提高技術效率，完善學前教育機制建設

曾曉東

目前，我國學前教育改革與發展的焦點，已經從粗放式的規模擴張轉向了內涵式的質量提升。督導評估中所體現出的問題，實際上是作為公共服務的學前教育所折射出的系統性建設問題，需要從機制層面做出改變，才能讓質量評估改革錨定準確的目標。

后發國家的發展進程，往往被形象地描述為“被壓縮的”過程，發達國家在上百年里走過的路，后發國家在短短幾十年內就經歷了。中國學前教育就很完整地展示了這個“被壓縮的”發展特征。

從“入園難”到“招生難”

2018年，中共中央、國務院出臺《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，針對的突出問題是“入園難、入園貴”，要求通過增加各級政府投入，提高公辦園比例去平抑價格。核心指標有兩個，即到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，公辦園、普惠園合并占比要達到80%，其中，公辦園原則上要達到50%以上。這是典型的發展模式，相應的措施非常有效，以深圳為例，到中央規定的2020年底，交出了一份漂亮的公辦園建設成績單：公辦園在園幼兒占比從2018年底的不到4%躍升至50%以上，公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比達89%。

從教育部門的角度看，通過學前教育專項規劃，增加財政投入和教師編制，提高政府資源投入的剛性，是提高系統保障性和穩定性的關鍵。教育作為支出部門，沒有必要考慮還處于調整中的央地間事權關系以及編制改革的方向。然而，當剛性的制度設計遇到突變的環境，其適應性就遇到了挑戰。

挑戰一：招生難。出生人口下降首先沖擊學前教育，從連夜排隊入園到“招生難”的轉變僅用了不到10年的時間。大量幼兒園在“不飽和運行”，于是，各種“花式招生”和“花式收費”應運而生。應該說，這是出生人口下降帶來的必然結果，對學前教育來說，是未預見到的系統性沖擊，今后，各學段教育都會面臨同樣的沖擊。

挑戰二：支出效率。在學前教育三年行動計劃中，財政經費重點支持中西部，尤其是農村地區，這是中央采用專項轉移支付，促進地區公共服務基準化的主要途徑，是公共政策的價值取向使然。然而，人口，包括農村人口是朝東部、向大城市流動的，兼顧公平與效率，在區域間基本公共服務供給差距呈下降趨勢、基本公共服務均等化的改善效果明顯的情況下，用“群體”替代“區域”概念作為轉移支付的立足點，還處于深化改革的探索中，學前教育提高支出效率面臨基礎制度的挑戰。

挑戰三：教學組織。班級授課制度是隨著公共教育的普及而不斷擴展的，目前已經被認為是理所當然的教學組織形式。在學前教育領域，也廣泛實施著按照小班、中班、大班不同年齡劃分的規范教學組織，混齡教學僅存在于崇尚自然教育等極少數園所中。政府推廣的以游戲為主的課程改革，倡導的是教學內容和學習方式的改革，對教學組織方式尚未提出相應技術規范。在“入園難”階段，政策調控的目標長期以來都是控制超大規模，但在招生困難的情況下，班級規模實際上無法達到班級教學的“飽和”狀態，教學組織管理方式迫切需要調整方向。

由此可見，出生人口下降對于學前教育的沖擊是系統性的，它逼迫教育體系要考慮自身對沖外部系統沖擊的彈性和韌性。對于教育部門來說，對沖措施有些是需要國家整體的深化改革來保障的，如果幼兒園教師不依賴編制來保障工資，那么，幼兒園教師的招聘、保留和發展就需要新機制來實現；如果規范辦園不依賴公辦體制來保障，那么，政府對多種所有制教育機構的事業費及資產投入方式、實施行政管理的方式，也需要突破行政管理的范疇，實施依法監督管理。這些都不是教育部門單獨能解決的問題，需要國家事業單位改革的統一部署和時間表。

在這種情況下，教育部門能夠做什么呢？

路徑：提高技術效率

技術效率，是衡量“投入—產出”比的指標，一般來說，由純技術效率和規模效率兩個部分組成。在很長一段時間里，我國各學段教育的技術效率改進都是由規模效率所引起的，當出生人口下降開始影響學前教育時，用管理和技術因素的改進來彌補規模效率損失，或許能成為一條理論上可行的道路。

