黨建引領如何破解中國基層治理的三重困境？

摘要：中國基層治理存在資源、權限和激勵三重困境，如何充分發揮黨建引領的核心作用破解這些困境，是提升基層治理效能的關鍵。本研究借鑒組織變革理論搭建分析框架，基于廣州市南沙區黨建引領基層治理改革實踐，發現黨建引領利用信息化建設、流程再造、結構調整、機制設計和文化重塑的系列措施，形成組織建設、權威協同和激勵驅動三條機制路徑，有助于破除基層治理中普遍面臨的三重困境，推動了中國基層治理格局的整體變革。未來推進基層社會治理改革，可以借鑒“創造性破壞”和整體性治理的基本邏輯，推進基層組織的服務流程與組織間協同，重塑中國基層治理的良好格局。

關鍵詞：黨建引領；基層治理；組織變革

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）03-0061-018

一、問題的提出

基層治理構成中國國家治理體系的重要基石，如何在百年未有之大變局中充分發揮黨建引領的核心作用以重塑中國基層治理格局，對中國治理能力與治理體系現代化進程將產生至關重要的影響。經濟社會的快速持續變遷與基層治理能力發展的相對滯后構成了中國基層治理轉型的挑戰，也形塑了中國基層治理轉型的迫切壓力。

（一）中國基層治理面臨的三重困境

經濟、技術和政策的快速更新帶來社會的持續劇烈變遷，也為中國基層治理帶來了全新的挑戰。經濟的持續發展帶來中國民眾需求的多元化，（李友梅：《當代中國社會治理轉型的經驗邏輯》，《中國社會科學》，2018年第11期。）以互聯網為代表的信息技術的持續快速迭代造成社會的互聯化，（徐漢明、張新平：《網絡社會治理的法治模式》，《中國社會科學》，2018年第2期。）經濟體制的持續轉型導致個體和家庭取代單位，成為社會運行的基本單位，催生社會運行結構的原子化。（田毅鵬、呂方：《社會原子化：理論譜系及其問題表達》，《天津社會科學》，2021年第5期。）這就要求中國基層治理格局進行深刻變革，強化基層治理能力，以適應社會變遷的需求。

然而，中國基層治理調整和能力發展的相對滯后導致其未能及時匹配經濟社會發展的需求。二十世紀九十年代以來國家政權在基層的部分“退出”導致政權“懸浮化”，一定程度上削弱了基層政府組織的治理能力，構成基層治理資源不足的困境。（周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》，2006年第3期。）同時，職能部門間的條塊分割以及社會自治主體的能力發展相對滯后導致各類治理主體間協調困難，構成了基層治理的權限困境。（黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉型與社會組織發展》，《中國社會科學》，2017年第11期。）此外，地方政府的目標函數、注意力分配相對向上集中，基層治理任務難以獲得足夠重視，構成激勵困境。（何艷玲、王錚：《統合治理：黨建引領社會治理及其對網絡治理的再定義》，《管理世界》，2022年第5期。）簡言之，社會的劇烈變遷與基層治理能力發展相對滯后共同形塑了中國基層治理的巨大困境。

因此，如何調整和重塑中國基層治理格局以強化基層治理能力，從而回應社會需求，成為了亟待完成的任務，也構成中國國家基層治理能力和治理體系現代化的重要理論命題。 這一過程的本質就是改革中國基層治理架構，以適應經濟和社會等環境的變化。這與組織變革理論不謀而合，二者均指向通過變革組織形態，提升組織效能，應對環境挑戰。因而，本文將引入組織變革理論，以重新審視中國基層治理的變革過程，增進對其作用的理解。

（二）權變學派的組織變革理論

在經典的組織學視角下，適應環境是組織避免消亡、提升績效的核心。（March J. G.， “Footnotes to Organizational Change”， Administrative Science Quarterly， Vol.26， No.4 （May 1981）， pp.563-577. ）而這需要對組織各方面進行系統的調整并加以固定，這一過程即組織變革。（周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第321頁。）在具體的變革內容與措施方面，權變理論學派認為，組織變革應包括對組織基本結構和運行機制兩方面的變革，既要包含組織分工、任務分配和相互協調等基本結構，也要對控制程序、信息系統、獎懲制度以及各種規章制度等運行機制進行系統調整。后續研究者從動態的業務流程切入，認為組織變革應包含業務流程、組織結構調整、管理制度和價值信念四部分。（邁克爾·哈默、詹姆斯·錢皮：《企業再造：企業革命的宣言書》，王珊珊等譯，上海譯文出版社2007年版，第23-45頁。）在此基礎上，桑強進一步提出以流程再造為中心的組織變革理論，不僅納入信息化建設這一重要因素，更進一步明確了流程再造、組織結構變革、運行機制設計、信息化建設和文化重塑五者間的關系，完善了組織變革的內容理論。（桑強：《以流程再造為中心的組織變革模式》，《管理科學》，2004年第2期。）

信息化建設是各項變革的技術前提，其按照統一標準，將各類信息歸類存儲并開發人機交互系統；流程再造是組織變革的起點和切入點，包括設計流程體系、選擇再造的關鍵流程、設計流程規范等步驟；運行機制則更注重組織成員，通過調整流程聯動機制和激勵驅動機制調動執行者的積極性；重塑組織文化則旨在讓組織成員認同并接受新的價值觀。下文將借用這一理論框架，重新審視中國基層治理變革中的各個路徑。

（三）組織變革視角下的基層治理創新路徑

從公共服務供給的角度看，中國基層治理創新主要包括以專職人員收集信息的網格化治理和以信息技術提升組織溝通效率的技術治理兩大路徑。基于組織變革理論重新審視這些制度創新對中國基層治理的作用是十分有必要的。

1. 網格化治理

網格化治理聚焦于居民個性化需求的收集。該路徑的核心是將民眾以網格的形式重新劃分和“錨定”，由專職網格員收集其需求并交由政府職能部門或自治主體使其更好地供給服務，最終實現基層公共服務供給的精準性和高效率。（竺乾威：《公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網格化管理”》，《公共行政評論》，2012年第2期。）在組織變革視角下，網格化治理通過“網格”劃分和專職網格員的設置一定程度上改變了基層政權的業務流程。相較于以往，網格化治理為職能部門提供了專門的居民需求信息的收集渠道，公共服務供給的基本流程由職能部門自行收集居民需求信息并提供公共服務轉變為“網格”收集信息并由職能部門提供公共服務。這有助于提升基層公共服務的供需一致性。

