論農地征收中的利益兼顧

收稿日期：2023-10-02

作者簡介：孫小雨（1990—），女，中國國學研究與交流中心助理研究員（北京，100101），西南政法大學民商法學院博士研究生（重慶，401120）。

基金項目：國家社科基金一般項目“宅基地資格權入法后三權分置權利構造法理研究”（21BFX193）。

摘要：我國農地征收有強制征收與自愿協商征收兩種模式。強制模式下，地方政府單方主導征收、不尊重被征地農民意愿、強制剝奪其合法土地權利、住宅不予單獨補償、未經補償即先行征收，追究不服征收人的法律責任，凸顯國家權力。自愿協商模式下，政府就征地公告、補償安置協議、征收風險評估等反復聽取各方意見，農地住宅先補償后征收，讓渡部分土地增值收益，改善了被征收人的生活生存條件，國家征收公權力得以維護。未來的農地征收立法，應在公正合法補償前提下，在堅定不移完成既定征收目標的同時，增加被征地補償方式，固定土地價值增長收益分成比例，增加被征地農民個人收入，兼顧國家集體個人三方利益，完善國家與被征收人共贏的自愿征收模式。

關鍵詞：農村土地；農村村民住宅；被征地農民；強制征收；自愿協商

中圖分類號：D922.32""""" 文獻標識碼：A""""" 文章編號：1003-8477（2024）01-0149-10

土地城鄉二元制是1950年《土地改革法》（第35條）規定并由我國憲法確認的。作為農業大國，我國農村土地遠多于城市土地。[1]（p126）從1953年最初的城市改造、公共基礎設施修建，到現今確定城鎮規劃布局建設邊界、改進基礎設施、提升公共服務空間、擴大企業產業，我國城市城鎮現代化建設需要大量農村土地。國家對農村土地的征收，遠沒有到達盡頭。

我國農地征收的法律規范，有1953、1958、1982年三部專門的行政法規以及散見于1987年生效經四次修訂修正的《土地管理法》中，形成自愿與強制征收兩種模式。征收模式的立法演變，是我國農地征收從國家權力本位轉向尊重個體權利、轉向個人本位的真實映照。“強國必先強農，農強方能國強”。[2]處理好被征地農民的住房、生活、社會保障等，維護其合法權益，是強農強國的重要措施。國家利用公權力征收農村集體及集體農民的土地所有權，必然觸及其既得利益，那么，國家與被征地人的利益是否一定對立？是否一定要采用暴力、強制措施？國家如何在完成征收的同時兼顧被征地人的利益、達至二者的共贏？如何使我國農地自愿征收模式更為完善與健全？本文就相關問題進行探討，并求教于學界同仁。

一、集體農地收歸國有的強制征收模式

（一）1982年《征地條例》的土地征收內容

在1982年頒行的《國家建設征用土地條例》（下稱1982年《征地條例》）中，征收農村土地采用強制模式，主要內容有：

1.集體土地“兩權”分離卻只有一個被征收人

1982年《征地條例》規定，由所在地的縣、市土地管理機關組織用地單位、被征地單位以及有關單位，商定預計征用的土地面積和補償、安置方案，簽訂初步協議；初步協議審批核定后，用地單位與被征地單位簽訂協議，并督促被征地單位按時移交土地。用地單位支付的各項補償和安置補助費納入當年集體收益分配，由農民集體用于發展生產、安排、支配。①這里的用地單位即征收人；被征地單位即被征收人是集體土地所有權人；被征地所在縣市土地管理機關（以下簡稱地方政府）是征收農地的組織者，不是征收人，組織用地單位與農村集體經濟組織（以下簡稱農村集體）商定農地征收事項：簽訂補償安置方案、按時交出土地、土地補償費劃歸農村集體支配。

我國經濟改革最先在農村發端。[3]（p20）黨的十一屆三中全會至1981年底，全國農村已有90%以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制。[4]（p1）由人民公社統一經營的農用地，逐步包產到戶，由集體農民承包經營；集體土地由“一權”分離為“兩權”：土地所有權、土地承包經營權。“兩權”分離后，農村集體對集體土地的部分權能，如占有使用收益甚至處分等權能由取得土地承包經營權的成員享有。土地承包權實踐是集體成員權的經濟權利實現形式，承包經營農地的收益，成為農民家庭的主要生活來源。[5]（p138）

農地被征收人系指因土地征收而喪失權利或致其權利受到影響的人。土地是農民最為重要的財產和生存之本，在設計集體土地征收制度時，應將農民作為“被征收人”所指涉的主體。[6]（p57）一地兩權，被征收人至少應包括農村集體土地所有權人和土地承包經營權人，但1982年《征地條例》只將農村集體認定為被征收人，排斥集體農民的被征收人資格，這會產生如下問題：

