鄉村治理中的集體選擇機制建構

摘要：如何構建有效的鄉村治理規則是一個關鍵的理論和實踐問題，然而學界對鄉村治理規則的層次結構和設計方式的研究尚不充分。在一個多層嵌套的制度規則體系中，集體選擇規則通過上下貫通嵌套規則體系提升鄉村治理績效。設計集體選擇機制需要三個關鍵要件，分別是利益相容安排、民主協商程序和多元監督體系。對江西省兩個村莊的比較案例分析揭示了集體選擇機制影響鄉村治理效能的內在機制，并探索了建立集體選擇機制的具體途徑。聚焦集體選擇機制的制度分析為國家與社會共治下的鄉村治理體系現代化提供了新思路，也為豐富公共治理理論貢獻了中國智慧。

關鍵詞：集體選擇機制；公共治理；鄉村振興；鄉村治理；制度分析；案例研究

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）03-0045-016

一、問題提出和文獻綜述

鄉村治理是國家治理的基石，推進鄉村治理體系和治理能力的現代化是全面建設社會主義現代化國家的應有之義。當前鄉村的社會形態和治理基礎正在發生深刻的變化，亟需建設一套有效的制度體系，保障多元主體共建共治共享的鄉村治理格局。（葉興慶：《邁向2035年的中國鄉村：愿景、挑戰與策略》，《管理世界》，2021年第4期。）然而，實現鄉村治理的現代化面臨諸多挑戰。一方面，政府組織采用科層制方式加強了對基層的管理，擠壓了村莊自主治理的空間。（歐陽靜：《簡約治理：超越科層化的鄉村治理現代化》，《中國社會科學》，2022年第3期。）另一方面，村莊自治運行存在明顯缺陷，表現為基層黨組織領導力不足、村民自治機制運轉不靈、集體行動機制缺失，承接國家資源時面臨組織不力的困境。（王亞華、高瑞、孟慶國：《中國農村公共事務治理的危機與響應》，《清華大學學報》（哲學社會科學版），2016年第2期。）隨著鄉村治理的廣度和難度逐漸升級，村莊亟需建立一套動員村民、調配資源、執行政策、沖突解決的治理規則來提升鄉村治理效能。（李慶瑞、曹現強：《黨政統合與自主治理：基層社會治理的實踐邏輯——基于2020年至2021年社會治理創新案例的扎根理論研究》，《公共管理學報》，2022年第3期。）

鄉村治理的研究視角正在經歷由主體向規則的轉變。（狄金華、鐘漲寶：《從主體到規則的轉向——中國傳統農村的基層治理研究》，《社會學研究》，2014年第5期。）早期研究主要聚焦連接國家和社會的精英群體作為基層治理的關鍵，如近代中國的士紳階級和地方精英，（參見費孝通：《中國紳士》，惠海鳴譯，中國社會科學出版社2006年版。）新中國成立后的村干部、經濟能人、鄉賢等。（付英：《村干部的三重角色及政策思考——基于征地補償的考察》，《清華大學學報》（哲學社會科學版），2014年第3期。）這些研究對于揭示村莊精英的行為方式作出了重要貢獻，但是將行動者置于研究的中心難以把握個體行動的內在邏輯，更難歸納出其在宏觀的社會背景中的位置。越來越多的學者認為，分析治理規則有助于透視鄉村治理的本質，從源頭上理解治理主體行為的邏輯，準確把握鄉村治理中的關鍵問題。（杜姣：《村莊治理層次與村莊秩序供給——兼論國家力量如何進入村莊》，《教學與研究》，2023年第3期。）從制度主義的角度來看，個體的行為受到正式和非正式規則的激勵、引導和制約，只有把握了鄉村治理中的規則才能切中鄉村治理的本質。（Ostrom E.， “Background on the Institutional Analysis and Development Framework”，Policy Studies Journal， vol.39， no.1（February 2011）， pp.7-27.）

關于鄉村治理規則的研究大多圍繞兩種邏輯展開。一是由國家自上而下設置的正式規則，例如法律和政策。隨著國家基層政權建設腳步的加快，行政權力和行政規則下鄉牽引并推動鄉村治理的現代化和科學化。（董磊明、歐陽杜菲：《從簡約治理走向科層治理：鄉村治理形態的嬗變》，《政治學研究》，2023年第1期。）但是由于正式規則離村民生活過遠，往往遭到顯性或隱性的抵制。（田雄、鄭家昊：《被裹挾的國家：基層治理的行動邏輯與鄉村自主——以黃江縣“秸稈禁燒”事件為例》，《公共管理學報》，2016年第2期。）二是自下而上的非正式規則，也被稱為內生性規則，來自村民長期自發形成的自我治理的規則體系。（李華胤：《可協商性規則：傳統村落“田間過水”的秩序基礎及當代價值——基于鄂西余家橋村的深度調查》，《社會科學研究》，2019年第4期。）在鄉村的社會快速轉型期，維系鄉土社會的血緣、地緣和人情關系趨于弱化，傳統規則難以適應新的思想觀念。（丁波：《秩序再造：過渡型社區的空間重構與治理轉型》，《甘肅社會科學》，2023年第2期；張健：《利益需要、農民規則意識與鄉村有效治理——基于徐村拆遷戶行為取向的分析》，《領導科學》，2021年第16期。）而且，這兩種規則很難相互銜接，需要一種將國家制度的安排與村民的微觀行動連接起來的連接機制。

