全過程人民民主視域下中小學教職工代表大會制的深化探索

摘" " " 要：全過程人民民主融入基層學校治理具有完善黨的領導方式、發展民主辦學理念、激發學校辦學活力、維護教師根本利益的應用價值，更對中小學教職工代表大會制的基層實踐提出了民主主體真實且最大化、民主領域廣泛且完整化、民主舉措具體且實效化的新要求。從全過程人民民主的視角審視中小學教職工代表大會制的運作及完善，破除其現實困境，需要以協商議事為重要形式，營造學校民主文化氛圍；加強“依靠教師辦學”的制度保障，提升學校教職工代表大會制的運行規范；以有效解決實際問題為目標，構建可操作性的學校民主過程治理體系；統籌推進民主實效檢驗，對學校教職工代表大會制的基層實踐進行指導監督。

關 鍵 詞：全過程人民民主；教職工代表大會制；基層民主；民主治校

引用格式：翟毅斌.全過程人民民主視域下中小學教職工代表大會制的深化探索.[J].教學與管理，2024（16）：11-15.

全過程人民民主是新時代民主實踐發展的中國式表達，黨的二十大報告中“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”將“積極發展基層民主”作為其中一節，強調“基層民主是全過程人民民主的重要體現”[1] ，這深刻說明“全過程人民民主”的出場語境根植于基層民主治理實踐。全過程人民民主以“民主”為內容，以“全鏈條、全方位、全覆蓋”[2]為特質，將民主由政治領域延伸到了經濟、文化等領域，也必然輻射基層學校民主治理。

作為保障教師參與學校民主管理和監督的基本形式，中小學教職工代表大會（以下簡稱“教代會”）是教師行使民主權利、維護自身權益的組織形式。教代會制度是我國民主政治建設在教育領域得以貫徹推進的制度保證，以使教師“在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”[3]。《教師法》第七條第五款明確規定，教師有權“對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理”。《教育法》第三十一條規定：“學校及其他教育機構應當按照國家有關規定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監督。”學校基層民主治理是踐行“全過程人民民主”的典型場域，“全過程人民民主”的重大理念為我國中小學教職工代表大會制度建設提供了政策依據。深刻認識全過程人民民主的實踐意義，有效落實《學校教職工代表大會規定》（教育部令第32號），完善中小學民主管理制度，是推進學校基層民主建設和學校政治文明建設的重要保障。

一、全過程人民民主融入基層學校治理的時代價值

1.完善黨的領導方式

黨的領導是發展全過程人民民主的根本保證。《學校教職工代表大會規定》第一章規定：“教職工代表大會在中國共產黨學校基層組織的領導下開展工作。”學校堅持黨建統攬全局是現實之所需，是保證黨的教育方針得以貫徹落實的必然要求。

對于一所學校來說，黨組織監督、校長全面負責、教師（通過教代會）參與學校管理，三者缺一不可。黨組織是學校的領導核心，其領導是政治方向上、思想路線上的領導，而不是大事小事都包辦。在不少學校的管理實踐中，校長負責制與教職工代表大會制的關系不協調，一校之長在學校內部往往代表絕對權威。可是，“誰都無法保證民主政治能夠把權力交給最聰明的人和最有見識的人”[4]，所以，要優化黨的全方位科學領導，就必須堅持用“民主”來自我革命，以保持自身的先進性與純潔性。“全過程人民民主”是中國共產黨領導人民追尋民主、踐行民主的創舉，據此引導教代會的基層運作，能真正調動廣大教職工參與到學校管理中來，推動民主作風建設和現代化學校制度建設，進而優化黨的集中統一領導。

2.發展民主辦學理念

“民主”一詞來自希臘文，意指“人民的統治”，是在古雅典出現的一種小規模政治共同體制度，用于保障多數人利益。民主的實質是治理，兩者是同根同源的詞語。作為辦學理念的民主，更應是具體的制度程序或治理方法。學校民主管理就是把民主所包含的精神內核引入和運用于學校治理過程中。所以，對民主持有什么樣的態度，決定了學校踐行民主辦學的方式和程度。全過程人民民主所展現的是價值理性和工具理性的結合，是要堅持“依靠教師辦學”的治校理念，拓展新型民主辦學道路，豐富與發展民主辦學理念，進而重塑教代會的新時代立意。

