運動式治理：一種中國特色的動員機制

摘要：運動式治理根植于中國傳統政治，并以其在當代中國國家和地方治理中的廣泛存在成為了中國公共管理的關鍵詞。作為治理體制的運動指向傳統帝國治理邏輯，作為治理機制的運動是常規科層治理失靈或低效的應對方案而指向政策執行工具。運動式治理機制與科層治理存在替代、互補、協同等關系，是當代中國革命、建設、發展的重要經驗，體現了中國國家治理的制度優勢和治理效能。不過，運動式治理機制也因層層加碼、目標歪曲而面臨有效性困境和合法性悖論，未來應向規范化、法治化、制度化、長效化的路徑轉型，并據此構建運動式治理的公共目標限度和技術、規范，程序規限機制。運動式治理具有鮮明的中國特色，也與科層制、動員政治、整體性治理存在深度關聯，在發展中國家和發達國家都有廣泛適用的空間，是觀照全球公共治理因而兼具特殊性與普遍性的知識概念和治理機制。

關鍵詞：運動式治理；黨政體制；有效性；合法性；普遍性

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）03-0024-010

運動式治理是一種極具特色的中國國家和地方治理方式。運動意味著變化，即不同于常態和常規。在國家形成和官僚制建立之后，存在常規化的科層治理，也就存在與常規科層治理不同的運動式治理，即以超越常規科層的方式吸納各方的注意力和資源，促進政策執行，完成依靠常規科層難以完成的目標。在歷史上，運動式治理可以追溯到傳統帝國的君主官僚制，即君主以最高權威和專斷權力超越官僚體制束縛從而完成特定目標。在黨領導革命獲得勝利后，中英文世界關于動員政治（Mobilization Politics）的研究開始更多關注中國的政治運動（Political Campaign）和群眾運動（Mass Campaign），分析黨和國家如何通過發起面向官僚、社會和群眾的運動來推動革命、建設和發展。（Li Lifeng，“Mass Movements and Rural Governance in Communist China： 1945-1976”， Journal of Modern Chinese History， Vol.7， No.2， 2013， pp.156-180; Gordon A. Bennett， “Yundong？： Mass Campaigns in Chinese Communist Leadership”， Berkley： Center for Chinese Studies， University of California， 1976. ）

在政治運動和群眾運動之外，據我們查閱的資料，記者劉效仁2004年以《淮河治污：運動式治理的敗筆》的報道，明確提出了“運動式治理”的表述。在實踐中，隨著行政事務擴張與常規科層能力不足的矛盾加劇，運動式治理的社會需求和應用范圍擴張，其成功經驗和短板缺陷也日益凸顯，受到廣泛關注。經過諸多學者圍繞清代叫魂案、黨的整風運動、嚴打式執法、愛國衛生運動以及其他各類日常動員的深入分析和理論闡釋，（唐皇鳳：《常態社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究》，《開放時代》，2007年第3期。）運動式治理逐漸成為了中國公共管理的一個關鍵詞。

本文旨在系統解析作為中國公共管理關鍵詞的運動式治理，在追溯已有研究的基礎上，首先闡明運動式治理的概念內涵及其分析維度，進而厘清與運動式治理相關的核心議題并指出未來的研究方向，最后討論運動式治理在全球公共治理實踐和公共管理研究中的特殊性與普遍性。

一、運動式治理的概念與類型

運動式治理通常是指以特殊權威打破常規科層機制，以動員的方式重新吸納注意力和資源，用于完成常規科層難以完成的任務和目標。運動式治理的實踐類型和組織載體多樣，根據動員的合法性、動員目標、動員對象、動員范圍、治理績效可以分為諸多類型。本文對運動式治理的分析主要是從其本來含義，即與常規治理的相互關系作為切入點的，因此本文將運動的常規化和制度化水平作為分類的標準之一，進而結合分別指向行政體制和社會大眾的動員對象維度，將運動式治理區分為政治運動、群眾運動、行政動員、社會動員四種類型（見表1）。其中，政治運動和群眾運動的制度化和常規化水平相對較低，且多在國家層面發生；行政動員和社會動員的制度化水平相對較高，多在地方和基層的政策執行中出現。由此，我們可以在兩個層面對運動式治理作出分析，一是在國家層面指向治理體制的政治運動和群眾運動，二是在地方層面指向政策執行的行政動員和社會動員。