本文結合嵌套制度理論和自主治理理論，關注集體選擇機制在國家與鄉村規則之中的連接作用。嵌套制度理論（Ostrom E.， “Background on the Institutional Analysis and Development Framework”，Policy Studies Journal， vol.39， no.1（February 2011）， pp.7-27.）將人類社會的制度體系視為“嵌套制度體系”（Nested Institutions）：宏觀層面的憲制規則（Constitutional Rules）（憲制規則主要指的是可以影響集體行動的基本的規則，與國家憲法沒有必然的聯系。由于本文關注的是鄉村治理的規則，所以憲制規則主要指的是市級層面的規劃和政策，集體選擇規則指的是村級層面的規則制度，操作規則主要是個體（農戶）層面的規則。）、中觀層面的集體選擇規則（Collective-choices Rules）、微觀層面的操作規則（Operational Rules）。其中，集體選擇規則形成的集體選擇機制作為承上啟下的關鍵環節，對于微觀規則的供給尤為關鍵。關于如何建立集體選擇機制，奧斯特羅姆提出的自主治理八項原則提供了重要啟示，不過其中大多數原則指向個體層面的操作規則，缺乏對設計集體規則的討論。該理論也并未考慮到不同國家的情境差異對規則設計的影響，需要結合具體國情探索因地制宜的治理之道。

本文立足中國鄉村治理本土情境，聚焦集體選擇機制在提升鄉村治理中的核心作用，提出兩個關鍵理論問題：（1）集體選擇機制如何提升鄉村治理效果？（2）如何設計鄉村治理中的集體選擇機制？本文通過對比城鄉融合背景下江西省兩個村莊的案例，建立了集體選擇機制貫通嵌套規則體系從而提升鄉村治理效果的理論分析框架，厘清了設計集體選擇機制的三個關鍵要件，以期從制度設計的視角為當代中國的鄉村治理和鄉村振興提供理論指導，為拓展公共治理理論中的嵌套制度理論貢獻中國智慧。

二、公共治理理論與分析框架

（一）鄉村治理的公共治理學說

盡管我國在農村經濟發展、農戶收入增加、基礎設施完善等領域已經取得了突破性進展，農村公共治理仍然存在嚴重問題，表現為基層黨組織渙散、人居環境惡化、公共服務短缺、公共設施廢棄等。鄉村公共治理面臨的核心問題是“集體行動困境”（Collective Action Dilemma）。（王亞華、高瑞、孟慶國：《中國農村公共事務治理的危機與響應》，《清華大學學報》（哲學社會科學版），2016年第2期。）鄉村治理的多樣化和復雜化加大了鄉村公共治理難度，在缺乏明晰的公共規則的情況下，市場和社會主體以無序的狀態進入鄉村公共治理中，對私利的理性追逐容易導致非理性結果，形成“公地悲劇”。

公共治理理論認為，傳統的政府、市場和社會的單一力量難以提供復雜社會的治理方案，需要各種混合的機制，實現多元主體共同合作的復雜治理機制。用戶的自主治理是除政府和市場以外治理公共池塘資源的第三條路徑，通過自治主體之間的協商，形成有效的合約，履行集體選擇的合約，從而實現自主治理。（埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道：集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海譯文出版社2022年版，第35-36頁。）國內研究者將公共治理理論用于分析農村的人居環境整治、（李紅星、王麗芳：《公共治理理論視域下農村生態環境治理路徑選擇——以黑龍江省為例》，《金融理論與教學》，2020年第3期。）集體經濟發展、（周立、奚云霄、馬薈、方平：《資源匱乏型村莊如何發展新型集體經濟？——基于公共治理說的陜西袁家村案例分析》，《中國農村經濟》，2021年第1期。）公共服務供給（蘇毅清、邱亞彪、方平：《“外部激活+內部重塑”下的公共事物供給：關于激活鄉村內生動力的機制解釋》，《中國農村觀察》，2023年第2期。）等領域，檢驗并拓展了公共治理理論在中國情景下的適用性。不過，將該理論運用于中國鄉村治理場景還存在兩個問題。首先，任何規則都嵌套在多層規則體系之中，更高層次的規則決定了操作規則如何設計與調整。因此，不僅需要對微觀層面的操作規則進行研究，還需要對影響操作規則的集體選擇規則進行深入剖析。第二，中國的鄉村治理與西方經典意義上的公共池塘治理存在明顯差異。在治理規模方面，傳統自主治理理論的對象主要是封閉的、小型的社會生態系統，（王亞華：《對制度分析與發展（IAD）框架的再評估》，《公共管理評論》，2017年第1期。）對于外部環境與鄉村內部系統的互動關系關注度不足。（蘇毅清、邱亞彪、方平：《“外部激活+內部重塑”下的公共事物供給：關于激活鄉村內生動力的機制解釋》，《中國農村觀察》，2023年第2期。）隨著國家的項目和資金下鄉步伐的加快，中國的鄉村治理不僅需要處理內部的公共池塘資源的占用和供給的問題，還需要與上級的發展規劃和資源安排相銜接。因此，需要對基于西方語境的公共治理理論進行修正以適應中國國情。