人民教師具有“人民性”的底色，“人民性”始終是我們堅持不渝的精神內核和價值導向。全過程人民民主進一步凸顯了民主的廣泛性和真實性，使得教師在依法治校過程中享有完整參與的民主權利，確保教師始終“在場”。當這樣的理念嵌入學校治理的各個方面，能更好地從結構優化、實踐創新、體系建設維度協同推動學校民主辦學的整體發展，彰顯現代化學校治理的中國制度優勢，進而孕育符合中國實際、富有中國特色的新型民主辦學理念。

3.提高學校治理效能

真正的民主制是現實的人民自己的創作[5]。只有保證教師充分享有民主權利，尊重教師的意志，才能更好地把眾人的智慧和力量凝聚到學校變革中來。科恩說：“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。”[6]憑借廣泛凝聚共識、激發教師能動性、畫出最大同心圓等優勢，切實提升教師參與民主治校的積極性，才能讓教師“像石榴籽那樣緊緊抱在一起”，召喚教師的創造活力，進而激發學校辦學活力。

學校治理體系包括教師民主治理，學校治理能力也包括教師民主治理能力。在穆勒看來，民主不僅作為一種程序方法，而且還是一種提倡通過參與公共事務來培養公民的自治精神和公共精神的制度體系。“民主政治是教育大眾的唯一有效方法”[7]，離開全過程人民民主，教師在很多時候便處于被治理地位，淪為“統治階級中的被統治者”[8]，自然就弱化了學校治理能力。發展“全過程人民民主”一方面可以提高學校治理效能，防止權力壟斷；另一方面，提升學校治理的現代化水平，必然要持續推進學校教代會建設，發展學校民主政治。

4.維護教師根本利益

維護教師合法權益是學校踐行全過程人民民主理念的歸宿。全過程人民民主融入基層學校治理不是說空話，而是具體地、現實地體現到教師對自身利益的實現上來，使教師的合法權益得到實現和不受侵犯，從而贏得民心，體現緊緊“依靠教師辦學”的核心理念，孕育教師集體信仰。

正如馬克思在《哥達綱領批判》中所說：“‘民主的’這個詞在德語里意思是‘人民當權的’。”教師是學校歷史的創造者，是學校民主政治建設的參與主體和最大受益者。拓展教師民主權利，拓寬民主渠道，維護教師的主體性是教代會有效運作的保障。能夠凝聚起廣泛群眾力量的民主制度，對于推進教職工代表大會制具有重要價值。發展全過程人民民主不僅可以保證教師在學校治理的各環節享有普遍參與的權利，切實解決事關教師切身利益的問題，也便于教師對學校進行監督，保障教師的知情權，為教師真實地行使民主權利、廣泛地參與民主實踐奠定了制度基礎。

二、全過程人民民主對落實中小學教職工代表大會制的新要求

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”[9]全過程人民民主融入基層學校治理既是對以往治理智慧的經驗總結，是新時代學校民主治理的發展目標，更對中小學教職工代表大會制度的基層落實提出了新的要求，即在廣度上貫穿民主的各個范疇，體現過程“全”的特征，在效度上滲透“真實”“廣泛”“管用”，反映教師的價值愿景。

1.民主主體真實且最大化

學校的民主是教師廣泛參與的民主，全過程人民民主的“全”，首先“全”在民主主體。全過程人民民主倡導更大程度地匯集民意，凸顯民主主體覆蓋面的廣泛，真正實現“大伙的事情由大伙商量”。這就要求不斷擴大群眾參與渠道，提高教師實際參與度。只有尋求最大公約數，才能在突出學校民主廣泛性的同時，提高民意的代表性程度，使辦學決策不再單靠校長個人的智慧，因為“一旦精英不能夠代表選民，那么就會導致體制對大眾的排斥與遺忘”[10]。