第一，在國家層面指向治理體制的政治運動和群眾運動，常規化和制度化水平相對較低，往往超越常規科層，多在分析傳統帝國治理和皇權政治、黨的革命運動和當代政治運動時得到討論。群眾運動雖然在范圍和目標上與政治運動存在差異，但卻具有相同的合法性和體制基礎。馮仕政以“革命教化政體”系統闡釋了“國家運動”：黨繼承革命遺產和卡里斯瑪權威，同時適應趕超型現代化的需要，形成了“革命教化政體”；該政體對改造社會有強烈的使命感并以具備改造社會和推進現代化的超凡稟賦作為合法性基礎；其組織和合法性基礎使其不僅能夠發起運動，而且基于績效和合法性壓力需要不斷改變國家運動的具體形態。（馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》，2011年第1期。）周雪光在治理體制的意義上解釋了運動式治理，認為國家層面的政治運動源于國家一統體制與地方有效治理的矛盾，以黨政復合體制作為穩定的制度基礎，是國家治理的制度邏輯的一部分。（周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》，2011年第10期。）由此，在宏觀層面指向治理體制的國家運動和群眾運動，以卡里斯瑪權威和將卡里斯瑪權威常規化的執政黨作為合法性基礎，遵循著政治邏輯，動員對象可以包含行政體制和社會大眾，以意識形態、政治規訓和國家教化為核心目標。

第二，在地方意義上作為治理機制的行政動員與社會動員，具有相對較高的常規化和制度化水平，在日常政治和治理活動中作為政策執行工具而廣泛存在，常常嵌入在常規科層之中。其中，作為行政動員的基層運動式治理遵循行政運作邏輯，動員對象指向科層內部、以政策有效執行和命令貫徹為主要目標，追求政府有效性；（歐陽靜：《論基層運動型治理——兼與周雪光等商榷》，《開放時代》，2014年第6期。）社會動員在對象上指向社會大眾，以政策執行獲得大眾遵從、參與或認可為主要目標，強調社會有效性。隨著城市化、市場化、社會化的發展，運動式治理機制逐漸擺脫了總體性社會時期國家運動的強烈政治色彩，成為了用于應對基層財政資源匱乏、基礎性權力缺失、基層組織渙散、基層社會復雜多樣等現實難題，主要面向體制內干部，致力于提高治理效能的行政機制。（Wang Zhengxu， W. Wu and M. Frazier， “Campaigns in Politics： From Revolution to Problem Solving”， in Campaigns in Politics： From Revolution to Problem Solving， 2018， Chapter 2， pp. 324-339.）因此，運動式治理機制常常以“中心工作”“專項治理”“集中整治”“重點任務”等形式在政府治理、經濟發展、社會治理、環境保護等領域持續而廣泛地存在。學界對當下運動式環保督查、掃黃打黑、脫貧攻堅、攤販整治、創文創衛等運動式治理的分析，（郝詩楠、李明炎：《運動式治理為何“用而不廢”——論作為一種治理工具的運動式治理》，《探索與爭鳴》，2022年第10期。）大多都是在治理機制和政策工具意義上所作的討論。

