中國式鄉村治理現代化的重要關系問題

中國式鄉村治理現代化的重要關系問題陸益龍 周磊剛

[摘要] 為實現中國式現代化的戰略目標，鄉村治理現代化是必要的動力和重要的支撐。變革和創新鄉村治理以促進農業農村農民的現代化發展，必須結合中國國情和實際需要，科學合理地應對和協調城鎮化與鄉村振興、公共管理與村民自治、保護與發展、耕地保護與制度創新、農業與非農化、先富與共同富裕之間的關系問題。重視并處理好這六大重要關系問題，一方面可規避單向度發展，另一方面可避免政策與實踐的二元對立，從而有效推進中國式鄉村治理現代化。

[關鍵詞] 中國式現代化；鄉村治理；關系問題

[中圖分類號] C912. 82 [文獻標識碼]A [文章編號]1000 - 4769 （2024） 01 - 0001 - 09

黨的十八大以來，國家一系列重大戰略相繼出臺，包括堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化；全面推進鄉村振興，加快建設農業強國；以中國式現代化推進中華民族偉大復興，統攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想。為達成這些重大戰略的目標，有效推進中國式鄉村治理現代化勢在必行。

中國式鄉村治理現代化是指在新時代背景下推進并創新鄉村治理使其適應現代化發展的過程，助力國家治理體系與治理能力現代化，推動中國式現代化。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，推進中國式鄉村治理現代化意義重大，不僅會增強基層社會治理能力，進一步鞏固社會穩定的基礎；而且會促進新時代的鄉村振興，實現共同富裕。推進中國式鄉村治理現代化，必須協調并處理好這一進程中的重要關系問題，關系問題是鄉村治理現代化具體實踐中的主要張力和阻力，也是鄉村治理效能和實際效果的具體反映。關系問題既有結構性，又是動態變遷的。本文探討了鄉村治理現代化六大關系問題，并非研究這一進程中的全部關系，而是基于當下現實和鄉村發展走向，對具有關鍵性或重大影響的關系問題做出判斷和理論討論。

一、城鎮化與鄉村振興的關系

鄉村振興是新時代“三農”工作的總抓手，鄉村治理現代化的重要目標之一在于實現鄉村的振興。作為實現“兩個一百年”奮斗目標的重要舉措，新時代鄉村振興戰略的推進，離不開新型城鎮化的大背景。因此，正確把握并理順城鎮化與鄉村振興之間的關系，不僅對城鄉統籌協調發展意義重大，而且是中國式現代化的本質要求。①

從城鄉發展的基本形勢看，第七次全國人口普查結果顯示，到2020年底，城鎮常住人口9. 02億，占63. 8go-/o；居住在農村的人口為5.1億，占36. 11%。與2010年相比，城鎮人口增加2.4億人，農村人口減少1.6億人，城鎮人口比重提高14. 21個百分點，平均每年增長1.4%。由此可見，中國社會已基本實現城鎮化轉型，城鎮化率達到640-/0，且城鎮化的速率還在加快。

城鎮化是現代化的重要構成，也是社會轉型的大趨勢。城鎮化以資源和要素的集中集約配置方式，對提升社會經濟發展效率、提高社會生活水平發揮著積極作用。西方社會現代化是以工業化與城市化并行推進的模式，工業化使農村農民失去土地而進城成為無產階級工人。快速城市化與工業化相互促進，推動了經濟快速增長與轉型。然而，進入20世紀，工業化、城市化的西方社會普遍面臨一個結構性問題，即持續低出生率帶來人口負增長及人口老齡化問題，以及繁榮城市與貧民窟并存的貧富分化問題。盡管人口問題、貧富分化問題產生的原因是復雜的，但不可忽視的一個結構性因素便是過快的城市化和過高的城市化率，致使人口與經濟社會發展的失調。如人口轉變理論認為．城市化帶來社會生活方式變遷、嬰兒死亡率下降、子女撫養成本升高，這些因素改變著人們的生育觀念和生育意愿，進而影響人們的生育行為，降低人口生育率。②在中國，人口生育率持續下降，不僅是城鎮化進程中經濟社會快速發展的結果，也是城鎮化對生育率下降發揮生育觀念擴散效應和空間外溢效應的顯現。③

