區域黨建一體化驅動跨域協同治理：作用機制與實踐框架

摘要：作為區域一體化的推動者和領導者，中國共產黨在跨域治理中居于中軸地位，為破除地區及組織之間的壁壘、實現區域合作及資源優化配置提供了堅強政治保障。近年來，長三角地區以跨域黨建共同體推動跨域治理共同體，探索出“區域黨建一體化”這一涵蓋諸多實踐樣態的新型黨建模式。為了回應既有研究理論分析視角和“政黨”主體關注的不足，在“區域黨建一體化”概念理論化闡釋基礎上，構建出“政黨驅動跨域協同治理”分析模型，為深刻揭示其驅動跨域協同治理的作用機制和實踐框架提供了理論分析工具。在這一分析模型中，區域黨建一體化以整合多元主體的公共權威體系、組織網絡體系和資源共享體系，成為驅動跨域協同治理、進而實現區域一體化發展的“動力引擎”。區域黨建一體化的作用機制既提供了目標賦予、關系網絡、規則制度等結構支持，也提供了政治領導、思想引領、信息溝通、資源供給等行動支持。然而，區域黨建一體化的實際意義，不只是為跨域協同治理提供了一種實踐框架，也是為實現以區域現代化推動中國式現代化進程提供了一種制度安排。

關鍵詞：區域黨建一體化；黨建引領；區域一體化；跨域治理；協同治理

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）03-0127-015

當前，中國區域發展的空間戰略布局，在目標指向上涉及區域協調發展和區域高質量發展兩大核心主題，在結構形態上呈現出多層次、復合型的立體化空間體系。（即以西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展等四大區域板塊為主要內容的區域協調發展戰略；以京津冀、長三角、粵港澳大灣區等三大世界級城市群，及長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展等東西南北縱橫聯動紐帶為主要內容的區域重大戰略；以城市化地區、農產品主產區、生態功能區等三大空間為主要內容的主體功能區戰略；以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮聯動發展的新型城鎮化戰略。）其中，區域一體化既是區域經濟發展的一體化，也是區域社會治理的現代化，可謂是區域協調發展和區域高質量發展的綜合形態或更高形態。2023年11月30日，在深入推進長三角一體化發展座談會上，習近平總書記將推動區域一體化發展置于建設中華民族現代文明、引領中國式現代化的高度上，同時指出：推動區域一體化發展走向深入，“必須從體制機制上打破地區分割和行政壁壘，為一體化發展提供制度保障”。（新華網：《習近平主持召開深入推進長三角一體化發展座談會》，2023年11月30日，http：//www.news.cn/2023-11/30/c_1130001743.htm。）“區域黨建一體化”的實踐出場和理論表達與破解跨域治理困境密切相關，是區域社會治理現代化的制度創新。區域黨建一體化通過打造跨域黨建共同體，不斷增強黨組織在跨域治理中的領導統籌能力，以更高的政治勢能實現跨區域組織整合、資源整合、力量整合，推動區域間深層次合作、提升區域發展一體化水平。基于此，深入探討區域黨建一體化的科學內涵與基本特征，及其在跨域協同治理中的作用機制和實踐框架等基本問題，以區域黨建一體化為突破口再造跨域協同治理網絡、推動局部地區率先實現中國式現代化具有重要的理論與現實意義。

一、文獻回顧和問題提出

隨著區域一體化持續推進，跨越行政轄區和組織邊界的公共事務不斷涌現，成為當前區域社會治理現代化面臨的重要議題。在跨域公共事務處置和協調中，多元主體有著各自的治理理念、工作體制、制度規范和利益訴求，傳統社會治理方式難以有效應對和解決，由此產生了“跨域治理”（國內外學術界在使用跨域（界）治理（Trans-border Governance）、區域治理（Regional Governance）等概念時并不進行嚴格的區分。為了研究方便和概念表達的需要，我們統一使用“跨域治理”概念。參見陳瑞蓮、楊愛平：《從區域公共管理到區域治理研究：歷史的轉型》，《南開學報》（哲學社會科學版），2012年第2期。）難題。概括說來，主要涵蓋三大難題：一是行政屬地化的壁壘難題。長期以來，以行政區劃體制確定屬地管轄范圍，建立起權力關系明確、等級層次有序的行政體系，（周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，生活·讀書·新知三聯書店2017年版，第21頁。）一直是中國地方治理的主導模式。這一行政體系更適合屬地范圍內、責任明確的公共事務治理。然而，跨域公共事務超出了單一行政邊界，勢必帶來行政權威分散與整體性治理、屬地主義與區域一體化之間的矛盾。二是社會碎片化的整合難題。改革開放和社會主義市場經濟的發展對中國社會產生了全面而深刻的影響，社會逐漸從高度集中、同質性的結構體系演化為分散性、多元化的結構體系。（林尚立：《中國共產黨與國家建設》，天津人民出版社2017年版，第208頁。）社會結構多元化帶來的組織碎片化、資源碎片化、治理碎片化，在區域層面體現地更為突出，跨域整合更為艱難。三是利益分割化的競爭難題。社會結構多元化導致的利益分割化體現在階層間、地區間、群體間、個人間等方面。在地方政府層面，行政邊界剛性約束和地方政府競爭雙重作用導致區域管轄權缺失和地方政府權力濫用，客觀上造成了市場割裂、地區封鎖和利益藩籬，出現區域產業同構化、空間同質化、競爭無序化等問題。