其一，農村集體越權代理，侵害集體農民的土地承包經營權。農村集體是獨一無二的被征收人，集體農地被征收，只能由其代集體農民簽訂補償安置協議，收取各項征地補償費和安置費。不經授權就代本集體農民行使權利，侵害了集體農民成員權，違反了所有權人不得干涉用益物權人行使權利的規定；②在土地征收中，被征地農民本是自身利益的最佳決策者，卻不能直接參與征收補償安置，沒有發言權，其合法權益難免受到侵害。

其二，被征地農民合法權益難以維護。在2020年《民法典》將農村集體法人化之前，農村集體經濟組織一直游離于法人體系之外，是一個“憲法上有地位，民法上無人格”的經濟社會存在。[7]（p57）集體經濟組織通常有代表農民簽訂補償安置協議的意愿，但其并不具有法人地位，且為集體農民發聲還可能面臨“搭便車”等問題。故而，在數十載農地征收存在大量侵權的情況下，實踐中并不存在農村集體代表集體農民維權的例證。由于被征地農民不具有被征收人資格，無權直接參與征收程序，不能直接與征收人協商補償安置事項，不能向征收人討要補償費，行使訴權，只能起訴農村集體，③在既有司法體系中得不到救濟。

其三，強制不是被征收人的農民交出土地，侵犯成員權，有悖法理。土地是農民生存之本，既然集體農民不是被征收人，那么其沒有交出土地的義務。強制不是被征收人的農民交出征收的土地，從理論上講不通，亦勢必導致征收工作困難重重。有學者指出，農村集體有成員，就有成員權的法律問題。只是過去的政策和法律忽視了這個要點，造成在農村集體經濟組織成員權方面存在缺陷。在計劃經濟體制下，政策和法律沒有特別在意成員本身的資格和成員權利。由于忽略了集體農民“成員本身的資格和成員權利”，導致集體成員在“承包地被依法征收、征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”①的合法權利被侵犯。

2.農民享有所有權的住宅不予單獨補償

1982年《征地條例》明確規定，“征用無收益的土地，不予補償”，“征用宅基地的，不付給安置補助費”；不承認農民自建住宅所有權，將農宅與水井樹木以及青苗等一并作為集體土地上附著物予以補償。還規定：“征用土地拆遷集體的和社員的房屋時，由生產隊或房屋所有者按照社隊的統一安排進行重建”；“被征地單位不得在本條例規定的補償、補助范圍以外，提出額外要求或附加條件”。②集體農民被征收的住宅，按照集體土地附著物給以低廉的補償，重建住宅必須服從社隊的統一安排，沒有自主權，不得提出額外要求或附加條件，被完全排除在權利之外。這背離了所有權的絕對性和排他性，侵害了農民住宅所有權以及住宅被征收后應當獲得補償的合法權利。

3.向不服從征收的農民追究法律責任

1982年《征地條例》明確規定：國家建設征收土地，被征地社隊的干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓。對批準征用的土地，一方當事人堅持無理要求，拒不簽訂征地協議的，由土地管理機關裁決。當事人任何一方不執行征地協議，致使對方遭受經濟損失的，責令賠償；情節嚴重的，對主管人員和直接責任人員處以罰款。煽動群眾鬧事，阻撓國家建設，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任；情節輕微、不構成犯罪的，分別給以治安管理處罰或經濟制裁、行政處分。③

土地征收是一項合法剝奪私有財產的法律制度，也是現代國家協調私人利益與公共利益的必要手段。[8]（p33）“被征地社隊的干部和群眾”，是土地權利人，其承包經營的土地被征收卻不是被征收人，不能參與協商、簽訂協議；要交出土地，補償費卻直接歸農村集體支配；自己的私有農宅被征收，卻作為集體土地附著物、不予單獨補償。作為農地被征收人的農民，與征收人本是同一征收法律關系的當事人，但在涉及土地征收補償等問題時，“更缺少與地方政府討價還價的能力”，[9]（p84）對征地決定有意見卻不善于溝通甚至抗議；作為征收人的國家，本該聽取被征地農民的意見、協調農民個體利益與公共利益的沖突，而不應當將其意見和抗議定義為“妨礙和阻撓”“不執行”“煽動群眾鬧事，阻撓國家建設”等，并追究行政或刑事法律責任，這不是為了公共利益“合法剝奪”其權利，“協調”公私利益的必要措施，而是將被征收人的合法利益與公共利益對立、以國家公權力壓制私權利，導致公私權益失衡，激化雙方矛盾，增加征收難度，[10]（p206）造成各種負面影響，不利于社會的安定團結。

（二）1987—2004年《土地管理法》的土地征收內容

1987年《土地管理法》生效即廢止了1982年《征地條例》。但該條例對《土地管理法》產生深刻影響，至2020年之前，我國農地征收都沿用強制征收模式，造成一系列不良后果。

