民主協商對社會組織參與應急管理績效的影響

[摘要] 社會組織是我國應急管理中的重要主體之一，民主協商則是社會治理共同體建設的重要支撐，也是社會組織參與應急管理的必然路徑。本文選取20個關于社會組織參與突發性公共衛生事件防控的典型案例，采用模糊集的定性比較分析方法（fsQCA）就民主協商對社會組織參與應急管理績效的影響展開研究。研究發現：社會組織參與應急管理的績效生成更傾向于多元組態影響的結果。高互動程序信任程度是生成高績效的核心條件，其內在機理是利用社會信任。社會組織可以融入社區社會資本體系，在參與應急管理時往往能取得更高績效、更能發揮顯著作用。應急網絡組織平臺有無、應急網絡組織專業化水平、社會組織與政府合作的互動頻率等是社會組織進駐社區參與應急管理的“入場券”，任何單一因素都不能決定其參與應急管理的績效水平。

[關鍵詞] 民主協商；應急管理；社會組織；fsQCA;社會信任

[中圖分類號] D63; D632.9[文獻標識碼]A [文章編號]1000 - 4769 （2024） 01 - 0077 - 08

世界百年未有之大變局加速演進，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存時期，各類風險呈多發、頻發態勢，以政府為單一應對主體的應急管理體系日漸式微，構建多元共治的應急管理格局愈發迫切。已有研究證明，社會組織參與應急管理具有提供專業技術支撐、搭建風險信息溝通平臺、動員與整合社會資源、供給多樣化公共安全服務產品、提供政策規劃或決策咨詢等多方面的功能①，在應急管理的不同階段都具備其獨特的價值②，因而成為重要的應急管理主體。作為一種“政府一社會”協同方式，社會組織參與應急管理的過程必須以程序和技術來保障和實現，從而使社會組織參與應急管理能真正運行起來。民主協商強調各方共同參與決策和解決問題，通過共同參與、理性對話、相互妥協來達成共識并形成集體行動，可以促進社會組織與多方主體的應急合作，因而是社會組織參與應急管理的可行路徑。

一、問題提出

黨的二十大報告明確要求，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能…“完善國家安全法治體系、戰略體系、政策體系、風險監測預警體系、國家應急管理體系”。①黨的十九屆四中全會提出，“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。②民主協商作為建設社會治理共同體的重要途徑，是實現治理需求目標的重要路徑，不僅積極回應了當今社會治理面臨的眾多難題，而且在創新社會治理、發掘治理知識與智慧、改善民主品質方面展現出了明顯的優勢。尤其是，民主協商作為社會治理共同體的重要運行機制，為社會治理提供了一個民主的協商溝通平臺，各主體可以在公開透明的環境中交流意見、建議和需求，共同制定政策和決策，實現政府、社會組織、民眾等相互之間的參與和協作，促使多元主體形成集體行動，從而共同應對社會事務，形成多元共治局面。③目前，隨著社會組織參與應急管理的不斷深入，我們發現不同社會組織參與應急管理的績效水平呈現顯著差異，并非所有社會組織的參與都是有效的。具體來看：有些社會組織不僅能夠提供專業化的公共服務，而且在提供服務的過程中能夠增強居民對社區的認同感和公民意識，從而實現對社區公共事務的深度參與；而有的社會組織參與則流于形式，甚至僅僅是為了從社區公共事務中獲利。究竟是什么原因造成了社會組織參與突發性事件應急管理的績效差距？既有文獻或從制度環境④、自身能力⑤等方面探究社會組織參與應急管理績效的影響因素，或從政府、社會組織等維度進行考察，將社會治理中社會組織的作用發揮歸因為社會組織自身能力、政府引領作用以及二者之間的互動關系。⑥盡管既有研究從不同角度對社會組織參與應急管理的績效差距進行了解釋，但關于這一問題的實證研究較為缺乏，并且鮮有人從民主協商的視角進行深入探討。因此，本文選取20個關于社會組織參與突發性公共衛生事件防范的典型案例，運用fsQCA研究方法深入分析社會組織參與應急管理的實際運作過程，解碼民主協商對社會組織參與應急管理績效的具體影響，為重新審視社會組織有效參與應急管理提供新的認知。