教代會理應凸顯民主的廣泛性和人民性，如《學校教職工代表大會規定》中提到，“有教職工80人以上的學校，應當建立教職工代表大會制度；不足80人的學校，建立由全體教職工直接參加的教職工大會制度。”在全過程人民民主視域下，教職工代表大會制的推進離不開教師的主體參與，教師具備較強的協商參與意識與參與能力是基本前提，也是基層學校民主辦學扎根的重要基礎。教師需要而且必須被培養成他們各自工作范圍內的領導者，畢竟，教師是民主的受眾對象，也是推動學校發展的決定性力量。馬克思在《黑格爾法哲學批判》中深刻表達了“民主真正內涵就是人民自己來規定自己”[11]，也就是說，發展學校基層民主是將自治的權利還給教師。薩喬萬尼的道德領導理論倡導尋找“領導的替身”；約契在《改善學校管理中的人際關系》中強調“民主首先是一種統治形式，其次是一種社會契約，再次它代表了對人的信任”；保羅·弗萊雷甚至將教師形容為“被壓迫者”，主張從人性的角度“解放教師”[12]。20世紀70年代以來，歐美和澳大利亞等國家都曾大規模組織教師參與校本管理改革，如德州模式、芝加哥模式和洛杉磯模式等。歐洲國家陸續出臺了教師參與學校管理的相關法律，即使在校長負責制的大環境下，師生、家長和社會人士依然有權參與學校的管理工作，并且參與的形式多樣[13]。可見，教育治理的突出特征在于多元主體參與的共同治理，即“共治”[14]。

2.民主領域廣泛且完整化

“人民民主是一種全過程的民主”[15]，民意的實現應當貫穿于學校治理實踐的全領域，而不應是間歇性、階段性或僅存在于某個時段的“非全過程民主”。例如，在一些學校教職工代表大會根本就沒有形成制度，存在普遍的“民主休眠期”。“我參加工作十年， 教代會只開過兩次”“很少有機會參與自身利益相關的學校績效分配方案的制定和修改”“學校領導常常將一些方案和制度直接通報一下就付諸實施，根本不經教代會討論通過”……在民主決策和民主管理上，有時候由于決策程序的遮掩，教師對學校的決策后知后覺，學校事務常常是由校長做主，教師話語權孱弱，這就破壞了民主的豐富性和過程性。這種民主過程不全面、不充分的教代會運行狀況與全過程人民民主的實踐要求相去甚遠。

民主不僅僅是一個形式問題，也是一個深淺問題、面積問題。在《黑格爾法哲學批判》中，馬克思指出民主制的“每一個環節實際上都只是整體人民的環節”[16]。全過程人民民主彌補了碎片化、分散式的民主缺陷，要求各民主環節須暢通，顯現民主參與的完整性，保持時間上的連續性，超越狹隘的民主形態。所以，全過程人民民主對落實教代會制度的要求就是在教代會運作的每一個環節都能夠有教師的持續參與，充分保障教師完整地參與民主管理實踐，形成完整的制度安排和實踐鏈條，確保教師民主參與內容的“全”。

3.民主舉措具體且實效化

如果民主程序在長久的運行中仍結不出眾人期待的花果，就會招致教師對民主的悲觀和猜忌。目前，教代會制度在可操作性方面缺少明確的職權職責規定和具體有效的問題解決辦法。我們發現，教代會能否發揮實質作用常常依賴于校長個人對民主的重視程度，民主觀念強的校長領導下的學校教代會所發揮的作用會大一些，反之則不然。很多學校的教代會性質模糊，在實際日常運作中并未發揮其職能，缺乏實質的民主內涵，或認為只要有足夠的文本記錄、達標的參與人數以及簽字確認的程序就實現了民主目標。另外，教職工代表大會閉會期間應由工會組織傳達、貫徹教代會精神，督促檢查教職工代表大會決議的落實，接受和處理教職工代表大會代表的建議和申訴[17]。可是，在基層實踐中學校工會往往處于功能架空的狀態，職責認識模糊，執行力比較弱，很少能真正發揮作用來推進學校民主管理，以致教師缺乏有效的參與權和充分的知情權。

