當代公共財產(chǎn)生成權(quán)力的機理

摘要：揭示公共財產(chǎn)向權(quán)力轉(zhuǎn)化的路徑和機理，是形成實踐法學基本范疇中的權(quán)力概念的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。體量和效用隨廣義政府預算收支激增的權(quán)力，早在大半個世紀前就成為各國法律實踐中與權(quán)利并駕齊驅(qū)的最重要法現(xiàn)象之一。因此，有必要結(jié)合當代國家預算收支狀況系統(tǒng)地揭示公產(chǎn)向權(quán)力轉(zhuǎn)化的具體路徑和機理。只有實際公產(chǎn)直接生成權(quán)力，名義公產(chǎn)只對權(quán)力生成起輔助作用，且往往最終會退出公產(chǎn)序列。廣義政府部門對其投入經(jīng)營性資產(chǎn)形成的公司享有的財產(chǎn)所有權(quán)是權(quán)力，不是權(quán)利。一國公產(chǎn)占該國全部財產(chǎn)的比重客觀上是受限的，因而權(quán)力占法權(quán)的比重也是受限的，超過必要限度就會有損于權(quán)利、法權(quán)乃至權(quán)力本身。

關(guān)鍵詞：公共財產(chǎn)；權(quán)力；權(quán)利；預算收支；法權(quán)

中圖分類號：D911; D912.2""" 文獻標識碼：A""" 文章編號：1003-8477（2024）01-0005-16

收稿日期：2023-12-01

作者簡介：童之偉（1954—），男，法學博士，廣東財經(jīng)大學特聘教授，人權(quán)研究院、法治與經(jīng)濟發(fā)展研究所研究員（廣東廣州，510320）。

基金項目：2022年度教育部哲學社會科學研究課題重大項目（22JZD017）。

①我國現(xiàn)行《憲法》專門規(guī)定權(quán)力主體、權(quán)力種類、權(quán)力行使程序及其限制的第三章“國家機構(gòu)”，其條款占憲法全部條款的58.7%，其文字則相應地占53.8%，且《憲法》其他部分對權(quán)力作規(guī)定的段落或條款還有不少。僅此數(shù)據(jù)就足以表明權(quán)力極其重要的法律地位和現(xiàn)實地位。

②參見童之偉：《法權(quán)說之應用》，中國社會科學出版社2022年版，第18—48頁。

“公共財產(chǎn)”在本文指廣義政府部門財產(chǎn)，而“權(quán)力”指的是“每一個國家里都存在”的公共權(quán)力，“構(gòu)成這種權(quán)力的，不僅有武裝的人，而且還有物質(zhì)的附屬物，如監(jiān)獄和各種強制設施”。“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費用——捐稅。”[1]（p187-188）所以，從根本上看，權(quán)力是公共機構(gòu)通過向個人（自然人和法人）做財產(chǎn)征收形成預算收入聚集而成、同時通過預算支出加以運用的。從我國法律制度角度看，權(quán)力總體上表現(xiàn)為《憲法》第2條規(guī)定的“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”這個原則中的“一切權(quán)力”，其具體存在形式是《憲法》第三章“國家機構(gòu)”中規(guī)定的各級各類國家機關(guān)的“職權(quán)”“權(quán)限”和其他法律規(guī)定的“權(quán)力”“公權(quán)力”以及正當?shù)墓毺貦?quán)、公職豁免等。權(quán)力的地位在我國法律實踐中如此重要，①但我國法的一般理論卻未對權(quán)力給與足夠的重視。故此，本文擬以既有論證成果為依托，②結(jié)合當代若干有樣本意義國家的廣義政府預算收支狀況，揭示“公共財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為權(quán)力”（可簡寫為“公產(chǎn)→權(quán)力”）的路徑以及附隨的一些“個產(chǎn)→權(quán)利”轉(zhuǎn)化方式，①借以推動法學中權(quán)力概念的形成。本文討論的主要對象是當代世界其他較有影響國家的情況，我國情況會另做專論。

一、現(xiàn)代國家公產(chǎn)激增對權(quán)力體量的影響

在人類歷史上，20世紀之前的國家基本上可稱為單純型國家，其基本特征是政府只維持軍隊、警察、法庭、監(jiān)獄等公共機構(gòu)的存在和運作，并保護社會成員的人身和財產(chǎn)免受侵略、偷竊、詐騙、違約之害，不直接或鮮少直接介入社會經(jīng)濟過程的任何環(huán)節(jié)。這種國家，用歐美政治哲學家的說法，是“守夜人國家”（night-watchman state）或“最弱意義的國家”（minimal state，亦可譯為最簡樸國家）。[2]（p17-18，25）而它們的典型，則被人認為是第一次世界大戰(zhàn)前的那種“有最小政府牢固傳統(tǒng)”的英國。[3]（p14-15）單純型國家的基本特點，可從歐美一些國家在單純型國家后期的財政數(shù)據(jù)看出來：1880年（或最早有記錄年份）的數(shù)據(jù)顯示，廣義政府總支出占同年GDP的百分比為：美國3.04%，瑞士4.04%（1899年），比利時、瑞典、英國低于9.0%，②葡萄牙、丹麥不足10.0%，德國、西班牙、意大利、俄羅斯、法國介于11.27%—16.75%之間。③

總體上看，單純型國家終止于20世紀上半葉。單純型國家走到終點，意味著相關(guān)國家或地域進入復合型國家的起點。復合型國家的突出特征是由政府以征稅等方式形成預算收入，從而占有和處分的財產(chǎn)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例顯著增加，其中較大部分被投入到公用事業(yè)、公共工程、社會福利和從生產(chǎn)到消費的經(jīng)濟過程相關(guān)環(huán)節(jié)。最早實現(xiàn)工業(yè)化的國家進入復合型國家的具體時間點不一樣，有些起步于第二次世界大戰(zhàn)前，但普遍時段是二戰(zhàn)后的20余年間。這反映在1945年至1980年間相關(guān)國家的政府開支較此前持續(xù)、大幅度的增長上。據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計，2021財政年度發(fā)達、較發(fā)達國家廣義政府總支出占GDP的百分比情況為：低于30%的國家只有愛爾蘭1個，24.82%；介于33.94%—38.13%的國家有韓國等6個；介于40.85%—49.43%的國家有美國、英國等18個；介于50.62%—59.05%的國家有德國、法國等9個。④進入21世紀以來的20余年間，這些國家政府總收支占GDP的比例，大體在35%—60%的范圍內(nèi)波動，且維持在較高水平。

由于“公產(chǎn)→權(quán)力”轉(zhuǎn)化關(guān)系的存在，公共財產(chǎn)占GDP比例的增加勢必導致權(quán)力絕對量和在法權(quán)結(jié)構(gòu)中比重雙雙增大，從而歷史性地提升了權(quán)力概念的法學地位。馬克思說：“經(jīng)濟范疇只不過是生產(chǎn)的社會關(guān)系的理論表現(xiàn)，即其抽象。”“人們按照自己的物質(zhì)生產(chǎn)率建立相應的社會關(guān)系，正是這些人又按照自己的社會關(guān)系創(chuàng)造了相應的原理、觀念和范疇。”[4]（p222）權(quán)力現(xiàn)象與權(quán)力概念的關(guān)系當然也是如此：19世紀末、20世紀初處在單純型國家階段的西語法學、日語法學和漢語法學的“人們”按照當時權(quán)力體量很小的實際情況，將權(quán)力遮蔽甚至完全湮沒在“權(quán)利”中；在21世紀復合型國家階段，權(quán)力的覺醒和擴張已經(jīng)是不爭的事實，無論是其規(guī)模還是強度，都遠遠超出了19世紀單純型國家那些學人們的想象。所以，21世紀的學人不得不順應時勢推出與19世紀乃至20世紀上半葉不同的權(quán)力觀念。各國發(fā)展到復合型國家階段后快速增長的公產(chǎn)，正是快速增長的權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ)，盡管這些公產(chǎn)在法治條件下有一部分因廣義“公司”分享、①政府對居民的轉(zhuǎn)移支付而在最終消費環(huán)節(jié)回到了個產(chǎn)位置并轉(zhuǎn)化成了權(quán)利。

要在法的一般理論層面認識公產(chǎn)的權(quán)力生成機制，必須先了解公產(chǎn)在一國財產(chǎn)總量中所占的比例、體量、占有和使用方式及其循“公產(chǎn)→權(quán)力”邏輯生成權(quán)力并伴生權(quán)利的大致機理。同時，若欲揭示權(quán)力的經(jīng)濟根源，探尋權(quán)力概念何以必須被認定為法學基本范疇的深層原因，這也是不可不做的研究。由于各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)基本上都是服務于經(jīng)濟學研究的，法學在使用數(shù)據(jù)時必須根據(jù)具體情況和需要做適當處理。

從公產(chǎn)與權(quán)力之關(guān)系的角度看，復合型國家廣義政府財政支出與單純型國家的同類支出最明顯的外在區(qū)別是，每個財年前者在GDP的占比比后者大數(shù)倍乃至十多倍，但更值得關(guān)注的其實是公產(chǎn)與個產(chǎn)開始糾纏在一起且形態(tài)不斷變化，因而權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系也相應地變得更為復雜。在這種新的歷史條件下，一方面，廣義政府財政支出通常大部分還是像單純型國家時期一樣，通過提供安全保障和履行立法、行政、司法等職能的方式轉(zhuǎn)化成了權(quán)力。另一方面，廣義政府財政支出中有較大甚至很大一部分最后還是回到了居民部門即家庭、個人手中并轉(zhuǎn)化成了權(quán)利，如補助、補貼、服務等政府福利，還有政府對個人的各種形式的轉(zhuǎn)移支付。所以，廣義政府預算支出中最終由個人直接消費的部分，對于作為二次分配者的政府來說只是“一過性”地經(jīng)手，并未被政府消費，因而只是階段性的名義公產(chǎn)，并非實際公產(chǎn)。名義公產(chǎn)應該從形成權(quán)力的公產(chǎn)中刨除并記到形成權(quán)利的個人財產(chǎn)的賬戶下。