為解決以上復雜棘手的跨域治理難題，學術界從不同分析視角展開了研究探索。在現代“治理理論的叢林”（美國治理學家哈羅德·孔茨首次提出“治理理論的叢林”說法。1960年，他對現代治理理論中的各種學派加以分類，發表《治理理論的叢林》論文，概括出六個有代表性的治理理論學派。1980年孔茨又撰文《再論治理理論的叢林》，把流行的治理理論學派劃分為十一大學派，并分析了學派林立的原因。至今，治理理論的叢林還在持續增長。）中，協同治理理論對跨域治理具有相當的解釋力，并在中國跨域治理具體情境下進行了演化和革新，形成了受到學術界廣泛認可的“跨域協同治理”概念話語。關于跨域協同治理的相關成果，大致包括三個方面：一是關于協同治理理論在區域一體化具體領域的實踐應用，比如長三角一體化、（羅守貴：《協同治理視角下長三角一體化的理論與實踐》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版），2022年第2期。）區域公共品供給、（張樹劍、黃衛平：《新區域主義理論下粵港澳大灣區公共品供給的協同治理路徑》，《深圳大學學報》（人文社會科學版），2020年第1期。）跨界流域生態系統利益補償（邵莉莉：《跨界流域生態系統利益補償法律機制的構建——以區域協同治理為視角》，《政治與法律》，2020年第11期。）等多項議題，以及區域協同治理中外比較等內容；（蘇黎馨、馮長春：《京津冀區域協同治理與國外大都市區比較研究》，《地理科學進展》，2019年第1期。）二是關于跨域協同治理的界域與模式研究。有的學者將跨域協同治理的界域劃分為跨邊界（地理）治理、跨部門治理和跨公私合作伙伴治理等三個維度，即政府與政府間、不同部門間、政府與非政府組織間的治理。（陶希東：《跨界治理：中國社會公共治理的戰略選擇》，《學術月刊》，2011年第8期。）有的學者將跨域協同治理的理論模型劃分為過程型、結構型、整合型三類；（申劍敏、朱春奎：《跨域治理的概念譜系與研究模型》，《北京行政學院學報》，2015年第4期。）三是關于跨域協同治理作為新型治理范式的建構。有的學者提出跨域協同治理塑造空間正義的治理范式，認為跨域協同治理的根本任務在于追求區域善治。（伲永貴：《尋求空間正義：區域協同治理的價值取向及其實現機制》，《天津行政學院學報》，2023年第4期。）有的學者提煉出以網絡化跨域協同治理為核心的新型亞國家治理范式，即在國家統一主導下充分發揮各省市相互聯合的積極性、實現多層面多主體參與。（唐亞林：《區域協同治理：一種新型亞國家治理范式》，《探索與爭鳴》，2020年第10期。）以上研究在跨域協同治理典型案例分析、模型范式建構等方面深入而細致，但對中國共產黨推動跨域協同治理的功能作用未給予充分重視。

在“黨是領導一切的”政治原則下，政黨力量在跨域治理實踐中的作用越來越凸顯，毗鄰黨建、城市群黨建等跨域黨建實踐樣態大量涌現，黨建引領已經成為提升區域整體治理能力的重要制度安排。然而，與成果頗豐的“跨域治理”“黨建引領基層社會治理”等研究主題相比，聚焦到“黨建引領跨域治理”的學術成果卻相當有限，現有研究主要包括兩個方面：一是關于跨域黨建實踐形態的學理性表達。有的學者探討了毗鄰黨建引領跨域治理的四種類型，認為毗鄰黨建經歷了從聚焦跨界“專項問題”治理到“綜合問題”治理的邏輯轉換。（陳亮、李元：《毗鄰黨建引領跨界治理的四種類型及其運行機理》，《探索》，2022年第3期。）有的學者認為跨地區聯合黨委作為協調型黨組織在跨域問題合作治理中發揮了賦能聚力協調的功能。（王勇：《聯合黨委： 促進跨域問題合作治理的黨建路徑》，《求知》，2021年第10期。）二是關于黨建引領跨域治理的運行機制。有的學者認為中國共產黨作為跨域治理中的“元治理主體”，發揮著價值倡導、組織引領、統籌協調、政治引領等獨特制度優勢。（張緊跟：《黨建引領： 當代中國區域治理研究的新議程》，《理論探討》，2022年第2期。）有的學者探討了“黨建+跨區域治理”黨建模式的協調聯動作用，并提出構建區域統籌、條塊協同、上下聯動、共享共建的黨建新格局。（陳世瑞：《黨建引領跨區域治理的實踐創新模式探析》，《科學社會主義》，2020年第6期。）有的學者探討了跨域治理中毗鄰黨建的作用機制，（陳亮：《跨區域治理中的毗鄰黨建及其作用機制——基于長三角地區毗鄰黨建實踐的觀察》，《探索》，2021年第5期。）歸納出“黨政協同”治理網絡和“多元協同”治理網絡兩種模式。（陳亮：《從“問題迭代”到“協同演進”：毗鄰黨建的邏輯轉換及其治理網絡建構》，《探索》，2023年第5期。）總體來看，當前關于“黨建引領跨域治理”的相關研究，在跨域黨建實踐形態的分類歸納和整體概括，以及黨建引領跨域治理的分析框架構建等方面稍顯不足。

綜合“跨域協同治理”與“黨建引領跨域治理”兩個主題的研究成果來看，學術界在“政黨”主體引入和理論分析視角等方面存在相當的研究提升空間。正是基于以上兩方面原因，我們提出“區域黨建一體化”這一解釋性概念，既是對跨域黨建實踐形態的抽象概括，也是對現有研究不足的理論彌合。事實上，相比于區域黨建一體化的實踐展開，其學理性研究明顯存在滯后性，概念意涵還未得到嚴格界定。因此，對“區域黨建一體化”進行理論化闡釋，將“政黨”帶進跨域協同治理分析框架，能夠為理解中國特色跨域治理實踐提供具有適用性和解釋力的本土化概念和分析視角。

