在歷史變遷和多維比較中探尋職業教育立法的規律

摘要：法制建設是保障職業教育改革發展的重要基石。《歐美四國職業教育立法：路徑·機制·模式》（榮艷紅著）一書立足于民族國家，從現象和歷史視角展現了德、法、英、美四國職業教育立法“是什么”“從哪里來”，從文化和制度層面揭示了四國職業教育立法的發展動力和運行邏輯，從共同特征和差異比較中歸納了四國職業教育立法的基本規律和鏡鑒啟示。該書對于我國職業教育政策和法律體系的完善，以及開展相關的職業教育制度比較和歷史研究具有一定的理論和實踐價值。

關鍵詞：歐美四國;職業教育;立法路徑;立法機制;立法模式

中圖分類號：G719" " 文獻標識碼：A" " 文章編號：1672-5727（2024）02-0087-04

職業教育作為國家經濟社會發展和教育體系的重要組成部分，法律體系建設在職業教育改革發展中發揮著重要作用。從國際視野來看，世界各國的職業教育現代化進程是與法制化進程緊密聯系在一起的，在各國職業教育改革發展的進程中，始終伴隨著對于相關法律體系的修訂和建構^[1]。以德國、法國、英國、美國四個國家為代表的歐美發達國家較早開展了工業革命進程，在機器工業對于掌握特定技能人才的需求增多、傳統學徒制無法滿足巨大人才需求的背景中，四國較早開展了職業教育立法活動，其職業教育法律體系在規范職業教育運行方面發揮了重要作用。河北大學教育學院榮艷紅教授撰寫的《歐美四國職業教育立法：路徑·機制·模式》（以下簡稱《歐美四國職業教育立法》）作為一部經典的比較職業教育研究成果，從歷史與現實、理論與實踐多個維度出發，對德、法、英、美四個國家職業教育立法本質進行了深入的比較分析，并從多方面展現了職業教育立法與國家文化、制度、經濟社會發展之間的互動關系，對于我國職業教育政策和法律體系的完善，以及開展相關的職業教育制度比較和歷史研究都具有一定的理論和實踐價值。

一、從現象和歷史視角展現了德、法、英、美四國職業教育立法“是什么”“從哪里來”

完善的職業教育立法不僅是一個國家教育現代化發展水平的重要標志，也是該國職業教育健康發展的重要保障。立法是立法主體遵循一定的制度創制法律文本的活動^[2]。立法機關按照法定程序制定、修改或廢止法律的活動，以及立法機構所頒布的各種法律法規都隸屬于立法研究的領域。自民族國家出現以來，已經就如何規范職業教育的運行進行了諸多立法活動，并因之形成了多種多樣的法律法規文本。這些立法活動及所創制的法律法規文本，不僅是民族國家職業教育良性發展的制度保障，也是各國政府一致追尋的依法治教理念在職業教育領域的生動體現。著作立足于民族國家這一比較教育研究的傳統原點，全景展現了四個國家職業教育立法“是什么”及“從哪里來”。

作為制度保障的德國“雙元制”職業教育立法，其最主要功能是將企業實踐培訓的“一元”和職業學校理論學習的“另一元”進行融合，由此德國職業教育領域正式出現了“雙元制”的概念。德國雙元職業教育立法體系始創于機器大工業席卷德國之時，是歷經多重復雜選擇之后的結果。首先，傳統行會學徒制歷經波折后的重生為企業培訓“一元”的恢復和再生奠定了堅實的基礎。其次，學校職業教育立法制度的出現彌補了學徒培訓的不足，并直接奠定了“另一元”的基礎。再次，1969年《職業培訓法案》將以上兩大系統合并成為完整的體系，標志著“雙元”立法制度的最終形成。1969年《職業培訓法案》對各類培訓活動的主體所擁有的權利、所應承擔的責任義務、各主體相互之間的關系、各主體違反相關法律規定的處罰措施等均作出了明確規定，這使其成為該領域的經典之作，也與其創制過程中體現出來的理性、合意和互利精神不無關系。