反之也是一樣的道理。有些名義私產(chǎn)、實際公產(chǎn)，在做相應統(tǒng)計時應該被排除到形成權(quán)利的個人財產(chǎn)范圍外，并記在形成權(quán)力的公產(chǎn)的賬戶下。因為“法人”只是廣義政府機構(gòu)進入市場做交易時，為顯示與市場其他主體地位平等而臨時披上的一件外衣，所涉財產(chǎn)仍然是公產(chǎn)，只是在市場上完成了等價的品種交換而已。在最終消費層面上，名義公產(chǎn)、名義權(quán)力應歸類于實際個產(chǎn)、實際權(quán)利，而名義個產(chǎn)、名義權(quán)利應歸類于實際公產(chǎn)、實際權(quán)力。

由于以上情況，尤其是名義公產(chǎn)的存在，使當代國家廣義政府預算支出與權(quán)力的關(guān)系已經(jīng)在不小程度上失去了單純型國家時代那種直接的對應性。易言之，當代國家那種龐大的預算收入和支出，所對應的并不全部是權(quán)力的形成和運用，而是包含著體量不等、最終要回歸居民或個人的財產(chǎn)。所以，復合型國家時代權(quán)力的體量不能僅關(guān)注廣義政府預算收支占GDP或國民總收入的比重，更不能只看絕對量，而要以這些數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)和對象，進行預算收支（主要是支出）的結(jié)構(gòu)分析，看到底哪些公產(chǎn)和多大體量、多大比例的公產(chǎn)生成為權(quán)力。

二、兩種形態(tài)公產(chǎn)在權(quán)力生成過程中的地位差異

財產(chǎn)的自然存在形態(tài)是財富，其中法律承認和保護的部分可謂歸屬已定之財產(chǎn)，公產(chǎn)是歸屬已定之財產(chǎn)中歸廣義政府所有的部分，其余的屬包括法人在內(nèi)的個人財產(chǎn)。公產(chǎn)與個人財產(chǎn)相對稱，其中的個人在單純型社會通常是自然人，但在復合型法治國家的表現(xiàn)形式，除自然人外，還有法人。這里應當說明：各國公營公司都有“兩權(quán)”分離問題，只不過我國《民法典》將“兩權(quán)”稱為國家財產(chǎn)所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)，而國際貨幣基金組織的規(guī)范性文件稱為“法律所有權(quán)”和“經(jīng)濟所有權(quán)”。[5]（p20）本文借鑒前引財政學學者的做法，將由國家機構(gòu)行使的國家財產(chǎn)所有權(quán)或“法律所有權(quán)”歸類于權(quán)力，將公營公司行使的法人財產(chǎn)權(quán)或“經(jīng)濟所有權(quán)”歸類于權(quán)利。②

（一）廣義政府存量資產(chǎn)生成儲備狀態(tài)的權(quán)力

廣義政府存量資產(chǎn)指以某個時間點為基準統(tǒng)計得到的廣義政府資產(chǎn)凈值，有正負之分，負凈值表明政府資不抵債。按“公產(chǎn)→權(quán)力”的轉(zhuǎn)化邏輯，轉(zhuǎn)化是相應部分公產(chǎn)的一個耗用過程，沒有耗用就沒有實際轉(zhuǎn)化，耗用會反映在年度預算支出中。因此，任何政府部門凈資產(chǎn)只有進入特定財政年度收支范圍，尤其是支出范圍且被實際耗用，才會生成實際權(quán)力，沒有被納入政府財政支出范圍、未被耗用的政府資產(chǎn)存量只是潛在的或處于儲備狀態(tài)的權(quán)力。同理，由于資產(chǎn)存量不是現(xiàn)實權(quán)力的直接物質(zhì)依托，廣義政府即使資產(chǎn)凈值為負數(shù)，如果不是絕對值超大，一般也不會影響它實際享有和運用的權(quán)力。廣義政府權(quán)力的現(xiàn)實依托是每個財政年度的預算收支。簡而言之，廣義政府凈資產(chǎn)存量正值的大小體現(xiàn)了其權(quán)力儲備的多少，而其凈資產(chǎn)負值多少則體現(xiàn)了權(quán)力透支程度的大小。

世界上很多國家特別是發(fā)達國家的廣義政府部門的公產(chǎn)凈值的余額是負值，這表明政府資不抵債、權(quán)力有所透支。國際貨幣基金組織網(wǎng)站公布的各國政府資產(chǎn)負債表顯示，2021年或相近年份以下國家廣義政府公產(chǎn)凈值為負值，負值凈額占同年GDP的百分比分別是：美國為-19.0%；英國為-96.0%；德國為-3.7%；法國為-44.4%（2020年）；日本為-15.7%（2020年）；墨西哥為-32.5%（2020年）；巴西為-4.1%（2020年）。①少數(shù)發(fā)達國家和大多數(shù)發(fā)展中國家的廣義政府資產(chǎn)凈值是正值，有的甚至數(shù)值龐大。以下是若干有指標意義的國家2020年或有統(tǒng)計的最新財年廣義政府資產(chǎn)凈值占同年GDP的百分比：挪威430.3%；俄羅斯94.6%；韓國106.7%；印尼123.2%；加拿大68.8%（2021年）。②（該網(wǎng)站并未公布中國和印度的數(shù)據(jù)）根據(jù)各國廣義政府的資產(chǎn)負債表，它們的資產(chǎn)、凈資產(chǎn)不僅存在于各級各類國家機構(gòu)，而且或多或少存在于一些公營非金融類公司和公營金融公司。

一國廣義政府凈資產(chǎn)或權(quán)力儲備的多少在一定程度上取決于本國自然資源的豐裕程度和法律制度允許政府占有、使用、收益和處分的自然資源的范圍的大小，因而這在不小程度上是個法律問題。能夠成為資產(chǎn)的自然資源謂之自然資產(chǎn)，包括生物資產(chǎn)（生產(chǎn)的或野生的）、陸地和水域及其生態(tài)系統(tǒng)、底土資產(chǎn)等。國際貨幣基金組織給出的各國資產(chǎn)負債表顯示，廣義政府擁有的自然資產(chǎn)主要是土地和礦物能源。2020財年或最新有統(tǒng)計財年廣義政府資產(chǎn)負債表顯示，以下國家的土地和礦物能源兩種資源占本國GDP的百分比分別是：加拿大10.1%，51.9%；巴西9.1%，111.7%；印尼38.9%，75.4%；挪威10.8%，65.6%；德國19.8%，2.1%；法國45.1%，0%；日本21.4%，0.1%；英國8.1%，2.4%；韓國52.7%，0%；美國0%，23.3%（2021財年）；俄羅斯30.1%，154.5%（2016財年）。③除此之外，國際貨幣基金組織認可的自然資產(chǎn)還有非栽培生物資源、水資源、無線電頻譜和其他未分類資源。

在公產(chǎn)與權(quán)力關(guān)系方面，值得特別注意的是政府無形非生產(chǎn)資產(chǎn)（Intangible nonproduced assets）的價值和變現(xiàn)途徑。無形非生產(chǎn)資產(chǎn)是指其所有者有權(quán)從事某些特定活動、生產(chǎn)某些特定商品或提供某些服務同時排除其他機構(gòu)這樣做（除非得到所有者的許可）以賺取壟斷利潤的資產(chǎn)，可有償轉(zhuǎn)讓。按國際貨幣基金組織的有關(guān)規(guī)定，政府所能擁有的無形非生產(chǎn)資產(chǎn)分兩類：一類稱為契約、租賃和許可證，分為：（1）可銷售的經(jīng)營租約，此種租約給承租人的經(jīng)濟利益應超過承租人支付的費用，此時承租人擁有可銷售經(jīng)營租賃類型的資產(chǎn)，并可通過轉(zhuǎn)讓租約合法和實際地實現(xiàn)其中的利益；（2）使用自然資源的許可證，如一個機構(gòu)持有的捕魚配額，能夠合法和實際地出售給另一個機構(gòu)；（3）從事特定業(yè)務的許可證，如出租車牌照；（4）獨家獲得未來商品和服務的權(quán)利，如有權(quán)指定某機構(gòu)獨家生產(chǎn)和銷售奧運吉祥物，等。另一類是商譽和營銷資產(chǎn)，這種商譽反映公營法人結(jié)構(gòu)的價值以及管理、文化、分銷網(wǎng)絡和客戶群對它的評價，往往與營銷資產(chǎn)如品牌、名稱、商標、徽標和域名等結(jié)合在一起。[6]（p188-190）屬政府所有的無形非生產(chǎn)資產(chǎn)可有償轉(zhuǎn)讓，但不論以公共機構(gòu)還是法人的名義出面，其行為性質(zhì)與政府采購一樣，均是附隨于權(quán)力主體履行公共職能需要的市場交換行為。這類過程如果以締結(jié)合同的方式完成，合同應屬民事合同，此時當事公共部門或機關(guān)法人的權(quán)利只是名義權(quán)利，實際上是公共機構(gòu)的權(quán)力。

典型的單純型國家的政府部門凈資產(chǎn)基本都屬于潛在的權(quán)力，不包含潛在權(quán)利，因為當時的公共支出一般不伴生權(quán)利。復合型國家則不同。由于政府開支在預算支出過程中有個人（自然人和法人）參與分享，其中最終由公共部門消費的部分都轉(zhuǎn)化成為權(quán)力，但個人從不同路徑分享到的公產(chǎn)份額實際上會成為個人財產(chǎn)，尤其是現(xiàn)金形式的政府對個人或私有企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付。這種轉(zhuǎn)移支付落入接受者手中后，在法律上要么表現(xiàn)為自然人的權(quán)利，要么表現(xiàn)為法人的權(quán)利。從這個意義上說，政府部門凈資產(chǎn)就不僅僅是權(quán)力儲備，也關(guān)聯(lián)著權(quán)利儲備。但如果考慮到公產(chǎn)形成的歷史初衷、基本使命和當代絕大多數(shù)國家的情況，可以認為，政府部門凈資產(chǎn)直接表現(xiàn)為儲備狀態(tài)的權(quán)力，只在間接意義上部分表現(xiàn)為儲備狀態(tài)的權(quán)利。而且，在早中期的單純型國家，處于存量狀態(tài)的公共機構(gòu)凈資產(chǎn)比較容易轉(zhuǎn)入支出過程，因為那個階段的國家多實行君主專制制、人治，動用公產(chǎn)存量只需最君主個人同意。但在民主法治的國家，則往往要經(jīng)過代議機關(guān)的審查批準，但總體說來也還是比較容易的。作為存量的凈資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流量狀態(tài)的政府預算支出，是凈資產(chǎn)向權(quán)力轉(zhuǎn)化的基本方式。