二、區域黨建一體化的分析視角與模型建構

概念厘定是理論分析的基礎與框架構建的前提。作為一種重要的概念認知活動，相似概念的比較和厘定能夠讓我們對“區域黨建一體化”的概念輪廓獲得更清晰的描述和理解?！皡^域化黨建”與“區域黨建一體化”在語言表達上具有相似性，在概念內涵上具有關聯性和差異性?！皡^域化黨建”的概念生成有其特定的現實背景。它是在中國社會由封閉性“單位”向開放性“區域”轉型過程中，對傳統單位制黨建的突破和變革。學術界普遍引用的“區域化黨建”的概念是：“在一定區域內，黨組織對行政、居民區以及駐區各類組織實行政治、組織、文化等全面引導和整合，推進社區黨建工作由‘垂直管理’向‘區域整合’轉變，由‘條塊分割’向‘條塊結合，以塊為主’轉變，實現社區黨建工作區域化的建設過程?！保哄郏骸秴^域化黨建是黨的建設的新課題》，《理論學刊》，2010年第10期。）在實踐形態上，區域化黨建以黨建聯盟、黨建聯席會為載體，形成以街道黨工委為核心，社區黨組織為基礎，其他駐區單位基層黨組織為結點的網絡化黨建體系。

從概念譜系來看，“區域化黨建”與“區域黨建一體化”可謂是“區域黨建聯合體”這一命題不同層次的表達，兩者均具有地域性、網絡性、多元性、開放性、整合性等基本特征。與此同時，作為不同層次的兩個概念，區域化黨建與區域黨建一體化存在著顯著差異：在問題導向上，區域化黨建是單位制黨建轉型的時代產物，區域黨建一體化則是跨域治理和區域一體化發展的現實訴求；在空間層級上，區域化黨建的“區域”指向屬地管轄內的行政區劃范圍，區域黨建一體化的“區域”則指向不同屬地管轄的跨域空間范圍；在組織形式上，區域化黨建通常以某一行政單元的黨組織為核心建立網絡化的黨建體系，區域黨建一體化則更加強調各主體間的平等性、協商性、融合性。根據以上比較分析，我們嘗試為“區域黨建一體化”作一個可能性的定義：在不同行政隸屬關系的跨域空間范圍內，以跨域黨建共同體再造跨域治理共同體的整體思路，統籌分屬不同行政區域的協同要素，從而推動區域合作共治、破解跨域治理困境，實現跨域協同治理整體效能、提升區域一體化水平的一種新型黨建模式和制度安排。

從系統論的角度看，區域黨建一體化既是區域一體化系統工程的子系統，又是推動其他子系統一體化的關鍵力量。然而，我們的研究重點不在于區域黨建一體化子系統的內部構造，而是區域黨建一體化的外部功能，即整體推動區域一體化系統工程的作用機制和實踐框架。作為一種治理制度安排，區域黨建一體化重塑協同治理網絡，為解決跨域治理難題提供了一種現實的路徑選擇。為揭示這一運行邏輯，引入協同治理理論構建適配中國跨域治理情景的分析模型，可謂一種理論嘗試。具體來看，協同治理理論是將復雜性科學中的“協同學”（協同學是研究由完全不同性質的大量子系統（諸如原子、細胞、動物、人類）在普遍規律下的有序的、自組織的集體行為的科學。）嵌入到治理理論中，“使相互沖突的不同利益主體得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”，（俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2009年版，第4頁。）從而實現整體大于部分之和的效果。在這一理論的指導下，西方學者從不同視角構建出諸多分析模型。（比如瓊斯（Jones）等人提出的“網絡治理一般模型”，美國奧爾巴尼大學政府技術中心（The Center for Technology in Government）提出的“公共服務提供的新協同模式”，布萊森（Bryson）等人提出的跨部門合作框架，以及安塞爾（Ansell）和蓋什（Gash）提出的“合作治理的一般模型”。）其中，安塞爾（Ansell）和蓋什（Gash）在對137個協同治理案例分析的基礎上，提出了由起始條件（S）、催化領導（F）、制度設計（I）和協同過程（C）四個部分組成的“合作治理的一般模型”（SFIC模型），用于解釋協同治理的形成機制與運作過程。（C.Ansell and A.Gash，“Collaborative Governance in Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research and Theory，vol.18，no.4（2007），pp.543-571.）其中，起始條件維度包括總體環境、參與動機、合作歷史等要素。催化領導是推動各方對話、建立權力平衡關系的關鍵要素。制度設計包括合作范圍和深度、合作場所排他性、清晰的基礎條款等要素。協同過程包括面對面溝通、建立信任、過程投入、達成共識和階段性成果等要素。

“合作治理的一般模型”具有高度的抽象性和廣泛的適用性，為我們以此為基礎構建新模型提供了理論空間，這主要有兩個方面的原因：一方面，“合作治理的一般模型”建立在對不同領域協同治理案例的抽象概括上，是一個用來解釋協同治理“基因本質”和一般規律的模型。因此，“合作治理的一般模型”適用于多種場景的協同治理分析；（孫榮、邵建：《基于SFIC的府際協同治霾研究》，《地方治理研究》，2016年第4期；王靜等：《基于SFIC理論的智慧圖書館建設過程中協同治理模式研究》，《圖書館學研究》，2019年第13期。）國內學者已將其引入跨域治理案例研究，并在適用性檢驗中得到證明。（羅守貴：《協同治理視角下長三角一體化的理論與實踐》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版），2022年第2期。）另一方面，“合作治理的一般模型”考慮到不同國家政治環境的差異，抽象規定了一般意義上的“起始條件”，并未設置具象化的治理情景、參與主體等要件，具有較大的延展性和可塑性。因此，國內學者在“合作治理的一般模型”基礎上，具象化設置特定的治理情景和參與主體，構建了一些新模型。（比如，朱春奎、申劍敏聚焦長三角城市政府合作場域提出ISGPO模型，由初始條件、結構與治理、過程與結構等維度構成。參見朱春奎、肖劍敏：《地方政府跨域治理的ISGPO模型》，《南開學報》（哲學社會科學版），2015年第6期。）在本文中，與以往關注府際協同治理的研究不同，我們重點考察中國共產黨在跨域協同治理中的功能定位，以及區域黨建一體化推動跨域協同形成的過程與機制。根據“理論分析工具和實踐應用場景”相適配的原則，我們在“合作治理的一般模型”基礎上設定了兩個要件，即中國跨域治理情景和中國共產黨這一關鍵主體，從而構建起“政黨驅動跨域協同治理”分析模型，為準確理解中國特色跨域協同治理實踐提供了新的分析工具（見圖1）。