然而，學者們發現網格化治理創新中，縱向權力強化的力度往往遠超橫向權力的參與，社區治理主體間責任邊界不清晰，導致網格化治理存在作用限度。（祁文博：《網格化社會治理：理論邏輯、運行機制與風險規避》，《北京社會科學》，2020年第1期。）具體而言，網格系統存在明顯的權限限度，即網格員只能收集信息而無權處理，網格系統無法調動相關部門。而且，僅僅補充部分網格員，不足以扭轉基層普遍面臨的較為突出的資源不足困境，人力、經費、技術等等方面仍然存在較大短板。此外，網格員自身也缺少系統管理，職能部門對基層治理的重視程度仍有待提高，導致基層治理任務難以獲得足夠注意力分配，激勵限度的短板也十分明顯。總之，一些學者認為，僅僅依靠網格化治理而不改變現有的基層治理格局難以打破這些作用限度，無力適應社會結構的變遷。（王雪竹：《基層社會治理：從網格化管理到網絡化治理》，《理論探索》，2020年第2期。）

基于組織變革理論，不難發現，網格化治理雖然通過調整公共服務供給流程在一定程度上提升了服務供給與需求的精準匹配，但這種方式僅僅實現了組織流程的微調而缺乏統一的信息化建設，也未對組織結構做系統調整，可能導致部門間、主體間溝通不暢，信息交流效率低下；同時，網格化治理中，各部門之間的協調機制仍有待完善，可能導致組織流程運行不暢。此外，網格化治理沒有對各部門以及各類執行者設計專門的激勵機制，執行者缺乏充足動力。網格化治理也沒有重塑基層政權的組織文化，可能導致基層人員對公共服務的精準性認識不足。總之，網格化治理不僅沒能觸及組織的信息化建設、運行機制和組織文化，對組織流程的再造也不夠徹底，恐難以單獨勝任中國基層治理轉型的重大任務。

2. 技術治理

技術治理傾向于利用信息技術提升數據的共享和交流效率，進而提升基層社會治理的效能。學者們認為，技術治理利用信息技術部分取代傳統的面對面互動改變了政府內部以及與社會交流的形式，可以促進行政程序的簡化和公眾參與的提升。（戴長征、鮑靜：《數字政府治理——基于社會形態演變進程的考察》，《中國行政管理》，2017年第9期。）技術的應用一方面可以促進政府組織內部變革，即促進科層組織縱向整合和橫向協調，推進政府組織溝通扁平化、數據共享化、服務精準化和決策科學化，進而提升組織運行效率。（沈費偉、諸靖文：《數據賦能：數字政府治理的運作機理與創新路徑》，《政治學研究》，2021年第1期。）另一方面，信息技術有利于強化居民的公共參與，即提供網上互動平臺促進居民間和居民與政府間的交流，構成了驅動居民參與基層治理的重要方式之一，能夠有效推進基層治理由層級化治理向網絡化治理轉變。（ John M. Carroll and Mary B.Rosson， “A Trajectory for Community Networks Special Issue： ICTs and Community Networking”， The Information Society， Vol.19， No.5 （May 2003）， pp.381-393.）

從組織變革的視角看，技術治理的核心作用機制是推進組織的信息化建設，以更高的組織內溝通效率和更多的居民主動參與治理，最終提升公共服務的供給效率和精準性。

然而，與網格化治理類似，學者們發現技術治理同樣存在作用限度。一方面，政府組織內部的信息流通需要全方位協同，但職能部門間的條塊分割制約了技術的整合和集成，從而形成新的“信息孤島”；（陳文：《政務服務“信息孤島”現象的成因與消解》，《中國行政管理》，2016年第7期。）另一方面，在政府考核指標日漸硬化的場域中，技術治理的內容生產逐步行政化，進而偏離實際需求，制約了技術治理對公眾參與驅動作用的發揮。（楊秀勇、朱鑫磊、曹現強：《數字治理驅動居民社區參與：作用效果及限度——基于“全國社區治理和服務創新實驗區”的實證研究》，《電子政務》，2023年第2期。）

同樣基于組織變革視角，我們重新審視技術治理的作用邊界。信息化建設本身并不具備協調職能，信息化建設任務往往被分化為各個部門各自建設信息系統，且各系統間互不兼容，容易導致數據和信息流的橫向溝通不暢，形成“信息孤島”效應。這一現象的根本原因是技術治理并未改變組織的服務遞送流程，也未改變原有的組織基本架構，而仍然由各職能部門自行決定信息的收集和服務的遞送。此外，缺乏運行機制的設計導致職能部門主動收集信息并據此重新調整公共服務的動力相對不足，從而導致技術治理的行政化趨向，居民參與的積極性下降。總之，基于信息化建設的技術治理有利于提升信息的溝通效率，吸引居民參與基層治理，但由于沒有調整組織流程和運行機制，也沒有涉及組織文化的重塑，難以突破基層治理面臨的資源、權限和激勵不足的困境，其對基層治理的改進作用相對受限。

不同于西方國家，黨擁有公權力，其較高的權威地位對中國的國家與社會關系產生了更為深刻的影響。（景躍進：《將政黨帶進來——國家與社會關系范疇的反思與重構》，《探索與爭鳴》，2019年第8期。）學者們認為中國共產黨在基層治理能力和治理體系的現代化進程中也應承擔領導者角色，黨的介入將有利于從根本上重塑中國基層治理格局。那么，黨建引領是如何破解資源、權限和激勵困境以重塑中國基層治理格局的呢？這一問題不僅事關加強和改進黨對基層的全面領導，同時直接影響了中國基層治理轉型和創新的成敗，更會對全體國民所能享受的基層公共服務效能產生重大影響。