二、研究方法與變量設計

（一）研究方法

本研究所采用的模糊集定性比較分析法fsQCA，主要是從整體上探尋多重并發因果誘致的復雜社會問題發生路徑。在組態比較分析框架下，國際上現已開發出csQCA、mvQCA、fsQCA、MSDO/MDSO四種具體方法，其中清晰集和模糊集運用得較為廣泛。

fsQCA方法研究不同變量的排列組合對結果影響，當前民主協商對社會組織參與應急管理的影響路徑呈現多元化，而挖掘多樣化的條件組合正是fsQCA的優勢，這與應急管理研究的邏輯較為契合。其次，本文由于研究對象和情景十分具體，因此可獲取的訪談資料和文本資料有限，而fsQCA適用于中小樣本的案例分析，以直觀的方式處理復雜的多重并發路徑，實現因果關系與理論假設的對話。最后，本文所研究的解釋變量并不是非此即彼的類型，而是在一定水平內變化，因此相對于清晰集，模糊集的方法更適合本文的研究對象。

（二）變量設計與校準

在運用定性比較分析方法進行研究時，變量選擇是決定后續研究結果有效與否的關鍵步驟。變量數量與案例數量的比例有限制范圍，解釋變量為5時，對應的樣本數量通常在13-16及以上。協商民主是主體、平臺、程序的結合①，本文所研究的主體聚焦于社會組織，主體已經特定，重點研究其余兩類變量對社會組織參與應急管理的績效水平的影響。本文選取了5個解釋變量：應急網絡組織平臺有無（ PT）、應急網絡組織專業化水平（ZY）、應急網絡組織制度健全度（ZD）作為民主協商應急網絡組織水平的三因素，而互動程序頻率（PL）、互動程序信任程度（XR）作為民主協商互動程序水平的兩因素。高、中、低的社會組織參與應急管理的績效（JX）作為被解釋變量。以此探討社會組織參與應急管理的績效生成組態路徑（見圖1、見表1）。

1．解釋變量

（1）應急網絡組織平臺有無（PT）

下設1個二級指標：社會組織是否注冊。社會組織是否注冊意味著應急網絡組織平臺是否權威。權威平臺包含經過注冊的正式社會組織、大型頭部公益性社會組織；而非權威平臺主要指未經注冊的民間組織和線上網絡組織。在突發公共衛生事件的急迫性之下，非權威平臺的參與過程有更多的不確定性。因此，應急網絡組織平臺有無會對社會組織參與突發公共衛生事件防控的績效產生較大影響，本文將社會組織中注冊的賦值為1，未經注冊的賦值0。

（2）應急網絡組織專業化水平（ZY）

下設1個二級指標：社會組織中專業社工數量。由于安全風險日益復雜，應急管理又具有復雜性、疊加性、動態性，傳統的單一中心管理模式難以滿足治理需要，而社會組織因其具備提供專業化人才支撐、廣泛動員與整合社會資源、供給多樣化公共安全服務產品等功能優勢，能在一定程度上彌補政府失靈問題。在突發性公共衛生事件的防控過程中，應急網絡組織的專業化水平與社會組織參與應急管理的績效水平具有相關性，本文采用四分均值錨點法將專業化水平從高到低分別賦值為1、0. 66、0.33、0。

（3）應急網絡組織制度健全度（ZD）

下設2個二級指標：防控過程中是否成立了突發性公共衛生事件應對工作組、應對過程是否制定了工作標準。在突發性公共衛生事件的防控過程中，應急網絡組織的制度健全度決定了治理過程的規范性和有效性，會對社會組織參與突發性公共衛生事件防控的績效產生影響。本文對防控過程中成立了應急工作組的賦值1，未成立的賦值0；參與制定工作標準的賦值1，未參與的賦值0。

（4）互動程序頻率（PL）

下設2個二級指標：社會組織負責人以往獲得項目的情況、社會組織負責人任職情況。本文從政府獲得的購買服務項目數量來判斷社會組織與政府合作的互動頻率，那些與政府合作越融洽、政府越信任的社會組織更容易從政府部門獲得項目、資金和技術支持。除了組織獲得項目，社會組織的負責人擔任一定的“體制內”職務，同樣也可以增加社會組織與政府部門的合作機會。同時，擔任此類職務，一般要得到有關部門的認可，能夠擔當這樣的職務，也表明了政府對其所在的社會組織的認可和支持。因此，高頻率互動在理論上也會提高參與應急管理的績效水平，本文采用三分均值錨點法將社會組織以往獲得的項目情況從高到低分別賦值為1、0. 499、0；用四分均值錨點法將社會組織負責人任職情況從高到低分別賦值為1、0. 66、0.33、0。

