存量背景下沈陽鐵西老城區城市更新發展對策研究

摘要

隨著我國城鎮化進程加快，城市更新已經成為推動城市高質量發展、可持續發展的重要途徑。老城區是城市更新難點和重點地區，既是城市的記憶，承載著歷史的厚重與文化的底蘊和重要的城市功能，也面臨著公共服務短板明顯、基礎設施落后、人居環境品質不佳等突出問題，亟需探索適應性的城市更新路徑。本文以鐵西老城區更新實踐為例，基于鐵西區城市更新發展歷程，以治理“城市病”為切入點，以鐵西城市復興發展為愿景，開展老城更新相關研究探索，總結提煉城市更新的方法和路徑，以期為同類型城市更新提供參考。

Abstract

With the accelerationof urbanization in China，urban renewal has become an important way to promote highqualityand sustainable developmentofcities，and old urbanareas are dificult and keyareas forurban renewal. Withthe memoryofthe city，theycarry theweightof historyandcultural heritage and perform important urban functions.However，theyalso face prominent problems such as obvious shortcomings in public services，outdated infrastructure，and poor qualityof living environment.Itis urgent to exploreadaptiveurban renewal paths.This articletakes the practice of urbanrenewal in theold urbanareaofTiexi District，Shenyangasan example.Based on the development process of urban renewal in Tiexi，taking the treatment of“urban diseases”as the starting point and the urban revitalizationand development of Tiexi as the vision，the article carries out research and exploration related toold urban area renewal，summarizes and extracts methods and paths of urban renewal，in order to provide reference for similar urban renewal.

關鍵詞：存量背景；城市更新；沈陽；鐵西老城區

Keywords：Stock background; Urban renewal; Shenyang; Old urban area of Tiexi

0引言

我國現已經步人城鎮化較快發展的中后期，城市建設逐漸進入存量時代，城市由大規模增量發展轉為存量提質改造和增量結構調整并重。2022年黨的二十大報告明確提出“實施城市更新行動”。2023年7月，住房和城鄉建設部發布《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》，提出要堅持城市體檢先行、發揮城市更新規劃統籌作用、強化精細化城市設計引導、創新城市更新可持續實施模式，推動城市高質量發展。2023年4月，中辦國辦印發《關于推動超大特大城市加快轉變發展方式的意見》，明確推動超大特大城市發展方式由規模擴張向內涵提升轉變，建設宜居、韌性、智慧的現代化城市。2023年11月，自然資源部印發《支持城市更新的規劃與土地政策指引》，著重從規劃引領和政策融合兩方面支持城市更新，為破除城市更新體制機制障礙和政策堵點明確了方向[1]。

2024年7月，國務院印發《深人實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，強調實施城市更新以人口規模大密度高的中心城區和影響面廣的關鍵領域為重點，加快補齊城市安全韌性短板，打造宜居、韌性、智慧城市。隨著城市更新相關政策從中央到地方的不斷落地和實施，各地積極探索、分類推進實施城市更新行動（表1），包括城市更新組織機制、實施模式、路徑、支持政策、技術方法、可持續模式等，形成了大量可復制推廣的城市更新實踐案例和經驗做法，并取得了初步成效。

2021年11月，沈陽成為了全國21個更新試點城市之一。鐵西城區作為沈陽城市更新最具代表的區域之一，區域面積約 40km² ，常住人口數量為92.87萬人，城鎮化率已達 95% 以上，建成時間早，人口密度大（2.3萬人 /km² ），開發已經接近飽和，基本無多余開發空間，存在一系列城市問題，老工業區轉型的需求迫切，亟需通過城市更新完善城市功能，有序疏解非核心功能，為居民提供高品質生活空間，推動城區“內涵式”發展。

1鐵西城區城市更新歷程回顧

鐵西區自1905年開始歷經了百余年發展歷程，是沈陽工業發展演變最典型代表，具有“歷史底蘊最深厚、產業類型最豐富、廠區布局最集中、空間特色最鮮明，配套設施最齊全”的突出特征，創造出新中國工業發展史中160多個第一。回顧沈陽鐵西發展演變，城市更新發展歷經三個時期（圖1）。