“政黨驅動跨域協同治理”分析模型由協同場域、協同進程、協同結果三大部分組成。其中，空間正義或曰區域善治是跨域治理的根本價值取向，區域資源優化配置、政策法規協同有效、空間秩序協調穩定則可視為跨域治理的協同結果。協同場域部分是在“合作治理的一般模型”起始條件基礎上具象化設置的；它是協同過程的環境基礎，著重揭示了跨域協同治理的參與主體、互動關系、黨的功能定位等具體治理情景。從主體及其關系來看，主要有政黨、政府、社會、市場等多元主體，涉及跨行政區劃治理、跨行政層級治理、跨不同領域治理、跨組織邊界治理等形式。從功能定位來看，區域黨建一體化以整合多元主體的公共權威體系、組織網絡體系和資源共享體系，成為推動跨域協同治理、進而實現區域一體化發展的“動力引擎”。究其根本原因，由于行業性質、行政層級、屬地管轄關系不一的各主體都建有黨組織，在黨建合作的政治任務和內在需求下，（黃曉春：《黨建引領下的當代中國社會治理創新》，《中國社會科學》，2021年第6期。）區域黨建一體化以跨組織網絡重構跨域協同治理網絡，將難以計數的、跨多重邊界的多元主體納入到這個上下左右、縱橫交織的治理網絡中，（陶希東：《跨界治理：中國社會公共治理的戰略選擇》，《學術月刊》，2011年第8期。）以此消解行政壁壘化、社會碎片化、利益分割化等三大難題，獲得跨域協同治理效能的最優化。

協同進程部分是對“合作治理的一般模型”的適用性調整，它與協同場域密切交互，著重揭示區域黨建一體化的作用機制和實踐框架。概括來看，主要調整了以下三個方面：一是對作用機制的豐富拓展?！昂献髦卫淼囊话隳Ｐ汀敝兄贫仍O計和催化領導分別承擔著規則設定和激勵實施的作用。而區域黨建一體化的作用機制不止于此，可以概括為結構支持和行動支持兩大方面，分別是對制度設計和催化領導的豐富拓展。二是對實踐框架的分層建構?！昂献髦卫淼囊话隳Ｐ汀敝兄贫仍O計和催化領導直接作用于協同環節；但實際上，在作用機制和協同環節之間，還需借助組織建構和統籌整合兩大實踐舉措，它們分別是結構支持和行動支持的具體呈現。由此，區域黨建一體化的實踐框架呈現出以組織建構和統籌整合為基礎層、以協同環節為應用層的層次體系。三是對協同環節的具體調整。在“合作治理的一般模型”中，協同環節是由五個要素組成的環形結構，其中“面對面對話”指向協同實踐過程，而“建立信任”“投入熱情”“達成共識”等要素則指向實踐結果。由于我們的新模型更關注協同實踐過程本身，所以將協同環節相應地調整為設置議題、互動交流、協調行動、項目合作等幾項要素。

三、區域黨建一體化的作用機制

在“政黨驅動跨域協同治理”分析模型中，區域黨建一體化作為“動力引擎”，既不是“空轉”的也不是“自轉”的，而是按照一系列內在運行規則和原理，推動各主體的良性互動和深度協作。概括說來，其作用機制既提供了互動場域、制度環境等結構支持，也提供了政治權威、價值引導、資源供給等行動支持。區域黨建一體化的作用機制在長三角區域黨建一體化實踐中得到鮮明地體現和證成。長三角區域一體化上升為國家戰略后更是擔起了“區域一體化發展示范區”的戰略使命。聚焦一體化進程中跨域治理難題，長三角地區構建起全域統籌、多方融合的黨建一體化新格局，以黨建一體化推動區域一體化發展，具有典型性、代表性和“個案外推”價值，（陳亮：《從“問題迭代”到“協同演進”：毗鄰黨建的邏輯轉換及其治理網絡建構》，《探索》，2023年第5期。）為抽象歸納和理論提煉提供了豐富的研究素材。

（一） 區域黨建一體化的結構支持

區域內行政主體、市場主體和社會主體，既存在于差異化的自然地理空間，又存在于差異化的政治經濟空間。組織性質不同、環境空間差異帶來了跨域治理的多重邊界限制。協同行為達成的基本前提是在政府之間、層級部門之間、不同領域和組織之間構建起多邊跨域協同網絡。區域黨建一體化的結構支持則為協同各方提供了這一制度化的協同網絡，主要包括目標賦予、關系網絡、規則制度等三項靜態性機制。

目標賦予機制即為協同各方構筑共同的目標。其實，在協同治理的初始階段，協同各方的目標與區域一體化發展的總目標往往不一致。長三角一體化治理形式的一大飛躍，即從政府間自發聯合轉向區域間制度化合作直到上升至國家戰略。（唐亞林：《長江三角洲區域治理的理論與實踐》，復旦大學出版社2014年版，第205頁。）在這一過程中，盡管長三角地區各地方政府一直致力于共同目標的達成，并在局部領域實現了跨區域合作；但由于缺乏頂層設計與統一的制度安排，跨域協同治理的整體效能難以有效發揮。2019年12月，在黨中央的統籌推動下，印發實施的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確頂層戰略規劃，賦予長三角地區各行政主體、市場主體、社會主體以共同愿景和行動方案。在黨中央目標賦予的基礎上，區域黨建一體化的目標賦予機制，一方面在于將戰略目標層層分解、傳達至各級黨組織，增強各級黨組織的政治站位和“一體化”意識；另一方面在于尋求利益訴求的交匯點，在區域性公共利益和各主體利益之間取得平衡，促使協同各方的目標達成一致。