中國式現代化需要汲取西方式現代化的教訓，科學合理地處理好城鄉關系，從長遠發展、可持續發展的視角來看待并協調好城鎮化與鄉村振興的關系。目前，社會上似乎存有一種觀念和傾向，即依據西方社會的城市化經驗，將城鎮化視為最優發展方向，甚至是唯一的發展路徑，而且把城鎮化作為解決“三農”問題的出路，鄉村振興也按照城鎮化模式來推進。以西方城市化經驗為依據來理解和推進中國的城鎮化與鄉村現代化進程將存在較大問題，如西方學者提出的城市化“S曲線”論認為，當城市化率達到30%-70%時，大量人口涌人城市，城市規模迅速擴大，由此產生巨大消費需求。而中國在2014年，城鎮化率快速增長到54. 7%，城鎮化與居民消費的關系卻出現現實悖論，即最終消費率和居民消費率并未出現快速增長，反而比1978年有所下降。④由此表明，西方式城市化經驗并不一定符合中國國情。片面追求城鎮化的速率，過于強調城鎮化對經濟社會發展的積極功能，而遮蔽其負面效應或負功能，可能誤導宏觀政策安排。這一傾向實際是將城鄉關系對立起來，促成社會結構的一元化格局，而非城鄉統籌、城鄉融合、城鄉一體化的發展。

旨在實現全體人民共同富裕的中國式現代化，需要新型城鎮化與鄉村振興戰略雙向發力、共同作用，這不僅促進城鎮和鄉村的協調發展，也有利于解決不均衡發展與人民對美好幸福生活需要之間的矛盾。

新型城鎮化與鄉村振興兩個戰略在推進過程中，并非自然而然形成相互協調、相互促進的關系，甚至有些情況下會形成沖突、對立的格局，因而需要在實踐中將兩者統籌起來、融合起來。

統籌新型城鎮化和鄉村振興的關系，可從三個維度去把握：首先，城鎮化的推進和實施要遵循包容性發展原則。工業化國家的城鎮化進程通常是擴張性的、排斥性的，即以城市的擴張為主，用城市發展取代鄉村，實現社會空間和社會系統的城市化、統一化。如果實施擴張性城鎮化，那么導致的結局是城市的快速發展，而另一面則是鄉村的衰落和終結，因為這種城鎮化實際上在排斥鄉村發展，減少鄉村發展機會。實施包容性城鎮化，其政策措施更加科學合理，在發揮城鎮化的資源配置和運行效率優勢同時，也能包容和促進鄉村、小城鎮的發展。

其次，鄉村振興的全面推進要遵循保護性和支持性原則。實踐中，一些鄉村振興的政策措施是按照城鎮化邏輯制定并實施的，亦即參照城鎮化的標準和目標，把鄉村建設為類城市的社會空間，而忽視鄉村自身的主體性和鄉村價值。如果按照城鎮化的思路來推進鄉村現代化和鄉村振興，其結局是鄉村走向消失和終結。

在城鎮化背景下推進鄉村振興，首要目標是保護鄉村的維續，保護鄉村的歷史文化傳統，保護弱勢群體。鄉村的現代化發展并不是只有一個唯一目標，即繁華的城市。鄉村在保留自身特色、利用特色資源的情況下，也能得到新的發展機會和振興。

此外，構建合理有效的城鎮與鄉村發展互動銜接機制。“以城帶鄉，以城促鄉”的城鄉一體化發展模式，必須依托于相應的協調互動機制。通過這種互動機制的作用，城鎮發展的成效可以傳遞到鄉村社會，對鄉村發展起到助力或推動作用。例如，城市周邊鄉村的產業發展如能與城市保持互補協調，一方面，鄉村社會能為周邊城市提供優勢資源，降低城市社會運行成本；另一方面，城市發展又波及鄉村，讓周邊鄉村受惠，這樣便能形成城鄉協調、良性互動的格局。在實際中，一些城市周邊鄉村依靠發展“菜籃子”基地、觀光農業、休閑農業、鄉村民宿、文化旅游業等新業態，強化了城市與鄉村之間的互促互動的聯系，形成良好的城鄉協調關系。結合人口老齡化和低生育等趨勢性特征，可在養老、撫育等方面加強城鄉互助聯動，促進郊區鄉村養老、撫育產業的發展。

鄉村要振興，治理有效是總體目標之一，推進鄉村治理現代化又是重要的支撐和推力。不斷完善的現代鄉村治理體系和治理能力將為新時代鄉村振興奠定堅實基礎，并提供強力支撐。

二、公共管理與村民自治的關系

白2006年后，農村稅費制度有了重大變革，國家出臺并實施了一系列惠農支農政策。在“后稅費”時代，國家與農村、政府與農民的關系轉向“扶持普惠型”關系。由此以提供公共物品與公共服務、公共資源為主的公共管理在鄉村社會不斷增多，如支農經費的分配、老年補貼及養老服務的供給、“新農合”醫療保險的實施、最低生活保障的執行以及行政服務事務提供等。