上述指向治理體制的政治運動、群眾運動與指向治理機制的行政動員與社會動員的分野是一種理想類型，比如愛國衛生運動、脫貧攻堅行動就同時包括行政動員和社會動員，既追求行政有效性，又追求社會有效性。實際上，不同的運動式治理共享政治和行政基礎并有諸多相似性：在合法性和制度基礎上都指向卡里斯瑪權威的常規化和黨政復合體制，在應范圍上指向政府難以解決的重大和棘手難題，在運行特征上具有快速性、突擊性、階段性，在參與上都強調整體性和跨部門的權力整合。（葉敏：《從政治運動到運動式治理——改革前后的動員政治及其理論解讀》，《華中科技大學學報》（社會科學版），2013年第2期。）當然，可以在上述理想類型中觀察到，隨著國家建設制度化、規范化、理性化的演進，在國家層面指向政治運動和群眾運動的運動式治理由于常規化和制度化水平較低而逐漸隱去，而在地方和基層意義上指向治理機制、作為政策執行工具的行政動員和社會動員由于常規化水平較高則越來越日常化，后者也是本文后續分析的重點。

二、運作邏輯：運動式治理與常規治理的替代、互補和協同

與從運動與常規的關系視角闡釋運動式治理的含義并將常規化水平作為運動式治理的分類標準相一致，本文對運動式治理存續條件、實施過程和運作邏輯的討論也主要圍繞運動與常規的關系來展開。具體來說，高度常規化、作為日常政策執行的運動式治理的運作特征突出表現為一體兩面的運動常規化和常規運動化，即既包含對常規科層的高度動員而超越常規，又深深嵌入既有的常規機制并呈現出濃厚的常規運作特征。

作為本文分析的重點，不同于逐漸隱去的政治運動和群眾運動，指向治理機制和政策執行工具的行政動員和社會動員逐漸形成了新的存續條件和運作邏輯。首先，執政黨對于國家建構的歷史使命感以及卡里斯瑪權威的常規化為啟動運動式治理提供了合法性基礎。其次，基于雙重規范系統的黨政復合體制以及中央自上而下的行政發包制和考核監督機制，構成了運動式治理的行政和組織基礎。最后，轉型期國家和社會事務急劇擴張對科層治理提出了快速、高效、實時回應的要求，民眾也在社會自主治理能力較弱的背景下依賴甚至期待政府承擔無限責任，這與科層治理資源有限、條塊權威分化、部門利益割據帶來的回應能力不足形成了顯著張力，構成了運動式治理的心理基礎和社會條件。因此，在專斷權力強制度化、常規權力非制度化和同意權力弱制度化的治理格局中，（樊紅敏、周勇振：《縣域政府動員式社會治理模式及其制度化邏輯》，《中國行政管理》，2016年第7期。）基于上述政治、行政、組織和社會基礎，黨政復合體制往往兼具啟動運動式治理機制的動力、能力和意愿，核心特征表現為以設置中心工作、專項任務等超常規的方式，集中注意力、整合資源、強化協調并輔之以嚴格的監督、考核、獎懲機制，推動政策執行和解決社會問題。

從運行特征來看，運動式治理機制與政治統合制、壓力型體制緊密相關。在組織載體和表現形式上，運動式治理多經由專項行動、項目制、領導小組、工作組、督查以及指揮部等議事協調機構或機制發揮作用。（劉軍強、謝延會：《非常規任務、官員注意力與中國地方議事協調小組治理機制——基于A省A市的研究（2002～2012）》，《政治學研究》，2015年第4期。）在政治統合與權威整合方面，作為運動式治理基礎的黨政結構除了在宏觀上集中統一并兼顧治理合法性與程序正當性外，也在基層治理中通過黨建引領社會發展。（何艷玲、王錚：《統合治理：黨建引領社會治理及其對網絡治理的再定義》，《管理世界》，2022年第5期。）在資源調配和協同治理方面，運動式治理能夠基于條塊動員重塑層級間的權威，強化部門合作，整合社會資源。在考核激勵方面，運動式治理主要依靠“塊塊”以實質權威取代“條條”的正式權威，以基于人事權和高額獎懲的強激勵改變常規治理中的弱激勵機制。總的來看，經由治理目標設定、組織載體搭建、政治與行政權威整合、條塊關系重塑、治理資源吸納、斗爭話語構建、激勵機制運用等過程，運動式治理得以實際落地并發揮效能。

