一事不再罰原則的理解與適用

邢也

摘 要：一事不再罰原則被視為治理重復(fù)處罰、多頭處罰等執(zhí)法亂象的“良方”，并在我國(guó)司法實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用。明晰一事不再罰原則必須擺脫對(duì)“一事”和“不再罰”的單層結(jié)構(gòu)界定路徑，深入解讀作為“一事”和“不再罰”構(gòu)成要素的“同一違法行為”“事實(shí)”“理由”等雙重結(jié)構(gòu)要素。此外，新《行政處罰法》對(duì)一事不重復(fù)罰款的調(diào)整則應(yīng)視為想象競(jìng)合適用規(guī)則在行政罰款中的運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：行政處罰；一事不再罰；結(jié)構(gòu)分析；具體運(yùn)用

一、問(wèn)題的提出

行政執(zhí)法中重復(fù)處罰、多頭處罰問(wèn)題還是比較多的，關(guān)鍵在于如何理解一事不再罰原則的基本內(nèi)涵以及它的法定化。作為一事不再罰原則制度化成果的一事不再罰款制度在2021年經(jīng)歷了立法變動(dòng)，補(bǔ)充規(guī)定了“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。基于法律規(guī)范的抽象性和概括性，一事不再罰款制度的修改也必然面臨新的理解與適用問(wèn)題，尤其是補(bǔ)充增加的部分，對(duì)這部分內(nèi)容的內(nèi)涵理解與適用規(guī)則的建構(gòu)關(guān)系到一事不再罰原則的規(guī)范效果。由此，提出本文力圖解決的兩個(gè)問(wèn)題：一是一事不再罰原則基本內(nèi)涵的再討論。需要理論與實(shí)務(wù)界的廣泛討論并達(dá)成共識(shí)；二是一事不再罰款制度修訂后的理解與適用問(wèn)題。

二、一事不再罰原則的兩層結(jié)構(gòu)闡釋

學(xué)界對(duì)一事不再罰原則的內(nèi)涵解讀大多圍繞“一事”和“不再罰”兩個(gè)詞組進(jìn)行界定，表明“一事”與“不再罰”在結(jié)構(gòu)上成立一事不再罰的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。從內(nèi)容的層次性看，可將單純討論“一事”與“不再罰”這種界定路徑稱為對(duì)一事不再罰原則規(guī)范意涵的單層結(jié)構(gòu)闡釋。本文提出對(duì)一事不再罰原則的規(guī)范意涵進(jìn)行雙層結(jié)構(gòu)闡釋，即在對(duì)比分析一事不再罰一級(jí)結(jié)構(gòu)要素的基礎(chǔ)上，深入挖掘各一級(jí)結(jié)構(gòu)要素的具體內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

（一）關(guān)于“同一件事情”的理論含義分析

筆者認(rèn)為，從理論上去分析“什么是同一件事情”是抓住了這個(gè)問(wèn)題的“牛鼻子”。學(xué)界主要存在四種學(xué)說(shuō)：一是違法行為說(shuō)；二是行為規(guī)范同一說(shuō)；三是違法事實(shí)說(shuō)；四是事實(shí)理由說(shuō)。這幾種學(xué)說(shuō)都是從行為角度去講的，我以為，這種觀點(diǎn)值得商討。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)角度來(lái)分析：一是從行為本身去分析它的違法性，只有違法行為才能受處罰。二是要從事實(shí)狀態(tài)去觀察它的同一性。也就是說(shuō)從常理、常識(shí)的角度去觀察它究竟是一個(gè)事還是幾個(gè)事。

（二）“不再罰”的理論意蘊(yùn)

在筆者看來(lái)，一事不再罰原則中的“不再罰”主要解決的是要作出的這個(gè)處罰由誰(shuí)來(lái)管轄以及對(duì)該處罰權(quán)進(jìn)行如何的限制等問(wèn)題。其實(shí)，應(yīng)當(dāng)理解為，“不再罰”在處罰管轄權(quán)上作用為哪個(gè)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定才是具有法律效力的決定，在處罰權(quán)限制上作用為明確行政機(jī)關(guān)的處罰種類與次數(shù)，學(xué)界有關(guān)“不再罰”的理論爭(zhēng)議也主要圍繞處罰權(quán)管轄、處罰種類以及處罰次數(shù)展開(kāi)。對(duì)于管轄爭(zhēng)議。首先，對(duì)于違法行為是否僅應(yīng)由一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定，存在絕對(duì)說(shuō)與例外說(shuō)兩種觀點(diǎn)。再者，對(duì)于多個(gè)行政機(jī)關(guān)同一違法行為均有處罰權(quán)如何確定管轄主體。這表明，一則，沒(méi)有解決各項(xiàng)原則的適用順序或位階問(wèn)題，各項(xiàng)處罰優(yōu)先權(quán)的處理原則雖都指向了某一明確的行政機(jī)關(guān)，但在未分析確立各項(xiàng)原則的適用順序的情況下，處罰優(yōu)先權(quán)的歸屬仍難以確定。二則，對(duì)適用各項(xiàng)處理原則可能產(chǎn)生的問(wèn)題和對(duì)策缺乏深入分析，也未提出各項(xiàng)處理原則之間的關(guān)系如何，是否存在替代、補(bǔ)充以及其他關(guān)系。對(duì)于處罰種類爭(zhēng)議。“不再罰”是否構(gòu)成對(duì)違法行為處以行政處罰種類的限制，也即一個(gè)違法行為是否只能處以一種行政處罰。而對(duì)于處罰次數(shù)的爭(zhēng)議。一事不再罰的價(jià)值目標(biāo)在于保護(hù)行政相對(duì)人不受重復(fù)處罰，也即禁止再次處罰。此處討論的次數(shù)不是一般意義上行政處罰是否可以多次處罰，而是一事不再罰的例外情形。