鄉村治理中公共管理的范圍擴大、內容增多、力度增強以及方式轉變，一方面大大提高了鄉村治理的效率和效能，提升了鄉村治理的能力，加快了鄉村治理體系的體制化和現代化，同時又降低鄉村內部的治理成本，廣大村民無需直接為公共建設和公共管理“買單”。然而另一方面，鄉村公共管理的不斷強化，給鄉村自治傳統帶來了越來越多的沖擊和挑戰，也在不斷改變著鄉村的自治實踐、方式和性質。盡管以村民自治制度為載體的鄉村自治仍順利實施，但不容忽視的事實是自治的內涵和基礎都在漸漸演變。

單一的、統一的行政化治理體系不符合中國式鄉村治理現代化的要求，因為中國鄉村幅員遼闊，差異性很大，維持并提升鄉村自治能力，不僅能降低治理成本，提高治理效率，而且是維系鄉村可持續發展的必要動能。因此，中國式鄉村治理現代化需要正確處理好公共管理與鄉村自治的關系，把對鄉村的公共管理與鄉村內部的自治更好地融合起來，構建起精煉高效的鄉村治理合力。

法治、自治和德治三治融合是處理好鄉村公共管理與鄉村自治關系的重要策略之一，在鄉村治理實踐中注重三種治理原則、三種治理機制和三種治理手段的有機統一，使鄉村治理更好地適應鄉村現代化的要求。

協調并處理好鄉村公共管理與自治的關系，需要在鄉村治理實踐中堅持公共管理“抓大放小”、村民自治“精細有效”的原則。在優先發展農業農村現代化的政策背景下，伴隨越來越多的公共資源和公共物品進入鄉村，確實推動了鄉村公共管理的迅猛發展。然而，鄉村社會治理有著自身內在規律，并不是公共管理越多、越發達就會使治理體系和治理能力更好。村民自治既可調動鄉村主體的治理主動性，也能發揮基層民主政治制度的優勢，實現多樣化的有效控制，改善鄉村治理的實際效果。①

在鄉村治理場域里，實際上有多樣的治理舞臺，多元治理主體在不同舞臺必須扮演好、協調好主角和配角的關系。在執行和落實國家重大戰略及大政方針政策的治理舞臺，如鄉村生態文明建設、現代化基礎設施建設、法治建設、醫療教育公共事業發展、耕地保護、糧食安全戰略、非物質文化遺產保護、養老和社會保障等領域，公共管理需要加強，演好主角。而對村莊內部事務和村民生活性事務，公共管理要給村民自治留足空間。這樣既能保障公共管理的效率，也能保障廣大村民獨立自主的行動決策權。

對鄉村自治來說，本質上屬于基層社區治理。社區治理與公共管理在性質、目標、機制和手段等諸多方面存在差別。基層自治雖要應對和處理社區內的公共事務，但自治并非管理范疇，而是主體成員共同參與、相互合作、共同治理的過程。社區需要朝精細化方向努力，因為社區治理得越精細，社區生活環境會越好，社區居民得到的福祉會越多，治理效能就越高。有觀點認為，社會治理的精細化是相對于粗放式管理而言的，注重細節、推崇專業、重視過程和追求卓越。①其實，對鄉村自治來說，精細化治理并不是專業化、程序化、網格化、智能化治理，而是精煉化、細致化、效率高、效果好的治理實踐。鄉村社區治理的精煉化是指在基層自治實踐中，實行簡約治理。自治組織要精煉簡約。自治組織是基層治理的重要主體之一，精煉化的組織對高效治理來說非常重要，組織的簡約化又能降低治理成本。簡約治理還需在治理內容上做到簡約，社區自治關鍵在抓治理重點領域，要加強凝聚共識和共同體建設的治理工作。自治的細致化并非指治理事務面面俱到，而是注重治理從細微處著手的策略，通過解決和應對一個個細小的問題達到良好的治理效果。

協調鄉村治理中的自治和公共管理的關系，既要明確兩類治理的角色分工，更要建立兩者的合作機制。在治理實踐中，自治和公共管理雖存在差異，但通常又相互交織，你中有我，我中有你，難以確切地分割開來。因此，協調合作機制顯得尤為重要。②在治理鄉村社會的不同事務中，不同的治理機制和治理方式會取得不同的效果。針對不同的治理問題，選擇更加合理、更加有效的方式方法，對提升治理效率和效能來說很重要。在治理機制和方式的選擇上，實際還需要在不同治理機制和方式之間形成合力的機制。

鄉村公共管理與鄉村內部自治的融合路徑、融合方式不存在單一模式，而是需要在各地鄉村具體治理實踐中探索并不斷完善。對鄉村內部資源相對匱乏、治理效能相對低下的，則需要增加和強化公共管理，以促進自治能力的提升；對鄉村內部資源較豐富、自治有效的，則可實行簡約化的公共管理，管理以提供公共服務為主。總體來看，中國式鄉村治理現代化要構建起互補互促的公共管理與鄉村自治關系模式，公共管理要可持續地為鄉村供給充分均衡的治理資源，鄉村自治則要保持并不斷增強鄉村內部充分的治理活力。