1.政府單方主導的征收補償程序

《土地管理法》規定，征收土地由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告。地方政府發布征地公告和補償安置方案公告、登記被征收土地所有權和使用權，簡稱為“兩公告一登記”。④我國法律規定，政府征地決定一經公布即生效，就發生被征地物權的設立、變更、轉讓或者消滅的效力。⑤被征地權利一經轉移，被征收人就喪失了與政府就征收決定進行協商的正當權利，陷入無可作為的弱勢境地。[11]（p20）在兩公告發布之前，并無地方政府聽取意見、修改征地決定、修改補償安置方案的規定，沒有賦予被征地農民投訴、起訴、申訴的權利。聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，是在征地補償安置方案確定后。被征地農民不同意補償安置方案，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置協議不影響征用土地方案的實施。①即不管征地補償安置協議是否達成、不論被征地農民對補償標準的爭議是否正在協調、裁決中，都不影響征地方案的實施，不影響其執行效力。這樣的農地農宅征收，授予了地方政府最大的自由裁量權，從批準、公告到補償安置、強制拆遷，都由地方政府絕對地單方主導，被征地農民只能在事后被動且有限地參與，且排斥司法機關參與與救濟。

2.征收實行先交地后補償方式

地方政府組織實施農地征收，主要涉及建設用地單位、集體土地的所有權人、使用權人。1999年《土地管理法實施條例》規定：土地補償費歸農村集體經濟組織所有，征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。②實踐中，歸集體所有的土地補償費經縣鎮鄉三級政府逐級撥付給集體，3個月時間無法交付到被征地農民手中。但是，建設單位在全額支付土地出讓金后，就有權占地開發，而不管征地補償費是否已經發放給被征地農民。補償費用未到，農民就須交出土地，土地補償費撥付給農村集體后還需慢慢分配。補償遲緩而征收先行，未經補償就強制完成農地征收；征地補償費極低，既不及時也不足額。農民失去耕作的土地意味著失去生存技能。盡管有征地安置政策，結果卻是大量農民無業在家；接受就業安置的農民，就業質量不高、收入不多，還有相當比例存在下崗失業隱患。被征地農民的生活生存受到不利影響。

3.征收農民住宅沒有補償的法律規定

1987—2004年《土地管理法》沿用1982年《征地條例》，對農民住宅不予單獨補償。《征地條例》有農地附著物包括農宅的規定，對農宅的補償還算有據可查。《土地管理法》規定的附著物不包括農民住宅，既無登記也無補償規定。這就意味著，把農宅作為集體土地附著物加以補償，于法無據。實踐中，一般是將農民住宅作為被征地附著物給予極其低廉的補償。農民對住宅補償費的多少，沒有發言權，更不可能重新獲得對等的住房水平。法律沒有追究強制拆遷農宅的法律責任，農民私有住宅未得到補償即被強制拆除，即使要求處罰強制拆除侵權行為人，也沒有相應的法律依據。[12]（p131）

（三）強制征收模式造成的不良后果

1982年《征地條例》及1987—2004年《土地管理法》確立了由地方政府絕對主導的強制征收模式：先征收后補償、未經補償就強制農民交出土地；交出土地的是農民，低廉的征地補償費卻劃歸農村集體；農宅不單獨補償即被強制拆除；農民失去農地，就業卻得不到妥善安置等；農村集體及農民作出的“特殊犧牲”無限放大，形成征收利益分配的公私失衡，影響了被征地農民的生活及生存。有調查表明，在全國的失地農民中，有60%左右的人生活十分困難，有穩定經濟收入、沒有因失地影響到基本生活的只占30%左右。[13]（p365）

由于從程序到實體幾乎一邊倒地向公權力傾斜，被征收人在征收中幾無權利可言，[6]（p66）土地征用問題已經成為農民維權抗爭的焦點，[14]（p22）引起國家的高度重視。2004年國土資源部頒行《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，要求地方政府對征地中的嚴重問題及時干預、堅決打擊、果斷制止，其目的就是維護社會穩定。各省級政府紛紛制定土地補償費分配的地方性法規，加強對農地征收補償費的分配及管理。2009年最高人民法院發布《關于當前形勢下進一步做好涉農民事案件審判工作的指導意見》指出，“要結合當前形勢，認真做好農村涉訴信訪工作，努力從根本上預防和減少涉訴信訪案件的發生”。然而，時至2018年，因征收農地引發的官民沖突仍頻頻發生。原本是為了改造城鄉市區、改善生態環境，促進城鄉經濟與社會發展的利國利民的征收，在實踐中，卻引發強勁沖突，損害了農民的切身利益，疏遠了國家與人民關系。由此，制止農地強征、農宅強拆等侵害農民合法權利事件，已經不是出臺并實施司法解釋、部門規章、地方性法規就能奏效，廢止、修改征收土地的相關法律及條款成為必然選擇。

