沈陽TOD特定更新片區劃定與政策建議

摘要

城市更新成為我國城市建設的主戰場，特大超大城市的軌道交通建設是激活城市更新項目的重要手段。面對更新行動和軌道建設運營普遍面臨的制度困境，本文以沈陽為例，提出劃定TOD特定更新片區的方法，以及城市更新和TOD融合示范的政策建議。

Abstract

Urbanrenewal hasbecomethemain batlefieldofurbanplanningandconstructionin China，and theconstructionofrail transit systems inmegacities isanimportant means toactivateurbanrenewalprojects.Inthefaceof the institutional dificultiescommonly encountered inrenewalactionsandrail transit constructionandoperation，this article takes Shenyang as an example to propose a method for delineating TOD—specific renewal zones，as wellas policy recommendations for integrating urban renewal and TOD demonstration projects.

關鍵詞：城市更新；TOD特定更新片區；政策；沈陽

Keywords：Urban renewal; TOD—specific renewal zones; Policy; Shenyang

1研究背景

城市軌道交通是支撐大城市高強度人口出行、引導城市功能結構調整、塑造城市職住和中心體系格局的重要手段。公共交通引導的城市開發（transit oriented development，TOD）理念自20世紀初引入我國以來，得到了長足的發展[1。其中，以軌道站點為中心開展的站點地區土地和交通的一體化開發（城站一體化），不僅僅是一種規劃設計的手法，也在土地用途管制、開發強度轉移、土地供應方式、融資開發許可、公私合作機制等在內的政策機制方面持續取得進展。

隨著我國常住人口城鎮化率超過 60% ，城鎮化進程進入了以提升質量為主的轉型發展新階段。2021年，“城市更新”首次寫入政府工作報告，要求城市的發展理念由過去快速、粗放的增量式發展，逐步轉向穩健、可持續的存量模式。城市軌道交通建設為大城市的存量更新提供了新的機遇，為站點周邊地區注入新的經濟活力，帶動公共服務、基礎設施、慢行交通環境的改善。但也必須看到，站點地區的城市更新也面臨諸多困境，土地和房屋產權復雜，政府、軌道公司和土地產權所有者在公共利益和私人利益之間難以順暢達成一致，導致地上空間與地下空間、公共空間與私人空間之間難以統籌協調。同時，很多城市的土地用途管制和土地出讓機制難以適應動態變化的市場環境，使得一些更新項目難以落地實施。

因此，在比新區開發更為復雜的城市更新中實現TOD理念，利用軌道交通激活城市更新行動，需要更為系統的規劃和制度安排。結合沈陽市城市更新專項總體規劃的工作，我們提出在沈陽劃定TOD特定更新片區，并尋求城市更新政策和TOD政策的融合與突破（圖1）。

2研究背景

2.1沈陽城市更新的基本條件

改革開放后，沈陽城市規?？焖贁U大。2008年世界金融危機后，隨著我國大規模產業轉型，沈陽與國內其他大城市差距逐步加大，經濟發展增速逐漸放緩，沈陽采取新區發展和老城區拆遷改造等措施，使得房地產開發等在城市經濟增長中比重加大，但進入2020年以來，靠房地產增量開發推進城市更新和城市建設的模式已難以為繼[。

2021年6月住房和城鄉建設部、遼寧省人民政府聯合印發《部省共建城市更新先導區實施方案》，沈陽成為東北地區唯一城市更新試點城市。此后，沈陽市組織編制《沈陽城市更新專項總體規劃（2021—2035）》，著眼于激發城市活力、改善城市環境、推動低碳轉型、應用智慧場景、豐富城市文脈，對沈陽城市更新進行分類分級指引。將更新行動按照存量用地和設施特征，分為老舊工業倉儲物流區、閑置低效商業及辦公區、老舊住區、歷史文化區、城市基礎設施五類，分別制定更新政策；按照更新潛力、近期可操作性和在城市功能上的重要性，對更新片區進行分級，劃定了重點更新片區、一般更新片區和儲備更新片區，在資金籌措、產業準入和建設標準等方面進行分級指引。