第一階段是建國后至20世紀90年代，由政府主導開展城市剛需更新改造為主要特征。遵循生產、生活、環境同步改造的原則實施了鐵西工業改造和城區改造，重點解決工業基礎設施、生活福利設施與人民生活提高不相適應的問題，適當調整了區內布局，治理污染和發展社會化服務。鐵西城市結構呈現出“南宅北廠”特征，以建設大路為分界線，北片區為集中連片大規模工業生產區。“一五”“二五”時期，國家將鐵西區列為重點改造工業區，逐步形成了以裝備制造業為基礎的工業門類較齊全、大中型企業較集中、配套能力較強、產業基礎強大的新中國工業基地，代表著當代中國工業行業的最高水平。到1988年，沈陽 80% 以上的工業企業集中在鐵西區，這也是全國工業企業分布最密集的地區。建設大路以南片區主要功能為居住生活區，為改善鐵西區產業工人居住生活條件，相繼建設了鐵西工人村等一大批工人住宅區、工廠大院居住區，結合生活區配套建設了一系列學校、大學、科研院所、公園、市場等相關配套功能。

第二階段是2003年至2020年，伴隨市場經濟體質改革，鐵西城區建設主要采用“政府主導，市場參與”的模式，推動老工業地區更新改造。2003年10月，中共中央、國務院印發《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，鐵西區正式進入了全新發展階段，開始實施“東搬西建、騰籠換鳥”的發展戰略，將鐵西區部分老企業搬到緊鄰老城區西部的經濟技術開發區。通過對鐵西城區內大量工業廠區采用大規模拆除重建的開發模式，騰挪出來空間開發建設高品質住宅、商場、商務辦公樓、學校、醫院等，通過推動產業、城市和社會的深刻轉型，使鐵西工業重獲生機與活力。2007年被國家授予“老工業基地調整改造暨裝備制造業發展示范區”。2008年被列人改革開放30年全國18個典型地區之一，獲聯合國全球宜居城區示范獎。

第三階段是2021年至今，以沈陽城市更新試點為契機，鐵西老城區開始實施城市更新行動，逐步探索存量背景下如何促進鐵西城區可持續發展，推動老工業區激活新動能、煥發新活力。建設方式從拆建并存轉為“謹慎式城市更新模式”，政府主導轉向政府引導、市場主導的共建共治共享社會治理，進一步疏解城市非核心功能，降低人口密度，推動鐵西城區內城市功能升級和城市品質提升。近年來，按照沈陽城市更新五大行動，更新重點主要聚焦老舊小區改造、口袋公園建設、街路更新、市政基礎設施改造等內容，紅梅文創園、奉天工場、工業博物館、衛工街、勞動公園、重工新村等一大批城市更新項目相繼實施落地。

2鐵西城區城市更新難點與困境

按照“體檢評估找問題，存量梳理找資源，人群畫像問需求”的原則，針對鐵西城區范圍內開展多維度評估，圍繞鐵西城區發展階段、目標、資源特色、外部條件，結合住建部城市體檢指標體系，形成 8+58+4 指標體系框架，即8個維度，58項基礎指標，4項特色指標，歸納總結鐵西城區存在以下主要方面問題和挑戰。

2.1新舊產業動能轉換仍存在瓶頸

鐵西城區傳統產業和中低端業態占比仍然較高，仍存在大量建材、家具、五金機電、燈飾批發等低端商貿批發市場，業態傳統，亟待轉型升級為現代服務業、戰略性新興產業。新增長點引人不夠、見效不足，經濟底盤小且尚未形成多點支撐格局，經濟高質量發展的內生動力不足。同時現狀大量商務樓宇、老舊工業廠房、歷史建筑等存量資源載體利用效率不高，未來亟需通過盤活利用存量空間資源，為產業結構優化、中高端服務業的引人提供新的空間載體。