由此，運動式治理與常規治理的關系也成為了分析運動式治理運作邏輯的關鍵議題。運動與常規表現出替代、互補和協同等多種形態。一方面，運動式治理與常規治理呈現出相互替代和單向度變遷的關系。首先，運動式治理是常規治理失敗的應對、糾偏和替代方案，其啟動來自于例行公事的失靈或低效。周雪光以組織學和交易成本理論對此作了深入分析，指出常規科層治理機制僵化守舊和難以創新時，交易成本不斷上升，會催生能夠替代它的運動式治理機制。（周雪光：《運動型治理機制： 中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》，2012年第9期。）其次，運動式治理也會在一定條件下向常規治理轉型。陳恩對計劃生育政策執行的分析表明，國家頂層的動力變遷和目標責任制考核轉型、社會環境的變化會促使常規治理取代運動式的政策執行。（陳恩：《常規治理何以替代運動式治理——基于一個縣計劃生育史的考察》，《社會學評論》，2015年第5期。）

另一方面，運動式治理與常規治理也相互補充、嵌入和協同。首先，從制度邏輯來看，運動式治理是短期性和補充性的，常規治理則是長期性和常態化的，二者相互融合、共生共存構成了治理的整體邏輯。任星欣對我國土地制度變遷的歷時性研究表明，在原有常規機制失效后，運動式治理是探索和建立新的、更為有效的常規治理機制的重要工具，運動與常規相輔相成并形成一個有機整體，制度變遷呈現出“運動式治理加制度建設的組合拳”模式。（任星欣：《運動式治理與制度建設：中國改革開放時期經濟制度變革的組合拳模式》，《公共行政評論》，2020年第1期。）安永軍對同鄉同業型電詐犯罪治理的分析表明，常規治理可將非規則事務過濾出來并為下一階段啟動運動式治理奠定基礎，常規與運動構成一個雙層治理的有機體系，二者縱向協同并互補才能共同完成治理過程。（安永軍：《常規治理與運動式治理的縱向協同機制》，《北京社會科學》，2022年第2期。）其次，在工具和機制層面，政治行政化導致運動式治理與常規治理的邊界越來越模糊，運動式治理會沿用常規治理在信息傳遞、組織建設、資源整合、績效考核等方面的技術和工具，呈現出“運動其外、常規其內”的色彩，即運動式治理的常規化。（徐明強、許漢澤：《運動其外與常規其內：“指揮部”和基層政府的攻堅治理模式》，《公共管理學報》，2019年第2期。）最后，在差異化治理場景中，常規治理任務也可以搭乘運動式治理的便車，以成熟的運動式治理模式和工具為常規治理增勢賦能，（文宏、杜菲菲：《借勢賦能：“常規”嵌入“運動”的一個解釋性框架——基于A市“創文”與營商環境優化工作的考察》，《中國行政管理》，2021年第3期。）表現為常規科層體制的運動化。這些分析表明，運動與常規的關系不再局限于二元范式，二者可以并存于同一個治理譜系之中，相互補充、嵌入和協同并在不同的治理場景中分別或共同發揮作用。

總之，黨政復合體制為啟動運動式治理提供了制度基礎，圍繞決策啟動、載體搭建、權威整合、條塊協同、資源吸納、話語建構、監督強化等形成的運動常規化和常規運動化體現了運動式治理的核心運作邏輯，與此相適應的運動與常規之間的替代、互補、協同構成了其主要議題。