（二）基于公共治理理論和集體選擇機制的分析框架

本文借助嵌套制度理論透視多層次制度規則如何相互嵌套并影響鄉村治理成效。制度分析與發展（Institutional Analysis and Development， IAD）框架為探索因地制宜的解決方案提供了一個經典框架。IAD框架將制度規則分為三個層次，分別是憲制規則、集體選擇規則和操作規則。（Ostrom E.， “Background on the Institutional Analysis and Development Framework”，Policy Studies Journal， vol.39， no.1（February 2011）， pp.7-27.）其中操作規則直接影響參與者在具體情景下的日常決策。集體選擇規則確定誰有資格成為參與者和具體操作規則來影響操作活動和結果。憲制規則影響集體活動，確定誰有資格成為參與者，以及制定集體選擇層次使用的規則。表層的規則嵌套在深層的規則之中，由后者決定前者如何變更。

產生集體選擇規則的集體選擇機制，在規則體系中扮演著“承上啟下”的作用：參與者在上級政府公共政策的約束下，根據村莊的實際需求，為村民行動提供靈活的本土規則。集體選擇機制可以提高群眾對決策的認可度，有效地組織和動員村民開展集體行動；通過建立適應本地情況的激勵和約束制度，減少搭便車的行為。集體選擇機制過于僵化導致基層自組織受到抑制，是當代中國鄉村治理問題的癥結所在。集體選擇機制的僵化可能會導致兩種情況。一方面，如果由政府自上而下制定操作規則，會抑制基層自主性，導致操作規則適用性差，規則之間缺乏一致性。（王亞華：《激發鄉村振興活力的制度建構》，《中國農業大學學報》（社會科學版），2022年第1期。）另一方面，在集體選擇機制不健全的情況下，由公民采取個體行動而缺少集體規則的制約，可能出現不負責任的個體行動導致集體利益受損。

關于如何實現集體的自主治理，奧斯特羅姆提出八項基本原則：第一，清晰界定邊界；第二，占用和供給的規則應當與當地的條件保持一致；第三，集體選擇安排；第四，監督；第五，分級制裁；第六，沖突解決機制；第七，對組織權最低限度的認可；第八，嵌套式層級組織。（第一，清晰界定邊界，公共池塘的邊界必須要明確確定，要明確規定能夠從公共池塘獲得資源單位的個人或家庭。第二，占用和供給的規則應當與當地的條件保持一致，要規定占用時間、地點、技術和資源單位數量，占用規則要與當地條件及所需要的勞動、物資、資金供應保持一致。第三，集體選擇安排，受操作規則影響的個人應當能夠參與規則的修改。第四，監督指的是公共池塘資源的狀況和占用者行為的監督。第五，分級制裁指的是違反操作規則的占用者很有可能要受到其他占用者或外部力量的分級制裁，即根據違約的嚴重性實施不同程度的懲罰。第六，沖突解決機制指的是占用者和上級官員可以通過成本低廉的方式來解決各方的沖突。第七，對組織權最低限度的認可，占用者設計自己制度的權利，不受外部政府權威的挑戰。第八，嵌套式層級組織是指在一個多層次的嵌套結構中，對占用、供給、監督、強制的執行、沖突解決和治理活動加以組織。）這八條規則反映的邏輯是在一個層級分明的嵌套結構中，政府應當允許公共池塘資源的使用者自主制定集體規則，使得集體規則與當地條件保持一致。這些規則包含了清晰的成員身份界定、監督規則、制裁規則和沖突解決規則等。經典的自主治理八項原則指向的是如何對小型公共池塘資源環境進行有效治理，只有第三、第七和第八項規則涉及集體與其他層次之間的關系。由于中國早已建立了“地方政府—村兩委—村小組”的嵌套治理結構，第八條“嵌套式層級組織”自然成立。本文主要根據中國情景對第三、七條進行調整，并將第四條從組織內部延伸至外部，提出集體選擇機制建立的三項關鍵原則。

第一，本文在第七條原則“對組織權最低限度的認可”的基礎上提出了“利益相容安排”作為建立集體選擇機制的前提條件。第七條原則指的是“占用者有設計自己制度的權利，不受外部政府權威的挑戰”，而本文認為地方政府不僅需要認可村民自主制定規則的權利，還需要預留一定的政策調適空間探索雙方共贏的安排。鄉村自治需要一定的資源基礎，當前國家向基層投放了大量的資源和政策，但是因為項目銜接困難、資源使用錯配、群眾不理解等問題，導致政策實施方案與村莊的發展實踐不匹配，阻礙了村莊自治的開展。（桂華：《國家資源下鄉與基層全過程民主治理——兼論鄉村“治理有效”的實現路徑》，《政治學研究》，2022年第5期。）“利益相容”原則指的是通過平衡多方利益為國家和村民參與共同治理賦予內在動機，是多方共同參與治理的前提。在中國的語境下，村兩委干部是推動利益相容的關鍵主體，他們通過協調和平衡政府的政策目標和村莊的發展訴求，明確雙方開展共治的行動目標。一方面，村莊中間人從村莊利益出發與政府進行協商，爭取資源投入和對資源的控制權，讓公共政策更貼合村莊的實際需求。（原超：《新“經紀機制”：中國鄉村治理結構的新變化——基于泉州市A村鄉賢理事會的運作實踐》，《公共管理學報》，2019年第2期。）另一方面，他們將政府的政策傳達給村民，根據村民的需求靈活執行政策，規避系統性風險，抵制不合理的政策，增進村民對政策接受度。（折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》，2011年第4期。）