民主的形式并不是單一的，“實現民主有多種方式，不可能千篇一律。用單一的標尺衡量世界豐富多彩的政治制度，用單調的眼光審視人類五彩繽紛的政治文明，本身就是不民主的”[18]。更為重要的是，民主的形式與內容相輔相成，民主的內容與效果應高于民主形式，所以實效性問題是導致學校民主受到質疑的焦點。習近平總書記說：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[19]“依靠教師辦學”不能空談，不是單純喊口號，而是需要具體落實到學校民主生活中去，以有效的民主舉措來解決學校管理中的具體問題，確保教師的知情權、監督權等各項民主權利在真真切切的實踐中得到落實。在教代會制度的踐行過程中，要厘清形式民主與實質民主的根本區別，基于實踐效果和教師感受來構建多樣的民主形式，使教代會制度真實可感、切實可行。

三、基于全過程人民民主的中小學教職工代表大會制度優化路徑

中小學教代會制度的高水平建設是民主治校的題中應有之意。如何將教職工代表大會制的民主制度優勢轉化為治理效能，需要基于全過程人民民主的價值意涵和內在要求，審視教職工代表大會制度的現實困境與基層演進，進而明晰教職工代表大會制的優化方向。

1.以協商議事為手段，營造學校民主文化氛圍

霍金森在教育管理價值論中反復申明，組織中永遠存在著價值沖突情境。以相應的協商議事規則來健全教代會制度，須堅持“跟教師商量著辦事”的原則，探索科學有序的議事模式，構建高質量的學校民主協商機制，創造溝通對話的平臺，引導多方以理性平和的心態共同參與到學校事務的管理和討論之中。“全過程民主‘行得通’關鍵在于真正認清‘協商民主’這一獨特法寶。”[20]從毛澤東的“商量政府”，到習近平總書記的“重點在基層群眾中開展協商”[21]，都是在尋求更具“公共性”的共同意愿。黨的二十大報告明確指出：“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。”堅持密切聯系教師的優良作風，通過共同商討的方法解決現實中的復雜問題，不僅可以提高學校民主決策的質量，而且更加符合包容性政治的基本要求。所以，將全過程人民民主融入學校治理的實踐更加需要重申協商民主在教代會制度落實中的重要作用。

第一，要發揮協商民主的獨特優勢，教代會必須厘清學校領導主體與教師主體的關系，弱化行政人員所代表的權力身份，形成行政主體和教師主體平等協商、共同治校的基本習慣。學校領導干部協商意識涵養機制的建設要求建立基層領導干部協商意識考核機制和基層領導干部協商意識評價機制。

第二，“一項制度之創建，必先有創建這項制度之意識與精神”[22]“一種參與制政治制度的民主形式同時需要一種與之相符合的政治文化”[23]。當法官無法從白紙黑字的法律條款中找到相宜的判決憑據時，他會基于立法的精神來對案件作裁。全過程人民民主的提出就好像一個“精神”要義，這正是教代會對民主的價值追求。民主協商的開展離不開與之相適應的協商文化的長效浸潤，要求學校注重挖掘和營造民主的精神文化氛圍，喚醒廣大教職工的民主意識和責任擔當。只有最為核心的學校民主文化認知層面的突破和重建，才是教代會制度最深刻、最有效的變革。

2.以制度保障為依托，規范學校教代會運行規范

沒有制度的保障，任何為實現民主所做的努力都無法長期地發揮其功效。《學校教職工代表大會規定》的頒布實施是教代會制度建設的一個重要進步，但是該規定無法企及實踐中的細節問題，還需要制定具體辦法來配合執行。當前，教代會運行實踐中的規范性問題亟需解決。面對建議權流于形式、有關教師切身利益的決議未經教代會討論直接發布、校務不完全公開、教師監督權弱化、決議落實不到位等現實問題，要從制度層面規范教代會的操作流程，形成約束力較強的具體辦法。這既能確保教代會運行規范有序，又能不斷增強教代會功效，進而明晰教代會的性質，保障教代會職權的落實力度。

第一，參與規則的引入和指導。人民民主是一種覆蓋全體的新型民主，全過程人民民主所倡導的精神是讓每個教師的聲音都能被聽到，所以應對參與人員、參與方式、參與紀律等都制定好規范，結合非正式制度的柔性治理，進一步體現全體教師的真實意愿。