法國擁有初始和繼續兩套職業教育立法系統，其中，初始職業教育立法屬于教育法管轄的范疇，繼續職業教育屬于勞工法管轄的范疇。長期以來，兩套職業教育和立法系統不僅彼此割裂，且由于人們普遍認為接受初始職業教育，更有可能進入精英類院校——大學院，因此，初始職業教育及其法律的地位普遍高于繼續職業教育。從整體來看，法國職業教育立法最大的作用是保障中央政府擁有管理、控制職業教育幾乎所有重大事務的權力。當然，近幾十年來，由于非常復雜的原因，與法國行政領域的分權改革同步，法國職業教育立法領域也進行了較大規模的分權改革。

英國職業教育立法是由國會的相關立法，中央政府下發的白皮書、綠皮書等政府文件，以及英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭四大地區的相關立法組成。英國職業教育立法在形成過程中具備自由放任與漸進變革兩大特征。所謂“自由放任”主要是指英國職業教育立法沒有授權政府直接辦學，也沒有授權政府采用行政命令方式要求不同機構如何辦學，而是在民間辦學或企業培訓的基礎上，采用將中央政府補助與民間或半官方機構組織考試、頒發證書組合起來的市場經濟手段來引導這一事業的發展;而“漸進變革”主要是指英國職業教育立法體系不是一下子就形成了目前較為固定的做法，而是在保留其“自由放任”內核的基礎上，根據黨派利益和時代要求等，不斷對政府與市場關系進行微調，先后經歷了強化政府管制、放松、再強化等多個歷史階段，逐漸形成了目前的狀態。

美國的職業教育立法是由聯邦和州關于教育和人才資源等方面的相關立法組成的龐大體系。盡管美國憲法將教育權保留給了各州，但是由于教育關涉民眾的普遍福利，聯邦政府不僅很早就插手了各州教育事業的發展，且由于運用了特殊的管理機制，包括職業教育立法在內的聯邦教育立法，很早就形成了聯邦政府主導各州教育發展的管理體制。不同歷史時期美國職業教育的關注點和目標都是由聯邦法案決定的。

二、從文化和制度層面揭示了德、法、英、美四國職業教育立法的發展動力和運行邏輯

比較教育學家埃德蒙·金在《別國的學校和我們的學校：今日比較教育》中提出，對外國教育制度進行探究時，學校外的事情比學校內的事情更重要，而且能制約和闡明學校內的事情。一個國家職業教育的立法進程和立法制度容易受到哪些因素的影響？著作試圖從文化、思想和制度等層面對影響四個國家職業教育立法的因素進行邏輯分析，告訴讀者各國職業教育立法背后的故事。研究認為，各國已有的一些正式制度，如既定的政治、經濟規則和契約，或已有的一些非正式制度，如價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣、意識形態等都是在背后決定職業教育法律法規內外諸構成要素之間如何相互制約、相互影響的重要因素。這些正式或非正式制度就是各國職業教育立法制度背后的動力因素或其遵照的運行邏輯，它們從各個方面決定了各國職業教育立法整體的運行狀態。

具體來說，影響德國職業教育立法發展的主要包括以下因素。第一，凱興斯泰納的公民教育思想和實踐。在凱興斯泰納教育思想和實踐的基礎上，德國形成了強迫性質的、學徒與學校職業教育密切合作的職業教育系統，為雙元職業教育立法制度的創建奠定了重要基礎。第二，德國民眾的契約與法律精神對雙元職業教育立法的創制與實施產生了重大影響，為雙元立法的出現奠定了法治傳統。雙元職業教育立法目標的實現主要是德國企業、學校、商會、工會、國家等多個締約方共同努力的結果。第三，社團主義對雙元立法特征形成和功能實現的動力與保障功能。職業教育立法如何實施、其實施過程中如何處理各類矛盾、如何推動各類職業教育更好地發展的所有重大決策都是社團主義發揮作用的結果。社團主義是一種將不同利益團體捆綁進職業培訓命運共同體的一種方式，在經濟發展良好、變化相對緩慢的時代，社團主義可能對職業教育立法實施效果帶來更多正面的影響。但是，在技術更新速度加快、競爭更加激烈的環境中，由于各個團體的利益都要平衡，因此社團主義不僅可能降低企業決策的速度，還可能會降低企業參與培訓的意愿，進而對立法實施的效果帶來更多負面影響。