2.2人居生活品質有待提升

鐵西城區建成早，老舊小區規模較大、分布較廣，再加上人口密度大（2.6萬人 /km² ），造成各類社區級公共服務設施和城市基礎設施存在不同程度的短缺，特別是建設大路以南地區中小學、幼兒園、養老、社區文化公服設施缺口較大，高品質公共服務設施布局與人口分布不匹配。鐵西城區公園綠地總量不高，綠地率僅 8% （含防護綠地），人均綠地面積僅 0.34m² 。同時，城市公園系統建設有待進一步完善，現狀公園綠地南北分布不均衡，公園綠地主要分布在建設大路以南區域，綠地公園覆蓋率存在盲區。

2.3工業文化彰顯不足

鐵西是中國近現代工業區的典型代表，在國家工業體系建設上具有重要地位，涌現了百余個共和國工業第一，現狀留存下來相關的工業遺存豐富、類型多樣，特色突出，包括1個歷史文化街區、2個歷史地段、36棟文物建筑、50棟歷史建筑、鐵路專用線、蒸汽管道2類構筑物，是沈陽工業遺產最集聚的地區，但歷史文化資源布局較為分散，空間上沒有形成體系，更新活化利用不足，場景營造體驗感不佳，豐富的工業遺產尚未轉化成帶動城區發展新的經濟增長點。

2.4道路交通系統有待完善

整體路網空間格局已形成，呈現出小街區、密路網的特征。因受城區四周被鐵路包圍因素制約，現狀斷頭路較多，城市支路微循環有待加強。綠色交通發展滯后，軌道交通覆蓋尚存在大量空白區域，站點周邊土地利用效率有待提升。停車難問題依然突出，現狀慢行體系尚未形成，特別是慢行空間舒適性亟需提升。

2.5安全韌性水平仍需鞏固

鐵西城區內城市供水、燃氣、電力等市政管網老化現象嚴重，安全性亟待提升。同時，區域城市防洪排澇設施不足，連續暴雨天后“城市看海”現象屢有發生，亟待提升城市排水防洪防澇能力及系統化推進海綿城市建設。

2.6城市更新項目呈碎片化

目前，鐵西老城區內城市更新實踐更多聚焦項目自身，以零星項目為主，呈現出散點化、碎片化特點，造成更新活動“挑肥揀瘦”，不利于城市功能提升。亟需優化空間資源和要素配置，分區分條線有序推進，確保各項更新措施發揮最大效益。

3存量背景下鐵西老城區城市更新的策略思路

落實上位規劃要求，立足鐵西區自身優勢及發展階段，針對城市更新過程中存在的問題短板，通過實施城市更新行動，實現將鐵西區打造為東北亞工業文化轉型示范區、區域文化創意中心、世界級工業文化展示區、共和國工業巡禮地、高質量產業賦能與人才高地的戰略目標，從規劃引領、空間格局、更新內容及保障體系方面探討鐵西城區推進城市更新高質量發展。

3.1強化規劃統籌引領，搭建實施傳導體系

3.1.1強化規劃統籌

在沈陽市城市更新頂層框架基礎上，以區城市更新專項規劃為抓手，搭建老城更新工作體系，強化更新規劃與實施計劃相結合，搭建鐵西老城更新“1554N”更新總體思路，即1個目標、5大維度、5大更新策略、4類更新重點，N個更新行動項目庫。綜合考慮事權邊界、道路等因素，將鐵西老城區劃分為 ^*8 個更新片區、18個更新單元、N個動態項目”，形成“區城市更新專項規劃一更新片區策劃方案一更新單元實施方案一更新項目實施方案”“三級四階段”更新規劃傳導體系（圖2），有序推進城區城市更新相關項目實施。

3.1.2制定更新計劃

對接省部共建目標和沈陽市城市更新專項規劃，梳理鐵西老城城市更新項目庫，落實更新策略，按近、中、遠期明確更新改造時序與分期推進重點，形成可實施、可落地的5類 + 188個子項 +N 個具體更新項目庫（圖3）。