第二，本文補充了第三條“集體選擇安排”，提出了“協商民主”的設計原則，廣泛吸納不同村民的意見并進行充分協商討論，能夠保障大多數人參與制定和修改規則，是集體選擇機制的關鍵實現路徑。奧斯特羅姆提出的“集體選擇安排”指的是受操作規則影響的大多數人都有權參與制定和修改規則。民主協商程序可以給村民提供表達意見的平臺，廣泛吸納村民的意見和智慧，最終通過公平公開的決策機制制定具有共識的操作規則。例如，在對集體資產的使用上，村民可以通過合作社的形式來確保村民享有對集體資產的使用和分配權，確保參與者共享集體資源成果并長期合作。（周立、龐欣、馬薈、王曉飛：《鄉村建設中的農民主體性提升——基于角色互動理論的Y村案例分析》，《行政管理改革》，2021年第4期。）村民理事會、長老會、紅白喜事會和鄉賢理事會也為廣大村民參與鄉村治理規則設定提供了平臺。（鄧大才：《工具性治理能力：鄉村建設中的社區組織與精英參與》，《東岳論叢》，2022年第3期。）

第三，本文提出的“多元監督體系”是對第四條“監督”的發展，原有的監督原則主要指的是用戶互相監督對方的資源使用情況。本文的多元監督體系指的是形成多元主體間的全方位監督體系，對集體決策的開展和落實進行監督。在集體選擇舞臺上，多元主體涉及政府、村干部、鄉村社團、村民和參與村莊建設的社會組織、企業等。在決策過程中，相互監督可以避免任何一方操縱集體決策過程；在落實過程，各方主體可以監督其他主體是否遵守集體決策。由于參與監督的主體較為廣泛，且在日常交往中獲得了全面的信息，可以更低成本、高效率地監督集體決策，確保集體行使權力中的規范與透明。（Tsai L.L.， “Solidary Groups， Informal Accountability， and Local Public Goods Provision in Rural China”，American Political Science Review， vol.101， no.2（May 2007）， pp.355-372.）

根據上述，本文提出了集體選擇機制的三條設計原則如何連通多層次規則體系，進而影響鄉村治理效果的理論框架（見圖1）。

三、研究設計

（一）案例研究方法

本研究采取最相似案例比較法，通過控制整體經濟社會制度、公共政策規則、村莊經濟自然特征和宗族文化傳統來凸顯集體選擇機制在鄉村治理中的作用。本文所選擇的YT、XM兩村所在的H市位于江西省北部，2021年的常住人口數約為90萬，人均生產總值5.3萬元，城鎮化率為50%。隨著城市工業化發展和高鐵站的建立，該市的經濟中心開始向北遷移，市政府亟需拓展城市建設用地，對空間布局進行重新規劃。2013年，H市獲上級批準建設發展新區，開始了對城市國有土地和集體土地的房屋拆遷工作。規劃將YT、XM村在內的10個村莊（52個村民小組）納入集體土地拆遷計劃，并在政府規劃的地點開展異地重建。

（二）案例選擇

H市的鄉村建設主要分為三個階段（見圖2）。第一階段從2013年到2017年，市政府建立了棚戶區改造領導小組，負責征收城市周邊農村的耕地和宅基地，進行集中拆遷和補償。2014年以來，H市陸續將城市周邊村莊納入拆遷計劃中，根據政策標準進行了土地補償、房屋補償和集體資產補償，一戶家庭的總補償金額在19萬到50萬不等。從2017年開始，市政府開始了第二階段的社區重建工作，包括人口審定、新村規劃、房屋建設和房屋分配等。第三階段主要是對新小區的建設維護，包括完善基礎設施、提供公共服務和促進經濟社會的可持續發展。

在改造之前，兩個村莊的農戶都是以農業種植和外出務工收入為主，在經濟收入水平方面差距較小。兩個村莊都位于宗族文化較為濃厚的地區，可以較好地控制文化因素對鄉村治理的影響。另外，兩個村莊在占地面積、人口規模、地理位置和集體經濟等方面較為相似（見表1）。YT村的七個（共八個）村民小組在2017年被列入改造計劃。YT村改造前的占地面積約3000畝，共有360戶家庭，人口1716名。YT村的拆遷工作在2018年順利完成。遷移后的YT村選址位于省道一側，距離市政府直線距離3.6公里。同年6月，YT村開始新社區建設工作，新村占地329畝，主要分為三大部分：村民的六層自建房、集體高層電梯房和村兩委自建房。2021年秋季，YT村完成了村民的自建房建設，基礎設施仍在繼續完善當中。YT村獲得的拆遷補償款約1.5億，其中土地征用補償8600多萬元。在上級的默許下，村委會從集體的收入中抽取5%的管理費用，獲得了1000萬左右的收入。

緊鄰YT村的XM村原面積約為1200畝，共有260戶，1260人。2016年，市政府將XM村的五個自然村（共六個）納入鄉村建設規劃中。與YT村的集中建房不同，市政府為每個自然村獨立規劃了地址和面積，由各村居民各自規劃建房。XM村位于國道和省道交叉路口的一側，新址距離市政府4.2公里。XM村新村面積總計260畝左右，同樣包括了村民六層自建房、高層電梯房和村兩委自建房。XM村采取了居民自拆自建的規劃方案，從2018年開始村民陸續在新村建房，截至2022年2月，80%以上的村民已建好自建房，仍然有部分村民堅持得到更好的賠償條件才搬遷。XM村在2014年通過賣地獲得了300萬收入，2016年通過政府征收集體資產和土地的方式獲得了1000萬元左右的收入。