二、研究方法

本文選擇廣州市南沙區作為觀察地，采用個案研究的方法，綜合利用田野觀察、深度訪談和二手資料等方式收集資料。本文選擇廣州市南沙區作為典型案例的原因如下：

基層治理改革前，作為中國基層治理的一個縮影，南沙的基層治理的困境折射出當今中國經濟高速發展的背后隱藏著的區域內部發展不均衡、人口流動快帶來的管理與融合困境以及配套設施落后于發展需求等問題，且由于自身特征導致這一困境尤為突出。截止到基層治理改革開始前的2014年，經濟發展均衡性維度上，南沙區的GDP總量突破了1000億元，但9個鎮街間發展不平衡，工業產值最多的鎮街與最少鎮街的差值達到21倍。人口構成維度上，全區總人口達7439萬人，其中戶籍人口3762萬人，這意味著外來人口與戶籍人口比例接近1∶1，此外，全區人口組成十分復雜，全區人口涉及34個少數民族，兩岸三地人員、外籍人員也眾多。南沙區常住人口城鎮化率則在2014年猛增到7037%（2010年僅2601%），變化非常劇烈。同時由于高新技術產業、制造業和農業并存，城鎮人口與農村人口均保持了相當體量。總之，鎮街間巨大的經濟發展差異，人口構成復雜性突出，城市與農村并存且變化劇烈，南沙區基層治理所面臨的巨大挑戰對中國基層治理普遍面臨的困境具備較強的典型性。

南沙區通過黨建引領的基層治理改革，在較為復雜的治理情境下，獲得了較為突出的改革治理績效，具備一定典型意義。截至2022 年2 月，全區網格上報事件總數為649838 件，結案總數為649705件，辦結率達9998%。在浙江大學社會治理研究院舉行的“2021中國社會治理百強縣（市、區）”的發布會中，全國27 個省的2778 個縣（市、區）參評，南沙區排名第一。南沙區的改革實踐于2022 年入選了人民網、中國共產黨新聞網組織評選的第六屆全國基層黨建創新征集活動，被評為基層治理效果突出案例。2022 年新華社《瞭望東方周刊》、瞭望智庫共同主辦的中國幸福城市論壇中，南沙獲評為“中國最具幸福感城市（城區）”。

同時，南沙區的基層治理實踐強調黨建引領，這一治理經驗也具有典型性。南沙區的基層治理改革實踐，其核心思路是黨員下沉到基層并重新建立黨組織體系，以黨組織體系嵌入既有社會治理體系，繼而憑借黨組織自身的服務以及對其他治理主體的引領提升基層治理績效。此外，筆者的研究團隊曾經參與南沙基層治理相關項目的評審工作，調研渠道順暢，比較便于收集相關內部資料和開展訪談。本文的訪談對象主要包括參與南沙基層治理的一線公務員、社區干部、相關部門領導和權威媒體的從業人員。

可見，廣州市南沙區的基層治理改革實踐在社會環境、經驗做法和取得成效方面均具備一定典型性。本文將基于組織變革的視角，系統梳理南沙實踐對基層治理格局的影響。

三、黨建引領破解基層治理困境的南沙實踐

關于黨建引領在基層治理中的作用，學界已較為關注且成果豐碩。首先，較多的案例研究分析了黨在基層治理中扮演的角色、功能和黨對基層治理體系結構的意義。基層黨組織可以扮演創新方向的引領者、（黃意武、李露：《城市基層黨建與社會治理創新的互動關系研究》，《中州學刊》，2017年第10期。）治理資源的整合者（韓福國：《作為嵌入性治理資源的協商民主——現代城市治理中的政府與社會互動規則》，《復旦學報》（社會科學版），2013年第3期。）和治理秩序的規范者（武三中：《基層社會治理視角中的基層黨建問題研究》，《探求》，2015年第6期。）等角色；黨建引領能為社區中的各類治理主體授權賦能，提供人力、技術、組織等各類治理資源，進而實現治理的重心下移；（姜曉萍、田昭：《授權賦能：黨建引領城市社區治理的新樣本》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2019年第5期。）黨建引領還能推動建立解決問題驅動的基層治理體制，驅動政府職能部門努力完成基層治理任務。（孫柏瑛、張繼穎：《解決問題驅動的基層政府治理改革邏輯——北京市“吹哨報到”機制觀察》，《中國行政管理》，2019年第4期。）部分學者更進一步，認為黨能夠實現“條塊”關系的有效整合，（趙聚軍、王智睿：《社會整合與“條塊”整合：新時代城市社區黨建的雙重邏輯》，《政治學研究》，2020年第4期。）還能為社會自治主體提供發展空間，（李朔嚴：《政黨統合的力量：黨、政治資本與草根NGO的發展——基于Z省H市的多案例比較研究》，《社會》，2018年第1期。）構成黨在新時期有效整合社會、增強合法性的重要途徑。

其次，學界進一步提煉了黨建引領基層治理的微觀發生機制。研究者們關注到黨自身的基層改革對中國基層治理產生了顯著影響，并將這一作用機制總結為政治引領、組織引領、激勵動員、網絡整合、技術賦能。（蔡文成：《基層黨組織與鄉村治理現代化：基于鄉村振興戰略的分析》，《理論與改革》，2018年第3期。）新近研究將其總結為：政治引領機制有助于各方達成共識，激勵驅動機制能有效激發參與動力，網絡整合機制成功塑造了相互依賴性，在此基礎上的系統聯動為制度創新創造了重要條件。（黃曉春：《黨建引領下的當代中國社會治理創新》，《中國社會科學》，2021年第6期。）

總而言之，黨建引領研究較為詳盡地解析了黨建引領在基層治理中的微觀作用機制，可謂富有洞見。然而，既有研究一方面并未建立在統一的分析框架之上，導致目前仍然缺乏對中國基層治理創新的具有內在一致性的系統解釋；另一方面，學者們重點關注了黨通過引領其他主體而產生的間接作用，而相對忽視了黨作為治理主體對基層治理的直接影響。

為了回應既有研究的不足，本文運用案例分析法，基于組織變革的理論視角分析廣州市南沙區的黨建引領改革實踐。如前所述，權變學派的組織變革理論包括信息化建設、組織流程再造、組織結構調整、運行機制設計和組織文化重塑五個維度。本部分將以此為分析框架，分析黨建引領在基層治理創新與轉型中的作用。

（一）信息化建設

信息化建設是各項變革的技術前提，其按照統一標準，將各類信息歸類存儲，并開發人機交互系統。信息化建設以信息化平臺為技術支撐，將非結構化的流程轉變為程序化的活動，在減少溝通環節的同時提升信息互動效率。