3.1.3創新更新模式

構建以更新規劃為引領，以行動計劃為載體的城市更新實施體系，強調更新工作的問題導向和目標導向，突出更新重點，強化片區統籌，以更新片區為單位實施城市更新，實現連片開發和整體品質提升[，協調不同項目之間的“肥瘦搭配”，以經營性項目帶動公益性項目實施，統籌各類資產要素、組合各種渠道資金，協同多種運作模式，解決城市更新的碎片化問題，實現片區的整體品質提升和經濟效益平衡。創新片區級城市更新實施路徑，通過“深化體檢一多元協商一規劃設計一項目包裝一分類實施一持續運營”六步實施程序，建立從前期策劃到落地實施的全周期鏈條。

3.2重塑更新空間格局，優化城市功能體系

統籌鐵西老城區與經濟技術開發區整體空間關系，強化“東優、中聚、西美”整體戰略。根據鐵西城區現狀特征，結合上位規劃中的空間發展要求，從聚焦更新重點和特色、提升城市能級的視角，優化城區空間格局，構建“兩核兩軸、四片四帶、一環多點”的空間結構，有序推動城市功能優化、空間品質提升。兩核即圍繞工業博物館和興華街商圈，打造工博文化創意產業聚集核和興華城市消費核；兩軸即衛工河6km全景式工業文化展示軸和建設大路功能升級軸；四片四帶即興華街商貿服務帶、北二路汽車產業帶、重工街文化帶及沈遼路活力帶，聯動差異化發展鐵西工人村、金谷、沈陽北站及鐵西體育場四片重點功能區；一環多點即依托鐵西專用線、特色街路、蒸汽管道、衛工河，打造20km Citywalk工業文化慢行環線，串聯城區范圍多處重要文化資源點和重點功能節點。

3.3聚焦更新重點內容，謀劃多維更新策略

3.3.1培育新動能新業態，促進產業轉型升級

以產業轉型和業態升級為目標，推動鐵西城區內九路家具市場、東北機電五金城、沈陽國際紡織服裝城低效批發市場等非核心功能向外圍疏解或自身轉型升級，釋放區域空間潛力，增補轉型提升項目，為培育提升鐵西城市核心功能騰挪空間，強化對城市的產業升級、品質提升、能級躍升的推動作用。圍繞業態品牌調整、空間品質提升、營銷模式創新、交通組織優化等內容，推動興華街商圈業態升級，打造培育新經濟業態，增投資促消費，激發經濟活力。利用現有北二路傳統汽車4S店零售產業帶優勢，以體驗服務、汽車時尚、創意研發等為突破，改造升級未來汽車業服務帶。推動閑置老舊工業廠區產業轉型升級，促進低效用地再利用，引導文化創意、科技研發等新興產業進行布局優化。

3.3.2以民生需求為導向，精準補足社區短板

通過存量挖潛、微更新、閑置建筑激活等手段，補充完善社區文化活動、托幼等配套服務設施，提高老舊小區生活品質，提高社區居民幸福感。采取綜合整治的更新方式，根據現狀基礎類、完善類、提升類三種類型老舊小區，到2025年，全面完成2000年以前建成的老舊小區的更新改造，改善居住條件，提升優化人居環境品質。通過統籌利用存量公有房屋等資源，探索“改造 + 運營 + 服務”一體化的市場運作模式，吸引社會資本投人，撬動老舊社區持續改造，加大對社會資本參與老舊社區更新改造的支持力度。推進“完整居住社區”建設，將城區范圍內劃分為14個15分鐘生活圈，95個5分鐘生活圈。通過存量低效用地、閑置建筑利用，歷史建筑活化，老舊工業廠房更新（圖4），按照沈陽市生活圈標準，統籌配建各類設施，完善生活圈配套設施，提升老城區公共服務設施均等化，提高城區居民生活便利性與幸福感。