三、功能分析：運動式治理的效能評價與轉型前景

運動式治理具備穩定的制度基礎和治理有效性，這決定了運動式治理的長期存在和廣泛適用。如前所述，運動式治理的制度化有助于解決中央一統體制與地方有效治理的難題，央地二元格局為運動與常規并存提供了穩定的組織基礎。從歷史和現實來看，運動式治理不僅具有近代中國革命斗爭的DNA，并在實踐中得到反復檢驗，（Sebastian Heilmann and Elizabeth J. Perry，“Embracing Uncertainty： Guerrilla Policy Style and Adaptive Governance in China”，in Mao's Invisible Hand， Harvard University Asia Center， 2011， pp.1-29.）而且是在國家建構尚未完成時推動國家和社會建設的基本經驗，還是應對轉型期公共問題復雜、管理資源匱乏、部門合作不足等治理困境以及對“急難險重”任務進行攻堅治理的客觀需要。因此，基于啟動和開展運動式治理的政治、行政、組織和社會基礎，黨政體制通過運動和動員使“集中力量辦大事”成為可能，能夠在短期內帶來顯著的治理績效，實現經濟和社會發展目標，（Nicole Ning Liu et al.， “Campaign-Style Enforcement and Regulatory Compliance” ，Public Administration Review， Vol.75， No.1， 2015， pp.85-95.）被認為是國家政策執行能力和國家治理能力的重要組成部分，（John James Kennedy and Dan Chen， “State Capacity and Cadre Mobilization in China： The Elasticity of Policy Implementation”，Journal of Contemporary China， Vol.27， No.111， 2018， pp.393-405.）是國家制度優勢和治理效能的重要體現。研究者強調，正是這種根據目標需要而超越常規束縛、實施運動式治理的能力，使中國的政策制定和執行在不確定環境下保持著彈性、靈活和調適的特質，推動了中國的轉型和崛起。（Sebastian Heilmann， Red Swan： How Unorthodox Policy-Making Facilitated China’s Rise， Chinese University Press， 2018.）

不過，強動員、高激勵、反常規化特征也使運動式治理面臨有效性悖論和合法性沖突。一方面，運動式治理以強激勵方式打破常規治理，除了長期與常規機制界限不明、與壓力型體制相互混同并引發組織層面的疊床架屋、條塊系統的層層加碼，進而導致體制運行成本增加、運行效率下降，無法達到治理效果的帕累托最優并陷入內卷化困境之外，（倪星、原超：《地方政府的運動式治理是如何走向“常規化”的？——基于S市市監局“清無”專項行動的分析》，《公共行政評論》，2014年第7期。）還可能破壞既有的權力格局并導致常規治理機制被虛置、常規治理目標被歪曲或走向失控。對運動式環保督察的研究就發現，環保督察執行越嚴，企業越可能操控自行監測數據并導致環境信息公開質量下降，（陳玲、謝孟希：《運動式治理降低環境信息公開質量？——實證依據與理論解釋》，《公共管理評論》，2021年第2期。）即運動式治理并不總是能夠帶來政策遵從和更好的治理績效。

另一方面，運動式治理與依法行政也存在張力。一是運動式治理在政策啟動和決策環節依靠卡理斯瑪權威而與現代法理權威存在張力，（Randall Peerenboom， China’s Long March Toward Rule of Law，Cambridge University Press，2002. ）地方政府的“紅頭文件”就常常存在法理依據不足的問題。二是急風驟雨的政策執行容易與法治相悖。以“嚴打”和“集中整治”等為代表的運動式執法雖能夠促進法律執行，但也可能因過于追求行政部門所期待的治理效能而要求從嚴、從重、從快處理，并違反行政職權和程序等方面的法律規定，陷入“違法執法”的悖論。運動式治理在弱法治條件下打破常規常常意味著以政策取代法治，使對法律和政策的選擇性執行更具正當性，不僅無法從源頭上解決對法律“軟執行”和“低服從”的結構性問題，而且可能反過來沖擊正式法律制度，成為治理陷阱甚至引發治理危機。（陳家建、張瓊文：《政策執行波動與基層治理問題》，《社會學研究》，2015年第3期。）