（5）互動程序信任程度（XR）

下設2個二級指標：居民對該社會組織的信任程度、社會組織工作人員與居民的熟悉程度。從以上四點來歸因社會組織參與應急管理的績效水平，有其合理性和重要價值，但忽視了一個非常重要的主體，即社會組織和政府的服務對象——社區居民。社區居民是公共服務的最終接受者和感受者，同時也可能成為某些特定領域的服務提供者，社會組織從政府接受部分轉移職能，面向居民提供服務。所以，其服務的績效水平，也與其同社區居民的互動關系密切相關。有研究顯示，社會資本既是社會治理的基礎，也是社會治理的資源①，增加社會資本能夠提升社會凝聚力，有利于達成集體行動。參與管理的網絡的信任程度和熟悉程度是社會組織參與應急管理過程中社會資本的主要內容，社會信任關系是測量社會資本的重要維度，促進社會資本提升是社會組織參與基層社會治理的重要目的之一。綜上所述，互動程序信任程度以增加社會資本的形態影響著應急管理績效水平，本文采用三分均值錨點法將居民信任程度、與居民熟悉程度從高到低分別賦值為1、0. 499、0。

2． 被解釋變量選擇與測度

本研究的被解釋變量為：高、中、低的社會組織參與應急管理的績效（JX）。首先，采用扎根編碼分析方法，將績效水平提煉細化至11個主范疇及25個指標，完善社會治理共同體視域下的社會組織參與應急管理的內涵與結構維度。其次，對20個案例分項評分后，采用CRITIC-熵權法測出各個指標在績效評估體系中所占權重。最后，構建TOPSIS模型評估各個案例的績效水平。

（1）被解釋變量測度指標體系

主軸性編碼是指基于分析資料所包含的“現象一情境一原因一產生條件一行動策略一結果”，通過抽象化概括、厘清相似概念間的邏輯關系，探析范疇間的主要聯系及重新組合的方法。根據諾爾蒂（ Nolte）的“公共部門一非營利組織”合作網絡績效考評的直接產出、網絡產出、長期影響三大指標體系，結合應急管理“4R”理論以及社區應急特點，開發社會組織參與社區應急績效的測量量表，本文對社區兩委、政府主管部門、社會組織工作人員進行訪談，采取扎根編碼分析方法提煉應急管理績效指標體系。在收集研究所需資料的基礎上，按照斯特勞斯的程序化扎根理論，對收集資料進行開放性編碼、主軸性編碼和選擇性編碼分析。在通過摘錄關鍵語句并對此進行標注后，進一步對其進行概念化處理，最終完成范疇化。通過對受訪者進行微分析，并結合相關政策文本豐富、修正分析結果，直至飽和，以進一步修正、完善社會組織參與應急管理績效的基本內容。最終構建的主軸性編碼范疇的具體內容如表2所示。

（2）熵權法測算案例績效水平

本文的案例選取原則主要體現在以下四個方面：第一，典型性。所選案例符合此研究的內容和背景且受到關注。第二，足夠的同質性和多樣性。所選案例在發生地點、內容、屬性等方面有明顯差異，但在研究維度上具有可比性。第三，確定性。所選案例已經呈現出確定、可被觀測的結果。第四，支撐材料全面性。所選案例的支撐材料包含訪談記錄、學術論文、新聞報道、政務公開平臺文章等多種類型。秉持選取原則，本文調研并整理了社會組織參與突發性公共衛生事件防控工作的20個典型案例。經熵權法測算案例績效水平得出結果，績效水平為高的有案例1、2、3、9、12、14、17。績效水平為中的有案例5、8、10、13、15、16、19。績效水平為低的有案例4、6、7、1 1、18、20。

三、實證結果

（一）單因素必要條件分析

本文基于前文的樣本選擇與變量設計運用fsQCA方法對變量賦值，得到了實證分析的原始數據表，展開單因素必要性計算分析及條件組態分析。定性比較分析方法要求首先對單一的解釋變量是否為被解釋變量的必要條件進行檢驗，構造的一致性表示的是該條件與完全子集的隸屬函數關系，當一致性數值達到0.9時，認為該解釋變量是形成結果的必要條件。①此外，需對多個條件組合在被解釋變量中的覆蓋率進行計算，以覆蓋率表示解釋變量對結果變量的解釋力程度大小。

設定案例數量的閾值為1，以PRI=O.7為界限，從單變量的必要性分析可以看出（見表3），無論是對于JX，還是-JX，5個解釋變量作為單一變量的一致性均小于0.9，即選出的各個解釋變量均不足以構成社會組織參與應急管理績效的必要條件，單因素無法完全解釋結果變量出現的原因。此外，應急網絡組織平臺有無的一致性為0. 859，應急網絡組織專業化水平的一致性為0.858，是結果變量的充分條件，能夠對社會組織參與應急管理的績效水平產生重要影響。而其他變量的一致性均低于0.8，表明其對結果變量的單個解釋力相對較弱。同時，可以判斷社會組織參與應急管理的績效是多因素共同作用的結果，也驗證了應急管理績效評價的多維特性。

