

2024年中央一號文件中提出，增強鄉村規劃引領效能。分類編制村莊規劃，加強村莊規劃編制實效性、可操作性和執行約束力，這為合村并居提供了根本遵循。一要加強頂層設計，提前調研謀劃。發揮政府主導作用，組織相關單位和專家對本區各自然村村莊布局、人口現狀、空心率等進行一次普調，摸清“家底”，作出總體規劃和階段性安排。規范優化鄉村地區行政區劃設置，嚴禁違背農民意愿撤并村莊、搞大社區。要尊重農民的實踐經驗，重新審視鄉土文化的現代價值，以“村社理性”為原則，注重規劃設計的可逆性和漸進性，這樣才能實現合村并居的發展成果最大化和社會成本最小化。完善村莊分類，將村莊規劃納入村級議事協商目錄。明確并居標準，設置規模、適用類型和實施程序。實施前要充分論證、科學規劃，邀請專家開展風險評估，實施中嚴格執行民主協商、逐級報批程序，實施后做好優化村“兩委”班子、健全運行機制、完善功能配套三項工作。二要爭取資金支持，強化財政兜底。科學有序地施行合村并居試點工作，要切實做好合村并居前后的各類資金保障，合理利用好鄉村振興相關政策，采取多種措施爭取上級、相關職能部門、社會渠道的資金支持。完善政府轉移支付資金分配機制，確保合村并居后財政扶持資金不減少。強化政府基金和債券支持、提升金融支持鄉村振興水平、加大擔保和風險補償力度、推進農業保險擴面增品提標等政策。鼓勵引導國有企業和各類資本進村投資，給予獎補，推進鄉村振興。三要注重各級聯動，確保科學穩妥。實施專班推進，推行干部常態化駐村聯戶、結對幫扶，實行“網格化管理、組團式服務”，鄉鎮專班切實擔負起主體責任，宣傳好合村并居政策。各級黨委政府要發揮統領作用，組織農業、民政、國土、住建、棚改和鄉村振興等部門，立足職能、密切配合，共同開展“合村并居”調查論證和具體實施工作。全程跟蹤監督，審計部門要對工程項目、各村“三資”（資金、資產、資源）和村干部任期財務進行全面清查審計采取有效措施，堅決杜絕村集體資產流失。國土部門要嚴格建設項目用地預審、征收集體土地批準程序，紀檢監察部門全過程監督，充分發揮村民主體作用，推行“四議兩公開”機制、“一事一監督”工作法。

探索合并方式，讓村屯發展更有活力

習近平總書記提出：“新農村建設一定要走符合農村實際的路子，遵循鄉村自身發展規律，充分體現農村特點，注意鄉土味，保留鄉村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉愁。”美麗宜居鄉村建設，必須尊重鄉村建設發展的客觀規律，做到因地制宜。一是實施行政村與下轄屯并居，做“大”行政村。全區有行政村57個，其中26個村擁有下轄屯，下轄屯89個，現行行政管理模式名義上屯歸屬行政村管理，實際上是由屯長作為所在行政村黨組織成員，負責具體管理，財政和經濟獨立運行。這些行政村與其下轄屯在地理空間分布上距離較近，人員溝通往來較為密切，村風民俗也較為接近，組織上存在隸屬關系，合并基礎較好，村民與屯民間互相認同感高。通過合村并居真正將下轄屯合并到行政村，為行政村的長遠發展整合資源，帶動下轄屯村民真正參與到特色產業項目發展中來，增收致富，轉換思想，變“要我合”為“我要合”，培養更多的致富帶頭人。二是實施中心村與周邊屯并居，做“優”中心村。全區現有中心村7個，占地面積39.56km2，常住人口9 327萬人，這些村基礎設施建設較好，文化資源稟賦較好，村民致富意識較強，村黨組織有主動意愿去探索合村并居，對周邊村屯形成了較強的凝聚力和向心力，周邊村屯村民對其有較高的認同感和歸屬感。以鄉村振興重點村為代表的中心村，發展有基礎有優勢，但發展空間受限，人口、資源、土地等發展要素持續驅動力不足，存在規模由小到大，發展由強到優的瓶頸，通過合村并居將內在聯系密切、有共同文化基礎的周邊屯并居到中心村，統籌整合土地、生態、文化等優勢資源，實現一批重點村發展升級，推動村干部由“小當家”變為“大管家”，利用手中資源，一心一意謀發展，帶動“新”“老”村民共同富裕。三是實施旅游村與薄弱村并居，做“強”旅游村。習近平總書記指出，產業興旺是解決農村一切問題的前提。充分利用資源優勢，借鄉村旅游發展東風，實現一二三產融合發展，采取“強村帶弱村，抱團發展”模式，對部分歷史文化村、特色保留村，立足鄉土特征、地域特點和民族特色提升村莊風貌，實施傳統村落集中連片保護利用示范，堅持一村一策建設美麗鄉村。以“四新村”“英山村”“興龍村”等鄉村振興重點村、“京石泉村”等紅色村、石龍山國家森林公園等主要景區為主體，借助中草藥主題觀光、花海和果蔬采摘、民宿等項目，發展“全時段旅游經濟”，形成美麗鄉村精品旅游線路。采取資源“聯”享、利益“聯”接、產業“聯”盟的方式，聯合周邊資源薄弱村，吸納就業，所獲收益以股份分紅形式注入村集體，各村按投資比例分紅。