三、保護與發展的關系

保護與發展的張力問題雖是一般性問題，但對于中國式鄉村治理現代化而言，則有一些特殊意義。鄉村治理有兩個方面的內涵或核心任務：一是維護鄉村秩序和諧穩定；二是推動鄉村經濟社會發展，治理是為了實現秩序和發展。在全面推進社會主義現代化強國建設的新征程上，鄉村的振興和現代化有著特別重要的意義。

鄉村治理要應對和解決鄉村現代化發展問題，必須面對鄉村現代化的特殊現實和特殊條件，探索并拓展中國式農村現代化發展道路。所謂中國式農村現代化道路，不是城鎮化+工業化普遍性模式，而是符合農村實際情況的特色道路。在推進鄉村振興與農村現代化發展過程中，值得重視而又常常被輕視的一個問題是保護與發展的關系問題。在發展主義的話語體系中，保護的價值容易被削弱甚至被遮蔽。

在中國式鄉村治理現代化中，需要承擔起特別艱巨、特別重要的保護責任和保護任務。鄉村治理中的保護價值和保護責任突出體現在四個方面：一是邊疆與國家安全的保護。我國有很多農村地處祖國邊疆地帶，他們的發展意義不僅是經濟發展、收入增長，更重要的意義在守護著邊疆安全。二是文化傳統的保護，農村是歷史文化傳統的重要載體之一，是傳統的“活化石”。鄉村現代化發展必須正確合理地處理與文化傳統保護的關系，鄉村既要現代化又要“把根留住”，特別是對特色鄉村、特色文化傳統，更需將保護置于重要地位。三是社會系統多樣性的保護。當今世界現代性危機及風險在較大程度上體現在社會系統結構的單一化，過度城鎮化、工業化造成農村社會的終結和消失，意味著社會系統多樣性的破壞，由此造成或潛伏著“社會生態系統”的失衡問題。鄉村振興和鄉村現代化發展的重要目標之一是保護農村的留存和社會系統的多樣性，而不是以直接或間接方式終結鄉村。四是生態環境的保護。鄉村是生態保護的重要陣地，也是守住綠水青山的最后一道防線，所以鄉村治理中的生態環境保護有著特別重要的地位。中國式鄉村現代化必須走生態現代化道路，必須在生態保護與產業發展中找到最優均衡點。

鄉村治理要保護鄉村特色和鄉村價值，首先需要在發展過程中強化保護意識。樹立社會保護意識一般要有逆社會選擇思維方式，在現代化和城鎮化大潮中，社會選擇傾向于現代的、城市的文化元素和價值，自然而然淘汰傳統的、鄉村社會的文化傳統和價值。現實社會中，越來越多的人口流向城鎮，并選擇在城鎮居住生活，這種社會選擇無疑削弱了鄉村社會價值，導致更多的人進入城市，鄉村則漸漸走向衰落。增強保護鄉村的意識，需要對沖和緩解社會選擇的影響，通過保護行動的干預，避免鄉村及鄉村價值的徹底消失。例如，一些古村落及其特色的民居古建筑，有著悠久的歷史和特殊價值，但與現代社會生活方式則并不吻合，普通民眾更愿意選擇按照現代生活方式的需要來改造更新。如果改造行動缺乏必要的保護意識，沒有針對性、選擇性地將一些重要文化遺產和特色傳統保留下來，記憶下來，那就不可避免地導致文化遺產和文明成果的失傳與滅失。

推進鄉村振興和農業農村現代化，并不代表一味地更新改造甚至取代鄉村社會文化傳統，在繼承和保護優良傳統基礎上，實現鄉村在現代社會獲得理想的發展機會是有效路徑之一。傳承和保護鄉村特色和鄉村價值，還需在鄉村治理中建立和完善有效的保護機制，僅有意識不能保障鄉村文化遺產和特色傳統得以有效保護。通過建立有效的文化遺產和傳統的保護機制，明確保護的對象范圍，確立保護的主體和責任分擔，提供保護的資源，從而可以把保護納入到鄉村治理的常規項目之中，使保護行動得以具體落實。

現代化進程中的鄉村傳統和價值保護，需要構建合法性機制。從頂層設計到地方立法，將鄉村保護納入到法律保護的范疇，以為鄉村保護提供制度保障和合法性基礎。鄉村保護的地方立法是從理念到具體實踐的轉換過程，通過立法，不僅為鄉村振興戰略實施過程的鄉村保護建立規范體系，使保護的內容和程序更加明晰；而且使鄉村保護具有可操作性，法律規范為具體保護行動提供規則指引。