（二）廣義政府流量資產(chǎn)生成實際運作的權(quán)力

比公共部門資產(chǎn)凈值更重要的是處于流量狀態(tài)的公產(chǎn)，即按財政年度確定的進入政府預算收入或支出過程的公產(chǎn)，它生成現(xiàn)實的權(quán)力。國際貨幣基金組織一般把各國的預算收入來源分為四類：（1）稅收，如所得稅、資本利得稅、房產(chǎn)稅、商品和服務稅等；（2）社會繳款，如社保繳款，包括各類雇主雇員繳款、個人繳款的其他社會繳款；（3）贈款，指政府從其他居民、非居民政府單位、國際組織收到的無須付任何對價的資產(chǎn)；（4）其他收入，如廣義政府通過國有資本、技術(shù)和管理等要素參與社會生產(chǎn)和生活活動所產(chǎn)生的財產(chǎn)收入，以及租金、利息收入等。表1是若干有樣本意義國家2019財政年度以該國貨幣計算的GDP、廣義政府預算收入及其構(gòu)成比例。①

復合型國家的預算支出執(zhí)行過程，就是生成權(quán)力和有時有權(quán)利伴生的過程。公產(chǎn)與個產(chǎn)混合、權(quán)力與權(quán)利交織，在現(xiàn)代各國不僅是常見現(xiàn)象，而且有日益復雜的趨勢，但這并不意味著各種財產(chǎn)與權(quán)力、權(quán)利的關(guān)系處在沒有規(guī)律可循、沒有理路可辨識的雜亂狀態(tài)。“公產(chǎn)→權(quán)力”“個產(chǎn)→權(quán)利”的轉(zhuǎn)化關(guān)系仍是我們把握和理順各種關(guān)系的基本指引，其中包括把握和理順政府部門的預算支出生成權(quán)力的路徑和在某些情況下伴生權(quán)利的路徑。

當代各國政府部門資產(chǎn)負債表的資產(chǎn)運營狀態(tài)欄反映了政府年度財政收支情況。政府年度財政收支過程，特別是其支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能，大多直接生成現(xiàn)實的權(quán)力，但有一部分會返回到個人手中，還原為個產(chǎn)和權(quán)利。政府的年度財政預算是相對獨立于其凈資產(chǎn)的，也就是說，政府資產(chǎn)凈值即使是負數(shù)，只要不是特別巨大，不會直接影響政府的正常開支及其向權(quán)力的轉(zhuǎn)化。

為獲得直觀印象，我們不妨在全球范圍選定幾個比較有樣本意義的國家，以2016財政年度為例（俄羅斯只有2012年的數(shù)據(jù)），從各國廣義政府部門資產(chǎn)負債表看看它們總的預算支出的數(shù)據(jù)及其占本國同年度GDP的比重（見表2①）。

通過國家財政和稅收等不同方式提取自個人的預算收入，是通過幾個大的渠道開支的，這些開支過程在單純型國家時期較直接地表現(xiàn)為公產(chǎn)形成權(quán)力的各個環(huán)節(jié)。那時，從個人財產(chǎn)或個人剩余勞動中提取的公產(chǎn)被用于保護個人財產(chǎn)和權(quán)利，但通常不會無償轉(zhuǎn)移到個人手中成為個人財產(chǎn)和相應的權(quán)利。進入復合型國家階段后，公產(chǎn)中有一部分仍直接轉(zhuǎn)化為權(quán)力，而另外一些公產(chǎn)的功能往往就程度不同地發(fā)生變異了。下文僅討論名義公產(chǎn)生成現(xiàn)實權(quán)力和在某些情況下伴生權(quán)利的過程和機理，因而只涉及公共財政的一些對應方面。

在市場經(jīng)濟和法治并行的當代世界各國，“公產(chǎn)→權(quán)力”轉(zhuǎn)化過程很大程度上是在政府預算開支的采購環(huán)節(jié)完成的。在經(jīng)合組織的國民經(jīng)濟核算體系（SNA）中，廣義政府的采購被定義為中間消耗、②固定資本形成總額（不包括固定資產(chǎn)銷售的資本收購，例如建造新道路）和通過市場生產(chǎn)者進行的社會性實物轉(zhuǎn)移支付（一般政府購買市場生產(chǎn)者生產(chǎn)并提供給個人或家庭的商品和服務）。廣義政府采購支出分布在預算支出的廣泛領(lǐng)域，包括一般公共服務，國防，公共秩序與安全，經(jīng)濟事務，環(huán)保，住房和社區(qū)設施，醫(yī)療保健，娛樂、文化和宗教，教育，社會保障。當代世界各國政府普遍依賴并采購非公共部門提供的商品和服務，包括建設大型基礎(chǔ)設施項目的招標和發(fā)包。

關(guān)于政府采購的規(guī)模，我們不妨看看一些有樣本意義的經(jīng)合組織成員國和向經(jīng)合組織報送數(shù)據(jù)的若干國家的廣義政府在2016財政年度或有統(tǒng)計的較新的采購總額占本國GDP的比重：奧地利13.63%；加拿大13.43%；丹麥14.24%；法國14.46%；德國15.53%；意大利10.20%；挪威14.72%；波蘭10.97%；西班牙9.55%；瑞典16.26%；英國13.35%。③這些數(shù)據(jù)顯示，各國政府采購的體量總體十分龐大。再看看部分國家最近若干年廣義政府采購支出占政府總支出的比重及某些結(jié)構(gòu)變化。以下國家2016財年廣義政府采購支出占總支出的比重是：加拿大32.31%；法國5.59%；德國35.06%；意大利20.57%；波蘭26.58%；西班牙22.53%；瑞典32.50%；英國31.73%。④從2020財政年度的數(shù)據(jù)看，各國政府為應對COVID-19疫情而提供的一攬子支持措施大大增加了政府總支出，經(jīng)合組織和歐盟國家平均達到了GDP的53.6%，增加的部分自然較多地體現(xiàn)在政府采購的醫(yī)療保健領(lǐng)域。①

理解政府采購與“公產(chǎn)→權(quán)力”轉(zhuǎn)化以及相關(guān)的“個產(chǎn)→權(quán)利”轉(zhuǎn)化之間的關(guān)系，有賴于把握三個要點。（1）要明確區(qū)分政府采購與政府對個人（或家庭）的轉(zhuǎn)移支付的差別。政府轉(zhuǎn)移支付至少從表面上是單方面的“給予”，個人、非公營法人無須付出對價，而政府采購與個人、非公營法人之間則是一種等價交換關(guān)系。對于政府來說，采購的結(jié)果是一種公產(chǎn)（典型形式是貨幣）通過交換變成另一種公產(chǎn)（貨品和服務），政府無所“失”。因而，從法律角度看，這個過程是在運用公產(chǎn)、行使權(quán)力，不存在公產(chǎn)無償轉(zhuǎn)移到個人手中伴生權(quán)利的情況。當然，在個人或非公營法人方面，則是出售自己的產(chǎn)品和勞務換取與之相對應的權(quán)利，但這是在市場上等價交換的結(jié)果，并未無償獲取任何東西。（2）欲理解政府以工程招標或法人采買的方式進行采購的性質(zhì)，需要對諸如機關(guān)法人行使權(quán)利的問題做出合邏輯解釋。所謂機關(guān)法人，實為政府等公共機關(guān)為了行使權(quán)力的需要，在進入市場時臨時性披上的一件法律外衣，因此，機關(guān)法人的權(quán)利只是一種形式權(quán)利，并沒有實際的個產(chǎn)與之對應，與之對應的是以個產(chǎn)名義出現(xiàn)在市場上的公產(chǎn)。這種權(quán)利是一過性的，是在市場上出現(xiàn)時臨時“屈居”權(quán)利地位的權(quán)力，在歸類時最終不應計入權(quán)利總量，或即使計入也應在事后扣除的部分。（3）“公產(chǎn)→權(quán)力”“個產(chǎn)→權(quán)利”中的“公產(chǎn)”“個產(chǎn)”都是最終由誰消費、消耗意義上的財產(chǎn)，不是走程序、暫時經(jīng)手意義上的財產(chǎn)。所以，政府對個人轉(zhuǎn)移支付經(jīng)手的公產(chǎn)歸根結(jié)底是個產(chǎn)，生成的是權(quán)利，而政府披上法人外衣進入市場用公產(chǎn)換得的私產(chǎn)歸根結(jié)底是公產(chǎn)，所生成的只能是權(quán)力，除非它們最終被作為福利、轉(zhuǎn)移支付等無償發(fā)放給了個人。

三、公共預算中集體最終消費支出生成的權(quán)力

政府財政預算支出有很多分類標準，其中比較適合解釋公共財產(chǎn)與權(quán)力、權(quán)利關(guān)系的是以廣義政府財政支出最終服務對象為標準做的分類。這種分類在最終用途上將全部預算支出分成兩類：第一類是政府為使全社會或社會的大部分人受益而進行的開支，通常稱為政府集體最終消費支出；第二類是政府為個人及其家庭的利益進行的支出，通常稱為政府個人最終消費支出。這種分類是相對的，不同區(qū)域的國家間或不同時期多少有些差別。從單純型國家到復合型國家，在個人財產(chǎn)因生產(chǎn)力進步而增加，從而權(quán)利總量隨之增加的同時，通常公產(chǎn)也因其總量的增加導致權(quán)力總量的相應增長。下面用歐盟和經(jīng)合組織的分類標準，對集體最終消費支出中具體生成權(quán)力、有時伴生權(quán)利的典型路徑做簡明展示。