關系網絡機制即為協同各方提供跨域協同關系網絡。在長三角跨域治理結構體系中，區域內各層級黨政部門之間形成了決策、協調、執行“三級運作”體制；不同地區的企業、民間組織之間形成了以各類專委會、合作聯盟、行業協會為核心的市場性組織和社會性組織。在此基礎上，長三角地區“三級運作”體制對區域黨建一體化進行統籌協調、整體規劃。具體來看，長三角區域黨建一體化為跨域治理提供了兩類跨域協同關系網絡：一是跨域組織設置創新，比如組建跨界準實體黨組織、功能型黨組織，或在多地共同派駐的新型機構設置正式黨組織。二是跨域活動方式創新，比如在各地區、各系統、各領域基層黨組織基礎上建立跨域黨建聯合體。事實上，在多層級組織體系中，基層黨組織塑造黨建網絡內不同單位間相互依賴性的能力最強，是運作關系網絡整合機制的主要層級。（黃曉春：《黨建引領下的當代中國社會治理創新》，《中國社會科學》，2021年第6期。）

規則制度機制即為協同各方提供合作共治的制度框架。黨中央關于區域一體化發展的戰略部署，印發實施的《長三角區域一體化發展規劃綱要》、地方黨政部門聯合制定的區域一體化促進政策、各類跨省行業協會及合作聯盟制定的倡議章程等規則文件，共同構成了跨域協同治理多層次、立體化的制度框架。與此同時，在民主集中制根本組織原則下，長三角區域黨建一體化主要通過兩條路徑為協同各方提供組織和活動的規則制度：一是通過基層黨組織教育管理監督黨員干部，嚴格遵守黨內法規制度，貫徹執行區域一體化發展政策，帶頭服務區域經濟發展和社會治理；二是在各類跨域黨建聯合體中，以黨建聯建協議、共同倡議等規則制度形式明確黨組織在推動區域一體化發展中的角色定位、職責任務、權力責任和運行規則。

（二）區域黨建一體化的行動支持

盡管結構支持已提供多邊跨域協同網絡，但協同行為的達成仍然需要持續的政治推動、協調指導、沖突管理和資源保障，以消弭協同能力與協同意愿不足的問題。作為領導推動區域一體化的重要政治力量，區域黨建一體化的行動支持為協同行為的達成提供了有力推動，主要包括政治領導、思想引領、信息溝通、資源供給四項動態機制。

政治領導機制在建立政治權威、推動協商達成、促進集體行動等方面，為跨域協同治理提供了政治動能。在協同治理理論中，西方學者提出了協同過程中有效領導力的三個因素，即對協同過程進行適當的管理，維持“技術權威性”，確保協同過程形成可靠、有說服力且被各方普遍認可的決定。（Ryan Claire，“Leadership in Collaborative Policy-Making： An Analysis of Agency Roles in Regulatory Negotiations”，Policy Sciences ， vol.34，（Dec.2001），pp.221-245.）中國共產黨作為“最高政治領導力量”，（習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第6頁。）無疑是跨域協同中最關鍵的政治行為體和最重要的政治資源。貫徹落實黨中央關于區域一體化發展的決策部署，無疑成為長三角地區各級黨組織的政治任務使命與政治領導責任。在此基礎上，區域黨建一體化的作用在于不斷增強各級黨組織執行區域發展政策的政治自覺，重塑區域整合性公共權威，推進各類主體超越地方本位和局部利益，開展對話協商與合作行動。比如，長三角一體化示范區執委會由上海市、江蘇省、浙江省共同設立，共建共管，設立黨組負責研究決定重大事項，確保示范區執委會貫徹執行黨中央關于區域一體化發展的決策部署。

思想引領機制為從共同目標的靜態賦予到思想共識的動態達成這一過程提供了思想網絡和共識基礎，一旦協同各方在思想上取得了共識，那么這些共識就會促進協同過程的有序開展。（田培杰：《協同治理：理論研究框架與分析模型》，上海交通大學2013年博士學位論文，第114頁。）在跨域治理的復雜網絡中，共同利益與地方偏好、整體性治理與碎片化訴求之間的矛盾與張力，是集體行動困境的主要緣由。盡管不同組織、不同主體的價值目標各不相同，有的追求經濟效益、有的追求社會效益等等，但建立其中的黨組織有著統一的思想共識即黨的綱領、宗旨和政治使命。區域黨建一體化提供了思想引領的傳播路徑和共識框架，使各級黨組織形成“一致的行動，一致的意見”，（《毛澤東文集》第3卷，人民出版社1996年版，第417頁。）從而激發協同各方為完成共同目標而協作配合的主觀積極心態。比如，2020年8月和2023年11月，習近平總書記兩次主持召開推進長三角一體化發展座談會。此后，各級黨組織、跨域黨建聯合體開展專題會議，傳達學習貫徹習近平總書記相關重要講話精神，從而達到統一思想、凝聚共識的作用。

信息溝通機制即以正式溝通或非正式溝通的方式增加協同各方的社會資本以建立信任關系。在相互信任的基礎上，協同各方才愿意分享協同的預期成果，或承擔協同帶來的可能風險。社會資本的增加與信任關系的建立，是在協同各方的溝通交流中取得的。在組織管理學看來，“組織是談話-媒介-溝通系統”，（胡河寧：《組織溝通》，中國科學技術大學出版社2006年版，第9頁。）按照溝通方式可以將組織溝通劃分為正式溝通與非正式溝通。正式溝通是組織中例行或排定的溝通活動，非正式溝通是通過正式溝通渠道以外的信息交流和傳達方式。（鄭承志：《管理學基礎》，中國科學技術大學出版社2020年版，第170頁。）有研究指出，組織成員“經由非正式溝通活動所產生的密切關系，對工作效率及組織目的均有很大的幫助”。（胡河寧：《組織溝通》，中國科學技術大學出版社2006年版，第76頁。）因此，除了正式制度性互動外，建立信任關系往往需要大量的非正式溝通。長三角區域黨建一體化既提供了黨建聯席會議、聯合黨支部等正式溝通方式，也提供了黨政領導互訪、職能部門交流等非正式溝通方式，從而以“人際交往”為核心在組織成員間建立信任，降低協同各方的交往成本。