基于有效性與合法性的雙重視角，運動式治理在解決治理難題、提升治理效能的同時，也相應帶來了權威依賴、成本高企、目標歪曲、法理沖突等困境。如何實現治理有效性與合法性的平衡，是一個難題。因此，運動式治理的演變前景備受關注，主要有告別政治運動和推動運動式治理轉型等主張。

一是告別政治運動。黨的十一屆三中全會開啟了從以階級斗爭為綱到以經濟建設為中心的歷史性轉變，由于政治運動缺乏穩定的組織架構和程序而容易破壞制度權威，鄧小平明確提出要加強法律和制度建設而“不搞運動”。 運動將隨著行政國家成長和官僚制理性化而趨于溫和并最終消失，我們也應主動告別政治運動。（郎友興：《中國應告別“運動式治理”》，《同舟共進》，2008年第1期。）

二是運動式治理的規范化、法治化、制度化、長效化轉型。研究者基于理性化與法治化、制度化與長效化、公民參與和協作治理等視角提出了運動式治理轉型的前景和方向，（向淼、郁建興：《運動式治理的法治化——基于領導小組執法行為變遷的個案分析》，《東南學術》，2020年第2期；向淼、郁建興：《運動式治理的長效化：短期性中心工作何以嵌入長期發展戰略？》，《經濟社會體制比較》，2024年第1期。）進而討論轉型的實現條件和微觀機制。轉型的核心在于加強常規制度建設，以黨政機構改革、政府職能轉變、縱向和橫向府際關系調整以及政府—市場—社會關系的重塑來厘清政府權責邊界，以信息技術運用和數字政府建設對專斷性權力予以制約與監督，（談婕、高翔：《數字限權：信息技術在縱向政府間治理中的作用機制研究——基于浙江省企業投資項目審批改革的研究》，《治理研究》，2020年第6期。）以及通過司法改革、行政訴訟等加強對政策決策和執行的法律規制，從而一方面繼續推進結構層面的行政理性化建設，強化科層體制推動政策執行、回應社會訴求的能力；另一方面以技術、規范和程序對超越常規的專斷性權力予以規限。

與此相關，值得進一步關注的問題是運動式治理在微觀層面的啟動時機、約束條件和適用范圍。結合上述轉型前景，基于“有限否定與類型化承認”（楊志軍、彭勃：《有限否定與類型化承認：評判運動式治理的價值取向》，《社會科學》，2013年第3期。）的立場，地方和基層的運動式治理在目標設定和啟動階段應符合應對科層失靈風險、解決社會治理難題、推進公共福祉的初衷，在決策和執行環節嵌入協商機制、吸納多元主體參與并取得一定程度的共識，堅守法治底線并保留動態調適的空間。

四、作為普遍性知識的運動式治理

運動式治理雖然具有中國特色，但作為治理機制和管理技術的運動并非中國所獨有，而是具有相當的普遍性。運動式治理之所以具有中國特色，是因為中國較早建立起結合了家長制權威與科層取仕的政治官僚制，早熟的國家機器和帝國治理傳統使政治官僚制能夠基于專斷性權威啟動政治運動。繼承了革命傳統的當代中國黨政復合體制也與近代西方以來的韋伯式官僚制存在顯著差異，（Bo Rothstein， “The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government： the Cadre Organization Meets Max Weber”，Governance， Vol.28， No.4， 2015， pp.533-548.）這使得運動式治理深深扎根于中國的治理傳統和現實社會并頗具特色。然而，在政治運動逐漸隱退之后，作為治理機制和管理工具的運動式治理不僅與全球范圍內的政策執行和社會治理難題相契合，而且也與動員政治、整體性治理、行政助推等概念和議題密切相關。