第二，對議程的控制和標準化設計。通過建立質詢與通報、選舉與提案、主題遴選與議題商定等一系列辦法，將事關教職工切身利益的事項納入到教代會的常規審議項目中，細化教代會的運作環節，使教代會程序與實質相統一。把教代會各項事務納入規范辦學、依法辦學的軌道，教師才有機會在民主形式中獲得權力、道德、利益等實質性內容，否則“文化生產場在權力場中占據的是一個被統治的地位”[24]。

3.以問題解決為目標，構建學校民主治理體系

治理環節的民主枯竭，再加上教師長期麻木且無感于介入學校民主管理實踐，就會導致“教師自治”異化為“校長一言堂”。《學校教職工代表大會規定》對實踐操作中的措施規定指導性居多， 具體實行細則大多是學校自己制定，存在著很大的隨意性，這也正是造成很多學校的教代會流于形式的原因所在。“制度的生命力在于執行”，正如習近平總書記所強調的那樣，“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐”[25]。全過程人民民主的關鍵一點體現在對民主的全方位執行和落實上，民主的內容更多體現在各種形式的協商、參與、決策、監督等環節，使其更具完整性，所以有必要在把握全過程人民民主價值和實質的基礎上，促使其從理念到機制的有效落地。教代會民主效能的轉化和各項職權的落實離不開科學完備的民主治理過程體系，既要完善常態化機制，也要創新實踐形式，構建教代會有效運行的長效機制，使其在教代會閉會期間仍照常開展工作。

第一，教代會運作不應局限于單一環節，而要在選舉、協商、決策、管理、監督等各個環節中都發揮作用，使每一位教師都能平等有序地參與到每一個環節中，使民主的內容覆蓋學校各項工作的貫徹、落實、保障等全部流程和起點、過程、終點等整個周期，使民主環節更暢通、連貫，從而呈現出意義完整的民主過程，將全過程人民民主的“全過程”加以生動體現。

第二，可操作性的學校民主治理過程體系必然聚焦于解決實際問題，要通過項目、案例的切身經歷，讓全體教師體驗教代會的實際用處，加強對教代會工作的支持與配合，時刻關注學校的發展規劃。這需要加強工會的日常性治理，促進工會職能的轉變。

第三，搭建服務于教代會日常運作的信息分享平臺和數字治理體系，進一步完善校務公開，不斷探索新的干群對話模式，只有保證教師充分的知情和監督，他們才能作出負責任的決定。

4.以實踐指導為重點，加強學校教代會監督時效

民意的實現程度就是民主的程度，判斷民主的好壞必須從學校校情、實踐效果和教師感受來衡量。我們倡導自主辦學以解放學校生產力，但很多學校長期受科層制的影響，教代會羈絆于上下級關系。“一肩挑”的校長負責制賦予了校長人事權、財務權等關鍵權力，以至教代會的運行效果“主要靠領導重視”。還有些學校在民主治理實踐中過度留痕，存在脫離教師的現象，以至整個教代會運行呈現出冰冷的程序化。可見，雖然“制度好可以使壞人無法任意橫行”[26]，但政策執行偏差普遍存在。所以，民主實效檢驗除了結果取向，還要注重過程中的細節和感受。

第一，通過開展常態化的中小學教師民意調查、構建基層選舉觀察員制度、邀請退休教師返校以及開展多元評價等辦法來解決當下對學校民主治理成效的評價標準單一的困境，實現由行政主導評價向民眾主導評價的轉變，體現行政評價中的民意至上原則。開展教代會的落地檢測和專項考核，以教師的滿意程度、獲得感為價值取向，還要對學校教代會的基層實踐進行在地化的研究和指導。

第二，應突出教代會的獨立地位，推行權責清單，既要為校長劃分出“政務”“黨務”的界限，也要推進黨教融合。教育行政部門應強化基層權力監督，進一步確認學校行政和教代會不是領導與被領導關系。要加強培訓和教育，培育校長的民主治校思維，完善領導干部權力約束機制，構建嚴格的權責約束體系。

第三，要保障和落實教師的投票權，只有投票平等，教師才能自己決定自己的命運，這需要以民主集中制為基本原則，通過學校共治中的教師實踐增強大家的民主意識，甚至讓教師適當地參與選舉、任免自己的校長，以此來彌補我國當前校長任職資格制度建設的短板。

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