（二）條件組態分析

作用于被解釋變量的不同條件變量組合被稱為條件組態，設定一致性閾值以開展充分條件組態分析。本文參考杜運周和賈良定①的建議，將原始一致性閾值設為0. 80，將PRI consistence閾值設為0.7。組態結果如表4所示，得到了兩種高績效和兩種低績效條件組態，每種組態的一致性均超過0. 80，總體的一致性也高于0.7，達到了充分性要求。

以“高績效組態分析”作為結果變量，總覆蓋率達到0. 667，表示這兩條組態路徑能解釋66. 7%以上的案例，總一致性達到0. 912，高于0.8可接受閾值。路徑2的一致性達到97. 2%，原始覆蓋率達到0. 556，此路徑的解釋力達到55. 6%，且此路徑以最理想的鏈式組合形式作用于高績效結果變量。

1． 高績效路徑之一：高信任度彌補專業性不足一有效型XR*-PL-ZD+PT

社會組織參與應急管理的高績效需要的核心條件為互動程序的信任程度，輔助以較權威的注冊平臺，且此路徑下不需要高制度健全度和互動頻率就可以實現。換言之，居民信任程度為非常信任、與居民熟悉程度為非常熟悉時可以提高社會組織參與應急管理的績效。路徑1的覆蓋率為0.2，占比較少不是實現高績效的主流方式。

此路徑的典型案例為案例5：GH社區居民自組織參與突發公共衛生事件防控。據GH社區工作人員介紹，一些社區中自發形成的社區自組織在突發公共衛生事件防控中起到了非常重要的作用。這些社會組織并沒有在民政部門正式注冊登記，組織中也幾乎沒有專業的社會工作人員，但是他們在突發性公共衛生事件防控中，在社區兩委的統一指揮下，大量參與了本社區（小區）的家戶排查、政策宣傳、居民生活服務等工作。“我們社區有很多居民的自組織，這些自組織利用社區的平臺場地開展活動，有些社區的自組織從社區孵化后，也注冊成了社會組織。在突發公共衛生事件中，社區的自組織如老年舞蹈隊、旗袍表演隊等在突發公共衛生事件中主動與社區對接，擔任志愿者與社區兩委一起進行人戶排查等工作，社區的保安還組成了護衛隊，每天24小時巡邏，實際上在突發公共衛生事件防控中，這些自組織對我們的幫助才是最大的。”（20200819，調查員C）

2． 高績效路徑之二：高信任度均衡一有效型XR*PL*ZD*PT

社會組織參與應急管理的高績效需要的核心條件為互動程序的信任程度，同時輔助以應急網絡組織的高制度健全度和高互動程序頻率就可以實現高績效。換言之，若在居民對組織信任程度高以及與工作人員熟悉的基礎上，以往獲得項目較多、負責人任職情況良好、社會組織參與了應急標準制定等條件均符合要求的情況下，完全可以實現高績效。路徑2的一致性達到0. 971，原始覆蓋率達到0.556，是較為常見的、占比較大的高績效實現路徑。

此路徑的典型案例有：TX社工組織、AYX、Y公益組織參與突發性公共衛生事件防控。這些公益性專業社會組織都是經過注冊的正式社會組織，本身也有足夠數量的專業社工參與突發性公共衛生事件防控工作。在突發性公共衛生事件防控中，這三個社會組織都在內部成立了應急指揮機構。TX社工組織將人員劃分為社區服務事業部、關愛援助事業部、服務事業部、樞紐平臺事業部四個部門，分別針對社區排查、弱勢群體服務、社區居民政策宣傳和心理服務、社會捐助銜接等項工作。AYX也成立了突發性公共衛生事件防控小組，同時也成立了相應的子小組，包括應急物資運送組、應急關愛工作組、應急機動工作組等。AYX還搭建了一個線上應急物資對接平臺，充分利用社會組織的社會動員能力，及時對提供應急物資的單位和個人進行統計篩選，分享給有需要的社區，從而建立起供需對接關系。該平臺已成功多次對接醫用酒精、口罩、護目鏡等應急物資，線上平臺已有一百多人，覆蓋一百多個社區。“社會組織的發展，本就和多次重大突發事件應急密不可分，大型頭部公益性社會組織的專業化程度隨著經驗積累不斷加深，已經掌握了一整套的工作方法和工作機制。”（20200819，調查員B）如“TX社工組織一直有工作人員在我們社區開展工作。這些項目的工作人員有很大比例是本社區的居民，尤其是社區的網格員、樓棟長等，他們本就熟悉社區的情況，與社區居民有天然的聯系，通過項目的運行，他們與社區居民的聯系更為密切。突發公共衛生事件防控中，TX社工組織幫助社區做了很多工作，他們做人戶排查、政策宣傳工作，居民一般不會排斥。在排查過程中，他們也了解到了居民在突發公共衛生事件防控期間的各種需求并提出相應的解決方案。”（20200819，調查員C）