1.統一的指揮調度中心和數據平臺

綜治網格綜合指揮調度中心是在南沙區黨委的領導下由各個執法部門聯合組建的綜合性基層治理新機構。全區所有網格員和下沉黨員的全部上傳數據，均統一匯總到此平臺。不僅是增量數據，數據庫還對34個部門開展了數據普查和系統對接，數據匯集完成度達93%。

由此，該中心整合打通了全區各個職能部門業務數據間的連通渠道，實現各級、各部門間的實時數據共享交換和治理信息的聯調聯動聯控。調度中心可以實時掌握各層級黨組織人員是否充足、空閑等情況，實現對黨支部和黨員的就近調度或是黨支部間的相互支援。

通過統一標準的信息化平臺建設，南沙區成功將“條數據”整合成為“塊數據”，為跨部門、跨層級間的資源整合、部門協同和信息共享奠定了較為堅實的技術基礎。

2.平臺與上級、下級信息系統之間的對接

南沙區綜合采用大數據分析預警、云計算、無人機等技術，基于微服架構的主流技術方案構建平臺，確保了此系統較強的兼容性。對上級的“條條”系統，目前南沙區的調度平臺已完成與廣州基礎應用平臺（DGS）、來穗好管家、河長辦系統、公安視頻監控、三防視頻系統、12345政府服務熱線6大系統的對接。對下級的鎮街系統，南沙調度平臺覆蓋了所有鎮街，各個鎮街均可以直接接入并使用該系統，無需重復建設。

從組織變革的視角看，相比于以往信息化建設的“各自為政”，南沙區的綜合指揮調度平臺建設遵循了統一的建設標準，成功實現了跨部門、跨層級的信息對接，并開發出一套調動交互系統，為南沙基層治理的轉型和創新找準了切入點。統一的信息化建設為黨委政府的統一領導以及破解基層治理中的權限困境奠定了基礎。

（二）組織流程再造

流程再造是組織變革的起點和切入點，從業務流程的視角來理解整個組織，根據流程之間的相互關系設計流程體系，然后對關鍵流程進行重新設計，最后設計新的流程規范。

1. 黨員直接提供服務

南沙區要求全區所有黨員“下沉”到社區，自主發現問題并直接為居民服務。南沙區出臺《關于實施基層“黨建+網絡化”管理的方案》，要求黨員回到所居住的網格黨支部報到并進入網格劃分的黨員責任區內服務，下沉黨員在“工作8 小時之外全部在基層”并且“隨時待命”，在群眾有需求時能迅速聯系。

南沙區對黨員提供服務的規程也做了相應區分和明確規定。在責任區內，下沉黨員處理基層問題按照判斷、分流、處理三個步驟進行。在自主發現問題或是收到群眾訴求之后，下沉黨員需要依據問題本身情況做出初步判斷，即問題是否可以在責任區內解決。若能夠自主解決，下沉黨員則進行協調調解或調動自身的社會資源進行處理。例如鄰里矛盾糾紛調和等問題都屬于下沉黨員自主解決的范疇。若調解無效或超出職能范圍，黨員則需上報，通過網格和綜治平臺對接相應職能部門予以解決。這一類問題常與政府部門的職能相關，例如醫保、社保或公共安全問題。

新的組織流程體系由原來的僅依靠職能部門提供服務變為黨員和職能部門共同提供服務，南沙區還為其設計了相應的流程規范。僅2021年，通過黨員責任區意見碼與黨群聯系微信群，網格黨支部就收集群眾訴求2753項，其中通過開展黨群志愿服務活動，黨組織已解決群眾訴求2623 條。

2. 統一分派任務的新流程

南沙區基于綜合指揮調度平臺，建立了新的組織流程。網格員和下沉黨員通過移動APP將發現事件上報至鎮街網格中心，事件按照緊急程度分別在網格平臺后臺自動分撥或人工調撥至各部門。各部門收到事件后按照辦結時限進行事件處理，鎮街解決不了的，由鎮街網格中心上報至區網格中心，區網格中心進行綜合分析或通過協調領導小組對重大、疑難事件再次進行分撥。

這種關鍵流程的變革打破了以往各職能部門“各自為政”的格局，由信息化平臺統一收集信息并分發至相應部門，再由各部門完成服務遞送。新的流轉方式有助于實現各部門快速、有效聯動，問題及隱患得以“及時發現、及時處置、及時解決”。截至2021年7月15日，全區上報網格事件總計559675件，結案547373件，辦結率達9780%。

總之，從組織變革的視角看，相比于以往各個職能部門自行要求網格員收集信息并自行提供公共服務的組織流程，南沙區建立起黨員直接提供公共服務以及綜合調度平臺統一收集信息并要求職能部門提供公共服務的新組織流程，有效提升了組織內部溝通和運行效率，公共服務供給的數量也有了顯著增加。這一系列措施一方面新增了基層治理資源，有助于破解基層治理中資源相對不足的困境，另一方面則建立了統一領導的新流程，對破解基層治理中各類主體權限不足的困境有所助益。

（三）組織結構調整

組織結構的調整指向了層級組織的改造，與流程再造高度相關。由于組織流程的變化，原來基于分工原則設立的科層組織必然隨之改變。這一維度主要包括組織整體結構的變革、組織職能部門的調整和流程執行單位的改變。

1. 黨員下沉并重新組織化

南沙推動轄內25200多名黨員100%下沉居住地所在社區報到并開展服務。南沙按照“一網格一支部，特殊網格聯建”的原則，在全區建立了由1167個網格黨支部、1902個網格黨小組、1212支黨群服務隊組成的基層黨組織體系。在網格黨支部之下，南沙區進一步將現有綜治網格劃分為27149個黨員責任區。

南沙通過劃定黨員責任區，總體上實現了每10-20戶居民配置一位黨員，相比以往最多每600戶才能擁有一名網格員的資源配給，南沙的基層人力治理資源遠超以往。此外，下沉黨員可以將自身社會網絡中的資源也一并下沉到基層。至此，基層治理體系中的人力、經費、技術等各類資源富集程度大幅提升。