（一）集體最終消費支出中單純生成權(quán)力的部分

按歐盟和經(jīng)合組織的分類標準，從一些有樣本意義的國家2020財政年度的廣義政府預算用于集體的最終消費支出占GDP的比重看，它們的數(shù)據(jù)相當接近：澳大利亞8.04%；加拿大8.57%；丹麥7.29%；法國8.62%；德國8.11%；印尼5.74%；以色列10.04%；意大利8.68%；日本8.21%；韓國8.08%；挪威8.91%；波蘭8.60%；俄羅斯11.61%；南非12.23%；土耳其9.78%；英國7.40%；美國8.50%；墨西哥6.20%；巴西8.68%（2019年）；印度7.85%（2019年）；歐元區(qū)8.36%；歐盟8.41%；經(jīng)合組織平均8.32%。②這些國家廣義政府預算集體最終消費支出中涵蓋六個方面的公共貨品和服務，其中有三個在理論上應全部轉(zhuǎn)化為權(quán)力，沒有權(quán)利伴生。按2012年確定的分類方法，這三個方面及其各自包括的具體項目有：（1）一般公共服務，包括行政和立法機構(gòu)、財政和金融、對外事務，對外經(jīng)濟援助，一般事務，基礎(chǔ)性研究，一般公共服務研發(fā)，一般公共事務，公債交易，各級政府之間一般性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付；（2）國防，包括領(lǐng)土防御、民防、對外軍事援助、防御研發(fā)；（3）公共秩序與安全，包括警務、消防、法院、監(jiān)獄、公共秩序與安全。①這些方面的政府預算支出直接保護國家主權(quán)、維持國家機構(gòu)等公共組織的存在和運行，是實現(xiàn)政府基本職能的那部分公共開支。從馬克思主義創(chuàng)始人角度看，這首先是維持包括軍隊、警察、法庭、監(jiān)獄在內(nèi)的整套國家機器存在和使其能有效運行的費用，理論上會全部轉(zhuǎn)化為權(quán)力。

上述政府集體最終消費支出的三個方面中，首先是一般公共服務支出，它轉(zhuǎn)換為權(quán)力的方式是給各級各類公共機關(guān)的公職人員付薪酬（包括現(xiàn)金、實物、福利待遇），提供辦公場所、設備、裝備和其他經(jīng)費，還有公債支出，包括還本付息，以及各級政府間的一般性轉(zhuǎn)移支付款項。國際貨幣基金組織網(wǎng)站提供的有樣本意義的國家2019財政年度一般公共服務支出占廣義政府支出的比重如下：法國9.94%；德國12.46%；日本9.42%；俄羅斯13.61%；美國15.14%；英國10.45%；印尼28.36%。②

權(quán)力的體量首先取決于政府預算資金付薪酬的各類公職人員的數(shù)量多少和素質(zhì)高低。不同國家政府花在公職人員薪酬方面的預算支出差異非常大。在整個歐洲、北美，用于政府雇員薪酬的政府支出比例在5%到15%之間。相比之下，非洲大部分地區(qū)的現(xiàn)有比例在30%到50%之間。下面是2019年和有統(tǒng)計的最近年份一些有指標意義的國家的政府雇員薪酬（包括現(xiàn)金、實物、福利）占中央政府預算支出的比例情況：有些國家處在5.8%—9.6%之間，如德國、韓國、西班牙、瑞典、瑞士、印度、比利時、芬蘭、美國；有些在10%—20%之間，如澳大利亞、奧地利、阿根廷、巴西、俄羅斯、意大利、波蘭、印尼、英國、法國；有些在20%—30%之間，如希臘、智利、新加坡、泰國、以色列、孟加拉國、埃及；有些國家在30%—40%之間，如安哥拉、菲律賓、伊朗；少數(shù)國家接近或超過50%，如柬埔寨、幾內(nèi)亞比紹、博茨瓦納、加蓬、伊拉克、沙特阿拉伯、莫桑比克、伯利茲；個別國家如納米比亞竟達到66.3%。③IMF網(wǎng)站沒有提供中國這方面的數(shù)據(jù)。

在政府集體最終消費支出中，直接轉(zhuǎn)化為權(quán)力的第二種預算支出是國防開支或軍費。下面是若干有指標意義的國家在2020年或最近有統(tǒng)計財年軍費支出占廣義政府公共支出的百分比。低于3%的國家或國家集團主要有：奧地利、日本、意大利、加拿大、蒙古國、德國、丹麥；歐盟國家平均2.9%。2020年軍費占GDP在3%—10%之間的國家主要有：中國、法國、印尼、墨西哥、馬來西亞、秘魯、菲律賓、澳大利亞、巴西、烏克蘭、英國、泰國、智利、越南、土耳其、美國、印度；經(jīng)合組織成員國平均4.9%；亞太地區(qū)國家平均4.7%。同一財年軍費超過總支出10%的國家主要有韓國、俄羅斯、伊朗、以色列、敘利亞，其中白俄羅斯30.8%。從軍費絕對量來看，以當年價換算的美元計，2020年美國7782億，中國2523億，俄羅斯617億，英國592億，法國527億，日本491億。④國防開支轉(zhuǎn)化為權(quán)力的方式包括招募、培訓軍人，支付軍餉，建設軍事設施和購買、維護軍事裝備等。

公共秩序與安全，是政府集體最終消費支出直接全部轉(zhuǎn)化為權(quán)力的第三個方面內(nèi)容。從前引國際貨幣基金組織網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)可知，2018年廣義政府公共秩序與安全開支情況：美國4100億美元，法國390億歐元；2019年廣義政府公共秩序與安全開支情況：日本69460億日元、英國400億英鎊、俄羅斯23830億盧布。這個支出實際上就是形成和維持警察、法庭、監(jiān)獄等方面的支出，同樣基本上都轉(zhuǎn)化為權(quán)力。這種轉(zhuǎn)化很直觀，如美國2021財年公共秩序與安全支出的4511.041億美元全用于四個具體項目：警務支出2050.51億，消防支出731.48億，法庭支出665.68億，監(jiān)獄支出1063.371億。①

這三方面支出理論上應轉(zhuǎn)化為權(quán)力、不伴生權(quán)利的主要原因，是它們與個人（自然人和法人）最多只發(fā)生貨品或服務的購買或交換關(guān)系，任何部分都不會直接或間接無償轉(zhuǎn)付到個人手中成為個人財產(chǎn)。政府這些開支與政府其他預算支出有較明顯的差別。這一部分預算支出所要生成的是保障全社會的安全、維護法律秩序方面的權(quán)力，受保護的內(nèi)容有兩種：一是公民在人身（包括人格尊嚴）、財產(chǎn)、表達、參政、社會生活和獲得公正審判等方面的基本權(quán)利，二是公共機關(guān)本身和他們依憲享有的權(quán)力及正常行使權(quán)力的條件。需說明的是，按理廣義政府以上預算支出都應轉(zhuǎn)化為權(quán)力，但客觀上難免或多或少出現(xiàn)一些削減乃至阻礙相關(guān)支出轉(zhuǎn)化為權(quán)力的情況。如預算執(zhí)行過程中貪污、浪費、公務人員玩忽職守乃至運用失當?shù)惹闆r，都會造成一定數(shù)量公產(chǎn)的毀損，從而相應地減損本應轉(zhuǎn)化為權(quán)力的體量。

（二）集體最終消費支出中生成權(quán)力并伴生一些權(quán)利的部分

按歐盟和經(jīng)合組織的標準，廣義政府用于公共貨品和服務的后三個方面支出，往往既生成權(quán)力又伴生一些權(quán)利。具體項目有：（1）經(jīng)濟事務，包括一般經(jīng)濟、商業(yè)及勞工事務、農(nóng)林漁獵、燃料與能源、采礦業(yè)、制造業(yè)和建筑業(yè)、運輸、通信、其他行業(yè)、經(jīng)濟研發(fā)；（2）環(huán)境保護，包括廢物管理、廢水管理、減少污染、生物多樣性與景觀保護、環(huán)保研發(fā)；（3）住房和社區(qū)設施，包括房屋發(fā)展、社區(qū)發(fā)展、供水、街道照明、住房研發(fā)、住房和社區(qū)設施。政府的財政支出生成權(quán)力的同時還轉(zhuǎn)付權(quán)利，從根本上說是國家發(fā)展到復合型階段的特有現(xiàn)象，單純型國家只在末期有些這方面的萌芽，但在當代已是大規(guī)模的、常態(tài)化的政府安排。

不妨基于一些有指標意義的國家的記錄看看上述既生成權(quán)力又伴生權(quán)利的項目（經(jīng)濟事務；環(huán)保；住房和社區(qū)設施）在當代國家的支出規(guī)模和占廣義政府預算支出的比例。綜合IMF公布的相關(guān)數(shù)據(jù)可知，一些有指標意義的國家2019財年在上述三種項目上的支出占廣義政府支出總額的比例：法國14.46%；德國9.70%；日本13.92%；英國12.21%；俄羅斯15.19%；印尼25.51%；美國10.12%（2018年）。在這三項支出中，最大的項目通常是經(jīng)濟事務，其占廣義政府預算支出的比例是：法國7.60%；德國7.39%；日本9.39%；英國8.58%；俄羅斯11.40%；印尼16.91%；美國8.86%。②“經(jīng)濟事務”之所以特別值得挑出來說，一是因為它在三項（美國環(huán)保支出為0）中的體量遠超其他兩項之和，而且比較集中地體現(xiàn)了公共機構(gòu)的經(jīng)濟權(quán)力的體量或政府用經(jīng)濟手段干預、調(diào)控經(jīng)濟生活的力度。那么，政府在經(jīng)濟事務、環(huán)境保護、住房和社區(qū)設施三方面的預算支出是如何生成權(quán)力的？該如何按“個產(chǎn)→權(quán)利”轉(zhuǎn)化的邏輯解釋這個過程伴生的相應權(quán)利？看看政府投入以上三方面的不同預算資金的支出方式就應該清楚答案了。