從政治動員來看，動員指向消極個體為達成特定目標和追求集體利益成為社會生活積極參與者的過程。但是，在發達國家已完成國家建構、行政國家相對成熟后，西方學者對亞非拉等具有深厚革命傳統的地區的研究，多將動員指向被排除在正式制度之外的群體為實現訴求而采取非正式制度并以其替代正式制度的過程，尤其關注以“顏色革命”和“阿拉伯之春”等為代表的社會運動和抗爭政治（Contentious Politics）。（Justin A. Hoyle， “A Matter of Framing： Explaining the Failure of Post-Islamist Social Movements in the Arab Spring”，Digest of Middle East Studies， Vol.25， No.2， 2016， pp.186-209.）這類研究常常在國家與社會對立的意義上，關注政治動員的非制度化特征和破壞性力量，卻忽視了其普遍存在和積極面向。作為政治參與的重要形式，政治動員無疑在選民投票和黨派政治中發揮著重要作用。

從行政動員來看，周雪光從組織學視角來研究運動式治理，將其視為科層治理的補充和應對機制，為我們提供了重要啟發。科層制既因其專業分工、層級權威、法令規章、非人格化等特質而堪稱組織模式的理想類型，但也容易陷入過度強調權威和規則、制度僵化、運行失靈、組織擴張等困境，要解決這些困境就可能需要啟動運動式治理機制。換言之，只要存在科層制，就有作為科層失敗應對機制的運動式治理形成的基礎，行政動員也就存在。

從公共行政的范式演進以及整體性治理、協同治理、網絡治理等治理理論來看，運動式治理機制作為科層機制的補充，有助于解決科層分化、利益沖突等難題，在應對重大社會問題時推動實現整體性治理和協商治理。公共行政范式由古典公共行政向新公共管理直至新公共治理的演進，正是為了應對效率與合法性的張力。合作供給和共同生產，也是為了應對公共部門財政不足、服務能力有限與社會對公共治理需求增加之間的矛盾，提升公共服務能力并促進政策創新，也就意味著對資源的動員、對公共部門以及社會參與者的協同。（Jacob Torfing， “From the Efficient Use of Existing Resources to the Mobilization of New Ones”，Rethinking Public Governance， Edward Elgar Publishing， 2023， pp.99-117.）

因此，在全球范圍內，不論政體性質與發展階段，作為常規科層的補充機制的行政和社會動員都是一種普遍性實踐。一方面，對于廣大發展中國家而言，在國家建構尚未充分完成、國家能力相對較弱、社會自主治理能力不足時，恰當的行政動員有助于凝聚官僚體制的注意力、推進國家建構和增強國家權威，積極的社會動員則能推動社會力量以多種形式強化監督、透明和問責，從而助推政策執行，優化公共服務，增進民眾福祉。另一方面，對于發達國家而言，除了歷史上行政國家的成長需要動員外，今天也面臨科層碎片化、過度專門化、協調不足、行政低效難題，（Koen Verhoest et al.， Autonomy and Control of State Agencies： Comparing States and Agencies， "Springer， 2016.）還因為經濟社會不平等而存在社會資本下降、社會參與不足、選民投票率低等問題，（Susan Saegert and Gary Winkel， “Crime， Social Capital， and Community Participation”，American Journal of Community Psychology， Vol.34， No.3， 2004， pp.219-233.）都需要基于科層、市場和網絡的動員，從而促進合作供給和共同生產，解決公共服務供給的效率、效能難題。最后，對于具有較強國家能力的中國而言，基于黨政復合體制進行行政和社會動員，既有助于優化行政體制和提升行政績效，還有助于實現國家對社會“扶上馬，送一程”，增強社會合作治理和社會自主治理的能力。