二、集體農地收歸國有的自愿征收模式

（一）土地征收自愿協商模式的雛形

1953年，為征用農民私有農地，國家頒行的《關于國家建設征用土地辦法》第8條和第14條規定，國家征用歸農民私有的農村土地及其住宅的補償費，由當地政府會同用地單位、農民協會與土地權利人或推出的代表，共同評議商定；用地單位根據農民土地所有權證，將土地補償費直接支付給所有權人。這就確認了誰用地誰付費、補償費歸土地所有權人原則。

1958年，歸農民私有的農村土地轉為農村合作社集體所有。國家重新頒行《國家建設征用土地辦法》（以下簡稱1958年《征地辦法》），第8條規定，征用農業生產合作社的土地，土地補償費或者補助費發給合作社。該規定符合土地補償費歸所有權人原則，征收農村土地補償費歸集體所有原則就此確立。農村土地集體化后，農民不再享有自建房屋占用屋基（宅基地）的所有權，只對地面上的自建房屋享有所有權。該《征地辦法》對集體農民私有住宅給予單獨補償，規定：遇有因征用土地必須拆除房屋的情況，應該在保證原來的住戶有房屋居住的原則下給房屋所有人相當的房屋，或者按照公平合理的原則發給補償費。并將水井、樹木及農作物等作為被征地上的附著物，與農民住宅分開補償，分兩個條款加以規定。①

根據1953年、1958年《征地辦法》，征用農村土地，地方政府不是征收人，只是農地征用的組織者，征收人是需要用地的建設單位，被征收人是農地所有權人；土地補償費由征收人與被征收人直接協商，補償費歸土地所有權人——農村集體；農民住宅單獨補償；都有“用地單位應該協同當地人民委員會向群眾進行解釋，宣布對被征用土地者補償安置的各項具體辦法，并給他們以必要的準備時間，使群眾在當前切身利益得到適當照顧的情況下，自覺地服從國家利益和人民的長遠利益，然后才能正式確定土地的征用，進行施工”的規定。②從勘查、征用到補償費確定，當地政府、用地單位都給予解釋、商定，都是在得到土地、住宅權利人同意后征用；兩個征地法規都沒有違反規定、給予制裁的條文，但國家征用都得以順利進行，沒有招致農民反對。1953年、1958年征用農地采用的共同協商、適當照顧、自覺服從的方式，為自愿協商模式。

（二）2020年《土地管理法》確認了自愿協商征收模式

針對1987—2004年《土地管理法》承繼1982年《征地條例》強制征收模式，引發官民社會矛盾、造成司法負面影響等不良后果，2020年《土地管理法》重拾《征地辦法》相關規定并發揚光大，改農地征收強制模式為自愿協商模式，修改了征地程序和補償征收順序。

1.反映被征地農民意愿的先補償后征收程序

2020年《土地管理法》規定的征收農地程序發生了質的變化。征收土地仍由地方政府組織實施，在正式征收決定公告前，需要做好如下三方面前期準備工作：

其一，發布征地預公告。地方政府采用有利于社會公眾知曉的方式，將征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉鎮村組范圍內公告不少于30日。③讓被征地農村集體及農民知曉土地被征收的全部情況與過程，讓其對預公告、補償安置方案、征地社會穩定風險評估等提意見，變原來政府主導的單方征收為雙方的互動行為。預公告不是正式征收公告，不導致土地權利轉移后果，消除了征收決定先生效后安置，讓被征地農民失去協商、談判前提的瑕疵。

其二，廣泛征集意見后才確定補償安置方案。地方政府要開展征地調查工作，對擬征收土地包括農宅現狀進行調查，登記擬征地權利人不動產權證材料；邀請被征地人及其利害關系人參加社會穩定風險評估，將其意見作為申請征收農地的重要依據。①公布的擬征地補償安置方案，包括反饋意見的渠道，方便廣泛聽取意見。多數被征地集體、成員及相關利害關系人認為方案不符合法律法規的，地方政府要召開聽證會、修改方案。只有廣泛聽取意見后，才能確定補償安置方案。這種方式重視和尊重被征地農村集體及農民意愿，真正賦予了農民參與權和談判權，特別是處理好了程序正義和收益分配難題。[15]（p17）

其三，落實補償安置方案。落實補償安置方案的工作主要是：測算補償安置相關費用、保證足額及時到位；與擬征地的被征收人簽訂補償安置協議。落實工作讓被征地農民在征收完成之前心中有數，完全了解征地過程中自己的切身利益，知曉搬遷完畢、交出土地的時間，以及如何與政府配合，并安排好被征地以后的生活與工作；地方政府也將補償安置方案落實到被征地集體、農民及家庭。