1.政府投入公營公司的預算支出生成的權(quán)力和伴生的權(quán)利

國際貨幣基金組織網(wǎng)站展示的各國資產(chǎn)負債表的運營狀態(tài)部分，幾乎無一例外地列出了兩種通常有法人資格的政府獨資、控股或參股機構(gòu)：（1）公營非金融公司，由政府或其他公營法人控制，包括公營航空、鐵路、電力、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、能源、制造業(yè)、建筑、交通、通信、醫(yī)療、教育等組織體；（2）公營金融公司，由政府直接或間接控制的金融機構(gòu)，包括中央銀行、政策性銀行、政府控股的各種商業(yè)銀行、保險公司、信托投資公司、證券公司、基金管理公司、證券登記公司、財務公司和其他非銀行金融機構(gòu)。所有法治國家廣義政府向這些機構(gòu)的注資，都在事實上、法律上形成“兩權(quán)”，即廣義政府的權(quán)力和法人權(quán)利。

在實行資本主義基本經(jīng)濟制度的國家，這些“公司”通常都是非營利機構(gòu)，其人事安排、重要決策和經(jīng)營方向等重要方面受政府控制的程度往往由政府出資比例決定。獨資公司、控股公司受政府控制多，參股公司受政府控制少，而政府的這些控制力不論強弱都表現(xiàn)為權(quán)力。同時，這些公營機構(gòu)作為法人組織或多或少有相對獨立于政府的權(quán)利。在財政學“政府部門—居民（或家庭、個人）部門”二元統(tǒng)計口徑下，公營法人的權(quán)利也處于個人權(quán)利的范圍。因此，政府預算支出款項進入公司法人的賬簿受“公產(chǎn)→權(quán)力”“個產(chǎn)→權(quán)利”雙重邏輯支配，一部分表現(xiàn)為公共機構(gòu)的權(quán)力，另一部分表現(xiàn)為法人財產(chǎn)權(quán)利，而后者即法人依法擁有的一部分占有、使用、收益和處分的權(quán)利。這是國家對經(jīng)濟實行法治化治理的必然結(jié)果。

公產(chǎn)經(jīng)政府預算撥付給公營公司后，①在生成權(quán)力之外還形成法人權(quán)利的事實并不與“公產(chǎn)→權(quán)力”“個產(chǎn)→權(quán)利”的邏輯或原理相抵觸。從包括法人的個人那里提取財產(chǎn)形成公產(chǎn)后，政府又出于履行公共職能的需要，以預算支出的形式，將公產(chǎn)的一部分附條件地轉(zhuǎn)交給公營公司形成法人財產(chǎn)，這實際上是一種處理公共事務的方式。值得注意的是，這種方式包含了讓部分公產(chǎn)返回個產(chǎn)位置的安排，法人財產(chǎn)權(quán)利正是由公產(chǎn)返回個產(chǎn)位置的那部分財產(chǎn)遵循“個產(chǎn)→權(quán)利”轉(zhuǎn)化邏輯的表現(xiàn)。同一份具體的經(jīng)營性公產(chǎn)，會多大程度轉(zhuǎn)化為公共機關(guān)的權(quán)力，多大比例回歸個產(chǎn)位置進而轉(zhuǎn)化成法人權(quán)利，很難在度量衡意義上加以區(qū)分。不過，權(quán)力、權(quán)利通常會反映在對相關(guān)公營公司具體事務的控制上，其中由政府決定的事項表現(xiàn)為權(quán)力，由公營公司自主處理的內(nèi)容表現(xiàn)為權(quán)利。由此看來，經(jīng)驗地做具體區(qū)分并不困難。

2.政府投入私人團體的預算支出生成的權(quán)力和伴生的權(quán)利

與單純型國家時期相比，公共工程方面的公產(chǎn)支出與法權(quán)的關(guān)系在復合型法治國家發(fā)生了很大改變。具有法人地位的機構(gòu)的歷史雖可追溯到古羅馬時期，即使在中世紀人們也可以從某些國家的教會中看到它的一部分特征，但在國家進入復合型階段之前，總體來看，法人不是有普遍影響力的社會的、經(jīng)濟的行為主體。所以，單純型時期的國家舉辦公共工程，如中國古代修長城、大運河，都是政權(quán)組織和官員直接征調(diào)民財民力一手包辦的。因此，那時所有的政府開支全都轉(zhuǎn)化為權(quán)力。但是，自從出現(xiàn)了法人制度并普遍推行之后，上述情況就發(fā)生了改變。改變主要體現(xiàn)在兩個方面，首先是出現(xiàn)了法人組織并有了公營法人和非公營法人（或私法人）的區(qū)別。公營法人進入政府預算開支領(lǐng)域?qū)?quán)力、權(quán)利的影響上文已論及，這里只需關(guān)注政府預算開支作用于非公營法人的方式及其對權(quán)力、權(quán)利的影響。在國家發(fā)展到復合型時代后，非公營法人進入政府開支領(lǐng)域可謂常態(tài)。

在當代，廣義政府通過財政預算與各種非公營法人結(jié)成的典型關(guān)系是公私伙伴關(guān)系（簡稱PPP）模式。當今不少國家或國家集團的財政部門設立了處理這方面關(guān)系的組織，如歐盟、英國、西班牙、加拿大、美國、墨西哥、印度等。在PPP模式中，投資項目資產(chǎn)的所有權(quán)取決于PPP的結(jié)構(gòu)。在最常見的BOT協(xié)議中，根據(jù)政府部門與非公營法人實體間訂立的特許協(xié)議，投資項目資產(chǎn)的所有權(quán)在特許期間通常歸私人公司所有，在項目完成、協(xié)議執(zhí)行完畢時，所有權(quán)轉(zhuǎn)移到公共部門。在這種協(xié)議下，風險通常由公共部門和私人公司共同承擔，利潤共享。[7]（p2-13，222-244，306-320）PPP的模式包括：建造、運營、移交（BOT）；民間主動融資（PFI）；建造、擁有、運營、移交（BOOT）；建設、移交、運營（BTO）；重建、運營、移交（ROT）；設計建造（DB）；移交、運營、移交（TOT）等等。這類項目的政府出資比例，在20世紀與21世紀之交的前后30年中，有的國家的私人融資由政府直接償還的比例從17%提升至44%。②

在PPP模式下，政府預算支出的性質(zhì)是向私人部門購買貨品和服務，因此，這部分政府預算支出借助這個過程全部轉(zhuǎn)化成了權(quán)力。政府與私人部門之間只是進行了等價交換，在此過程中，相關(guān)公產(chǎn)即預算支出完成了向權(quán)力的轉(zhuǎn)化，其中所有支出都是有對價的，沒有任何轉(zhuǎn)移支付，因而并不伴生權(quán)利。

3.政府財政預算給予私人公司的補貼生成的權(quán)力和伴生的權(quán)利

當代世界各國都有經(jīng)濟事務支出，其中一項重要內(nèi)容是利用補貼推進本國產(chǎn)業(yè)政策并展開國際經(jīng)濟競爭。如美國聯(lián)邦、州和地方三級財政預算都有形式多樣的補貼非公營法人的支出，較常見的有：直接的大額補貼，指三級政府為推行特定產(chǎn)業(yè)政策，或者為創(chuàng)造就業(yè)崗位、穩(wěn)定就業(yè)等目的向企業(yè)發(fā)放數(shù)額不等的補貼；撥款，指三級政府為了實現(xiàn)公共目的向企業(yè)直接給予財政撥款支持；稅收優(yōu)惠，包括實行稅收抵免、退稅、財產(chǎn)稅減免；稅收增額融資，指地方政府將特定區(qū)域內(nèi)待開發(fā)建設所產(chǎn)生的土地財產(chǎn)價值增長帶來的稅收預期證券化，獲得融資后用于該區(qū)域開發(fā)。美國國會2022年7月通過的《芯片與科學法》是政府財政預算補貼本國乃至在美國投資的外資企業(yè)以實現(xiàn)經(jīng)濟管治目標、促進本國綜合利益的實例，是美國政府落實2800億美元產(chǎn)業(yè)政策支持計劃的規(guī)范化形式。美國政府無意投資設立公營公司，主要通過附條件給各種補貼的方式支持在美國建立新業(yè)務或擴大現(xiàn)有業(yè)務的本土或外來芯片制造商，以及支持人工智能、機器人和量子計算等領(lǐng)域的創(chuàng)新研究。為鼓勵美國公司在本國建立新的芯片制造廠，該法規(guī)定了390億美元的稅收優(yōu)惠和其他激勵措施。所謂附條件，即有關(guān)企業(yè)要被納入或服務于美國政府的政策和管理目標，包括促進半導體制造回流美國、減少供應鏈對外國半導體來源的依賴、確保接受補助的公司在美國投資、服務于美國的軍備需要、獲補助期間不得在特定國家投資28納米以下制程技術(shù)，等等。①歐盟同美國差不多，經(jīng)濟事務開支占比GDP由2020年的6.1%，上升到2021年的6.3%，達9180億歐元。②受美國2022年推出的工業(yè)補貼計劃影響，歐盟決策機構(gòu)擔心新的投資會轉(zhuǎn)移到美國，于是也開始考慮以歐洲主權(quán)基金設置補貼項目來對抗美國政府對私人公司的補貼，主要涉及電池、電動汽車、風力發(fā)電和芯片等領(lǐng)域。

美國、歐盟各國和其他國家用財政補貼手段進行引導式管理都是柔性行使權(quán)力的過程。其權(quán)力源于預算支出，但只有政府消耗的部分直接轉(zhuǎn)化成了權(quán)力，余下部分往往會以補貼、補助等形式付給私人公司，相當于對私人公司履行合同義務給予的回報，實為變相地購買了后者的勞務，將相應的預算開支隱蔽地轉(zhuǎn)化成了權(quán)力。