當然，在作為科層機制失靈應對方案的意義上，普遍性存在的運動式治理在具有差異性歷史傳統和現實情境的國家和地區適用時必然具有不同特色，并呈現出差異化的動員形式、應用場域、核心功能和負面效應。第一，發展中國家往往需要動員行政和社會力量以同時推動行政國家的制度化建設和社會的參與式治理，從而增強國家能力和社會自主治理能力。東亞發展型國家包括產業發展、法治建構等在內的現代化建設都體現出國家主導下“為發展而動員”的特征，（Kristen E. Looney， Mobilizing for Development： The Modernization of Rural East Asia， Cornell University Press， 2020.）中國發展型國家也具有鮮明的發展主義、經濟國家主義、國家合作主義色彩。（郁建興、石德金：《超越發展型國家與中國的國家轉型》，《學術月刊》，2008年第4期。）第二，發達國家雖然在行政國家成熟之后主要通過動員來強化政策參與、合作生產從而優化公共服務，但也需要通過動員來緩解政治極化和社會對立等新問題。比如，面對美國社會的經濟不平等、種族和安全議題，美國警察持續開展“對犯罪宣戰”和“對毒品宣戰”以及“對恐怖主義宣戰”等運動以消除阻礙社會進步的重大問題，但由此帶來的運動式警務和監禁式國家也導致警民關系緊張，加劇了種族歧視和社會對立。（劉宇辰：《美國警民關系的政治困境：“對犯罪宣戰”的起源、對策和未來（1965—2016）》，《北大政治學評論》，2022年第2期。）

對極端民粹主義者的政治動員也可能會加劇種族問題，并反噬民主體制。

（Long Sean， “White Identity， Donald Trump， and the Mobilization of Extremism”，Politics， Groups， and Identities， Vol.11， No.3， 2023， pp.638-666. ）相應地，對弱勢群體比如外來移民群體權益保護的社會動員則有助于對“反移民”的中心敘事進行糾偏。（Kocher Austin， “The New Resistance： Immigrant Rights Mobilization in an Era of Trump”，Journal of Latin American Geography， Vol.16， No.2， 2017， pp.165-171. ）

可見，作為行政和社會動員機制的運動式治理是兼具普遍性與特殊性的知識概念和治理實踐。在發展中國家，運動式治理多表現為國家主導下的政策動員和參與式治理，常常將動員作為正式制度的補充或者探索建立正式制度的工具，以推動建構尚不完善的行政國家、促進政府政策執行和經濟社會進步為重要目標，但需要防范無序的動員對常規治理體制的反噬。在發達國家社會自主治理能力較強的背景下，運動式治理更多地呈現出國家與社會合作治理的色彩，以強化公眾對行政國家的監督問責和公共服務的合作生產雙重任務為核心目標，但也在完成行政國家建構之后面臨政治極化、民粹主義和社會對立等新問題。

總的來說，運動式治理既是中國公共治理實踐和公共管理研究的關鍵詞并具有中國特色，也在其他發展中國家具有特殊性，還在西方發達國家具有相應的適用空間。本文解碼了作為關鍵詞的運動式治理，首先追溯了運動式治理的概念源起并對其作了類型學劃分，在“告別政治運動”的意義上分析了作為治理機制和政策執行工具的運動式治理的運作邏輯。進而，文章重點梳理了運動與常規的替代、補充和協同關系。最后，基于對運動式治理的效能分析和價值評價，文章還展望了運動式治理作為兼具特殊性與普遍性的治理實踐和知識概念的可能性。在摘掉看待運動式治理特殊性的有色眼鏡之后，未來有關運動式治理的研究應借鑒和呼應全球公共治理的研究成果，在管理技術和政策工具的意義上，討論運動式治理在微觀層面的啟動時機、應用范圍、決策規范、程序約束等內容。□

（責任編輯：蘇騰飛）

收稿日期：2024-03-06

作者簡介：向淼，武漢大學政治與公共管理學院副研究員，浙江大學社會治理研究院研究員。

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大專項“黨的十八大以來促進人的全面發展與共同富裕的經驗與成效研究”（編號：2023JZDZ036）；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“全面建設社會主義現代化國家新征程中加快實現共同富裕研究”（編號：21JZD019）。