資源供給機制對協同過程同樣至關重要，資金、人才、技術、信息等資源要素構成了協同行為的物質基礎。區域黨建一體化的資源供給機制體現出共享性、引導性的特點。其中，項目制作為一種自上而下的資源配置形式，以項目資源引領政策和發展的導向，與科層制“一同成為中國國家治理中的新雙軌制”。（周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第68頁。）區域內各級黨組織掌握著大量的項目資源，其所設定和發布的項目一方面附帶資金、人才、信息等資源，另一方面則內含了諸多規則和要求。在長三角區域黨建一體化實踐中，各級黨委或組織部門發布系列“一體化項目”，面向各級各類組織招標，項目資源的獲取與使用同時意味著項目規則和要求的接受與執行。長三角區域黨建一體化以項目的邏輯引導各類組織的目標，與區域一體化發展的目標相統一。

四、區域黨建一體化的實踐框架

與側重揭示運行規則和原理的作用機制相對應，實踐框架主要指向具體的工作路徑和方式方法。換句話說，正是在結構支持和行動支持的作用機制下，區域黨建一體化的實踐框架才有了基本遵循。盡管如此，區域黨建一體化的作用機制與實踐框架并不是簡單的一一對應關系，兩者在直接指向與差序構建中實現有機銜接和理論契合。如前所述，區域黨建一體化的實踐框架呈現出一定的層次性，由基礎層和應用層兩個層面構成。其中，基礎層直接體現了作用機制的實踐集成，主要包括組織構建和統籌整合，兩者為整個協同環節分別提供了活動空間和運行動力；應用層則呈現了協同發生的微觀過程，主要包括設置議題、互動交流、協調行動、項目合作等協同環節。

（一）組織建構：多層次的立體網絡

“黨的力量來自組織。黨的全面領導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現?！保暯剑骸对谌珖M織工作會議上的講話》，人民出版社2018年版，第11頁。）中國共產黨以自身的組織體系嵌入到國家政權和社會組織之中，通過相互滲透與組織形式的交叉重疊，將政黨組織的行動邏輯滲透并內化到其他組織之中，（唐興軍：《從嵌入耦合到驅動引領：社會組織黨建的邏輯與路向》，《江西師范大學學報》（哲學社會科學版），2020年第1期。）從而形成聚合多類組織的“軸心—外圍”組織網絡。（林尚立：《中國共產黨與國家建設》，天津人民出版社2017年版，第90頁。）在跨域協同治理中，區域黨建一體化提供了一個立體化的組織網絡體系，將政府之間、層級部門之間、不同領域和組織之間錯綜復雜的互動關系置換為黨組織與黨組織之間的領導與合作關系，使跨域協同過程在黨的組織網絡中展開。

自長三角區域一體化上升為國家戰略以來，黨中央的力量全面介入長三角區域一體化發展，重構了跨域協同治理的組織架構，主要包括三個方面：一是自上而下設置的區域一體化領導小組機制。黨的二十大之后，黨中央決定把各類區域重大戰略領導小組合并為“中央區域協調發展領導小組”來統管，原有國務院下屬的推動長三角一體化發展領導小組的職能相應歸并其中。這意味著區域一體化領導小組由原先的國家機構改設為黨的機構，把黨對一切工作的領導在區域一體化發展中進行制度化和具體化。（莊靈輝、盧志坤：《加強系統統籌 中央區域協調發展領導小組亮相》，2023年9月23日，http：//www.cb.com.cn/index/show/bzyc/cv/cv135200621642。）二是自下而上設置的自發聯合的協調組織。其中，“三省一市主要領導座談會”負責決策、“長三角地區合作與發展聯席會議”負責協調、“長三角區域聯席會議辦公室和各專題合作組”負責執行。在原有區域合作組織的基礎上，三省一市抽調人員組建首個官方常設機構——長三角區域合作辦公室，成為省級政府之間協調管理的重要平臺。盡管以上組織載體是政府間建立的合作組織，但是中國共產黨通過各級黨委對政府工作的領導、政府機構內的黨組領導、以及黨員領導干部掌握國家權力等方式，實現黨的直接領導或間接領導。三是橫向設置的各類跨省際黨組織。根據一體化發展需要，在毗鄰地區、產業集群等領域組建跨區域臨時黨組織、聯合黨組織或功能型黨組織；成立長三角一體化示范區執委會，由上海市、江蘇省、浙江省共同設立與共建共管，同時設立執委會黨組、機關黨委和機關紀委等，明確黨組織隸屬關系。

此外，區域黨建一體化還整合了區域內各類基層單位內的黨組織，建立經常性、制度化的強聯系，構建起實踐形態多樣的跨域黨建聯建工作體系。類型學劃分將有助于我們深入把握各類跨域黨建聯建實踐的組織邏輯：一是從覆蓋的空間層次來看，可以劃分為全域型、次域型、局域型黨建一體化。其中，全域型覆蓋整個區域；次域型覆蓋區域內某些城市間；局域型則覆蓋更小的空間范圍，如省際交界處毗鄰街鎮、村社間建立的毗鄰黨建形式。二是根據黨建聯建的依托載體，可以劃分為地緣型、行業型、產業型、城市群型黨建一體化。其中，地緣型以毗鄰地區、交通樞紐或江河湖泊等地理交界、交通相連的地區為基礎；產業型以科創研發、機械制造等特定產業鏈為基礎；城市群型以對口幫扶城市、友好城市為紐帶而建立。三是根據黨建聯建的緊密程度，可以劃分為論壇型、協議型、聯盟型、聯合型黨建一體化，其緊密程度依次增強。其中，論壇型以定期舉辦聯建會議、共建活動為主要形式，通過會議輪值機制推動落實會議議定和交辦的事務；協議型以簽訂框架性共建協議為主要形式，協同推進跨地區項目落實；聯盟型通常以“領導小組成員單位+聯盟成員單位”為組織形式，具有制度化、松散性的特點；相比較而言，聯合型以結構嚴密、運行有序的聯合黨組織為載體，并建立起雙委員制、項目合作制、聯席會議制等工作機制。