四、公共預算中個人最終消費支出生成的權(quán)力

公共財政預算支出中直接用于個人的最終消費支出，雖然從體量上看主要是“個產(chǎn)→權(quán)利”關(guān)系的曲折表現(xiàn)，但卻是以政府預算支出行為推動的。所以，這個過程中起主導作用的是“公產(chǎn)→權(quán)力”關(guān)系和邏輯，其中包含的“個產(chǎn)→權(quán)利”關(guān)系服從、服務于前者的需要。

在國家發(fā)展的單純型階段，通常情況下政府不安排社會性公共支出，只有英國等極少數(shù)國家在那個階段的晚期不得已做了少許這類安排，其他國家在不同歷史時期有的也有過諸如“開倉濟貧”之類的“賑災”記錄，但非常態(tài)。到了復合型國家階段，特別是20世紀中葉以后，發(fā)達國家的社會性公共支出部分開始大幅增長。以下是若干有樣本意義的國家的包括醫(yī)保、養(yǎng)老、喪失工作能力、家庭、就業(yè)和住房等方面福利項目在內(nèi)的社會公共支出從1880年到2016年占同年GDP的比重變化，其中每組第一個數(shù)字反映1880年或有統(tǒng)計的最早年份的情況，第二個數(shù)字反映2016年或有統(tǒng)計的最新年份的情況：澳大利亞0.00%/19.15%；加拿大0.00%/7.21%（2015年）；丹麥0.96%/28.68%；法國0.46%/31.55%；德國0.50%/25.29%；希臘0.00%/27.03%；意大利0.00%/28.87%；日本0.05%/23.06%（2013年）；挪威1.07%/25.07%；西班牙0.00%/24.61%；瑞典0.72%/27.06%；英國0.86%/21.49%；美國0.29%/19.32%。①新興國家往往沒有完整數(shù)據(jù)，從有限的數(shù)據(jù)來看所占比例都較低，但絕對量并不小。

在政府財政預算的社會性支出中，有一個與權(quán)利關(guān)系密切同時與權(quán)力關(guān)系疏遠的部分特別值得關(guān)注。它就是財政預算中用于個人的最終消費支出，即由政府支出但歸個人（包括家庭）享用的部分，實際上是政府向個人間接或直接的轉(zhuǎn)移支付。這類預算支出中相當大一部分會回到個人手中，成為個人的財產(chǎn)性收益，因而最終表現(xiàn)為個人在經(jīng)濟、社會方面的某種權(quán)利，同時也會有一部分生成為權(quán)力。按歐盟和經(jīng)合組織的分類，作為政府社會性支出的一部分，劃入政府預算個人最終消費支出范圍的有四類貨品和服務：（1）醫(yī)保方面，包括醫(yī)療貨品、器械和設備、門診服務、醫(yī)院服務、公共衛(wèi)生服務、健康研發(fā)、衛(wèi)生狀況；（2）娛樂—文化—宗教方面，包括娛樂和體育服務、文化服務、廣播出版服務，宗教及其他社區(qū)服務、娛樂研發(fā)等；（3）教育方面，包括學前教育、初等教育、中等教育、高等教育、其他教育、教育附屬服務、教育研發(fā)；（4）社會保障方面，包括疾病與殘疾人、老年人、大屠殺幸存者、家庭、兒童、失業(yè)、住房、社會保護、消除歧視等。需說明的是，有些國家把住房方面的支出算在政府提供的社保類支出中，但歐盟和經(jīng)合組織都把住房作為單獨類別。

筆者根據(jù)IMF相關(guān)數(shù)據(jù)計算了若干有樣本意義國家的廣義政府2019財年預算支出中，用于個人的最終消費支出所占比重及在四個項目中居第一、第二的項目所占的比重（見表3）。②

還要看到，在醫(yī)療保健、娛樂—文化—宗教、教育、社保四個方面的政府預算個人最終消費支出中，社保對個人的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付長期增長。20世紀中后期及之前，政府預算個人最終消費支出中大部分是非現(xiàn)金的轉(zhuǎn)移支付，即接受者免費或以較低的價格從政府處獲得特定的貨品和服務。但當代情況發(fā)生改變，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（通過銀行賬號、支付平臺或以現(xiàn)鈔、匯款、支票等形式進行）在發(fā)達國家已成主要形式。在那里，廣義政府現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付在2010年前后已平均占到GDP的10%—15%，但在欠發(fā)達國家，尤其是非洲和亞洲欠發(fā)達國家，這一比例還較低，中東北非只有5%左右，拉美國家6%左右，亞太和非洲一些國家不到2%。[8]（p16）現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付是將錢直接支付給符合條件的人，其中有的不附條件，有的附條件。英國獨立智庫海外發(fā)展研究所（ODI）對82個國家（37個高收入國家、25個中高收入國家、13個中低收入國家和7個低收入國家）2018年或最新財年預算支出的研究報告表明，所得稅和直接轉(zhuǎn)移支付在高收入國家、中高收入國家、中低收入國家和低收入國家，都將較高的市場所得基尼系數(shù)降低為較低的可支配收入基尼系數(shù)，幅度依次分別是15%、4%、2%和1%，降幅為32%、8%、6%和3%。[9]（p36）在發(fā)達國家，政府轉(zhuǎn)移支付成了降低基尼系數(shù)、實現(xiàn)收入平等的主要手段。稅收政策在這方面的功能已退居其次，盡管轉(zhuǎn)移支付還得靠直接稅提供財源。[10]（p6-7）

這里涉及的政府對個人的轉(zhuǎn)移支付，實際上是公共機構(gòu)把通過廣義稅收（包括社保繳款）等方式從不特定個人處提取的個產(chǎn)集中起來形成公產(chǎn)，然后以二次分配的形式又返還給不特定個人，即“個產(chǎn)→公產(chǎn)→個產(chǎn)”。它的社會功能是公共機構(gòu)將高收入、較高收入階層的部分財產(chǎn)分給低收入、很低收入階層，以達到降低收入方面的基尼系數(shù)、緩和社會沖突的目的。以此目的所征稅收大部分最終會回到個產(chǎn)的位置，從而在法律上重新表現(xiàn)為權(quán)利。政府預算支出中為個人最終消費支出的款項，通常是單方面、無對價的，這一點將它與政府為履行法定職能而在市場上購買貨品和勞務區(qū)分了開來。這里應注意的是，政府通過二次分配、轉(zhuǎn)移支付給個人的是貨品、服務或現(xiàn)金等財產(chǎn)（服務可折算為現(xiàn)金），并不是權(quán)利。只有它們被返還給個人后，在法律上才有了權(quán)利特征。所以：（1）政府轉(zhuǎn)移支付過程的實質(zhì)是“個產(chǎn)→公產(chǎn)→個產(chǎn)-”，“-”是個產(chǎn)在運動過程中因政府為執(zhí)行再分配職能發(fā)生的財產(chǎn)消耗（即辦公成本）。作為公產(chǎn)被消耗掉部分的體量和占比有多大，權(quán)力的體量和占比就多大。（2）不論何種政府對個人的轉(zhuǎn)移支付，“公產(chǎn)→權(quán)利”是表象，“個產(chǎn)→權(quán)利”才是實質(zhì)；最終完成轉(zhuǎn)移支付到達個人手中的財產(chǎn)其實是“過路”公產(chǎn)、名義公產(chǎn)，因為它們最后還是回到了個產(chǎn)的位置；只有在這個過程中被公共機構(gòu)正常消費掉的部分才是形成權(quán)力的實際公產(chǎn)。

當代發(fā)達國家，尤其是西歐、北歐國家的政府，歷史上在推行高水平社會福利方面多采取“保姆式”“家長式”方式。但是，“保姆”“家長”也要穿衣吃飯和使用場地、設施、裝備。負責這方面工作的政府部門，如社會福利部和下屬機構(gòu)等的經(jīng)費都是這方面開支的組成部分，而這些經(jīng)費的耗用本身就是形成權(quán)力和行使權(quán)力的表現(xiàn)。盡管從分類上可以把所需要耗用的支出放在一般公共服務支出項下，但它們實際上是因辦理這方面的事務產(chǎn)生的，如何記賬只是會計層面的技術(shù)問題。

所以，當代國家以政府二次分配、“福利國家”、“看得見的手”為主要標識的行為生成的特有法現(xiàn)象，都是可以用“公產(chǎn)→權(quán)力”“個產(chǎn)→權(quán)利”轉(zhuǎn)化邏輯輔以前述“個產(chǎn)?公產(chǎn)、個益?公益、權(quán)利?權(quán)力”相通原理解釋的。其中，通過政府預算支出給個人的福利如醫(yī)保、文體活動、受教育費減免、失業(yè)救濟、補貼、補助、養(yǎng)老金等等，形式上是公產(chǎn)轉(zhuǎn)移到了個人手里生成了權(quán)利，但從全過程看，實際情形是經(jīng)二次分配形成了“個產(chǎn)→公產(chǎn)→個產(chǎn)-”循環(huán)。其中“個產(chǎn)-”表示數(shù)量有所減少的個人財產(chǎn)。“個產(chǎn)”循環(huán)后減少的原因是，原有的全部個人財產(chǎn)在循環(huán)過程中被公共機關(guān)以官員工薪、辦公場地租金或折舊、辦公經(jīng)費、設施、裝備損耗費等形式消耗了一部分。所以，二次分配是一個全社會個產(chǎn)總量從而權(quán)利總量較之初始分配有所減少但能使反映分配不平等的基尼系數(shù)有所降低的過程，同時也是公產(chǎn)從而權(quán)力體量難免有所增加的過程。以現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付為例，有關(guān)款項從財政學角度看無外乎經(jīng)歷了一個循環(huán)：一部分個人財產(chǎn)被以所得稅等形式征收、集中到政府手中成為公產(chǎn)，政府再以預算支出方式通過相關(guān)機構(gòu)發(fā)放給不特定個人，回到個人手中，成為個人的財產(chǎn)和相應權(quán)利。所有二次分配、“福利國家”和政府介入，都或多或少包含一些這樣的內(nèi)容。