（三）數據收集

本文的數據收集以半結構化訪談為主，并輔以政府工作報告、數據資料和公開報道等資料。筆者在2022年2月至8月間多次前往H市進行田野調查。對街道辦事處負責人和兩個村莊的村干部進行了訪談。筆者還采用了隨機抽樣和滾雪球抽樣方式對村民進行了訪談，主要訪談內容如表2所示。在文本資料方面，筆者收集了YT村理事會的會議記錄，涵蓋房屋拆遷、工程招標、工程監管、房屋分配、環境衛生等一系列問題的商議過程和表決結果等內容。筆者還收集了街道干部撰寫的內部工作報告。另外，政府的文件和數據以及公開的新聞報道等也為本研究提供了數據佐證。通過對不同群體的訪談和文字材料的“三角驗證”，可以有效確保數據的可靠性。（Yin R. K.， Applications of Case Study Research，Sage Publications， 2011.）

四、基于集體選擇設計原則的案例分析

（一）利益相容安排

政府的公共政策確定了憲制規則的邊界，決定了村莊主體參與鄉村建設的方式與程序。H市政府規定對農村地區實行集體土地上的房屋拆遷安置補償方案，包括異地重建和產權調換兩種方式，一般交給村莊自由裁量。大多數村選擇異地重建，即整村統一規劃、統一設計、統一建設、統一驗收、自主分配。（資料來源：《H市2019年城市棚戶區改造項目房屋征收與補償安置實施方案》。）由于村民群體目標和訴求的異質性，開展集體選擇具有很大難度。村兩委作為基層工作的領導核心，自然而然成為了集體行動的發起人，為溝通政府政策與村民需求搭建橋梁。

1.YT村：利益整合達成集體行動目標

YT村拆遷涉及到七個小組，近1800人規模，市政府為了避免集中建設中的復雜統籌協調問題，初始的規劃是將七個自然村分散建立在原村的位置上。YT村的村干部認為集體行動是維護村莊利益的關鍵路徑，因此他們聯合各小組組長達成了集中建設、共同發展的基本思路。接下來，小組長在各自然村做村民的思想工作，說明集中建房的優勢。村干部也在積極向上爭取有利的發展條件，為集體選擇創造了充足的空間。在村民廣泛支持下，YT村干部獲得與政府協商的主動權，提出將新村莊定點在城區的主干道附近，毗鄰新建的汽運商貿城。村干部表示，[HTK]“（選址是）我們村委會跟棚改指揮部爭取的。最開始的時候政府規劃的是一個村莊一個村莊地做。但是我們自己規劃七個村莊連在一起，這在本市是第一家，其他村莊的都是分開建設的。人少的話，零散就不好發展”。（本文對訪談對象進行了匿名化處理。括號中前兩位代表訪談對象類別，ST代表街道，VC代表村干部，VL代表村民，后續的字母代表訪談日期。資料來源：訪談VC02-20220211。）[HTSS]

村干部也考慮到如何充分利用區位優勢來為村民謀求經濟利益。根據政府原先的規劃，村民自建房的首層是2米高的加工層。而村干部認為，周邊商貿區和學校會帶來大量人流，村民可以通過出租房屋來獲得收入。于是，村干部與住建部門協商，修改了房屋的設計，將房屋首層加高至3.5米，便于農戶對其進行改造用于出租。

在村干部的努力下，各小組村民和政府達成了一致的目標，即倚靠新城區的經濟發展帶同步建設新村莊，最大程度保障居民的經濟利益。YT村七組也一舉成為改造面積最大的小區，總建筑面積約41萬平方米，建筑總投資約4.2億元，安置小區建設總資金約5億。政府出資完成了村莊的主干道的建設，并配有公交專用線方便村民出行和務工。市政府還在新村莊周邊規劃了一所重點中學和一所小學，不僅能方便村民子女入學，還能吸引外來人口在本地租房居住，帶動村莊周邊的經濟發展。

2.XM村：利益整合失效下的目標分散

同樣面對不同群體對于村莊發展的期待，XM村的干部未能有效整合集體的訴求，演變成了個體與政府之間的對抗，喪失了尋找多方利益共同點的機會。在房屋拆遷階段，政府和村民的矛盾集中于政府的賠償金額。時任村支書認為，政府的補償標準不合理，損害了農民的利益。（資料來源：訪談VC01-20220216。）村書記聯合一些不滿的村民多次向政府有關部門投訴，并通過上訪來對地方政府施壓。一開始街道和市政府通過踢皮球的方式回應他們的訴求，當矛盾升級之后，他們采取了堵的方式制止村民越級上訪。雙方的矛盾一直持續到2020年，村書記和部分村民才終于獲得了補償款。但是，由于村書記與政府之間的關系破裂，2019年街道將村書記調離至養路隊，不再負責村莊具體事務。（資料來源：訪談ST02-20220214。）

由于村干部未能發揮集體領導作用，村民成為原子化行動個體。政府為XM村易地重建劃定了一片土地，確定了新村建設的整體面積和房屋樣式，并鼓勵村民根據各自需求建設新房。一些迫切需要建新房的村民接受了政府的提議，陸續在新址上建設新房。干部的主要精力用于爭取更多的補償，未能對政府選定的地址進行合理論證。實際上，XM村安置區所在的地區地勢低洼，不適宜發展商貿或者學校等公共設施。在房屋設計上，XM村的村干部也沒能夠像YT村一樣爭取到修改設計方案的自主權。根據之前的設計，除了沿街的家庭之外，房屋首層采用層高2米的設計，僅能作為停車場或儲物間使用，沒有商業開發價值。時任的村書記表示，因為各家各戶無法團結起來與政府進行協商，導致他們的發展機遇十分有限；如果當時能夠全村統一和政府協商，或許能夠在村莊整體的設計上有所改進。