就法國而言，其職業教育立法的生成邏輯與德國截然不同。根據著作的分析，在法國職業教育立法的形成和發展過程中，中央集權傳統為法國職業教育立法提供了文化與制度基礎。法國職業教育立法除非特殊標明，一般針對的是全國所有地區、市鎮。國家的職業教育立法決定了國內所有區域、行業職業教育形態和運行模式的統一性和一致性，而其他法律也是如此。此外，啟蒙理性是法國職業教育立法國家干預的思想基礎。

英國是自由主義的國度。著作提出，“新自由主義”與“自由主義”有著內在精神的統一性，他們共同決定了英國政治、經濟、文化、教育的形態，包括職業教育立法在內的整個英國的教育立法都受到了“自由主義”和“新自由主義”傳統的影響。在自由主義和新自由主義的影響下，英國中央政府在事實上是一個權力有限的政府。如果說中央政府最初是迫不得已干預了職業教育的發展，在其后很長時間內，中央政府只是提供了國內職業教育如何發展的政策或制度設計，英國職業教育事業發展的主要管理責任，落在了地方教育機構身上。這決定了繼續教育機構作為職業教育責任主體的地位與功能，決定了自愿主義是影響英國企業培訓行為的最重要因素之一。著作提出，自由教育是橫亙在英國職業教育立法道路上永遠的思想障礙。作為一個有著濃厚紳士文化傳統、對自由教育趨之若鶩的國度，對自由教育的尊崇無疑是妨礙政壇人士重視職業教育立法的重要因素，而這種情況也對英國未來能否出臺扭轉職業教育不利地位的立法，形成了巨大的阻礙。

就美國而言，與其他三個國家不同，著作提出，美國職業教育立法的創制機制是多元利益主體之間的多重博弈，主要表現為利益相關者之間的斗爭和多次討價還價;由地方政府響應獲利機會而自發組織和開展職業教育立法的誘致性制度變遷是推動美國職業教育立法實施的動力機制;而以多種手段促進聯邦、州與地方三方合作是美國職業教育立法的實施機制。

三、從共同特征和差異比較中演繹歸納職業教育立法的基本規律和鏡鑒啟示

比較教育研究的重要目標就是獲得關于教育改革發展的普適性的規律和特征。在主題研究和并置的基礎上，著作試圖歸納出職業教育立法的共同特征和一般規律，主要有不同國家的歷史文化與現實傳統是各國職業教育立法獨特性和差異性的根源;四國職業教育立法制度立足的基礎都是這些國家三權分立的國家政治制度，立法的主體大多是國會或政府，立法的出臺大都經歷博弈、協商的過程，立法的主題大都會隨著民眾關注點的變化而變化，立法也都非常注重平衡各派利益。自四國職業教育立法制度創制以來，不僅四國職業教育立法制度內在的著眼點、關注點、立法邏輯、思路不同，其在運行過程中，為了達到立法目標所采取的具體管理手段、方式等也有許多差異。這些差異使得德國的職業教育立法只能成為德國的，英國的只能成為英國的，法國的也只能成為法國的。各國職業教育立法“和而不同”的根本原因就在于職業教育立法管理模式的差異，這是本書提出的重要觀點。