推進共建共享，讓民生福祉更有溫度

合村并居要分階段穩步推進，科學有序推進合村并居，防止激進合并、一刀切。一是創新農村用地方式，盤活土地資源，充分釋放土地復墾活力。合村并居試點實施后，整村搬離后被騰空的宅基地、庭院、菜園等土地資源，在不突破耕地紅線硬杠和尊重群眾意愿情況下，可通過購買周邊村宅基地、土地出讓、土地置換等形式科學進行土地復墾。創新農村用地方式，穩步開展集體建設用地，建設租賃住房試點，允許本地居民利用自有住宅，通過資源入股、合作建設、改造民宿等方式依法從事鄉村旅游經營等政策。創新土地置換方式，如集體資產所有權、分配權置換社區股份合作社股權；土地承包權、經營權置換農民基本社會保險等等。二是優化村“兩委”班子配置，加強農村管理建設。綜合考慮鄉鎮的功能定位、人口規模、服務半徑等，按鄉鎮類別對機構編制及職能進行統籌規劃、有機整合、高效配置，實現最大效能。不斷優化村“兩委”班子配置，引進返鄉大學生、專業技術和創新創業人才，在職務晉升、職稱評聘時作為重點人選，給予擔保和貼息支持等政策。健全便民服務點制度和村級民事代辦制度，按周期安排村干部輪崗在各便民服務點提供代辦服務。提升數字政務服務覆蓋率，做好政務外網改造升級配套工作，推進自助服務終端機向社區、村屯等人員密集網點覆蓋，實現政務事項“自助辦、就近辦、出門辦、下樓辦”。三是加強基礎設施保障，完善便民利民工程。強化公共設施建設，配備道路、水電、供暖、通訊、廁所、垃圾處理等公共服務配套設施。加強農村路網建設，繼續完善農村路網布局，全面實施農村公路路網提質、產業融合工程，全面改善農村公路通行條件。加強生態環境建設，推進農村生活垃圾分類和處理。在居民區周邊成立養殖合作社、建造種植園區、農機庫和小型儲糧倉。提供教育、醫療、養老、治安管理、健身等公共服務。針對失業人群提供免費技能培訓和城鎮最低生活保障、養老保險和醫療保險等權益，提升農民的獲得感。

合村并居作為農村行政規模調整的一種方式，是農村發展的重要引擎，能夠為鄉村振興戰略提供有效載體。合村并居可以有效節約土地資源、增加耕地面積、減少線路設備投資、統一供氣供暖、減少資源浪費，但是目前合村并居仍處于探索階段，存在一些制約發展因素，如村民合并意愿不強、土地利用效率不高、村民生活辦事不便等。文章提出通過加強村莊規劃、探索因地制宜的合并方式，改善民生福祉，能夠讓合村并居更好地服務于鄉村振興戰略。

（作者單位：1中共勃利縣委黨校；2 七臺河市茄子河區委老干部服務中心）