2.2沈陽軌道交通站點周邊地區的更新困境

截至2021年，沈陽共有9條已建和在建軌道線，根據聯通手機信令數據，軌道站點800米半徑范圍覆蓋了現狀居住人口的 52% 、就業人口的 55% ，站點周邊地區成為城市發展和城市更新的主體地區。

軌道交通對于沈陽四類三級的城市更新行動具有重要的作用，大量老舊工業倉儲物流區、閑置低效商業及辦公區、老舊住區、歷史文化區分布于站點周邊，尤其以中心城區更為突出。然而在更新實踐中面臨以下困境：

1）欠缺以軌道交通激活城市更新的系統性制度安排。

國內外一些城市已經建立或探索了軌道交通TOD的系統性制度安排。例如，日本東京形成了以TOD模式結合政策引導的更新策略，政府前后共制定了十幾項相關法律保證規劃政策順利有效實施[4，劃定特定街區、高度利用地區、再開發促進地區，實施不同于區域外的特殊制度[5]。從2010 年開始，深圳、上海、廣州、成都等基于城市自身特色和軌道交通發展階段，也陸續出臺了軌道交通場站與周邊土地綜合開發利用的實施條例、管理辦法、意見細則等法規條文，在土地用途管制、軌道交通與土地開發投融資等方面逐步形成了較為全面的政策體系。而沈陽和國內其他很多城市一樣，尚處在一事一議的階段，欠缺統領全局的TOD相關制度安排。在軌道交通線網逐步成型，與城市更新項目在經濟產出、交通流量、用地開發上的耦合關系日益凸顯的新時期，需要形成以城市更新行動為導向的一攬子TOD政策機制，以實現原住民和既有土地所有者、軌道公司、投資商、城市政府等不同的利益主體的合作共贏，為城市更新釋放新的動力。

2）新的經濟形勢難以支撐龐大的城市更新行動。

在經濟增長放緩、居民消費萎縮、房地產市場下調、政府財政緊張的時期，城市更新行動必須約束在有限的規模、有限的片區中。為了提高更新效率，降低財務風險，需要選擇對城市整體經濟活力、居民生活質量具有較大帶動作用、自身發展具有相對潛力的片區，采取有重點的更新行動。聚焦軌道站點地區開展城市更新行動，是一個可行的選擇。這既可以發揮已建和在建軌道線路對城市的支撐能力，將軌道站點和城市就業、居住空間布局實現更好的耦合，也可以提高軌道交通的客流量和運行效率，降低城市政府對軌道建設和運營的補貼。

3）以軌道交通建設盤活存量空間存在制度障礙。

和國內大城市中心區一樣，沈陽城市建成區建設密度高、產權分散、產權主體利益訴求錯綜復雜，如何盤活存量空間是個難題。結合軌道交通的投資和建設，地下空間、地上交通場站的綜合開發成為盤活存量空間、平衡項目收支的重要抓手，也是創造新的城市功能、補充城市公共服務、優化基礎設施、解決中心區停車位短缺的重要手段。雖然《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》（國辦發［2014］37號）為高鐵站場TOD開發提供了支撐，但包括沈陽在內的很多城市，劃撥獲得的城市軌道交通用地的綜合開發仍未破局，針對軌道交通土地分層設權出讓缺乏法規和操作細則支撐（圖2）。