鄉村振興和鄉村保護不是懷舊，更不是復古。確實，傳統的、有特色的古村落有獨特的價值，但在現代化進程中，鄉村也需實現與時俱進的發展，跟上現代化的步伐，與現代社會發展相協調均衡。因此，鄉村文化傳統和價值的保護是必要的，現代化發展同樣是必要的，鄉村保護與鄉村發展必須在鄉村振興實踐中實現均衡和統一。例如，在一些具有民族特色的傳統村落，傳統建筑眾多，農耕文化深厚，田園觀光資源豐富，民族特色多彩，如果將這些傳統村落打造成田園綜合體，也可實現傳統村落保護和鄉村經濟的創新發展。①

中國鄉村治理現代化過程中處理好保護與發展關系問題的關鍵是，將保護性發展作為新時代鄉村振興的主體模式，不對僅存的農村大開發，而是要進行大保護，探尋在保護中的振興與發展之道。一方面，發現并保護鄉村傳統文化的價值，以及多樣的特色鄉村；另一方面，在保護的基礎上，探索鄉村現代化的多種可能和多樣性道路，推動傳統鄉村在新時代得以新型發展。

四、耕地保護與制度創新的關系

土地是鄉村社會存在之基，也是鄉村治理的場域基礎。如何做好鄉村土地的這篇“文章”，不斷完善土地治理，提升土地效率，這是鄉村治理現代化的重要要求。耕地是農村土地的核心構成，也是發展農業不可或缺的條件。目前我國耕地面積19. 18億畝，與2009年底相比減少1.13億畝。由此看來，鄉村治理仍面臨耕地保護的挑戰。在城鎮化、工業化快速擴張的大背景下，對農村土地的開發需求也在擴大，農村耕地保護任重道遠。實施最嚴格的耕地保護制度，是保障國家糧食安全的戰略選擇。

黨的二十大報告指出：“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線。”嚴格的耕地保護既是對鄉村治理的基本要求，也需要在鄉村治理中得以落實．同時又是鄉村治理現代化的制度基礎。也就是說，推進中國式鄉村治理現代化，必須嚴格遵循農村耕地制度的基本原則，服務于國家糧食安全戰略。

在現代化農業強國建設的新征程上，農村耕地保護仍面臨“耕地的數量保障、質量提升、生態修復和治理效能”四個方面的問題。應對這些突出問題，統籌協調各項耕地保護政策、構建耕地保護的補償激勵機制、提升耕地綜合治理效能顯得尤為重要。①

從問題根源角度看，新時期農村耕地保護的巨大壓力和挑戰其實來自于快速的工業化和城鎮化。工業化、城鎮化的迅猛擴張離不開土地使用，工業用地、城市建設用地規模擴大，征用土地、改變土地用途的需求相應擴張。盡管這個過程受政策和法律規范的制約，但給耕地保護帶來的壓力和挑戰是不可避免的。在這個意義上，耕地保護問題實際是如何處理農業、糧食安全與土地資源配置效率的關系。工業用地和建設用地之所以要征用農用耕地，是因為在此過程中，土地資源配置的微觀短期效率和微觀短期效益更高，而耕地的農業經濟效率和經濟效益相對較低，但宏觀長遠的糧食安全效益則很重要。對地方政府和農戶來說，他們可能更傾向于選擇短期的利益，對耕地保護的意愿和立場并不太明確。從現實經驗看，一些地方出現“土地財政”現象，即把土地征用和交易作為地方財政收入的重要來源，無形中增加了耕地保護的風險。因此，守住農村耕地保護的紅線，必須依靠國家的力量。要通過嚴格執行國法，才能確保農村耕地保護底線目標的實現。

農村耕地保護已有制度基礎，耕地保護制度是農村土地制度的重要構成。制度只是規范層面的理念、原則和準則，對耕地保護實際行為和成效有引導和規制作用，但制度規范還面臨執行和實施問題。制度的執行情況直接關系到制度的實際成效，農村耕地保護的效果，在較大程度上取決于耕地保護制度執行力。制度執行力越強，保護成效會越顯著。要增強農村耕地保護制度的執行力，提高制度質量，可以重點從三個維度加以強化：一是提高耕地保護制度的社會認同度，營造執行氛圍；二是健全耕地保護制度執行保障機制，激發執行動力；三是運用耕地保護現代科技手段，監督制度運行。②耕地保護制度執行力關鍵在從規則到實踐、從宏觀到微觀、從頂層到基層的轉換過程，提高執行力，需要使這些轉換更加順暢、更有效率。

守住18億畝耕地是底線，有效推動農業農村現代化，實現鄉村振興戰略目標也要守正創新，探索鄉村土地制度創新之路。黨的二十大報告提出要“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”。這一基本方針為制度創新提出了要求，指明了方向。