（三）應(yīng)建立“一事不再罰”中處罰權(quán)究竟該誰(shuí)來(lái)行使的規(guī)則

幾個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為享有管轄權(quán)的實(shí)踐現(xiàn)狀緣于我國(guó)行政組織法體系的不健全。實(shí)踐中，中央及地方層面的各政府工作部門之間的職權(quán)配置是采取的“三定方案”的形式予以規(guī)定的，尚未在立法上得到確認(rèn)。“三定方案”未實(shí)現(xiàn)法定化的原因也在于尚未厘清各部門之間的職責(zé)邊界，這可能導(dǎo)致各部門的管轄交叉。從根源上講，行政機(jī)關(guān)之間的管轄爭(zhēng)議需要建構(gòu)一套可操作性強(qiáng)、指向性明確的行政處罰管轄規(guī)則更為現(xiàn)實(shí)。

任何行政處罰決定的作出會(huì)經(jīng)歷案件受理、調(diào)查、聽(tīng)證、作出處罰決定、案件終結(jié)等一系列程序，其中，行政處罰決定的作出將直接產(chǎn)生行政處罰的法律效力，影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。由此，可以行政處罰決定的作出為分界線，分別確立不同案件處罰管轄的具體規(guī)則。

三、一事不再罰款適用規(guī)則的規(guī)范意涵

由于一事不再罰原則的理論爭(zhēng)議過(guò)大，2021年《行政處罰法》修改新增一句為“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。這種規(guī)定實(shí)際上是把該處罰規(guī)則具體化到罰款上去，這樣便于實(shí)際部門在執(zhí)法時(shí)好把握些。這也符合實(shí)際情況，本來(lái)出現(xiàn)了竟合的情形，就應(yīng)當(dāng)考慮適用最高罰款的規(guī)定來(lái)執(zhí)行。這可以理解為“根本模式”。

這里的關(guān)鍵是如何理解根本模式中的“同一違法行為”？因它的認(rèn)知角度是具有不同的法律意義的。在根本模式中，所謂的“同一違法行為”一般是從行政相對(duì)人的主觀視角出發(fā)，也即在行政相對(duì)人的眼中其在客觀上只實(shí)施了一個(gè)行為，但在規(guī)范層面上相對(duì)人的行為滿足了多個(gè)法律上違法行為的構(gòu)成要件，構(gòu)成法律上的多個(gè)違法行為。如在旗幟嬰兒乳品股份有限公司訴平江縣食品藥品工商質(zhì)量監(jiān)督管理局行政處罰案中，審理法院在判決中指出“‘一事不再罰原則是指行政主體對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。該概念的同一個(gè)違法行為，是指一個(gè)獨(dú)立的違法行為而非一類違法行為，是指一個(gè)違法事實(shí)而非一次違法事件。”旗幟嬰兒乳品股份有限公司違法銷售奶粉只能認(rèn)定為一次違法事件，該違法事件卻包含了違反《食品安全法》的違法銷售行為和違反《廣告法》的虛假?gòu)V告行為，構(gòu)成兩個(gè)法律上的違法事實(shí)，分別處罰不違反一事不再罰原則。

需要指出的是，根本模式不是《行政處罰法》第29條的適用情形。如前所述，基本模式中的“同一違法行為”事實(shí)上指的是同一違法事件，這一違法事件可能構(gòu)成法律上的多個(gè)違法行為。在這種情況下，即使法律對(duì)多個(gè)違法行為均施加以罰款的懲戒措施，同一行政機(jī)關(guān)或不同行政機(jī)關(guān)作出多個(gè)罰款處罰也并不構(gòu)成對(duì)《行政處罰法》第29條一事不再罰款適用規(guī)則的違反。

參考文獻(xiàn)：

（2019）湘行再3號(hào)。