在農地征收前期工作完成后，地方政府方“可申請征收土地”。征地申請經依法批準后，在15個工作日內發布征收土地公告，公布征收范圍、征收時間等具體工作安排。②在征地公告確定的時間內，地方政府根據補償安置協議，對被征收人予以補償，實行補償后完成征收。沒有獲得補償，被征地農民有權拒絕交出土地、拒絕搬出房屋；農地不再被強制征收、農宅不再被強制拆除。先補償后征收的順序，使被征地農民的土地、住宅財產權益得以保護，避免了侵害被征地農民基本權益事件的發生。

2.給予農村村民住宅單獨補償

2020年《土地管理法》將農民住宅的權屬、種類、數量等作為需要調查的土地現狀之一，借用1958年《征地辦法》規定，將農民住宅補償費納入征收農地的法定補償范圍，③保護農民住宅所有權和農民的居住權。根據補償費歸所有權人原則，農民住宅單獨補償的費用直接劃歸住宅所有權人，維護其合法權益，符合憲法保護公民合法財產權的規定，使住宅被征收農民應得的補償和未來居住條件，得到充分切實的法律保障。

3.將被征地農民納入社會保障體系

集體土地先補后征、及時足額的補償費，可以解決被征地農民的居住和一定時期的開支問題，但是，涉及被征地農民前去城市城鎮的住房限購、戶籍遷入、孩子入學、就業安排、醫療保險、養老保障等等，并非是補償與安置就能解決的事項。補償與安置不能解決原本在農地上還能自給自足，在搬遷住房獲得補償后，長期無生活來源的被征收人生存問題。

為了解決全部土地住宅被征收人的生存問題，2020年《土地管理法》新增了“安排被征地農民的社會保障費用”部分，專門規定：地方政府應當將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系。社會保障費用主要用于符合條件的被征地農民的養老保險等社會保險繳費補貼。④增加社會保障費用、將被征地農民納入養老社會保障體系，體現了國家對被征地農民改變生活狀況后的細微關懷，體現了被征農地兼顧的社會保障功能和經濟價值，充分考慮了被征地農民為土地發展作出的特殊犧牲和貢獻，力爭避免國家因土地征收經濟發展了而被征地農民卻住房無著落、生活無保障的情況，對為公共利益而不得不離開家園的困難農民，給予特殊保障；對被征地農民原有生活水平和長遠生計的切實保障，提供了法律依據。

概言之，2020年《土地管理法》正確處理了征收程序正義與實體收益分配公正問題，建立了地方政府與被征地農民及集體之間幾上幾下完整商議的農地征收程序，讓被征收人有效參與征收全程；約束公權保障私權，明確被征收人在土地征收中的基本權利，并為權利的行使提供充分有效的救濟與保障。[6]（p66）突出地體現了國家權力本位轉變為對個體本位、農民身份權益、個人意愿、財產權利的尊重，體現了保障自然人基本人權及合法財產權的立法宗旨。農民因土地被征收而改善了生活生存條件，國家為公共利益實施征收的公權力得以維護，征收土地得到了被征地農民及集體的支持與配合，真正實現了國家、集體、農民個人三方利益的兼顧，使我國農地農宅征收法律發生了質的改變。

三、完善利益兼顧與共贏的自愿征收模式

自愿協商的征收模式，從根本上克服和制止了強制征收的諸多弊端。2020年《土地管理法》的改進，兼顧了農地征收雙方的權益。然而，建立國家與被征收人共贏的征收模式，還需要更好地探索建立兼顧國家、農村集體經濟組織和農民利益的土地增值收益有效調節機制。①細化具體問題、建立和諧共贏兼顧各方利益的征收模式，在現有的自愿協商模式下，筆者認為，農地征收立法還有需改進與完善之處。

（一）增加被征地農民可以在不同城市選擇住房安置補償方式

2020年《土地管理法》規定農民住宅被征收可采用貨幣補償、實物補償方式；實物補償除了房屋產權置換外，增加了重新安排宅基地建房。但是，選擇貨幣補償與選擇重新安排宅基地建房的農宅如何補償？選擇房屋產權置換的，是否只能就地選擇住房？到異地安家的被征地農民，是不是就只能選擇貨幣補償？房屋差價導致選擇貨幣補償無能力購房的被征地農民無房可住的，又該如何解決？這一系列問題，現行法律沒有規定。

就農宅的貨幣或實物補償，應當注意如下幾點：

其一，選擇貨幣補償的，以被征收農宅實際價值為補償依據。改革開放以來，我國廣袤鄉村的農民，有相當數量的“農二代、農三代”離鄉不返故土。已經沒有居住、閑置的農宅，征收時可按房屋質量好壞，根據市場行情給予補償即為公平。

其二，選擇重新安排宅基地建房的，根據被拆除房屋市價補償。繼續經營農副業的被征地農民，因農業經營需要，選擇重新安排宅基地建房、要求增加建房面積的，地方政府應在可能的范圍內予以支持。除了劃歸原有宅基地面積外，擴大的建房面積不得作為宅基地無償取得，可以比照集體經營性建設用地價款有償取得，也可以與被拆除房屋的價值沖抵。