3.3.3加強遺產保護利用，彰顯工業文化特色

以工業文化為核心，構建點、線、面3個層級沉浸式工業文化環境，形成“鐵西工業遺產文化巡禮結構。一是加強對36棟文保單位、50棟歷史建筑單點工業遺產資源點實施保護與活化利用。二是通過傳承工業文脈、提升空間品質、升級功能業態、場景營造更新策略[3-5]，打造工業遺產聚集區，重點對1處鐵西工人村歷史文化街區（圖5），紅梅味精廠歷史地段、鑄造廠歷史地段、高壓開關廠3處歷史地段實施更新改造，實現老廠區從“鐵銹之地”向“活力秀場”華麗蛻變。三是利用現存鐵路專用線、蒸汽管道、衛工明渠、特色街路、特色標識符號等手段，打造 20km 工業文化沉浸式體驗路線，串聯文化點，構建鐵西城區工業文化記憶體系（圖6）。將該區域打造成為具有世界影響力的工業文化展示旅游區、充滿活力的現代服務業集聚區，實現從“繡帶”向“秀帶”的華麗轉身。四是積極培育新業態，探索多元利用模式，利用老舊工業廠房更新升級為文創園區、活力街區、創新創業基地、城市開放空間、文化和旅游消費場所等，助力城區有機更新、區域功能轉型。以沈陽紅梅文創園為例，探索老舊工業廠區更新改造模式，規劃采用BOT模式，引入社會資本，企業與國資業主以簽訂20年整租協議的方式獲取物業，負責改造、建設和運營，運營期滿后交回政府，實現政府、企業和民眾“三方共贏”（圖7）。

3.3.4改善生態環境品質，提升人居環境水平

優化城區內城市公園體系，構建“綠脈一綠廊一綠環一綠網一綠斑”五級綠地體系，以 進街邊游園、 1000m 進社區公園、1500m 進綜合公園”為標準，構建公共空間體系。針對鐵西城區可利用空間不足的特點，采取拆違建綠、見縫插綠、閑地營綠等修補措施完善城市公共空間，實現公園綠地 500m 服務半徑覆蓋率由現狀 45% 提高到城區全覆蓋。依托衛工明渠打造6km高品質城市濱水公共空間，作為鐵西工業發展變遷的重要見證，衛工河沿線體現百年輝煌，百廠之光。借鑒首爾清溪川經驗，圍繞衛工明渠實施綜合更新提升，通過提升生態景觀、優化濱水兩側慢行空間、改造河道斷面、完善濱水設施，以線性活力空間串聯沿線10大工業主題特色場景（圖8），圍繞工業 + 生產、生活、生態三大主題，見證沈陽工業發展演變歷程，集中體現沈陽工業文明向生態文明轉型。

3.3.5補足優化基礎設施，提高城市安全韌性

道路交通系統方面，按照“空間優化、高效便捷、注重慢行、凸顯文化”理念，完善鐵西城區交通網絡，提升打通斷頭路23處、加密支路52處，改善交通微循環系統。貫徹“兩分離、兩優先、兩貫通”理念，對衛工街、沈遼路、北二路、獎工街等50條街路開展精細化改造。其次針對停車難的交通需求現狀，結合城市更新，分片摸清停車缺口，小范圍內統籌解決停車位不足的問題。在社區內部通過邊角地挖潛、閑置用地利用、立體化停車等進行擴容改造。鼓勵停車位錯時共享，提高配建停車位使用率。區內大型商業、醫院等需求集中的點位，通過內部挖潛、立體化改造，提高停車位供給能力；推進興華街、鐵西廣場等TOD站點站城一體化，強化功能復合開發；構建鐵西城區慢行交通網絡，打造安全、暢達、舒適的慢行交通系統，提高綠色出行。

市政基礎設施方面，以提高城區韌性水平為目標，對城區內老舊基礎設施實施更新改造，特別是對燃氣、供水、排水、供熱、綜合管廊等城市生命線設施，實施安全提升工程，保障城市安全運行；結合老舊小區改造、街路更新、綠地公園和廣場改造等多樣化手段改善雨水調蓄功能，實施全域海綿城市建設；推進綠色智慧城市建設，進行5G體系建設，公共設施智慧化改造，智慧化信息管理平臺建設，提高城市功能品質。