農村土地是多樣的，耕地是主體，是核心要素。但還有多種屬性、多種類型、多種用途的土地，這些都是構成鄉村現代化發展的資源要素。農村土地權益也是多樣的，可以細分，除所有權、占有權之外，實際還可細分為承包權、經營權、流轉權、使用權、處置權、收益權和保障權等多種不同權益。對農村多樣的土地、多種土地權益，可以進行多種方式的配置和安排，農村土地制度創新可以在堅持耕地保護底線原則基礎上，根據鄉村現代化的發展趨勢和需要，調整和更新資源要素和權益分配的結構與方式，讓新的要素配置和權益安排發揮激勵作用，為鄉村產業結構轉型和高質量發展提供新動能。

推進中國式鄉村治理現代化，創新鄉村土地治理是重要內容。堅持農村土地集體所有制、農村耕地保護制度和農村集體土地承包制等基本制度，維持農村基本土地制度不動搖，對穩定鄉村社會經濟協調運行和發展至關重要。但在鄉村土地治理方面，仍有制度創新的必要和創新空間。推動鄉村土地治理的制度創新，也是以創新驅動發展的有效路徑。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，鄉村經濟社會發展格局已發生巨變，而土地依然是核心要素資源，鄉村產業振興，農民收入渠道的拓寬，在較大程度上取決于鄉村土地資源的高效、合理配置和利用。通過土地制度創新，以提高鄉村土地要素的配置效率，發揮促進農民增收的功能，使農民在制度變革過程中獲得更多財產性收入。

嚴格執行農村耕地保護制度與創新鄉村土地治理之間，并不是對立的、矛盾的，而是可以在鄉村治理實踐中加以協調和均衡的。一方面，耕地保護要重點把握紅線和底線原則，即守住基本耕地數量，保護基本良田；另一方面，農村土地制度創新與變革要以提高土地利用效率和促進共同富裕相結合作為根本目標。

五、農業與非農化的關系

實現農業農村現代化是鄉村振興戰略的總目標。因而，推進鄉村治理體系與治理能力的現代化，一項重要目的是更好地促進農業發展，實現從農業大國向農業強國的轉變。盡管當今世界正處在百年未有之大變局中，然而農業的基礎地位未發生根本變化。農業發展不僅關乎基本民生，而且是國家糧食安全的基本保障。

第三次全國農業普查結果顯示，2016年底有3. 14億人從事農業生產經營。據國家統計局農民工監測顯示，2022年仍有2. 95億農民工外出打工經營。大量農村勞動力的外出流動反映的是農村非農化的分化趨勢，即越來越多的農村勞動力逐漸轉移至非農產業。

如果從產業、空間和身份三個角度看，可看到農村勞動力的非農化具有非農業化、非農村化、非農民化三重內涵，且有依次遞減、多種落差的結構特征，這一特征與城鄉二元結構轉化有著密切關系。①盡管農村勞動力的“大流動”和非農化呈現出中國特色，但實質上也是工業化和城鎮化發展的大勢所趨。就農業、農村和農民發展而言，伴隨工業化、現代化的推進，不可避免導致傳統農業部門勞動力向外轉移，廣大農民不得不選擇離開農村，到非農領域尋找新的、更理想的就業機會。

從現實經驗看，農村勞動力從農業向非農業的轉移，并非因農業現代化的發展所致，而是農業農村發展不充分、不均衡所致。農民之所以要流動，根本目的是獲得更好的發展機會，具體而言是為了掙到更高的收入。而且，農民對收入水平增長的需求不僅是縱向的比較，即與自己以往收入水平作比較，而且會進行橫向比較，即與社會平均工資水平作比較，因為農民的家庭生活已不局限于農村社會，而是要面向現代化、城鎮化的社會。

鄉村人口與勞動力的非農化轉移，表明農村的家庭農業與農民增收之間仍存在一定的偏離和張力，一般農戶通過家庭農業發展渠道難以實現理想的收入目標，而是在非農業中闖出更多的增收機會。因此，中國式鄉村治理現代化面臨的一個困境是如何把“強農業”與“富農民”有效統一起來，或者說，如何讓小農戶與發展農業現代化有機銜接起來。

當然，看待農村人口和勞動力的非農化現象及趨勢，需要用辯證的眼光。非農化雖反映“三農”發展中面臨問題和挑戰，但并非全是消極意義上的問題。通過非農化轉移，農戶尋找到了走出增收困境的有效路徑，在城鎮和非農行業就業，獲得了比在小規模承包耕地上從事家庭農業經營高得多的經濟收入。另一方面，農村勞動力的非農化轉移對宏觀經濟增長的貢獻是巨大的，中國經濟持續快速增長，工業化的飛躍發展，創造了世界經濟發展奇跡，中國經濟發展的成功經驗在很大程度上離不開農民工的貢獻。正是有大規模的非農化勞動力，滿足了工業化和城鎮化在快速擴張過程中對大批勞動力的需求。經濟快速發展所享受的“人口紅利”，實質上是農村勞動力非農化轉移的紅利。持續的“大流動”和非農化轉移過程，為工業化和城市建設發展提供了充足的、廉價的勞動力，從而為經濟增長創造了低成本勞動的優勢。