當代世界各國雖然以現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的方式實施二次分配多了起來，但總體看主要采用的還是非現(xiàn)金形式，因而此時公產(chǎn)本身也往往有一個因轉(zhuǎn)換所有權(quán)主體而生成權(quán)力、伴生權(quán)利的過程。以免費教育為例，所需經(jīng)費由不特定個人以納稅等形式集中到政府手中形成公產(chǎn)、進入財政預算后，政府不論如何支出，都會附條件地將其放到教育機構(gòu)法人財產(chǎn)權(quán)利或自然人財產(chǎn)權(quán)利（如免掉的學費）的位置，從而形成類似于公產(chǎn)注入公營公司生成的“兩權(quán)”：政府相應的管理權(quán)力；學校作為法人機構(gòu)的權(quán)利（法人財產(chǎn)權(quán)、辦學自主權(quán)）或?qū)W生享有的在校受教育的權(quán)利等等。這類過程都在“公產(chǎn)→權(quán)力”“個產(chǎn)→權(quán)利”轉(zhuǎn)化關(guān)系和“個產(chǎn)?公產(chǎn)、個益?公益、權(quán)利?權(quán)力”相通關(guān)系原理起作用的范圍內(nèi)。

五、幾點結(jié)論

上文在關(guān)注處于存量狀態(tài)的公產(chǎn)與權(quán)力的關(guān)系的同時，重點考察了流量狀態(tài)的“公產(chǎn)→權(quán)力”轉(zhuǎn)化邏輯生成權(quán)力的具體機理，同時也努力解析了其中包含的一些“個產(chǎn)→權(quán)利”轉(zhuǎn)化路徑。至此，本文得出的結(jié)論主要有以下四點。

（一）欲把握一國公產(chǎn)與權(quán)力的關(guān)系，首先得對公產(chǎn)本身的構(gòu)成等基本方面有較確切的認識。確定一國公產(chǎn)構(gòu)成是一件十分復雜而易引起爭議的工作，而且法學不同于財政學，法學需要根據(jù)自己的情況，按照憲法和相關(guān)學理來確定公產(chǎn)范圍、劃分公產(chǎn)與個產(chǎn)的界限。基于這一要求，實踐法學首先應將一國之公產(chǎn)區(qū)分為存量和流量兩部分，即區(qū)分為廣義政府部門資產(chǎn)凈值與相關(guān)財政年度廣義政府預算收入，并在必要時將兩者以合理方式匯總，作為確認一國之權(quán)力的體量的物質(zhì)基礎(chǔ)。其次，實踐法學還應按財年將廣義政府部門的流量資產(chǎn)即預算收入?yún)^(qū)分為來源于狹義稅收的和來源于社會繳款的兩個部分。如此劃分在實施憲法和法律方面的好處表現(xiàn)在：一是便于區(qū)分、明確源于稅收的廣義政府部門預算支出生成的權(quán)力相對于憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利和本國法律體系中公法保障的個人權(quán)利、自由、正當個人特權(quán)和豁免的對應保障義務；二是便于區(qū)分、明確源于社會繳款的廣義政府部門預算支出生成的權(quán)力相對于個人或居民在經(jīng)濟、社會的權(quán)利方面的對應保障義務。在這兩個領(lǐng)域，權(quán)力與權(quán)利之間，法理上構(gòu)成內(nèi)容有差別的實質(zhì)上的對應債權(quán)債務關(guān)系。

直接生成權(quán)力是公產(chǎn)出現(xiàn)的歷史初衷和基本的現(xiàn)實需要，但廣義政府部門資產(chǎn)凈值（即存量資產(chǎn)）由于不自動進入政府預算支出體現(xiàn)的公共消費過程，因而并不直接生成現(xiàn)實的權(quán)力，只表現(xiàn)為權(quán)力儲備。所以，對于權(quán)力的生成和形成法律效應來說，公產(chǎn)凈值并非廣義政府部門必不可少的，沒有它，公共機構(gòu)通常也能依靠自身以稅收為主的財稅管道籌集足夠的資產(chǎn)以維持社會對權(quán)力的需求。這正好解釋了當代多數(shù)發(fā)達國家廣義政府部門資產(chǎn)凈值為負數(shù)卻仍能維持權(quán)力存在和運轉(zhuǎn)的原因。可見，公產(chǎn)中處于動態(tài)的流量公產(chǎn)即政府預算收支才是權(quán)力現(xiàn)實的直接的來源，它不可缺少且體量必須足夠。

（二）公產(chǎn)應區(qū)分為名義公產(chǎn)和實際公產(chǎn)。實際公產(chǎn)直接生成權(quán)力，名義公產(chǎn)只是在政府預算支出中作為分配對象發(fā)揮輔助調(diào)節(jié)功能，最終會回歸居民部門或個人。從權(quán)力生成角度看，實際公產(chǎn)在政府年度財政預算中表現(xiàn)為可最終用于政府消費支出的部分，它可進一步分為三塊：一是政府集體最終消費支出中單純生成權(quán)力的部分，即一般公共服務支出、國防支出和公共秩序與安全支出。這一部分很直觀，容易統(tǒng)計、計算。對于生成權(quán)力的公產(chǎn)來說，這部分是最典型最純粹的，實際上是單純型國家時期財政預算結(jié)構(gòu)、功能的延續(xù)。二是前述權(quán)力和權(quán)利“兩權(quán)”分離情況下投入各類公營公司的公產(chǎn)中為履行政府職能消耗的部分，包括但不限于政府機構(gòu)和官員的耗用。以非金融公營公司為例，不論哪國由公產(chǎn)投資創(chuàng)辦的公司，政府終歸要行使一部分控制權(quán)（權(quán)力），公司或多或少有一部分相對于政府權(quán)力的法人權(quán)利。從理論上說，政府貫徹自己施政目標消耗掉的那部分屬實際公產(chǎn)，與法人權(quán)利相對應的部分不是實際公產(chǎn)。不過，在“兩權(quán)”共享的財產(chǎn)中很難辨識、定量區(qū)分與權(quán)力相對應的財產(chǎn)和與權(quán)利相對應的財產(chǎn)，只能做大體評估。三是廣義政府預算用于個人、居民部門的最終消費支出中由公共機構(gòu)耗用的部分。如政府預算支出用于公立學校、公立醫(yī)院的支出，以及發(fā)放現(xiàn)金或?qū)嵨镱愞D(zhuǎn)移支付支出等，無不是有政府部門和官員出面做規(guī)范、管理方面的工作的，他們在工薪、實施、裝備等各方面的消耗就屬于這一類。

（三）在對一國全部財富或財產(chǎn)做二元劃分的框架下，廣義政府部門對其投入經(jīng)營性資產(chǎn)形成的公司享有的財產(chǎn)所有權(quán)是權(quán)力而非權(quán)利。這是指政府預算經(jīng)營性支出投入市場和經(jīng)濟過程后形成的“兩權(quán)”中的權(quán)力部分。以公產(chǎn)獨資企業(yè)為例，在政企完全不分的情況下它沒有“兩權(quán)”關(guān)系問題，相應的公產(chǎn)只生成權(quán)力，不生成權(quán)利。但是，即使在政企分開的情況下，公產(chǎn)也會有相當大的部分生成權(quán)力，至于其生成的權(quán)力具體占多大比例則視不同國家、不同時期的具體制度或政策而定。按中國《憲法》第9條、第10條的規(guī)定和精神，以及《民法典》第246條的規(guī)定，注入國有公司的資產(chǎn)首當形成國家財產(chǎn)所有權(quán)，它表現(xiàn)為由國務院或地方人民政府履行的“出資人職責”或享有的“出資人權(quán)益”（《民法典》第257條），這些都是權(quán)力在中國法律體系下的具體存在形式。按中國《憲法》第三章的規(guī)定和精神，這里的“所有權(quán)”“職責”“權(quán)益”都處在國務院或地方人民政府行使的“職權(quán)”“權(quán)限”范圍內(nèi)，屬于權(quán)力。因為，根據(jù)中國《憲法》的規(guī)定和精神，國內(nèi)法范圍內(nèi)任何國家機關(guān)都只是權(quán)力主體，即職權(quán)、權(quán)限的主體，不是權(quán)利主體。按前引國際貨幣基金組織等國際權(quán)威組織發(fā)布的“SNA 2008”的歸類，它屬于由廣義政府部門行使的“法律所有權(quán)”。我國民商事立法將國家財產(chǎn)所有權(quán)及其具體表現(xiàn)（即由國家機關(guān)行使、“出資人職責”享有的“出資人權(quán)益”）定位于權(quán)利是可以理解的，因為它們畢竟是民商事法律。但是，憲法學和法理學應堅持本學科對它的權(quán)力定性。從另一方面看，法學也不能因廣義政府對公營公司的財產(chǎn)享有諸如“出資人職責”“出資人權(quán)益”或“法律所有權(quán)”而否認公營公司擁有的“法人財產(chǎn)權(quán)”（如中國《公司法》第3條的規(guī)定）和它們對其不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有的“占有、使用、收益和處分權(quán)利”（如中國《民法典》第269條的規(guī)定）以及“SNA 2008”認定的公營法人“經(jīng)濟所有權(quán)”屬于權(quán)利。因為，這些現(xiàn)象處在與權(quán)力對稱的位置，支撐它的實際上是屬于法人組織的財產(chǎn)。這部分財產(chǎn)因主體轉(zhuǎn)換而變成了可由法人自主占有、使用、收益和處分的，在法律上應當視同自然人擁有的財產(chǎn)。

民法的規(guī)定如果同憲法抵牾，在理解、解釋和實施過程中都應以憲法為準。對于國家財產(chǎn)所有權(quán)分解出的“兩權(quán)”中由國家機關(guān)直接行使的那部分“權(quán)”根據(jù)憲法應認定為權(quán)力而非權(quán)利。這早有學者以自然資源國家所有權(quán)為實例做過論證，筆者也直接做過論證。①