（二）民主協商程序

民主協商程序是將政府規則轉化為本土規則的關鍵路徑。進入房屋建設階段，街道辦事處在市政府出臺的相關政策文件指導下，制定工作方案鼓勵各村建立村民代表議事制度，選一批群眾地位較高的人參與，在基層黨組織領導下，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，在新村建設、房屋分配、后期管理發揮作用。

（資料來源：《RZ街道棚戶區改造及安置房建設跟蹤服務推進方案》。）這一階段，村干部不再是集體行動的關鍵主導者，由村民代表組成的村民理事會取而代之成為村民協商議事的平臺。

1.YT村：通過民主協商機制創建操作規則

2018年6月，YT成立了一個由自然村代表組成的村民理事會來協調集體建房相關事宜。理事會由時任村主任即后來的村書記擔任會長，兩名村干部擔任副會長。七個自然村分別派出村長和會計以及一位德高望重的村民作為代表，共24名成員參與。在財務的管理上，村委會為鄉村建設設立了獨立賬目，由理事會全權負責賬務的管理。理事會任命原村委會的會計擔任出納，每個自然村推出一個簽字人員，其他簽字由村書記負責。（資料來源：YT村理事會會議記錄。）理事會確立了一套民主協商程序：首先由理事會會長提出需要商討的事項，理事會成員商定需要解決的重要議題并開展初步討論，會后理事會向各自然村的村民征求意見，收集反饋之后由理事會進行集中商議，經過多輪意見征詢和協商討論，最終形成村民廣泛知曉和接納的集體決策。

在工程啟動之后，村民理事會負責確定工程項目的標準和開展招投標工作。最初，村民對于如何選擇房屋建設標準和招標的問題存在不同意見：有的認為應當以成本最低為目標，有的認為應當提高房屋質量標準。討論后理事會成員最終確定應當在二者之間進行平衡。理事會還將預算表所需的52項材料分給各村代表進行市場調研，在廣泛搜集信息的基礎上判斷招投標所設定的標段。理事會成員經過多輪調研和評估后形成意見，再與村民進行溝通。（資料來源：YT村理事會會議記錄。）

臨近工程完結，集中建房的YT村面臨最大的問題是房屋分配工作。難點之一在于村莊人口構成復雜，確定分房資格的人口審定工作容易引發矛盾；二是由于房屋的位置、朝向等不同，房屋的價值也存在差異，難以達成分配共識。為了解決這些問題，理事會首先根據政策文件宣傳了人口審定工作，廣泛收集了村民的意見。理事會成員首輪收集了57條問題和意見，經過反復協商形成規則再將討論結果傳達給村民，最終確定了一套公正合理的房屋分配方案（見表3）。（資料來源：YT村理事會會議記錄。）該方案得到了全村村民的高度認可和積極配合，實現了房屋使用權的平穩交接。（資料來源：訪談VL02-20220216，VL07-20220813。）

2.XM村：無民主協商程序的原子化行動

XM村的新村建設呈現出原子化的特征，沒有形成民主協商程序。村民自行組建工程隊，也沒有設置理事會負責集體決策。雖然個體建房免除了集體建房所涉及的矛盾沖突，相比較集中建房的成本也更低，但是這也意味著村民無法組織有效的集體行動提供公共物品，例如入戶路、路燈和環境整治等。原子化的治理形態加劇了村莊對行政資源的依賴。XM村入戶路常年未修就是一個典型的表現。政府一直以XM村尚未完成整體搬遷為由，沒有給XM村安排修入戶路的經費。村干部表示，之前也考慮通過一事一議的方式自主籌資修建集體道路，但是由于涉及的利益太多，村民難以達成共識。（資料來源：訪談VC02-20220211，訪談VC03-20220812。）

（三）多元監督體系

集體選擇機制重新分配了制定規則的權力，也重新定義了權力監督的方式。集體選擇機制中的多元監督體系既包含了自上而下和自下而上的縱向監督體系，也有多元主體之間的橫向監督。由于新村建設涉及了大量村民的利益，極易引起大規模的矛盾沖突，市政府制定了相關的監督政策，[HTK]“房屋拆除由房屋征收實施部門負責實施，并確保安全，房屋殘值歸房屋征收實施部門，主要用于工作支出，接受市財政和審計的監督”。（資料來源：《H市2019年城市棚戶區改造項目房屋征收與補償安置實施方案》。）[HTSS]對于村莊內部事務，政府賦予了村民理事會監督公共事務治理的權力，可根據實際情況制定和執行監督措施。

1.YT村：多元主體互相監督與權力制衡

YT村在項目建設過程中設置了多層監督防線，分別是理事會自身的監督，甲方代表的技術人員、監理公司的技術人員，以及群眾的監督。另外，YT村的重大事項都有上級政府相關部門參與監督。例如土方招標會由街道辦干部、城管監督局以及派出所到場監督，村兩委干部和理事會成員也全程參與，確保過程的公開透明。