3.4完善實施保障體系，推動更新有序開展

3.4.1健全工作機制，保障城市更新行動實施

加強市區兩級協同聯動，采取“自上而下”和“自下而上”相結合的組織管理模式。一是在市級層面，在沈陽市城市更新工作領導小組的牽頭組織下，多部門聯動，加強政策創新，將城市更新工作列入政府重點工作任務；二是在區級層面，構建“部門協調平臺 + 技術統籌平臺+更新項目實施運營平臺”組織架構（圖9），建立適應新時期存量提質、協同治理的“鐵西模式”。區城市更新領導小組，負責組織實施和統籌管理工作，制定城市更新規劃、行動計劃；專家咨詢委員會負責為區域城市更新決策提供咨詢意見；各街道與項目實施單位密切溝通，加強宣傳引導。

3.4.2創新政策機制，推動更新項目實施落地

加強城市更新與土地政策融合，針對鐵西城區城市更新難點堵點，圍繞土地出讓、用地性質轉換兼容（工業用地轉換為創新型產業用地）、低效用地再開發、建筑容量全區統籌、使用年期適當延長、工業遺產更新利用等領域，創新土地收入模式、土地經營模式、資金獎勵機制、土地出讓制度、房屋拆遷制度、實施方案管理制度，補充完善區級層面可操作性更新政策，形成區級層面更新配套政策工具箱，扎實推動更新項目落地實施。

3.4.3完善評估機制，強化更新行動動態管理

建立城市更新實施評估機制，對城市更新開展全流程、精細化、動態化的規劃監督和實施評估，構建“體檢一規劃一實施一管理一評估”全生命周期的更新規劃、建設、治理實施路徑，明確城市更新實施績效、考核和獎勵機制，形成全過程工作閉環，引導城市更新工作向規范化、系統化、可持續化方向發展。根據實施情況對本規劃確定的目標、策略和相關指標進行評估與調校，追蹤更新計劃的整體落實情況，記錄和評價重點更新項目的開展情況，定期對城市更新工作績效進行評價與反饋，及時調整項目實施計劃，并定期將片區工作進展與實施情況向區城市更新領導小組上報。

4結語

存量背景下，以城市更新為手段實現城市功能優化、空間品質提升、經濟社會發展、人民幸福感增強等綜合目標，已經成為新時期國家戰略的重要內容和各地創新探索的重點領域[5]。本文期望存量背景下鐵西老城區城市更新的探索能夠為其他老城區更新提供一定的經驗和啟示。

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SYNOPSIS

Research onthe Development Countermeasures ofUrban Renewal intheOldUrban Area of Tiexi，Shenyang under the BackgroundofStock

Hongwei Wang， Ziheng Zhang，Jianjun Zhang. Xiaoyu Li，Luyao Wang

Against the backdrop of China's urbanization advancing into the middle and late phases and urban construction stepping into the stock era， urban renewal hasemerged as the linchpin for propellingcities toward high-qualityand sustainable development.Old urban areas，being crucial yet challenging Zones in the urban renewal process，are besetwithamultitudeof problems and are in urgent need of exploring appropriate renewal pathways.Among them， the old urban area of Tiexi in Shenyang stands out as the most exemplary region for the urban renewal of the city’s old industrial base.

This paper takes the old urban area of Tiexi in Shenyangasacasestudy.Firstly，it retracesthe three developmental epochs of urban renewal in Tiexi and dissects the difficulties and predicaments in multiple aspects，including the transformation of momentum between new and old industries，the quality of the living environment， the exhibition of industrial culture，the road traffic system，and the levelof safety resilience. Secondly，based on the current traitsof theold urban areaof Tiexi， the renewal objectives are formulated. Furthermore，renewal strategies for the urban renewal of the old urban area of Tiexiareputforward from perspectives such as planning guidance，spatial pattern， renewal content，and guarantee system，with the aim of providing valuable experience and reference for similar urban renewal projects.