某街道辦主任對黨員下沉對基層治理的意義做了如下評價：

“其實，社治（社會治理）的根本是人，確切地說，是人手。我們基層每天的事非常多的，光常規動作就已經很忙了，上面重視什么，我們相應地就要把人手往哪里傾斜。之前上面重視社會治理，而且我們自己的工作上也認為這個非常重要，那當然都沒問題。但是之后如果領導換了，或者中央又有新的戰略抓手，我們也只能把多出來的那一點兒精力都轉移過去，這一攤子就……現在黨組織下沉就是很妙的一招，后面即使有新的任務，下沉黨組織還在，黨員還在，這些都是人手，事兒就是有人做的，不至于找不到人。”（調研資料：JD20230602。）

原有基層治理組織結構主要由綜治體系構成，黨組織的下沉帶來了新的治理組織體系，實現了組織整體結構的變革。

2. 黨組織引領公眾參與基層治理

南沙區各個基層黨支部促進社會組織和社區民眾共同參與。南沙區在全區推行“聯組織、聯黨員、聯群團、聯平臺、聯群眾”，以“紅五聯”黨建品牌的創建整合社會組織內的黨組織，以黨建引領推動社會組織積極參與外來人口融入、扶貧攻堅、社會服務等公共事務。

從微觀層面看，下沉黨員本身就是社區居民，與社區民眾的心理距離較近。因此，相比政府組織動員，由黨員及黨組織引領公眾參與基層治理更具優勢。這就為黨建引領公眾參與基層治理奠定了良好的社會基礎。

以某社區外來工黨支部為例，該支部首先吸納優秀外來工黨員，再由他們聯絡社會組織和社區民眾。由于外來工黨員本身即是外來工的一員，更相近的“社會身份”有助于拉近黨員和外來工黨支部與外來工人之間的心理距離，更有利于驅動外來工人融入并參與社區治理。該社區某居委會的工作人員在受訪中如此理解基層黨組織的意義：

“我們有個領導，當時記者問他為什么要成立黨支部，沒有成立商會和協會。領導說，商會協會搞得不好就成了黑社會。黨管一切，我覺得黨支部做的工作各方面肯定要更名正言順，以黨建帶社建，帶動各方面的工作嘛。”（調研資料：SQ20181120。）

外來工黨支部以黨員帶頭積極參加社區社會組織和居委會組織的各項活動，鼓勵外來工人更多參與社會治理事務，與本地居民更多合作交流，促進了外來工群體對城市、對社區的融入，在社區層面帶動外來務工人員和本地居民共同建設自身所在社區：

“只有把黨組織建好，才能真正發揮來穗黨員的先鋒帶頭作用，對于他們融入城市、融入社區非常有幫助，對于帶動社區建設也很有用。”（調研資料：SH20180504。）

總之，從組織變革視角中組織結構的維度看，南沙區改革通過建強基層黨組織，使得黨重新成為基層治理中具備實體的治理主體，有助于為基層聚集更多治理資源。同時，黨組織體系與原有綜合治理體系的融合重新梳理了基層治理體系中黨與各部門之間的關系，有助于增強基層治理的組織能力。此外，基層黨組織引領社會組織、公民團體等共同參與基層治理，通過黨員服務、社工服務和自我服務新增了基層治理中的參與主體。因此，建強基層黨組織、黨組織體系與綜治體系融合以及黨引領社會主體參與，通過新增治理主體重構了基層治理的組織架構，有助于破解基層治理中資源相對不足的困境。另一方面，黨對政府職能部門、社會各類主體的統一領導，有助于破解基層治理中各類主體權限不足的困境。

（四）運行機制設計

組織運行機制的設計更側重組織成員，通過調整流程聯動機制和激勵驅動機制調動執行者的積極性。組織流程和組織結構的變革搭建起靜態的組織結構，而動態的運行則需要依賴組織成員的執行，運行機制設計的核心即指向提升成員的執行動力，實現各項流程間的有效聯動。

1. 黨組織督促政府部門完成基層治理任務

南沙區網格服務管理中心對全區的網格事務進行統一領導，該中心為區委政法委下設機構，由廣州市南沙區來穗人員和網格化服務管理工作領導小組領導，可直接向各區級職能部門分派收集到的網格事件并督促后者完成。該中心主要負責全區內網格的指揮、協調、指導和考核，不涉及具體的業務辦理。

各街鎮的鎮街網格化服務管理中心同樣設立鎮街社區網格化服務管理工作領導小組或聯席會議，作為鎮街綜合網格領導機制，可直接指揮鎮街職能部門。除了日常網格工作之外，鎮街網格中心主要職能更多的是參與網格事件的流轉、督辦與反饋工作。

全區網格黨組織領導開展“我為群眾辦實事”系列實踐活動，督促各個職能部門完成下沉黨員上報的群眾“微心愿”。2021年，全區共完成群眾微心愿2123個。

2. 針對性的激勵設計

南沙區為下沉黨員、職能部門和網格員等各類執行者分別設計了針對性的激勵制度。

第一，針對下沉黨員的激勵制度設計。下沉黨員作為基層治理改革中的核心執行者之一，如何確保其工作的積極性直接關系到改革的成敗。而本次改革中下沉黨員是利用業余時間完成基層治理任務，更增大了激勵的難度。南沙區利用黨組織考核、領導督促以及服務兌換等方式提升其執行動力。

下沉黨員的考核由上級網格黨小組進行，考核內容包括群眾走訪次數、解決問題件數等，考核結果將向下沉黨員所在的工作單位反饋，納入后者對個人的年度考核結果。與之對應，南沙區先后印發《關于貫徹“三個區分開來”治理為官不為 建立容錯糾錯機制激勵擔當作為的實施意見》和配套的實施方案，以激發基層黨員干部的工作積極性。

南沙區利用綜合治理指揮平臺實現對黨員工作的實時監控和指揮。區級指揮平臺能夠實時監控下沉黨員的地理位置，并直接指揮黨員完成指派任務。南沙區還設置了“‘大黨委’黨建聯席議事機制”等各類定期協調會議，由鎮街主要領導實地調研督導，確保下沉黨員將收集到的實際問題帶到會議中并協調解決。