（四）一國公產(chǎn)占該國全部財產(chǎn)的比重客觀上受拉弗曲線認定的禁區(qū)限制，因而權(quán)力的體量占法權(quán)的比重也是受限的，超過必要限度會產(chǎn)生有損于權(quán)利、法權(quán)乃至權(quán)力本身的法律效應。以2020財政年度為例，以下有樣本意義的國家的稅收占廣義政府財政收入的比重為：英國71.8%；美國69.4%；巴西75.1%；德國50.6%；法國58.9%；俄羅斯50.3%；日本54.3%；中國66.3%。②這些數(shù)據(jù)表明：在各國政府年度預算收入中，通常都是稅收占大頭；預算收入主要源于稅收，后者是公產(chǎn)的基本來源。這個事實的法學含義是，稅收是權(quán)力的主要來源。但是，由稅收轉(zhuǎn)換而成的實際公產(chǎn)和與之相對應的權(quán)力，全部或主要是用于公共消費的，不是或主要不是生產(chǎn)性的，雖然在這方面實行不同基本經(jīng)濟制度的國家有程度差別。所以，即使單純從經(jīng)濟生活角度看，稅率也不能過高，其法學含義是，權(quán)力在法權(quán)中所占比重不能過大。拉弗曲線揭示了稅率與稅收收入之間的關(guān)系：在很低的稅率水平上，稅率每增加一個百分點，邊際稅收收入是遞增的；但稅率到達由本國諸多因素決定的某個高點位后，會進入一個稅收禁區(qū)；此后若持續(xù)增加稅率，每增加一個百分點的邊際稅收收入會變?yōu)樨摂?shù)；此時，由于增加稅率導致邊際稅收收入遞減，稅收收入總量將不增反降。[11]（p23-42）

一國公產(chǎn)與稅收收入的依存關(guān)系決定了權(quán)力率與法權(quán)之間的關(guān)系，類似于稅率與稅收收入之間的關(guān)系。因此，權(quán)力在法權(quán)中的比重不能過高，否則會從體量上減損權(quán)利、權(quán)力體量乃至法權(quán)體量。這警示人們，要尋求良好法律效應，公共機構(gòu)有時需要擴充權(quán)力，有時需放棄一部分既有權(quán)力。在具體法權(quán)配置格局下，面對復雜情勢到底選擇擴充權(quán)力還是放棄一部分權(quán)力更能實現(xiàn)人們所期待的法律效應，需主事者全面、客觀衡量。這里假定的是權(quán)力集中或分散程度恒定的情況，此時，權(quán)力體量的增減與其強度的增減呈正相關(guān)關(guān)系。通常的情況是，同樣的體量，權(quán)力愈集中其強度愈高，反之則愈低。因此，在原有的基數(shù)上提升或降低權(quán)力集中程度，一定會相應程度地改變原有的法權(quán)結(jié)構(gòu)平衡，即改變原有的權(quán)力與權(quán)利平衡。

公產(chǎn)與權(quán)力、權(quán)利的關(guān)系在當代固然錯綜復雜，但筆者相信，通過跨學科深度研究，可以充分揭示它們互動的規(guī)律性并善加運用。在實踐法學話語體系下，本文僅僅研究了數(shù)種財產(chǎn)、利益與對應法現(xiàn)象之間雙向度關(guān)系中的很小一部分，即“公產(chǎn)→權(quán)力”轉(zhuǎn)化關(guān)系及附著在其中的一些“個產(chǎn)→權(quán)利”轉(zhuǎn)化關(guān)系。顯然，本文只是有了一個開頭，希望它能起到拋磚引玉的作用。（感謝密蘇里大學（UMSL）馮鴻璣教授從經(jīng)濟學視角對本文提出寶貴修改意見）

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責任編輯"" 王"" 京

①我國財政學者近年在做資產(chǎn)統(tǒng)計時采用了二元劃分的分析框架，把社會的全部資產(chǎn)（或財富）分為包括廣義“公司”在內(nèi)的居民（或住戶、家庭，法學上可謂個人）部門與廣義政府部門，并將廣義公司的資產(chǎn)按最相近原則分別劃歸上述兩大部門（參見李揚、張曉晶：《中國國家資產(chǎn)負債表2020》，中國社會科學出版社2020年版，第1—15頁）。本文亦選用這種分析框架，將一國歸屬已定的全部財富（或資產(chǎn)）及其對應的法權(quán)做了公產(chǎn)與個產(chǎn)、權(quán)力與權(quán)利的二元劃分。

②Government Spending，by Esteban Ortiz-Ospina and Max Roser，https：//ourworldindata.org/government-spending#government-spending-in-early-industrialised-countries-grew-remarkably-during-the-last-century.

③IMF Fiscal Affairs Departmental Data，based on Mauro et al.（2015），OurWorldInData.org/government-spending·CCBY.

④See OECD （2023）， General Government Spending （indicator），doi：10.1787/a31cbf4d-en （Accessed on Jan.2，2023）.

①國際貨幣基金組織、世界銀行等經(jīng)濟組織一直使用廣義的“公司”（corporations）概念，其范圍不僅包括依法成立的法人公司，還包括合作社、有限責任合伙企業(yè)、準公司等。見 The System of National Accounts 2008 （“SNA 2008”）， EC， IMF， OECD， United Nations and World Bank，New York， 2009， pp.75-81.

②按同樣原則，可將我國特有的集體財產(chǎn)所有權(quán)放在與國家財產(chǎn)所有權(quán)相對稱的法人財產(chǎn)權(quán)利，作為權(quán)利的一個構(gòu)成部分。這種處理方法的實在法依據(jù)是我國《民法典》第99條、第100條關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織“依法取得法人資格”的規(guī)定。

①See IMF Data Access to Macroeconomic amp; Financial Data， Public Sector Balance Sheet（PSBS）， https：//data.imf.org/（accessed on Jun.1， 2023）.

②Ibid.

③Ibid.

①See IMF Data Access to Macroeconomic amp; Financial Data， Government Finance Statistics，GFS 2020， https：//data.imf.org/（accessed on Jan.3，2023）.

①主要根據(jù)國際貨幣基金組織網(wǎng)站公布的相關(guān)國家的政府資產(chǎn)負債表計算、編制而成。資料來源：Public Sector Balance Sheets（PSBS），https：//data.imf.org/（accessed on Jul.4，2022）.

②中間消費是國民經(jīng)濟核算的一個概念，也稱為中間消耗，它衡量的是生產(chǎn)過程中作為投入而消耗的商品和服務的價值，即政府購買自用的商品和服務，如會計或信息技術(shù)服務。

③See General Government Procurement Expenditure （% of GDP），Source： Government at a Glance–OECD （2017）.

④See General Government Procurement （% Government Expenditures）， Source： Government at a Glance– OECD （2017），OurWorldInData.org/government-spending·CCBY.

表2" 從預算支出看若干國家流量公產(chǎn)占GDP的比例（單位：千億本幣；2016財年）

①See OECD National Accounts Statistics，Eurostat Government Finance Statistics，https：//doi.org/10.1787/888934258382，（accessed on Jan.8，2023）.

② See OECD （2022）， General Government Spending by Destination （indicator），https：//data.oecd.org/gga/general-government-spending-by-destination.htm， （accessed on Dec.8，2022）.

①See OECD （2012），Collective Services， in Eurostat-OECD Methodological Manual on Purchasing Power Parities，https：//doi.org/10.1787/9789264189232-12-en，（accessed on Dec.2，2022）.

②See IMF Data Access to Macroeconomic amp; Financial Data， Government Finance Statistics（GFS），https：//data.imf.org/（accessed on Dec.28， 2022）.

③Source： International Monetary Fund （via World Bank），OurWorldInData.org/government-spending·CCBY.

④See Military Expenditure （% of General Government Expenditure），https：//data.worldbank.org/indicator/MS.MIL.XPND.ZS（accessed on Oct.10，2022）.

①See Government Current Expenditures by Function：Annual，https：//fred.stlouisfed.org/release/tables？rid=53amp;eid=5221（accessed on Oct.10，2022）.

②See IMF Data Access to Macroeconomic amp; Financial Data，https：//data.imf.org/（accessed on Jan.12，2023）.

①同中國法律制度對照可知，國際貨幣基金組織各種文件中的“公營公司”，不包括我國《民法典》中的機關(guān)法人，但包括所有公有企業(yè)法人、事業(yè)法人和社團法人。我國法律制度中沒有“公營法人”“公共法人”“公法人”之類概念，由于本文討論的主要是其他國家的情況，故使用“公營公司”一詞。

②See Public-Private Partnerships for Transportation and Water Infrastructure，January 2020，https：//www.cbo.gov/publication/56044（accessed on Oct.19，2021）.

①See Ana Swanson， “Congress Is Giving Billions to the Chip Industry”， The New York Times， Aug.3， 2022; Whats in the recently passed CHIPS Act？ https：//usafacts.org/articles/whats-in-the-recently-passed-chips-act/（accessed on Oct.19，2022）.

②See Government Expenditure on Economic Affairs，https：//ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php？title=Government_expenditure_on_economic_affairs（Jun.2，2023）.

①See Social Expenditure % of GDP-（OWID Extrapolated series），https：//ourworldindata.org/grapher/social-spending-oecd-longrun？tab=table（accessed on Oct.19，2022）.

②See IMF Data Access to Macroeconomic amp; Financial Data， Government Finance Statistics，GFS 2020，China（P.R.Mainland，GFS 2018），https：//data.imf.org/（accessed on Jan.3，2023）.

①徐祥民：《自然資源國家所有權(quán)之國家所有制說》，載《法學研究》2013年第4期，第35頁；童之偉：《憲法與民法典關(guān)系的四個理論問題》，載《政治與法律》2020年第5期，第71—83頁。

②See OECD （2023）， General Government Revenue （indicator）. doi： 10.1787/b68b04ae-en （Accessed on Jan.14，2023）.