其三，選擇房屋產權置換的，要允許被征收人在不同城市城鎮選擇安置住房。與城鎮居民固定在同一城市城鎮不同，農地及住宅被征收的農民，會依據務工、經商、投奔子女、投親靠友等不同情況，選擇不同去向。需要到不同城市城鎮生活的，不能要求被征地農民只能選擇貨幣補償，選擇產權調換安置房屋作補償的，實施征收的當地政府除給予相關補償、補貼、補助費用外，還應聯系接納被征收人城市的地方政府，允許其到立戶的城市選擇安置住房，不適用房屋限購、戶籍限入、交納社保等政策，根據方便其生活、工作等實際情況，提供就近地段的安置房供其選擇，使遷移農民有穩定住房。

（二）對住房困難的被征收人增設住房居住權

被征收農村住房數百平方米、加上農用地等各項補償費，在某一城市還買不到幾十平方米住房，并非怪事。選擇去大城市進行房屋安置的人，或許一時沒有足額錢款支付異地安置房屋的差價。如果因為無錢補差，就不允許其選擇房屋產權調換，或者分配安置住房不補差價，會造成征收補償安置工作的混亂與矛盾，形成社會不安定因素。《民法典》增設有居住權內容。農地被征收人選擇城市城鎮安置房屋的，地方政府可以根據居住權規定，分不同情況設立權利內容不同的居住權，解決住房問題。

其一，設立有期限的無償居住權。在安置標準內，安置房與被征收農宅的差價，原則上應由被征收人承擔。補償費補足兩地住房差價有困難的，地方政府可與被征收人協商，就超出補償款的安置房差價，設立一定期限的無償居住權。居住權期限屆滿前，被征收人分期支付、補足差價后，取得安置住房所有權；期限屆滿未補足差價的，未付清款項折合的住房面積轉為有償租賃。選擇的安置房超過應安置標準的，超標面積的價款由被征收人承擔，價款不足的，或以購房貸款支付、或有償租賃分期付款補足差價，不能無償設立居住權。

其二，設立無期限專屬終生居住權。居住在破舊老宅、靠耕作承包地為生的經濟困難的老弱孤寡農民，征收農地農宅即使給予再公平再合理的市價補償，其也無力支付被征老宅與安置住房的差價。地方政府要完成征收任務、實現征收目的，對這類困難戶，只能具體問題具體處理。按照《民法典》規定，可為某些特定個人設立無償無期限的終生專屬居住權，提供住房特別保障；該居住權人死亡后，注銷該居住權，收回住房。

（三）經公正合法補償堅定不移完成既定征收

在世界法制史上，私人合法財產權曾被認為是先于政府存在的權利。1804年，《法國民法典》第545條確認了“任何人不得被強制出讓其所有權”的私有財產神圣不可侵犯原則。然而，對私有財產的過度保護會導致國家機器難以運轉、國家大型公共場所、公共基礎設施如機場、鐵路、公路難以修建，導致國家保護“私有財產”的觀念發生質的變革，最終作出“但因公用或者事先得到公正補償”就不受“不得被強制出讓其所有權”限制的修改，在法律上確立了為公共利益、事前給予公正補償、依法定程序，國家即有權實施強制征收的權力。在歐洲自由資本主義向壟斷資本主義發展時期，一國領土被壟斷資本家瓜分之后，如沒有國家的強制征收，就不會有今天歐洲的各發達國家，19世紀《法國民法典》第545條的修改也不會為眾多國家所公認。這就意味著，國家實施符合法定條件的強制征收有正當合法性。

在自愿征收模式下，國家應當如何行使強制征收的權力？《國有土地上房屋征收與補償條例》是一個很好的典范。依合法程序實施的城市房屋征收，被征收人總有諸多原因不簽訂征收補償協議。針對這種情況，該條例第26條、第28條規定：在公告的簽約期限內，被征收人不簽訂補償協議的，征收部門報請地方政府做出補償決定并公告；被征收人不服補償決定、在法定期限內不申請復議不提起訴訟又不搬遷的，地方政府“附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料”先予補償，再申請人民法院強制執行。如此，即使達不成補償協議，最終也使征收依法完成。

2020年《土地管理法》及其實施條例，“對個別確實難以達成協議的”情況規定：由地方政府在申請征收土地時如實說明；征地申請批準后，對個別未達成征地補償安置協議的應當作出征地補償安置決定，并依法組織實施。①至于地方政府如何作出征地補償安置決定？決定的內容是否包括先補償后征收、是否損害被征收人的權利？不服地方政府補償安置決定的被征收人有無渠道投訴、申訴、能否申請復議？讓被征收人交出土地搬出住宅、執行決定的機關是地方政府還是司法機關等問題，我國現行的農地征收法律法規，均無明確規定，也無相關司法解釋。這是立法內容的不完整、有缺失。農地征收達不成協議，如果處理不妥，會形成攀比、激化矛盾，影響被征地鄉村的社會安定，增加征收難度，甚至導致征收難以完成。未來專門的農地農宅征收立法，應當參照《房屋征補條例》，完善農地征收內容，為解決不服征收難題、為國家公平順利完成農地征收提供切實可行的法律依據。