著作認為，德國職業教育立法采取的是社會聯合模式。這種模式不僅僅是學校和企業兩種教育場所之間的聯合，也不僅僅是職業教育理論和實踐之間的聯結，它更是一種將私法領域的企業與公法領域的國家學校連接成一個整體的教育制度，其核心是市場和國家機構之間的合作，由此實現了平等和效率之間的均衡。而法國職業教育立法采用的是國家官僚主義模式。國家官僚主義模式的實質是中央政府整齊劃一的管理和控制。這一模式決定了法國中央政府是職業教育法律法規制定的重要決定力量，中央政府決定著職業教育的目標、方向等重要事項，但國家力量的強勢可能抑制地方自主性和企業積極性的發揮。英、美職業教育立法的管理模式是市場模式。在職業教育立法方面，雖然英美兩國在立法創制、立法實施和立法監督等方面有許多不一致的地方，但在處理政府、市場、企業的關系方面，在職業教育資金的劃撥方面，在對待學徒制的態度等方面卻有許多類似的做法，都可以劃歸到市場模式管理體制。市場模式的職業教育立法制度是一種盡量少地干預職業教育實施主體的具體工作，較好地發揮實施主體獨立性、創造性的一種制度形式。在此模式中，政府主要依靠經濟手段干預職業教育發展，非政府或半官方機構對職業教育培訓結果實施考核與認證，成本收益原則控制著職業教育與培訓的供給。

比較教育的一大使命是“認識別國經驗、對照分析借鑒、促進本國教育的改革和發展”^[3]。比較教育學家康德爾認為，比較教育研究的目的有三個層次：“報道—描述”的目的、“歷史—功能”的目的及“借鑒—改善”的目的^[4]。《歐美四國職業教育立法》正是遵循這一比較教育研究的基本邏輯，在現象描述和原因闡釋的基礎上，力圖獲得對于我國職業教育立法的借鑒啟示。

2022年5月1日，我國開始施行新修訂的《中華人民共和國職業教育法》，這是自1996年頒布實施以來的首次大修，修法力度大，涉及面廣，包含明確職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，明確國家鼓勵發展多種層次和形式的職業教育，著力提升職業教育認可度，建立健全職業教育體系，深化產教融合、校企合作，完善職業教育保障制度和措施等內容。新職教法將中國特色職業教育發展的基本經驗上升為我國職業教育發展必須遵循的法律原則^[5]。著作提出，在我國職業教育高質量發展、面向全面現代化的新時期，構建責權利相對均衡、運作良好的法律法規體系，切實發揮立法對于職業教育發展的動力和保障功能，為中國經濟的轉型升級加油助力，依然是我國職業教育改革發展面臨的重要問題。我國應提升地方、企業和其他社會合作者參與職業教育法律法規創制的積極性，激勵企業與其他社會合作者更好地發揮推動法律法規實施的作用，構筑中國特色現代職業教育法律法規體系。

參考文獻：

[1]李玉靜，王斯迪.國際視野下職業教育法律體系建設探析——基于對德國、英國、美國的比較[J].職業技術教育，2022（15）：29-36.

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（責任編輯：張維佳）

Exploring the Laws and Inspiration of Vocational Education Legislation through Historical Changes and Multidimensional Comparison： Evaluation on Legislation of Vocational Education in Europe and America： Paths， Mechanisms and Mode

LI Yu-jing

（Jilin Engineering Normal University， Changchun Jilin 130052， China）

Abstract： Legal construction is an important cornerstone for ensuring the reform and development of vocational education. The book Legislation of Vocational Educationin Europe and America： Paths， Mechanisms and Mode， wrote by professor Rong Yanhong， is based on national states. From a phenomenal and historical perspective， the book studies what vocational education legislation in Germany， France， Britain and America are and where they come from. The book reveals the development momentum and operational logic of vocational education legislation in the four countries from a cultural and institutional perspective. The book summarizes the basic laws and inspirations of vocational education legislation in the four countries through the comparison of common characteristics and differences. This book has certain theoretical and practical value for the improvement of China's vocational education policy and legal system， as well as the conduct of relevant vocational education systems comparisons and historical research.

Key words： four countries of Europe and America; vocational education; legislative path; legislative mechanism; legislative model

作者簡介：李玉靜（1981—），女，博士，吉林工程技術師范學院職業技術教育研究院副院長，研究員，研究方向為比較職業教育。

基金項目：國家社會科學基金“十四五”規劃2022年度教育學一般項目“職普融通中學習者流動的多元障礙與支持體系構建研究”（編號：BJA220246）