3． 兩條低績效路徑：低水平互動程序一無效型-XR*-PL*-ZD*-ZY／-XR*-PL*-ZD-l*PT

表4列示的低績效組態中一致性水平都大于0.7，總體解的覆蓋度為0. 8568，表明這2種組態可以視為社會組織參與應急管理低水平績效的充分條件組合。路徑3表明，互動程序過程信任的缺失和較低的互動程序頻率對低水平績效發揮了關鍵作用，低專業化水平和低制度健全度為邊緣缺乏條件，平臺是否注冊不確定，多重因素的缺失注定了社會組織參與應急管理的低績效水平。路徑4表明，互動程序過程信任的缺失和較低的互動程序頻率對低水平績效同樣發揮了關鍵作用，制度健全度作為邊緣缺乏條件，平臺注冊為邊緣存在條件，社會組織的權威性對互動程序的極度缺失于事無補。

此路徑的典型案例：XJY社工組織參與突發性公共衛生事件防控。作為已注冊的公益性社會組織，其專業性雖然不如TX社工組織、AYX、Y公益組織，但仍然大大超過了社區的居民自組織，但是在突發性公共衛生事件的防控中，該組織并沒有廣泛參與社區的應急工作、發揮出相應的作用。與大型公益性社會組織專業化程度不斷提升形成鮮明對比的是，也有部分社會組織由于專業性不足，服務不能滿足社區工作需要而引起社區兩委的不滿，如XJY社工組織在W區LC街道的工作就被社區詬病：“這個XJY的行動非常緩慢，社區接到突發公共衛生事件防控任務的時候，這個組織的工作人員都已經放假了，后期派來了幾個工作人員到社區，但這些人都是學生，工作積極性和能力都有問題，幾乎沒有發揮什么作用。”（20200816，調查員A）

（三）穩健性檢驗

本文采用兩種方式檢驗結果的穩健性，每次檢驗只改變一個條件。首先，將PRI值從0.7提高到0.8。由于PRI提高，所得到的新解具有更核心的解釋力。組態的總體一致性由原來的0.912上升至0. 972，總體覆蓋度由原來的0.667下降到0.603，組態路徑沒有出現實質性變化，說明本文的研究結論通過了穩健性檢驗。其次．借鑒張明等的研究方法①，將案例頻數閾值由1更改為2，致使案例數量小于新閾值2的路徑1被作為邏輯余項消除掉，產生的組態為表4中的路徑5，盡管檢驗結果缺失了一種組態，但檢驗組態解明顯可作為原組態解的子集，可認為結果穩健。

四、研究結論

研究結果顯示，協商網絡組織的5個因素都是社會組織參與應急管理實現高績效的必要條件，尤其是高互動程序信任程度為核心條件，但績效受多重因素的共同影響。社會組織實現高績效的組態分別是：高信任度彌補專業性不足有效型和高信任度均衡專業有效型。社會組織參與績效低的組態有2種，均表現為互動程序的低水平，此時平臺的權威性也于事無補。由組態分析結論結合實際可以看出，對來自社區外部的公益性社會組織而言，專業性、與政府關系是社會組織獲得進駐社區參與應急管理的“入場券”，只有那些與政府聯系緊密、融人社區服務體系且表現出高度專業性的社會組織才能真正在應急管理中發揮作用。

社會組織參與突發性公共衛生事件防控整體呈現出專業性和組織化程度越來越高、制度逐漸完善的特征，這些因素也確實與社會組織參與應急管理的有效性相關。但是，從社會組織參與應急管理的整體情況來看，這并非決定社會組織參與應急管理是否能實現高績效的關鍵，如何建立多元主體之間有效的協商網絡才是最重要的。在應急管理實踐中，社會組織首先應盡力與社區居民相熟悉，達成與公眾之間的信任，從而更好地融入社區社會資本體系。其次，再追求社會組織本身水平的提升，并注冊成為權威性平臺，建立與政府部門的固定聯系渠道。最后，在此基礎上社會組織應當追求高互動頻率，與政府融洽合作，政府越信任的社會組織則更容易獲得部門項目的支持，有助于在實踐中不斷接受檢驗，提升水平。

（責任編輯：黃進）