為了經濟發展、公共利益，事前給予公正補償后實施征收，是國家以利益換取利益，是為了多數人利益履行國家職責、行使公權力的表現；[16]（p91）征收決定一經作出就應當依法完成，不能因少數人的反對而終止或部分終止或執行不徹底，我國農地農宅的征收也應當如此。

在我國工業化城鎮化快速變遷的過程中，“農二代、農三代”因讀書、務工、經商等大量外出、舉家遷移，在城市縣鎮落戶定居，從事非農產業的收入遠高于農地耕作，出生之地的鄉村農地、故土老宅，對他們并沒有那么大的親和力、吸引力和黏稠度。他們對農地農宅的征收，并沒有太大的抵觸，甚至還期盼征收。征收農地時，只要照顧農民切身利益，事前給予公正補償、妥善安置，大多數農民都會自覺服從。誠然，也有安土重遷的被征地農民，即使國家解決了其生活水平、長遠生計，保障其居住權和合法住房財產權，仍舊不同意簽訂補償安置協議離開故土。地方政府代表國家，為了公共利益，行使公權力，履行職責，須作出征地補償安置決定，完成征收。但強制征收并不意味著違法征收。強制征收時，應尤其照顧和維護被征地人的合法財產利益和人格尊嚴。

（四）分級實施土地征收與出讓并確定土地增值分成比例

我國1995年開始實行國有土地有償使用。1999年《土地管理法》新增規定：建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；建設單位依法繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地；新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關地方人民政府。2004年、2020年《土地管理法》全盤保留了相同規定，①卻沒有被征地農民集體和農民分享土地增值利益的內容。這些規定，取消了征收土地由用地單位直接支付補償費給農民或農民集體的做法，地方政府成為農地征收人，形成用地單位、地方政府、農地被征收人三方關系，其中，地方政府既是土地管理者，又是農地征收人，還是被征收農地轉變為國有土地后的出讓人；既是農地征收補償安置費的付款人，又是國有土地出讓金的收取者。土地征收與出讓之間，征地補償費給農民越少，征收成本越低；經招拍掛出讓，建設單位繳納的出讓金越高，政府獲得利益越多；農地征收補償與國有土地出讓之間的差價越大，政府土地財政收入越多。曾經一度，被迫搬出住宅失去生存土地的農民，獲得的補償少之又少，個別地方支付給農民的征收補償，甚至連被征地、被拆除住房以及附著物的成本都不夠。2020年之后，對于征收農村土地，國家經反復聽取意見制定的補償安置方案，符合被征地農民的意愿和利益；征地補償在原來的“土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”的基礎上，②增加了農宅單獨補償費、被征地農民社會保障費。這些舉措，讓利于被征收人，增加了征收農地的成本，降低了政府的財政收入。

國家實施征收的最終目的是公共利益、人民利益。被征地農民是人民之一員，也是公共利益享有者之一。為保障農民被征地收入不降低，建議實行兩項改革：

其一，土地的征收和出讓應當分兩級政府實施。由接觸、了解農民更多的縣級地方政府組織實施農地的征收；讓了解城市規劃更多的市級地方政府實施征收后國有化土地的出讓。兩級政府的土地部門各司其職，各負其責，相互監督與配合。

其二，建立和完善被征農地增值收益合理分配機制，規定各項農地征收補償安置費的最低下限。不管國家以何種公共利益之需征收農民生活家園，被征農地用途改變，對國家和社會都有新貢獻、產生了新收益，有了更高的價值。如此，才有“新增建設用地有償使用費”，才有中央與地方的三七分成。③實質上，新增建設用地有償使用費就是被征收農地的增值價值。雖然不可能把土地全部增值都給被征地農民，但是，立法應當如同劃定中央與地方財政分成一樣，將政府與被征地人的土地增值利益分配比例法定化，明確農民獲取增值收益分配的份額，確定補償費的最低下限，避免為增加財政收入、凸顯政績而降低被征地農民補償費用、侵害其合法權益的情況發生；保證在任何特殊情況下，征收人與被征收人都彼此約束，協調共贏。

結語

國家權力本位向個人權利本位讓渡之限度就在于，為了公共利益既定的征收，不能因少數被征收人的反對而終止。國家堅定推行既定的農地征收，要摒棄政府單方主導、不尊重被征地人意愿、掠奪和損害其合法土地財產權利的強制征收模式；國家征收農地與被征收人的利益并不對立，征收中要兼顧被征地農民個體及集體利益，實行與被征收人協商、適當照顧、讓其自覺服從的自愿征收模式。未來的農地征收立法，要堅持征收程序正義，實體收益分配公正，建立被征收農地增值收益合理分配機制，完善兼顧國家與被征收人共贏的自愿征收模式。

參考文獻：

[1]林森.論農村土地承包經營權登記——以《土地管理法》第11條之修改為視角[J].北方法學，2017，（1）.