理事會制定了一套工作制度，明確規定了成員的工作職責和要求，包括：（1）理事會所有成員必須按時上班并簽到；（2）在上班期間除理事長和副理事長之外，任何人不得遲到和早退；（3）理事會成員進入工地戴安全帽；（4）理事會成員不得以任何理由向施工單位索要發票；（5）理事會成員不得以任何理由對施工單位強攬工程和運送材料；（6）如有特殊情況，理事會成員及時向理事長報告批準；（7）不遵守重罰。（資料來源：YT村理事會會議記錄。）

理事會還引進了專業的第三方負責工程監督，其中技術人員全程參與了項目建設過程，杜絕工程隊偷工減料行為，確保工程質量達標。監理公司負責代表村集體負責質量、進度、安全控制和資金管理。他們和理事會成員一同進行現場監管，共同協調各項工作。群眾也可以進行現場勘查，提出工程方面的建議，如果多方判斷工程存在問題，則當場返工重做。（資料來源：訪談VL07-20220813。）

在項目建設過程中，理事會發揮著防止村民因為私利損害集體利益的作用。例如，理事會成員負責看護建房材料防止一些村民貪便宜挪用物資。在決算階段，理事會成立了一個3人決算小隊，請一位具有項目經驗的理事會成員作為隊長，其余各村理事會成員在管轄范圍進行核算，技術人員和監理公司全程參與，在審核通過之后向理事會匯報。（資料來源：YT村理事會會議記錄。）YT村的互相監督機制形成了多方力量的制衡，確保項目建設符合村集體利益。

2.XM村：權力制衡機制失效下的分散行動

由于XM村的房屋建設工作主要由各家各戶單獨實施，缺失集體事務的監督機制。（資料來源：訪談VL09-20220818。）雖然分散建房能夠節省一些費用，但也存在建房質量參差不齊的情況。從成本的角度來看，YT村集中建房的價格每平方米為700元左右，XM村自建房屋的成本僅為每平方米400元。一些村民對XM村的自建房的質量表示擔憂：村民為了節省開支，在材料選擇和工程質量方面參差不齊，與建筑公司的工程質量存在一定差距。而且，由于沒有嚴格的安全監督，農民自建房也存在一定的安全風險。

（四）鄉村治理效果比較

YT村代表了一個相對成功的鄉村建設模式：村莊結合了政府的城市規劃與本村的發展需求，建立了代表各村民小組的村民理事會，制定了一系列可操作的規則制度，保障了村民有序參與新村建設與治理。而XM村中政府的規劃與村莊的需求脫鉤，村民也集體缺席公共事務治理。兩個村莊的治理效果的差異主要體現在三個方面。

1.基礎設施和人居環境

YT村的受訪村民表示，集中建房的最大優勢是為村民省去了組織和實施工程的精力。雖然有一些村民表示，集中建房的缺點在于房屋的造價偏高，給村民的生活帶來了沉重的負擔，但也有村民認為集中建房的質量相對較好。一位YT村村民是專業的工匠，親自參與過多個村莊的房屋建設工程，他表示，[HTK]“我覺得價格還算合理。我做了十五六年的工程，這不算貴的，質量比之前做的（其他村的新村建設項目）要強”。（資料來源：訪談VL05-20220813。）[HTSS]

其次，在基礎設施建設上，YT村的西南面緊鄰城市主干道，一條垂直的柏油馬路橫穿YT村，將其劃分為南區和北區，寬闊而整潔的小區內道路和基礎設施給人留下深刻的印象。然而，在相隔僅1.5千米遠的XM村，雖然同樣靠近本市的主干道，但入村的是一條凹凸不平的泥路，給來往行人和車輛帶來極大不便。村莊內部尚未硬化的入戶路和匱乏的公共空間與YT村形成了鮮明的對比。在村集體的統籌安排下，YT村建設了廣場、綠化、路燈等設施，聘請了七位本村村民作為保潔人員，負責維持村莊整潔。而且，考慮到村民舉辦活動的需求，YT村集資建設了一個公益房供村民免費租用辦酒席。XM村沒有提供公共服務的集體安排，環境衛生主要靠各家各戶分別打掃，由于缺乏管理和監督，村居環境相對較差。

2.村莊發展機遇

YT村和XM村的村民對于兩村的發展前景表現出了完全不同的看法。從村民對房屋的偏好中可以看出，YT村大多數村民對村莊的發展前景持樂觀態度。YT村的選址位于H市新建的汽車商貿城附近，給農戶的就業和生活帶來了便利。商貿城帶來的人流也給村莊帶來了發展機遇，不少村民出租自家樓下的店面和空置的樓層以獲得租賃收入。2021年秋季，非沿街的店鋪年租金不足一萬元；沿馬路邊的店鋪的年租金是2萬5千元一年，半年之后漲價至3萬。還有一些村民開始裝修房屋用于出租，每層租金約9000元一年。（資料來源：訪談VL01-20220213，VL01-20230815。）

而XM村的周邊缺乏相配套的商業或公共設施，也不適宜大規模開發。（資料來源：訪談VC01-20220216。）由于XM村的建設沒有與產業發展和服務設施規劃緊密結合在一起，未能給村民帶來很好的發展機遇。