（二）統籌整合：整體性的引領推動

區域一體化發展的歷史表明，基于經濟社會互動帶來的區域自發合作由于權威分割而難以深度融合；區域一體化能否有效且可持續，則更多地取決于政治力量的推動以及自上而下的制度安排。（Emerson K.，Nabatchi T.，Balogh S.，“An Integrative Framework for Collaborative Governance”，Journal of Public Administration Research and Theory”， vol.22，no.1（January 2012），pp.1-29.）尤其是在跨域治理中，由于治理主體、治理方式、治理機制的多元分散，客觀上導致黨建碎片化、行政碎片化、信息碎片化等問題，（陳文：《城市基層治理亟須破解“碎片化”問題》，《國家治理》，2020年第6期。）這使得區域黨建一體化的統籌整合顯得格外重要。在“政黨-國家-社會”的治理體制下，區域黨建一體化的統籌整合，主要在于充分發揮黨組織統籌兼顧、協調各方的領導作用，以政黨總體性權威對區域一體化發展進行整體性治理，實質上提供了一種“政黨整合治理”的路徑，（唐文玉：《政黨整合治理：當代中國基層治理的模式詮釋——兼論與總體性治理和多中心治理的比較》，《浙江社會科學》，2020年第3期。）從而克服區域規劃脫節、區域資源分散、區域合作乏力等問題。概括說來，區域黨建一體化的統籌整合主要通過總體謀劃、政治整合、領導推動三個維度展開。

一是以總體謀劃破解區域規劃脫節。在區域規劃編制中，參與主體傾向于選擇回報最大化的博弈策略，（林堅等：《空間規劃的博弈分析》，《城市規劃學刊》，2015年第1期。）往往在各自規劃基礎上直接進行拼接和微調，（李郇等：《從行政區劃調整到同城化規劃——中國區域管治的轉向》，《城市規劃》，2016年第11期。）難以從區域整體發展趨勢進行判斷和定位。中央區域發展領導小組設置的組織邏輯，就在于加強中央對區域協調發展新機制的頂層設計，從更高站位整體謀劃區域重大戰略。在長三角區域規劃中，以區域發展規劃綱要為引領、三省一市出臺的實施方案為配套，再到陸續編制的專項事務規劃，最終形成了長三角跨域治理一整套、多層級、多元參與的區域規劃體系。（胡劍雙：《國家-區域尺度重組視角下的長三角區域治理新框架探析》，《城市規劃學刊》，2020年第5期。）而在規劃實施中，區域黨建一體化引導各級黨組織堅持樹立全局意識，把自身發展放到區域一體化發展大局中，將黨中央的重大戰略部署同本地區本部門具體實際相結合，從而克服地方主義和本位主義。

二是以政治整合破解區域資源分散。區域黨建一體化將處于分離、分散、分裂狀態的力量合并進一個統一政治體系，形成協調穩定的相互關系以實現黨的政治目標。（王繼宣：《政治整合統一戰線執政地位》，《中央社會主義學院學報》，2002年第4期。）從組織行為角度來看，政治整合的路徑主要包括吸納、嵌入和聯合等。區域黨建一體化的政治整合，一方面將政治資源吸納到政治體系里來，另一方面將政黨力量嵌入到社會中去，吸納-嵌入政治整合模式構成“引進來”“走出去”的雙重路徑。（劉曉民、楊嶸均：《社會整合與政治整合的概念：基于主體、目的與路徑的比較》，《學?！?，2021年第2期。）在長三角區域黨建一體化的政治整合實踐中，以各級黨委和區域一體化領導小組為中軸，聚合自發聯合的協調組織、黨建聯建工作體系、區域一體化項目投資企業等各類治理主體，建立起跨域治理整體架構；同時，引導建立區域性產業聯盟、區域創新平臺、公共服務跨區辦理等載體和形式，推進人才資源、產業資源、創新技術、信息數據、政務服務等各類資源集聚共享。

三是以領導推動破解區域合作乏力。在領導權威和政治力量缺場的情況下，以往長三角區域合作更多地是“皆大歡喜”式的協商，往往是“雷聲大雨點小”，實際執行效果并不理想。區域黨建一體化將黨的政治力量貫穿到跨域治理的方方面面，無疑成為一體化發展中規劃對接、戰略協同、專題協作的重要動力。在跨域協同治理中，黨的政治力量從縱向和橫向兩種路徑推動區域合作：在組織內部上下級之間的縱向權力關系中，以自上而下的權力支配和責任賦予，使貫徹落實區域發展重大任務成為各級黨組織的政治責任；在黨組織與其他組織之間的橫向權力關系中，“以黨的正確政策和自己的模范工作”（中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》第17冊，中央文獻出版社2011年版，第170頁。）激勵驅動各類組織參與到區域發展事業。

（三）協同環節：開放式的循環過程

區域黨建一體化的協同環節勾畫了協同的整個過程：在經過一系列協同環節后，協同各方達成協同行為、產生階段成果，再次進入下一系列的協同環節，從而形成不斷循環的協同過程，最終實現區域善治的協同結果。協同環節包含的主要內容為設置議題（凝聚共識、統一目標）——互動交流（充分溝通、建立信任）——協調行動（管理沖突、平衡利益）——項目合作（資源共享、信息互通）——實現階段成果。值得注意的是，以上循環只是一般情況下的協同過程，在實際中這一循環過程是開放式的，并不必然經過所有環節，在一些情況下有可能省略某些步驟，直接進入下一環節。比如，協同各方已有長期合作歷史，建立了充分信任，則無需經歷過多的互動交流、協調行動環節。