南沙區還開展了志愿服務“時間銀行”項目，鼓勵黨員在責任區之外，提供與自身專業能力相關的服務。黨員的志愿服務時間可用于兌換“時間幣”，換取對等的服務回報。截至2022年2月，全區“黨員時間銀行”志愿服務達3773場次，服務群眾229 萬余人次，捐贈時間幣超22 萬枚，累積志愿時長達1136 萬小時。

第二，針對職能部門的激勵制度設計。南沙區將基層治理改革成效納入年度平安建設考評。后者作為各個部門年度績效考核的重要組成部分，考核結果將對部門績效評級和個人政績、績效獎金產生決定性影響。年度考評從內容上涵蓋了綜合網格建設、隊伍建設、工作機制等各個維度，從層級上實現了鎮街、區級職能部門全覆蓋。

針對基層治理中的具體事項，南沙區也制定了日常事項評測體系。這主要包括網格服務績效和群眾評價兩方面，前者包括事件辦理的結案率、延期率以及超時率等維度，后者則由群眾對于網格的評價、是否再次反映同樣問題以及同類型問題處理情況等內容構成。南沙區還為不同類型的服務事項設置了不同的完成時限。

南沙區試圖通過對改革任務的整體考核和對具體事項的系統考核，拔升職能部門對基層治理任務的重視程度。

第三，針對網格員的激勵制度設計。南沙區為981名專職網格員和678名兼職網格員提供了統一的服裝標識裝備，提升其薪酬待遇并建立了考核獎懲機制。鎮街網絡中心主導對基層網格員的考核，內容以工作實績為主，日常考勤為輔。網格員不僅需要完成日常考勤，還要接受指揮平臺對地理位置、任務承接情況、任務完成情況的實時監控。針對網格員的工作實績，各鎮街組織季度考核，并對優秀網格員進行表彰。

總之，從組織運行機制維度看，南沙區利用巧妙且精密的激勵驅動機制設計，力圖實現下沉黨員、職能部門、網格員與基層治理任務之間的利益兼容，有利于提升基層治理深化發展的可持續性。南沙區改革利用黨的權威重構了基層治理中的流程聯動機制，并為各類執行者分別制定針對性的激勵驅動機制，實現了基層治理中運行機制的重新設計，能夠增強基層治理主體的執行動力，從而有利于破除基層治理中的激勵不足困境。

（五）組織文化重塑

重塑組織文化指創設新的儀式、象征和故事等方式，傳播新的組織文化，并予以制度化確認。這一維度旨在打破原有思維定式，讓組織成員認同并接受新的價值觀，減小成員對變革的思想阻力。

1. 黨員思想教育

黨組織通過加強思想教育機制來促使下沉黨員在基層自主地進行服務。南沙從加強黨校的黨性教育以提升黨員黨性與服務意識著手。南沙區在各鎮街建立黨校，并將鎮委黨校建設納入鎮黨委的重要議事日程，由鎮黨委書記兼任黨校校長，并利用黨員輪訓制度、學員管理制度、經費保障等3個系列配套制度，確保黨員培訓全覆蓋。

南沙區各鎮街的黨支部內建立黨員志愿隊、黨員突擊隊、黨群服務隊均由鎮黨委授予黨旗和隊旗。在每一項志愿服務過程中，南沙區均要求黨員全部身穿“我是共產黨員”的紅色馬甲。同時，南沙區還對優秀的下沉黨員進行高規格的表彰。

2. 黨員黨性“體檢”

南沙區還針對基層黨組織和黨員實施了“黨性體檢”常態化工程，制定了黨性清單，希望增強黨員的政治自覺。“黨性體檢”每年兩次，分為年中檢和年度檢，由南沙區黨的建設工作領導小組制定5類10項34條負面清單，并由各級黨組織組織實施。2019年以來，78個南沙區屬各級領導班子和累計14000多名黨員參加了“黨性體檢”。

總之，從組織變革的視角看，南沙區通過一系列文化重塑措施試圖將“為人民服務”的意識內化為每位下沉黨員本人的工作思想，提升下沉黨員工作的積極性和主動性，進而改變基層治理中整體的組織方式和行為方式，進而破除基層治理中的激勵不足困境。

綜合組織變革的五大維度，可以總結出黨建引領的基層治理的主要特征（見表1）。黨建引領按照統一標準進行信息化建設，為跨部門、跨層級信息交流奠定技術基礎；黨員直接供給服務以及信息化平臺向職能部門分派任務的新組織流程有助于提升組織運行效率；建強基層黨組織的系列動作改變了原有的僅僅依靠職能部門供給服務的組織結構；黨建引領分別為各類執行者設置針對性激勵設計，有效提升了執行者的工作積極性；思想教育和黨性“體檢”等措施則旨在通過將“為人民服務”的意識內化為下沉黨員的工作思想，實現其對改革的認可與接納。這些措施對于破解基層治理中普遍面臨的資源、權限和激勵不足的困境將起到積極作用。

四、黨建引領破解基層治理困境的作用機制

基于以上的案例深描與分析，我們可以發現，黨建引領的確從信息化建設、組織流程、組織結構、運行機制和組織文化五個維度實現了基層治理的組織變革。那么，這一系列的變革是如何破解基層治理中面臨的資源、權限和激勵困境的呢？本部分將從具體案例中抽離出來，基于中觀層面重新審視黨建引領對破解中國基層治理困境的作用。

本文參考黃曉春的研究，其將黨建引領的微觀發生機制歸納為政治引領、網絡整合和激勵驅動三大機制。（黃曉春：《黨建引領下的當代中國社會治理創新》，《中國社會科學》，2021年第6期。）在黃的研究中，黨利用意識形態資源促使各方達成共識即政治引領機制，黨依托黨建網絡協同“條條”部門、大型單位和其他組織即網絡整合機制，利用獎懲制度提升各類主體參與基層治理的動力被稱為激勵驅動機制。這一分類方法在微觀層面有助于從理論上區分黨的工作方法（意識形態）和表現形式（組織協同），但在中觀層面和實踐層面，這其實是同一件事，即黨利用自身的意識形態權（即較高的權威地位），協調各類主體共同參與基層治理，故本文將其研究中的政治引領機制和網絡整合機制合并為權威協同機制。對黃研究中的激勵驅動機制，本文對其精神內核深表認同并予以采納，但將范圍限定為政府職能部門、下沉黨員等黨政執行者。