[2]中共中央，國務院.關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見[EB/OL]. https：//www.gov.cn/zhengce/2023-02/13/content_5741370.htm，2023-02-13.

[3]張守文.改革開放與中國經濟法的制度變遷[J].法學，2018，（8）.

[4]中共中央.全國農村工作會議紀要[R].1982-01-01.

[5]朱冬亮.農民與土地漸行漸遠——土地流轉與“三權分置”制度實踐[J].中國社會科學，2020，（7）.

[6]王克穩.我國集體土地征收制度的構建[J].法學研究，2016，（1）.

[7]陳甦.農村集體經濟組織法構眾說窺略——有關農村集體經濟組織法律形式變革的稿件編后感[J].法學研究，2022，（3）.

[8]陳小君.農村集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學，2012，（1）.

[9]李春香.農村土地制度改革路徑探析——農地國有化視角的思考與展望[J].湖北社會科學，2018，（12）.

[10]米傳振.論宅基地轉讓和小產權房買賣中的“外來戶”——基于分家傳統的視角[J].重慶大學學報（社會科學版），2020，（4）.

[11]渠瀅.不動產被征收人參與權的價值定位與制度重構[J].中國法學，2018，（1）.

[12]陳小君.農地侵權行為解析及其責任適用[J].東方法學，2020，（2）.

[13]王衛國.21世紀中國民法之展望——海峽兩岸民法研討會論文集[C].北京：中國政法大學出版社，2008.

[14]于建嶸.土地問題已成為農民維權抗爭的焦點——關于當前我國農村社會形勢的一項專題調研[J].調研世界，2005，（3）.

[15]豐雷，胡依潔，蔣妍，等.中國農村土地轉讓權改革的深化與突破——基于2018年“千人百村”調查的分析和建議[J].中國農村經濟，2020，（2）.

[16]唐林垚.歐洲共同農業政策及其改革對確定中國農地政策的啟示[J].中國不動產法研究，2014，（2）.

責任編輯"" 王"" 京

①1982年《征地條例》第7條、第11條。

②《物權法》第120條。

③根據最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條的規定，被征地農民起訴請求獲取土地補償費，須具備本集體已經收到土地補償費、補償費分配方案已經確定、分配方案侵犯其合法權益等條件，“具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持”；反之，如土地補償費長期未達本集體賬戶，集體農民起訴的，則不在法院受理范圍。

① 《農村土地承包法》第17條。

②1982年《征地條例》第9條第1款第一、二項，第10條第1款第三項，第14條，第17條。

③1982年《征地條例》第4條、第25條第1款第四項、第3款。

④作者以生效年份作為每次修訂或修正的《土地管理法》前綴。1987年《土地管理法》生效后，經過了1989、1999、2004、2020年四次修訂修正，其中，1987—2004年《土地管理法》都實行強制征收模式。本文主要以2004年《土地管理法》論述強制征收模式內容，以2020年《土地管理法》論述自愿征收模式內容；凡本文沒有前注年限的，即指2004年《土地管理法》。

⑤《物權法》第28條、《民法典》第229條都有同樣內容的規定。

①2004年《土地管理法》第46、48條，1999年《土地管理法實施條例》第25條第1、3款。

②1999年《土地管理法實施條例》第25條第4款，第26條第1款。

①1958年《征地辦法》第7條第3款專門規定對農民住宅的補償；第4款規定對附著物的補償。

②1953年《征地辦法》第5條、1958年《征地辦法》第5條。

③2021年《土地管理法實施條例》第26條第2款。

①2020年《土地管理法》第47條第2款，2021年《土地管理法實施條例》第26條第4款。

②2020年《土地管理法》第47條第5款，2021年《土地管理法實施條例》第31條。

③2021年《土地管理法實施條例》第26條第3款，2020年《土地管理法》第48條第4款。

④2020年《土地管理法》第48條第2、5款，2021年《土地管理法實施條例》第32條第3款。

①參見《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中的第六部分：“拓寬農民增收致富渠道”第（二十三）賦予農民更加充分的財產權益，載https：//www.gov.cn/xinwen/2023-02/13/content_5741370.htm，2023-01-02。

①2020年《土地管理法》第47條第4款、2021年《土地管理法實施條例》第29條第2款、第31條。

①1999年、2004年、2020年《土地管理法》第54條第1款、第55條。

②2004年《土地管理法》第47條第1款。

③1999年、2004年、2020年《土地管理法》第55條第2款。