3TOD特定更新片區的劃定

3.1TOD特定更新片區劃定的目標、原則和流程1）劃定目標。

在尚不具備統一的TOD城市更新制度安排的情況下，選擇部分站域作為TOD特定更新片區，在土地出讓、用途管制、投融資體制等方面進行試點。

2）劃定原則。

選擇更新需求較為突出、在城市中心體系中具有較重要地位、有助于發揮軌道站點交通優勢并提升軌道客流的地區。

3）劃定流程。

根據國內外軌道交通站點一體化規劃的經驗，我們將軌道交通站點周邊半徑800米范圍稱為“站域”。

首先，識別已建和在建軌道站域的特征，包括現狀人口駐留和人口流動特征，以及規劃主導用地功能。

然后，基于站域特征、城市總體規劃、總體城市設計，按照站域在城市中心體系中的地位對站域進行分級。

最后，結合沈陽城市更新專項總體規劃確定的更新片區、各區提出的更新需求，形成TOD 特定更新片區。

這一流程是逐步聚焦的過程，旨在將TOD更新行動的探索控制在較小的范圍。

3.2站域特征識別

面向城市發展和城市更新需求，利用人口、用地、交通三類數據構建站域特征因子。人口因子包括居住人口、就業人口、通勤人口流入量和游憩人口流人量4個指標，前兩者代表該站域近期服務的人口規模和潛在更新需求，后兩者代表該站域近期的人口吸引力（表1）。用地因子包括站域內的規劃公共管理與公共服務用地、居住用地、商業服務業設施用地、工業用地的規模，代表了遠期站域的主導功能。交通因子包括站域在軌道網絡中的通達性，以單線站、換乘站反映該站域通達整個軌道網絡的難易程度（圖3）。

對上述因子進行數據清洗以及標準化處理，運用統計學聚類分析方法中的層次聚類法（hierarchicalclustering），我們可以將沈陽軌道站域劃分為三大類（圖4）。

第一類：新區帶動型。這些站域主要位于城市外圍，當前的居住和就業人口規模較小，流入的通勤、游憩人口較少，吸引力不足，未來主要是以新區整體開發帶動站域用地的更新。根據未來主導功能的規劃，新區帶動型站域可以再細分為居住主導、生產主導和公共服務主導等不同的類型。

第二類：居住提升型。這些站域主要位于主城區，現狀和規劃均以居住為主，流人的通勤和游憩人口較少。居住提升型站域可以再細分為兩類，一是現狀開發程度較高，已經聚集了一定規模的居住人口，需要結合站點提升公共服務和公共空間品質，二是現狀開發程度較低，需要以整體片區開發來提高對居住人口的吸引力。未來發展建設以提升和塑造居住環境、補充和完善公共服務為主。

第三類：活力提升型。這些站域主要位于主城區，特別是主城區中心地帶或軌道交通交匯處，站域人口規模巨大，流入的通勤和游憩人口較多，商服用地比重高?；盍μ嵘驼居蚩梢栽偌毞譃?類，一是位于多線交會的換乘站、居住用地占比高、擁有較好的商服配套的站域，二是通勤流入人口規模巨大、商服占比較高、居住和商服用地混合度高的站域，三是通勤和游憩流入人口規模均較大、商服用地高度集中的站域。這些站域是未來沈陽城市中心體系中的重要節點，城市更新以盤活存量資產、提升城市活力為主（表2，表3）。

3.3站域分級

交通的發展與未來城市發展有著很強的相互作用，軌道交通站點周邊的用地開發與城市中心體系的耦合關系將很大程度上影響中心體系的土地效率和軌道交通的客流效率[。

站域特征識別和分類更大程度上反映了現狀人口和就業的聚集程度，以及未來各個站點的主導功能。我們把站域特征和《沈陽總體城市設計》《沈陽市國土空間總體規劃（2021—2035年）》結合起來，將城市級中心內、依托交通樞紐、商業服務業設施用地居主導地位、輻射區域和全市的站域劃為城市級站域，將區級中心內、商業服務業設施用地居主導地位、服務片區的站域劃為片區級站域，這些站域有的地處多線交匯的軌道站周邊，有些居于功能區的核心地帶。其余站域作為一般站域，其主導功能往往以面向當地居民的生活服務為主。

3.4TOD特定更新片區劃定

《沈陽市城市更新專項總體規劃（2021—2035年）》劃定了重點更新片區、一般更新片區、儲備更新片區3類。其中重點更新片區為動能轉換主要載體，是代表城市形象的公共服務中心。同時，在《沈陽市城市更新專項總體規劃