3.群眾滿意度

YT村的集體選擇機制有助于提高村民對于鄉村治理效能的滿意度。街道干部表示，不少村莊沒有建立集體決策機制，村民對于村干部制定的分配方案信任度不高，他們將分配方案視為是村干部個人的決策，抽簽分房安排屢屢失敗。（資料來源：街道干部的研究生畢業論文。）例如FH村2018年底就竣工了，但分配方案醞釀近一年還未出最終結果，告狀上訪經常發生。（FH村與YT和XM位于同一個社區，同樣經歷了房屋拆遷與新村重建。根據訪談和公開資料顯示，該村因為內部矛盾突出而一直沒有驗收。后來，政府成立了調解組織，終于在2022年完成了分房。）由于規則制定過程廣泛吸納了村民意見，YT村的村民對治理結果的滿意度較高，幾乎所有的村民都認為抽簽分房子的制度非常公正，村干部沒有存在任何徇私舞弊的情況。

在XM村，不少居民對于拆遷與重建工作的評價頗有微詞。由于村民選擇不同時期拆舊建新，政策的不連貫性影響了村民對政府的信任。而且，原村干部與政府的關系破裂損害了村干部在村民中的威信，新上任村干部難以組織動員群眾實現自治。

五、討論與結論

本文通過對城鄉融合背景下兩個城郊村莊建設的比較分析，揭示了集體選擇機制在鄉村治理中的關鍵作用，提出了中國語境下構建集體選擇機制的三個關鍵要件。第一，利益相容安排為集體行動的開展提供了前提條件，鄉村建設行動需要協調上級政府的政策目標和村莊的發展訴求，整合政策支持為村莊集體選擇提供資源。第二，建立民主協商程序可以廣泛吸納村民意見，通過群體協商形成共識，是集體選擇機制的實現路徑。第三，建立多元主體之間的相互監督體系，可以保障權力的規范化運作，確保集體選擇得以執行。案例分析顯示，YT村實現了政策目標與村民生活水平提升、發展機遇增加之間的利益平衡，通過建立村民理事會，由村民代表討論和協商鄉村建設的集體事務，廣泛吸納了村民的意見，增強了決策的透明度和共識性。YT村建立政府、村干部、理事會、村民、市場主體、第三方等多元監督體系，保證村莊建設過程符合集體的利益需求。相比XM村，YT村不僅在公共設施建設上取得了更好的成效，而且給村民帶來了更好的發展機會，建立了村民普遍滿意的治理規則，體現了國家政策與村民訴求在村級治理中的有效銜接。

本文基于制度主義視角，揭示了鄉村治理規則的多層嵌套屬性，厘清了集體選擇機制如何通過貫通嵌套規則體系提升鄉村治理效能的理論邏輯。鄉村治理由三個嵌套的規則——憲制規則（公共政策層次）、集體選擇機制（村莊集體層次）和操作規則（個體行動層次）構成。村級治理位于國家與社會的連接點，在村莊建立集體選擇機制可以對上連接政府的憲制規則，對下供給村民的操作規則，進而實現國家目標與本土規則的制度性連接。在政府主導的鄉村建設行動中，村莊可以通過建立集體選擇機制為村民自治贏得自主行動空間，以維護村莊利益為出發點加強村莊內部團結。集體選擇機制可以有效地將上級政策目標轉化為靈活適宜的操作規則，在激活村莊活力的同時維持村民參與的秩序，真正實現了嵌套規則體系的上下貫通。

本研究發現具有如下政策含義。第一，政府應當加強鄉村建設規劃的科學性和合理性，在項目設計中為基層預留一定的自主空間，吸納村莊參與政策過程，探索政府的政策目標與鄉村發展需求的利益聯結點。第二，建立民主協商程序吸納和協調村民的利益需求，激勵村民承擔公共事務的責任。政府可以指導村莊建立自主治理的機構，例如村民理事會、監事會、鄉賢會等運作民主協商程序。第三，建立多元監督體系，既要形成多層次的考察和評估體系，也要充分發揮村莊內部的監督力量，形成全方位的監督體系，實現集體決策機制的規則化和透明化。第四，選拔和任用素質高能力強的村干部，培養其領導和動員能力，鼓勵村干部通過建立村民自組織的方式吸納村民有序參與村莊公共治理；同時，充分挖掘村莊中的能人賢人，發揮協調多方利益、引導村民參與的示范帶頭作用。

本研究存在以下不足：首先，案例選擇方面，現實中很難找到兩個完全匹配的村莊，本文盡量控制了可能影響兩個村莊治理效果的經濟、自然、地理和宗族等因素；其次，本研究開展深入調查的時間集中在2022年，還未能揭示集體選擇機制的發展變化對鄉村治理造成的影響。未來可以通過縱深挖掘和橫向擴面兩種路徑推進后續研究：一是通過大樣本量化分析更多的控制變量，檢驗前期研究的發現；二是通過長時間的追蹤調查來探究集體選擇機制的演變過程及其內在機制，并觀察這些變化對鄉村治理效果的影響。□

（責任編輯：游 姣）

收稿日期：2023-07-28

作者簡介：王亞華，清華大學公共管理學院長聘教授、博士生導師，清華大學中國農村研究院執行院長，清華大學國情研究院副院長；劉璐（通信作者），清華大學公共管理學院、清華大學中國農村研究院博士后。

基金項目：國家社會科學基金重點項目“數字時代背景下推進農業農村現代化的戰略、機制與政策研究”（編號：22AZD050）、國家自然科學基金創新群體項目“中國公共政策理論與治理機制研究”（編號：71721002）、清華大學文科建設“雙高”計劃專項項目“面向復雜社會生態系統診斷的農村公共事物治理研究”（編號：2021TSG08204）、中國博士后科學基金項目“數字治理背景下基層干部數字倦怠的形成機理與調適路徑研究”（編號：2023M731903）、清華大學“水木學者”計劃支持。