就現實經驗而言，農村勞動力非農化的三重內涵并不是確定的，也就是說，農村勞動力的非農業化、非農村化和非農民化并不普遍，并不確定，因為中國農村勞動力非農化不同于西方工業化和城市化，中國式非農化是流動的，而不是確定的、絕對的。農村勞動力在流動周期處在非農業、非農村狀態，但其實身份仍是農民身份，所以被稱為“農民工”。非農化的不確定性體現在非農化與城鎮化之間的不統一，即勞動力在轉向非農業領域就業后，并未實現城鎮化身份轉變。如有研究顯示，中國非農就業比重與城鎮化率的差值呈現“擴大一波動一縮小”的趨勢，在1985-2019年間，非農就業比重與城鎮化率的差值呈現兩輪先增后減變化。②由此可見，非農化與城鎮化并不是完全統一的，而是存在一定背離，這意味著有一定規模的農村勞動力在非農化進程中，實質上并未實現空間、身份的非農化。盡管在從事非農工作或打工經營期間，他們要離開農村到城鎮居住，但他們的空間歸屬和身份認同并未轉變。許多農村勞動力非農化轉移只是一種經營決策，其生活空間、身份、地位并未發生完全轉變，因而非農化具有周期性、不確定性，很多流動勞動力可能還會返回家鄉農村。

有效應對當前鄉村農業現代化與非農化之間的困境問題，需要從兩個方向發力：一是選擇中國式農業現代化的路徑。按照農業現代化的技術一資本密集和組織化、規模化及市場化經營等一般特征，結合中國鄉村實際情況，抓住關鍵要素，利用體制機制和市場優勢，讓廣大小農戶能以盡量小的成本獲得先進農業技術、資金和市場營銷的支持，既提高勞動生產率又能增加農業收入。例如，隨著數字時代的來臨，國家加大數字鄉村建設，利用數字資源和技術，使小農戶與大市場、農村勞動力與非農就業更有效地銜接起來。

另一個方向是鄉村產業的融合發展。對于廣大小農戶來說，不斷提高經濟收入水平是最重要的目標，亦即增收是根本目的。小農戶受人均耕地規模小的限制，單一化農業經營可能難以達到理想增收效果。創新以及創造鄉村新業態之于農戶提升家庭經濟效益而言意義重大，目前農戶兼業是主要的增收途徑，但存在較大不穩定和不確定性。如果鄉村內部農業與第二、第三產業融合發展，不僅可以擴大就業機會，而且會大大提高農業的經濟效益，實現農業發展與農民增收的雙重目標。

六、先富與共同富裕的關系

推進中國式現代化，實現中華民族偉大復興，從本質上要求全體人民達到共同富裕。實現共同富裕，是國家現代化戰略的重要目標之一，也是鄉村振興戰略所面臨的重大任務和挑戰。2020年底，中國取得了脫貧攻堅的勝利，實現了農村現行貧困線下全部脫貧的戰略目標，如期全面建成小康社會。新時代鄉村振興戰略的全面推進，正朝著逐步縮小城鄉差別，實現共同富裕的宏偉目標邁進。

2021年，我國居民人均可支配收入為35128元，城鎮居民人均可支配收入為47412元，農村居民的人均可支配收入為18931元，城鎮居民的人均消費支出為30307兀，農村居民的人均消費支出為15916元，城鄉差別依然明顯。貧富分化問題是伴隨社會轉型而出現的社會問題之一①，鄉村全面脫貧邁入小康社會，已向共同富裕邁出一大步。在推進鄉村治理現代化進程中，還要面臨如何處理好先富與共同富裕的關系問題。

縮小貧富差距，實現共同富裕，重點在農村，關鍵在鄉村治理。鄉村振興要實現生活富裕的總體目標，唯有創新鄉村治理體制機制，激發鄉村發展活力，創造發展新動能，才能開辟富民新路徑。

有效緩解先富與共同富裕的矛盾問題，需要構建并不斷完善社會分配中的“反哺”機制。通過“以城帶鄉”“以城補鄉”“以工補農”“城鄉互動互促”機制，促進鄉村居民收入的更快增長。

對于鄉村治理來說，則需要建立起有效的“動員接應”機制。為促進鄉村社會的富民工作，鄉村治理要動員起鄉村內部的發展積極性、主動性和創造性，以更好接應城市發展和先富階層的“傳遞效應”。當鄉村社會的周邊城市發展起來、一些社會階層富裕起來之后，也會給鄉村傳遞發展和收入增長機會。能否順利接收到先富階層的傳遞和波及效應，則在較大程度上取決于傳遞接應機制。如城市周邊鄉村休閑旅游服務業的興起與發展，便是發展傳遞機制的典型模式。通過發展鄉村特色產業，以拓寬農民增收致富渠道。