黨建引領需要加強黨自身的建設，即黨員下沉并在基層重新組織起來。黨組織及其黨員本身即構成重要的基層治理主體，這為基層帶來了較為豐富的治理資源，對基層治理構成重要影響。這一過程雖然被諸多學者觀察到，但缺少學理化的系統總結，本文將黨組織建設、黨員服務和黨引領社會主體參與的過程命名為黨建引領的組織建設機制。

本文發現黨建引領利用組織建設、權威協調和激勵驅動，分別有助于破除基層治理中普遍面臨的資源不足、權限不足和激勵不足等治理困境。本部分將基于此框架（見圖1），分析黨建引領在基層治理中如何對各類主體產生影響的中觀作用機制。

（一）組織建設機制：建立精密的基層治理網絡體系

以黨組織整體下沉強化黨自身在基層的治理能力。不同于其他地區的部分黨員“下沉”和較為松散的服務供給，南沙區不僅實現全部黨員“下沉”到社區，更進一步通過責任區劃分完成了黨組織的整體“下沉”，在基層重新建立了精密的組織體系，形成了“鎮（街）黨（工）委—村（社區）黨組織—綜合網格黨支部—網格黨小組—黨員責任區”的五級基層組織架構（見圖2）。

南沙區自區級以下逐級建立的五級基層黨組織體系較為完備，且與既有的四級社會治理體系有機結合。南沙區建立數萬個黨員責任區，基層治理中的最小單元由網格進一步細分為黨員責任區，有助于提升治理體系的精度。

同時，南沙區賦予下沉黨員自主發現問題和自主提供服務的職能，還強調黨組織引導和鼓勵社會組織、公民團體等社會主體共同參與基層治理，再加上網格對黨員責任區的屬地從屬關系，這就為下沉黨員整合責任區內治理資源提供了良好的組織基礎。

（二）權威協同機制：打破條塊分割形成治理合力

統一領導的權威協同機制有助于打破職能部門間條塊分割，推動其完成基層治理任務。政府職能部門的權威地位相對不足，難以實現不同政府部門之間的整體協同。與之不同，黨則擁有最高的權威地位，可以通過政治領導實現對不同政府職能部門間的整合與協調，有助于破解既有基層治理面臨的治理主體的權限不足困境。

經典的組織學理論認為，權威包括正式權威和實質權威。其中，前者指決策權，即委托方（上級）能否決定代理方（下級）的行為方向；后者指對決策的實際控制，即委托方是否擁有足夠的資源（包括代理方執行行為的真實信息、代理方所需資源等），來確保代理方（下級）切實按照委托方的意圖執行。 （Aghion P. and Tirole J.， “Formal and Real Authority in Organizations”， Journal of Political Economy， Vol.105， No.1 （January 1997）， pp.1-29.）

隸屬于區委政法委的區級網格服務管理中心（鎮街的網格化服務管理中心與之類似），對全區的網格事務進行統一領導，可直接向區級職能部門發布命令并督促其完成。因此，南沙區各級網格服務管理中心具有較高的正式權威，即有權命令各職能部門執行基層治理任務。其次，綜治網格綜合指揮調度中心成功整合了全區各個綜合治理相關數據庫，可對各個案例、各個執行者進行實時監控和指揮。這意味著網格服務管理中心能夠及時掌握各職能部門任務完成的真實情況，可以說具備了較高的實質權威。總之，南沙區各級網格服務管理中心均擁有較高的權威地位，能夠有效驅動職能部門完成基層治理任務。

至此，南沙區建立起由黨的政治勢能推動、各職能部門落實的黨政基層治理體系，對破除基層治理中的權限不足困境有所助益。（賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析》，《中國社會科學》，2019年第4期。）

（三）激勵驅動機制：提升基層人員的執行動力

如何為執行者設置恰當的激勵，提升其完成基層治理改革任務的動力，是破除既有網格化治理中各主體執行動力相對不足困境的關鍵之一。南沙區針對下沉黨員、職能部門和網格員分別制定了較為系統的考核指標體系，同時開展思想教育和黨性“體檢”等系列活動，以提升執行者的工作積極性，有助于破除基層治理中普遍存在的動力不足困境。

激勵的本質是委托方通過給予代理方一定的物質或精神獎勵實現雙方的利益兼容，誘使后者的行動符合前者的意愿。（ Lazear E. P. and Rosen S.， “Rank–Order Tournaments as Optimum Labor Contracts”， Journal of Political Economy， Vol. 89， No. 5 （October 1981）， pp. 841-864.）在委托—代理的關系構架中，作為上級的委托方難以掌握作為下級的代理方的真實情況。下級可以根據這種信息不對稱優勢來做手腳以謀取私利或“磨洋工”。激勵的核心即是通過利益讓渡促使下級努力執行上級交辦的任務。

下沉黨員的黨組織關系在工作單位，個人的工作績效由單位黨組織評定，其在社區服務的工作努力與否以及工作質量往往不會納入，因此黨員在下沉過程中可能缺乏努力工作的動力。在本文案例中，南沙區要求下沉黨員所在網格黨組織對其社區服務工作進行績效評定和黨性“體檢”，并納入黨員所在單位的年度評定。這就讓社區服務工作成為了下沉黨員的“分內之事”，有利于提升其工作積極性。同時，案例中的南沙區還利用黨校的思想教育、活動中的顯著標識以及對優秀個體的榮譽表彰予以黨員價值觀塑造和精神獎勵，以提升其工作的主動性。對網格員的激勵制度與之類似，本文不再詳述。

職能部門的執行動力則與黨委政府組織的績效考評體系息息相關。長期以來，基層公共服務供給尤其是社區層面的服務供給均未納入考核，因此這一項任務難以獲得各職能部門重視。南沙區將基層治理的改革成效納入年度平安建設考評，基層治理構成各職能部門的重要工作之一，有利于提升職能部門對此任務的重視程度。

基于以上分析，我們不難發現，網格化治理和技術治理旨在通過組織流程和信息化建設的微調提升治理績效，而對組織結構、運行機制和組織文化的變革著墨不多。與之不同的是，黨建引領在組織流程再造維度中驅動黨員直接為居民提供公共服務，在組織結構調整中搭建起精密的基層黨組織體系，還強調黨領導社會主體共同參與。這就構成了黨建引領重塑中國基層治理格局的第一條作用機制——組織建設機制，以精密的基層治理體系突破基層治理中普遍面臨的資源不足困境。