目前，我國教育部門已經關注信息技術和人工智能對教育系統的技術效率帶來的影響，但是，更廣闊視域下的管理和技術改進，還沒有充分挖掘它的效率價值。學前教育推廣“以游戲為基本活動的課程改革”，并樹立了“安吉游戲”等實踐模板。在這些技術推廣方案中，包含幼兒的“學習”方式改革，即“游戲=學習”，兒童用他們在一日生活中的經驗，不斷調整自己對世界的認知；強調了教師“教學”方式改革，即“解放=指導”，教師角色從說教者轉化為適時的推動者，解決幼兒游戲中的問題，自然生成課程；改革還體現為家園關系的調整，為家長提供充分的機會去理解游戲對幼兒發展的價值。然而，許多課程改革模式對技術效率卻始終未涉及，也未考慮對家庭支持作用的改進。

在實踐中，一些幼兒園為了減少出生人口下降帶來的影響，紛紛向下延伸，提供托育服務，通過擴大服務范圍來提高園所資源的使用“飽和率”。范圍擴大帶來的效率改進，是和規模效率并列的一種效率改進方式。它除了能夠充分利用園所已有資源外，還可以通過提供更多的服務，更好地滿足家庭的多樣化需求。

當兒童早期照料和教育領域中的公共資源越來越多，資源投入的效果問題就會成為關注的焦點。我國學前教育在短短的十年時間里，迅速從規模擴張下的制度安排，走向高質量戰略下的效率改進路徑。從目前的發展狀況來看，政策制定者還沒有完全將質量和效率結合起來加以考慮，也沒有將人口壓力的“?！迸c推動課程改革、提高學前教育質量和滿足家庭多樣化需要的“機”綜合起來加以系統改革。作為教育專業領域的質量問題，似乎與作為經濟范疇中的效率問題，屬于兩個并行的世界，而不是可以整合的政策路徑。

措施：服務范圍和教學組織

教育部門天然地關心兒童的成長，而不是家庭的福利，這是由部門的職責決定的，也受到部門的技術和文化慣性的影響。許多國家的學前教育發展過程都受到兒童養育、教育、女性就業等多維度職責之間張力的影響，這也是其學前教育的機構名稱從幼兒園更名為兒童中心的背后推動力。以新西蘭為例，在20世紀80年代，幼兒園按照教育機構運營的模式，如免費服務2-5歲兒童、教師100%達到學士學位標準、寒暑假、半日制等受到極大沖擊，目前僅服務14%的兒童。與此同時，取消寒暑假，提供出生至6歲服務，全天運營，兒童彈性入園，教師學士學位占比80%，每周20小時免費服務，其他時間由家庭支付、但以滿足家庭需要為目的兒童中心成為主流，似乎在提高學前教育專業化水平與滿足家庭，特別是女性就業需要之間存在著權衡。

學前教育政策制定，不僅關注兒童的健康成長，還要重視另一個重要方面，即學前教育領域政策的福利屬性。學前教育能夠對家庭照料行為，如祖輩育兒和勞動供給決策，特別是對女性就業產生明顯影響。在出生人口減少的壓力下，教育部門應該協調社會福利部門，明確學前教育服務家庭需要的職責，補貼幼兒園擴大服務范疇，這是對家庭、對幼兒園都有利的措施。

在提高范圍效率的同時，政策還應挖掘學前教育課程改革的技術效率潛力。以游戲為基本活動的課程實施方式，需要打破班級授課的限制，為幼兒園以“園所”為單位，而不是以“班級”為單位組織教學提供了可能。以新西蘭小規模幼兒園為例，在50-100名幼兒的教學組織中，教師按照區角劃分職責，生師比能夠實現10：1，這個比例超出我國對幼兒園生師比的設置標準。如果能夠探索小規模幼兒園推行“以游戲為主要活動的課程改革”，并倡導打破小、中、大班限制，實行混齡或大、小班兩部制，不僅有利于推動學前教育課程改革，還有利于幼兒園適應在園兒童減少的挑戰，尋找合適的教學組織方式。

隨著社會的發展，兒童照顧問題日益由私人領域進入公共領域，由“家事”變成“國事”。過去十年，學前教育通過體制改革和事業發展，實現了普及和規范。今后，學前教育政策制定需要在選擇服務模式上考慮更多的因素，對于多級政府分別在公共服務基準化方面發揮多大作用，以及學前教育服務的類型、質量、標準、成本分擔機制和投入保障機制，進行更加系統的考量，服務園所，服務家庭兒童養育方式的轉型。