城市繁榮和先富階層能否帶動鄉村共同富裕，城市發展成效能否暢通波及鄉村，不僅取決于城鄉體制，也在一定程度上受鄉村治理體制機制的影響。從循環層次論來看，共同富裕的推進路徑分為：由低階到高階的鄉村內部反應循環、鄉村整體催化循環和城鄉體系超循環三個階段，分別對應三個階段目標：夯實鄉村功能、培育鄉村內生發展能力和推動城鄉共同富裕。②某種意義上，鄉村“動員接應”機制便是為城鄉共同富裕循環推進提供一種有效機制，通過該機制，城市經濟社會發展效應能順利、快速地傳遞到鄉村，為鄉村居民致富提供機遇。

在全面推進鄉村振興的新時代，鄉村治理現代化所面臨的一項重大任務是實現鄉村共同富裕。此項工作所處的形勢和環境已發生巨大變化，對那些剛剛脫貧的鄉村來說，既要鞏固脫貧成果，還要推動共同富裕，鄉村治理要應對的困難非常多，要克服的阻力也很多。為有效應對這種治理困境，必須向鄉村治理注入新的動能、輸入新的機制。向鄉村輸入新動能的有效渠道是在鄉村治理中構建和完善支持體系，注重鄉村振興中的支持性發展。對那些基礎薄弱、條件脆弱的鄉村，為推動經濟社會發展和共同富裕，需要完善外部支持體系，加大支持力度。

一部分鄉村由于受自身特殊因素的制約，難以跟上現代化發展步伐，因而國家、社會和市場的支持對實現振興和共同富裕來說是必不可少的，也非常重要。支持性發展是社會主義現代化的優勢所在，也是社會公平的集中體現。國家可通過支農惠農政策以及轉移支付等財稅措施，對發展困難的農村提供公共支持。社會支持可借鑒脫貧攻堅的成功經驗，廣泛動員社會力量參與扶貧脫貧。在推進鄉村振興和共同富裕的過程中，仍需發揮社會主義制度的優越性，動員利用社會力量，解決重大戰略難題。市場主體對鄉村振興和共同富裕的支持作用不可忽視，特別是在鄉村產業振興方面，需要廣泛引入市場的力量和市場機制。市場主體擁有強大的經濟實力，在支持鄉村社會文化建設、發展鄉村經濟方面具有得天獨厚的條件。引導和激勵市場力量支持鄉村振興和共同富裕，必須有相應法律和政策的推動。一般情況下，市場主體更加關注經濟效率和經濟效應，將企業社會責任視為法律規定的，支持鄉村振興和共同富裕屬于社會公平責任，有些市場主體會積極主動承擔此項責任，有些企業則需要通過政策的引導和激勵，如宣傳褒獎、稅收減免等，可激勵更多市場主體參與和加入支持鄉村振興的行動之中。

鄉村支持性發展模式雖屬“輸血式”鄉村振興，但對部分鄉村來說則是一種有效路徑，因為這些鄉村離不開“輸血”支持，而且“造血”功能并不會在短期內恢復和形成。當然，推動鄉村共同富裕必須發揮鄉村自身的主體性、積極性和創造性，在創新發展方面堅持不懈地努力，讓鄉村特色資源得以更高效地配置和利用，使鄉村社會煥發出新的發展生機。要實現這些目標，歸根到底還是需要鄉村治理發揮更高的效能，為鄉村現代化發展帶來更好效果。

上述六種關系問題之所以重要，是因為其關系到后鄉土中國的基本問題，以及鄉村治理的本質問題。邁入新時代的后鄉土社會，基本問題已轉向廣大鄉村群眾如何在市場化、現代化背景下獲得理想的收入增長機會，以滿足對美好生活的需求。①就鄉村治理而言，其本質要求是要解決兩個核心問題：秩序穩定和現代化發展。

中國式現代化進程是復雜而艱難的過程，其中包含多種多樣復雜的矛盾關系。關注和辨析重要關系問題，其意義在于反思相關制度設計和政策實踐中的兩種傾向：一是單向度發展傾向，即機械地追求單一化的發展方向；二是二元對立政策模式，指僵化和激化實踐中的矛盾關系，而不是統籌調和矛盾，追求協調發展。為實現黨的二十大提出的2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標，必須扎實推進鄉村治理現代化。在具體推進實踐中，要結合中國國情和實際需要，科學合理地應對重要矛盾關系，協調處理好重要關系問題，探索并拓展中國式鄉村治理現代化模式。

（責任編輯：何頻）