黨建引領不僅強調信息化建設的統一性，在組織流程再造維度中，還賦予了信息化平臺統一分派任務的職責，在運行機制設計維度中重視黨對職能部門的督促作用。這就構成了黨建引領重塑中國基層治理格局的第二條作用機制——權威協同機制，以高權威地位打破條塊分割形成治理合力，從而突破基層治理中普遍面臨的權限不足困境。

最后，黨建引領在組織運行機制設計的維度上為各類執行者設置具有針對性的激勵制度，在組織文化重塑維度則重視服務宗旨的內化。這就構成了黨建引領重塑中國基層治理格局的第三條作用機制——激勵驅動機制，以更高的執行動力走出基層治理中普遍面臨的執行者激勵不足的困境。

一言以蔽之，黨建引領利用信息化建設、流程再造、結構調整、機制設計和文化重塑的系列措施，形成組織建設、權威協同和激勵驅動三條機制路徑，有助于破除基層治理中普遍面臨的困境，推動中國基層治理格局的整體變革。

五、黨建引領重塑中國基層治理格局的啟示

基層治理的轉型和創新是當代中國不可回避的任務，也是中國特色社會主義發展的重要保障。基于對廣州市南沙區基層治理改革歷程的分析，本文發現：黨建引領通過信息化建設、流程再造、結構調整、機制設計和文化重塑的系列措施，形成其重塑中國基層治理格局的三條機制。具體而言，組織建設機制為基層治理帶來較為豐富且亟需的人力、組織資源；權威協同機制有效提升了基層治理任務發布方的權威地位，有助于打破職能部門間條塊分割，推動職能部門完成基層治理任務；針對性的激勵驅動機制則為各類執行者提供了較為強大的驅動力，有助于提升基層治理體系的可持續性。總之，黨建引領在增強黨組織自身的基層服務能力的同時，有效推動了政府部門、各類自治組織和民眾積極參與基層治理，進而重新塑造了基層治理的格局，提升了基層治理的績效。這一過程蘊藏著豐富的實踐意涵：

第一，基層社會治理的改革與創新需要“創造性破壞”。（趙琦、顧昕：《中國政府創新與公共治理變革：文獻綜述和理論探索》，《公共行政評論》，2022年第2期。）如前所述，劇烈變遷的中國社會結構需要從根本上改變單一依賴科層組織的公共服務供給模式。黨組織在基層的重新組織化，為基層帶來了亟需的治理資源，有利于夯實基層，扭轉長期以來中國基層政權“空心化”“懸浮化”困境。從中國國家治理的邏輯看，建強基層黨組織，為基層帶來新的治理主體和治理規則，是對以往基層治理格局的創造性顛覆，加強了國家在基層的滲透能力和服務能力。從反向維度看，由黨領導基層各類主體，有助于逆轉社會快速變遷帶來的階層分化，防止西方社會幾乎必然出現的“寡頭統治鐵律”和社會斷裂。（羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統治鐵律——現代民主制度中的政黨社會學》，任軍鋒等譯，天津人民出版社2004年版，第8-12頁。）

第二，基層社會治理改革中的信息化建設需要“整體性治理”邏輯。既有的信息化建設過程中往往是職能部門各自為政，結果不僅“為基層賦能”的設定目標難獲全功，反而可能因為數據的反復申報為基層帶來額外的工作負擔。（陳文：《政務服務“信息孤島”現象的成因與消解》，《中國行政管理》，2016年第7期。）以統一標準、統一建設、統一指揮的邏輯推進基層治理的組織變革，有助于有效整合各類治理資源。

第三，基層社會治理改革需要再造公共服務供給流程。在基層重新組織化的黨組織一方面直接向群眾提供服務，另一方面則推動政府職能部門回應民眾需求，二者合力提升國家對居民的回應性。這種新的服務供給流程不僅可以節約行政成本，提升服務效能，更有助于改變治理的方向，即由事后應對、向上負責、以完成任務為導向，轉變為事前預防、對下負責、以解決問題為導向。

第四，基層社會治理需要更加注重治理主體間的協作與激勵。（趙琦、顧昕：《中國政府創新與公共治理變革：文獻綜述和理論探索》，《公共行政評論》，2022年第2期。）治理創新并非對所有利益相關方都有利，因此改革創新的順利推進，需要各方建立信任，構建共同遵守的制度體系和價值觀體系，即協作治理（Collaborative Governance）。黨組織能夠在政府與民眾、社會組織等自治主體之間搭建起更加柔性的溝通渠道。（李友梅、肖瑛、黃曉春：《當代中國社會建設的公共性困境及其超越》，《中國社會科學》，2012年第4期。）更多的溝通互動頻次有助于消解各方矛盾，增進彼此互信，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。同時，為不同執行者設計恰當的激勵，有助于實現利益兼容，提升基層治理改革實踐的可持續性。

總之，黨建引領下的基層治理創新，其本質是通過對黨與政府、黨與群眾、政府與社會關系的調整，實現基層治理格局的組織變革，推動國家基層治理能力和基層治理體系的現代化進程。

囿于案例研究的局限，本研究的結論是初步的，研究發現是否具有較大的適用性仍有待更多的驗證。未來的研究可關注黨建引領對基層治理和黨的組織的長期影響。建強基層黨組織帶來新的基層治理秩序，將對居（村）委會、社會組織等自治組織的運作產生哪些影響？在新的基層治理格局中，下沉黨員與網格黨組織之間，網格黨組織與黨員所屬黨組織之間如何互動？這種互動關系又將對基層黨組織作用的發揮產生哪些影響？黨員下沉到社區在新的空間和時間參與治理，這一模式是否可持續，對黨員和黨的基礎組織產生何種長期影響？這一系列的問題仍有待進一步研究。

（責任編輯：游 姣）

收稿日期：2023-07-05

作者簡介：朱亞鵬，中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授、博士生導師；易敏（通信作者），中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院博士研究生；崔雨鑫，中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院碩士研究生。

基金項目：國家自然科學基金青年科學基金項目 “低碳韌性發展背景下城市空間結構與交通可達性研究 —以廣州都市圈為例”（項目批準號： 72304287）。