在協同過程中，設置議題往往是跨域協同治理啟動的第一步，合理的議題具有利益交匯性和實踐操作性，從而起到凝聚共識、統一目標的效果。在跨域協同治理中，設置議題從來不是一蹴而就的，常常要經過上級組織與下級組織的意見征集、科學決策，以及協同各方談判博弈和議題協商等過程。區域黨建一體化通過聯合黨組織、黨建聯建和協調管理制度為議題設置和問題聚焦提供了協商渠道。圍繞破解跨域治理中共性存在的突出矛盾問題，廣泛征求區域內各類組織意見，充分溝通商討合作議題，以政策文件、聯盟會議表決或簽訂共建協議等形式確定議題，從而獲得充分的合法性和共識性。

作為一個社會過程，組織溝通是“交流信息、制定決策與計劃的主要方式”，（胡河寧：《組織溝通》，中國科學技術大學出版社2006年版，第22頁。）也是組織成員間建立信任的關鍵環節。區域黨建一體化提供了正式溝通和非正式溝通的互動交流渠道，使協同各方增進相互間了解、密切成員間關系。在正式溝通中，長三角區域黨建一體化建立了聯合黨組織、定期協商機制、“輪值主席”機制、聯絡員機制等溝通形式。在非正式溝通中，長三角主要領導互訪則是持續數十年的“常規動作”。長三角一體化上升至國家戰略后，“三省一市”黨政代表團開始了密集互訪。據現有公開資料統計，截至2023年9月，上海市與蘇浙皖三省開展了31次省市級黨政代表團互訪。（根據上海市人民政府官網公開信息資料統計。）長三角主要領導互訪有著深刻的政治意蘊，既是學習共鑒、“交換意見”，同時也是建立信任、對話協商，為跨域協同釋放“積極信號”。

協同過程經常面臨的突出問題是，在權責不清晰的情況下如何協調多元主體的利益和行動。為解決這一問題，協調行動環節在管理沖突、平衡利益方面發揮了重要作用。在跨域協同治理中，區域黨建一體化通過定期聯席會議制度，建立黨政領導小組、專門工作組或區域合作辦公室等組織形式，協調各個部門、組織的利益和行動。比如，上海金山區與浙江平湖市成立了聯動發展工作領導小組，金山區委與平湖市委兩地相關職能部門還建立了6個專門工作小組以處理專項治理事務。（程艷：《“毗鄰黨建”引領區域聯動發展》，《黨政論壇》，2019年第2期。）設置聯動發展工作領導小組或專門工作組，牽頭協調兩地相關職能部門的行動，有效處理了復雜的權責關系和利益關系。

項目合作是黨政部門圍繞具體公共議題設置“一體化”項目，以簽訂合作協議的形式明晰各自的任務、權限與責任，“自上而下以專項化資金方式進行資源配置的制度安排”。（周雪光：《項目制：一個“控制權”理論視角》，《開放時代》，2015年第2期。）項目制作為一種重要的國家治理機制，通常被應用到政府公共政策貫徹執行的研究中。但在區域黨建一體化中，項目制也成為各級黨組織引導各類組織協同推動、服務區域一體化發展的重要方式。通過區域黨建“一體化項目”，以行業共建、毗鄰協作、產業鏈接、結對共促等多種形式，推動區域資源共享、市場互聯、信息互通，激勵各類組織的參與、達成協同行動，實現黨建和一體化發展的深度融合。

五、結語

與西方“社會中心主義”治理模式有著本質區別，政黨建構國家的政治邏輯決定了中國共產黨在國家治理體系中居于領導核心與中軸地位。在黨領導跨域治理的政治情景中，“政黨驅動跨域協同治理”分析模型揭示了區域黨建一體化整體性推動跨域協同治理的運行邏輯。作為跨域治理的“元主體”，區域黨建一體化的動力引擎，從靜態機制和動態機制兩個方面為跨域治理提供了結構支持和動態支持。在此基礎上，區域黨建一體化能夠跨越不同行政區域、層級部門、領域與組織的邊界，重新建構協同空間、塑造公共權威、整合跨域資源，并在一系列微觀協同環節中，促使分割、分離、分散的治理主體達成深度合作和有序協同。當然，跨域協同治理是一項繁重復雜的系統工程，涉及眾多微觀的協同子系統。但不可否認的是，區域黨建一體化作為區域一體化微觀子系統的同時，對整個大系統也具有超乎尋常的意義。值得說明的是，作為對“合作治理的一般模型”的適用性調整，中國跨域治理情景和中國共產黨主體兩大要件的設置，使得“政黨驅動跨域協同治理”分析模型更注重于中國共產黨政治力量的協同作用，為深刻揭示區域黨建一體化外部向度上的功能發揮、重構協同治理網絡的作用機制和實踐框架提供了理論基礎和分析工具。此外，關于區域黨建一體化內部向度上的形成過程與構成要素，以及府際互動、企業合作等微觀協同過程的呈現，將有待進一步地深入探討?！?/p>

（責任編輯：張 震）

收稿日期：2023-12-11

作者簡介：闞道遠，復旦大學紀檢監察研究院副院長，馬克思主義學院研究員、博士生導師；楊寧（通信作者），復旦大學馬克思主義學院博士研究生。

基金項目：國家社科基金一般項目“大黨獨有難題對馬克思主義建黨學說的貢獻研究”（編號：23BKS051）；上海市黨建研究會項目“實施長三角一體化戰略對毗鄰地區黨的基層組織設置和活動方式帶來的影響及對策研究”。