（2021—2035年）》進行的過程中，沈陽各區也提報了一批具備一定實施條件的更新片區，這些片區反映了自下而上的更新意愿。

我們把城市重點更新片區、各區提報更新片區與站域分級結合在一起，選擇其中的城市級和片區級站域，作為TOD特定更新片區。

為了提高TOD更新政策應用的示范性和有效性，TOD特定更新片區的范圍存在兩種情況。在中心城地區，現狀建設密集、軌道站點密集、可置換騰挪的空間有限，以軌道站點為核心的用地交通一體化更新，比如慢行系統、公共空間體系、地下空間系統等的優化，容積率轉移、土地權屬置換和交易不僅僅局限于半徑 800m 的站域。為此，中心城區的TOD特定更新片區與城市重點更新片區重合，成為具有較大面積的TOD更新政策區。在外圍地區，站域范圍的更新和新的片區開發結合在一起，站域建設的規模相對較小，在用地、資金等方面有較大的騰挪余地，我們將TOD特定更新片區范圍劃定在軌道交通站點半徑 800m 范圍的地塊，側重于TOD政策的探索和試點。

4TOD特定更新片區的幾點政策建議

目前國內很多城市在城市更新和TOD建設方面出臺了支持政策，取得了一定的效果[]。以TOD特定更新片區的再開發激活城市更新行動，是沈陽城市更新的可行路徑，需要在資金籌備、土地供應、產權交易、用途管制、強度管控等方面做出系統性的制度安排，根據沈陽更新制度建設的迫切性，本文僅在空間規劃領域，就土地供應模式、開發強度引導、地上地下空間綜合利用三個方面提出政策建議。

4.1土地供應模式

對于軌道交通站點周邊存量用地，面對多個土地使用權主體，鼓勵軌道公司、產權主體、開發商等合作成立項目公司，形成單一主體，對站域周邊進行更新改造。這樣有利于騰挪和調整用地使用權，實現地塊更新和軌道建設的同步實施，有利于地上、地下交通系統的一體化。同時通過資產收人作為軌道建設和運營的資金來源，實現外部收益的內部化。

對于軌道交通場站用地，建立基于軌道交通設施劃撥用地的用地使用權分層供應規程，打通用途管制、分層供應、開發許可、產權登記管理鏈條。以規劃先行、統籌布局、豎向分層立體綜合開發、橫向相關空間連通、地上地下相協調、安全環保、公共利益優先的原則，提高用地使用效率和精細化管理水平。

4.2開發強度引導

倡導以公共交通為導向的城市空間發展模式，適度提高軌道交通站點周邊的土地開發強度，使更多的居住和就業人口聚集在站域范圍。

1）構建TOD特定更新片區的開發強度制定規程。

參考深圳、上海等城市的經驗[8-10]，制訂包括基準容積率、特定容積率和容積率彈性變更的規程。首先，根據國土空間詳細規劃和總體城市設計對高度、密度、強度的總體要求，制定城市開發的基準容積率，作為全市用地開發強度的基本指引。然后，在基準容積率基礎上，根據城市級、片區級和一般站域的分級制定軌道站域的特定容積率，一般采取容積率上浮的政策。最后，面對市場條件的不確定性，考慮到具體項目的資金平衡要求，以特定容積率為基礎，制定開發強度彈性變更的規程，以利于具體站域更新項目的實施。

2）制訂容積率獎勵制度。

補充或提升公共服務、市政設施、公共空間品質是TOD特定更新片區的重要任務。參考日本東京的“特定街區制度”，研究公共綠地、公共服務設施、停車設施等的環境貢獻評估方法，制定容積率獎勵的實施辦法，以提高TOD特定更新片區對投資的吸引力，鼓勵環境和公益設施的品質提升[11]。

3）片區協同的容積率轉移交易。

對于歷史風貌保護、老舊住區等建筑高度、開發強度受限，同時更新資金短缺的更新片區，以及拆除后可能作為綠地、廣場的潛在更新地塊，可以作為容積率轉出的地區。TOD特定更新片區可以作為容積率轉人的地區，制定兩者間跨控規單元的開發權轉移交易的規則，既可以實現站域土地利用效率的提升，也可以為資金短缺的更新片區提供資金支持。

4.3地上地下空間綜合利用

地上、地下空間的一體化綜合利用也是提高TOD特定更新片區商業價值和城市活力的重要手段。在更新行動中，一方面充分發揮軌道公司在地下空間開發方面的優勢，拓展軌道公司參與存量更新地塊在地下和地上低層空間投資、建設、運營的路徑，提高站域地下、地上空間的連通度和運營價值，解決停車、市政、防災等城市痛點；另一方面，降低對存量地塊地下空間和地上低層空間的改造、擴容的審批門檻，例如，凡位于TOD特定更新片區地塊的再開發減收甚至不補收土地出讓金，甚至對于公益類、安全類、環境類、停車類的再開發提供建設和運營資金獎補。

5結語

在城鎮化進程進人以提升質量為主的轉型發展新階段，城市更新成為城市建設的主戰場，然而我國城市的更新行動普遍面臨資金和制度的困境，這一困境同樣困擾著特大超大城市的軌道建設。將城市更新政策和TOD政策融合起來，通過站域特征識別、站域分級確定有限的TOD 特定更新片區，以此為突破口既可以提高軌道交通的運行效率，促進城市綠色出行，提高站域地區的城市活力和經濟價值，也可以集中資源，以局部的試點促進系統性更新制度的建立和完善。

參考文獻

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SYNOPSIS

Demarcation ofTOD一Specific Renewal Zonesand Policy Recommendations in Shenyang

Liang Zhao， Lihu Qin，Xueting Zhou

Urban renewal has become a key focus of urban development in China，and the expansion of rail transit in large and mega cities plays a crucial role in driving urban renewal projects.

This article explores the institutional challenges commonly encountered in urban renewal and rail transit construction and operation. Using Shenyang as a case study，it proposes a method for defining TOD—specific renewal zones，along with policy recommendations for integrating urban renewal with TOD.

1.Basic conditions for urban renewal in Shenyang and the challenges around rail transitstations

Urban renewal around rail transit stations is more complex than developing new districts. Implementing TOD principles in these renewal areas requires comprehensive planning and institutional support. This article suggests defining TOD—specific renewal zonesin Shenyang and aims to explore the integration and innovation of urban renewal and TOD policies in the context of the Shenyang overall urban renewal master plan.

2.Defining TOD-specific renewal zones

In the absence ofa unified institutional framework for TOD—focused urban renewal，we propose selecting specific station areas as TOD— specific renewal zones. These zones should meet several criteria： significant renewal potential，strategic importance within the city's central structure，and the ability to leverage rail transit stations to increase ridership.The process begins by assessing the characteristics of existing and under—construction rail transit station areas，alongside the primary land uses planned for these areas.Based on these factors， the city's overall planning goals，and urban design principles，we classify the station areas according to their roles in the city's central system.By aligning this classification with Shenyang's urban renewal master plan and the renewal needs identified by various districts，we can clearly define TOD—specific renewal zones. These areas will serve as testing grounds for TOD policies.

3.Policy recommendations for TOD—specific renewal zones

Revitalizing TOD—specific renewal zones is a viable approach to advancing Shenyang's urban renewal.To do so，it is essential to establish a comprehensive institutional framework covering funding，land supply，property transactions， land use control，and development intensity management.Given the urgency of Shenyang's institutional reforms，this article emphasizes policy recommendations within the domain of spatial planning，including approaches for land supply， guidelines for development intensity，and strategies for integrating ground and underground space. By combining urban renewal and TOD policies， identifying the unique characteristics of station areas，andclassifying these areasaccording to theirroles in the city，we can improve rail transit efficiency，promote sustainable urban mobility， increase the vitality and economic value of station areas，and better concentrate resources.TODspecific renewal zoneswill serve asa foundation forbreaking new ground in Shenyang'surban renewal system，paving the way for broader policy and institutional advancements.