政策工具視角下高質(zhì)量職業(yè)教育教材建設(shè)探析

付 娟 辛玉笑

一、問(wèn)題提出

職業(yè)教育教材建設(shè)是推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。黨的十八大以來(lái)，隨著教材建設(shè)上升為國(guó)家事權(quán)，職業(yè)教育教材建設(shè)受到了前所未有的關(guān)注。國(guó)家層面先后出臺(tái)了一系列旨在提升職業(yè)教育教材管理水平、改進(jìn)職業(yè)教育教材建設(shè)質(zhì)量的政策文件，如2019年國(guó)家教材委員會(huì)與教育部分別印發(fā)《全國(guó)大中小學(xué)教材建設(shè)規(guī)劃（2019-2022年）》與《職業(yè)院校教材管理辦法》，2021年教育部辦公廳印發(fā)《“十四五”職業(yè)教育規(guī)劃教材建設(shè)實(shí)施方案》。然而，政策文本的制定與出臺(tái)并不意味著政策價(jià)值的生成與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]，中間需要一個(gè)強(qiáng)有力的政策執(zhí)行過(guò)程的有效轉(zhuǎn)化，即將“靜態(tài)化”的政策文本有效轉(zhuǎn)化為具體的政策行動(dòng)[2]，而在這個(gè)過(guò)程中政策執(zhí)行所選用的政策工具是否恰當(dāng)對(duì)政策執(zhí)行成效及政策目標(biāo)的達(dá)成具有重要影響[3]。美國(guó)公共政策學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M Salamon）曾指出，公共行動(dòng)的失敗更多是源于政府管理人員使用的工具或行動(dòng)方式[4]。為此，推動(dòng)職業(yè)教育教材建設(shè)相關(guān)政策的有效執(zhí)行進(jìn)而達(dá)到職業(yè)教育教材建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，政策工具的適切選擇就顯得尤為重要。

目前，我國(guó)職業(yè)教育教材建設(shè)領(lǐng)域政策類(lèi)研究相對(duì)“貧瘠”，并且主要聚焦于以下兩個(gè)方面：一是職業(yè)教育教材管理政策變遷研究[5][6]；二是職業(yè)教育教材建設(shè)政策文本研究[7][8]。其中，從政策工具視角對(duì)職業(yè)教育教材建設(shè)政策文本進(jìn)行的研究較少。鑒于此，本研究擬從政策工具視角出發(fā)，構(gòu)建分析職業(yè)教育教材建設(shè)政策的“政策工具—政策內(nèi)容”二維框架，旨在探究新時(shí)代國(guó)家為促進(jìn)職業(yè)教育教材建設(shè)使用了哪些政策工具以及政策工具與教材建設(shè)內(nèi)容是如何匹配的等一系列問(wèn)題，以期助推新時(shí)代職業(yè)教育教材建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）樣本選取

本研究所選取的職業(yè)教育教材建設(shè)政策樣本均符合以下條件：一是政策發(fā)文機(jī)構(gòu)為中央機(jī)關(guān)，主要是國(guó)務(wù)院和教育部等；二是政策發(fā)文時(shí)間限定為2012年1月至2023年10月；三是政策文本內(nèi)容與職業(yè)教育教材建設(shè)密切相關(guān)；四是政策文件類(lèi)型主要為“通知”“意見(jiàn)”“辦法”等。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有政策文件的篩選與整理，最終獲取了18份具有代表性的有關(guān)職業(yè)教育教材建設(shè)的政策文本，見(jiàn)表1。

表1 職業(yè)教育教材建設(shè)政策文本情況（示例）

（二）分析框架

政策工具是政府為解決社會(huì)問(wèn)題或達(dá)成政策目標(biāo)而采用的具體手段或方式[9]。政策內(nèi)容設(shè)定是一項(xiàng)政策體系構(gòu)建的起點(diǎn)，體現(xiàn)了政策制定者對(duì)特定公共問(wèn)題治理的偏好程度[10]。將政策工具與政策內(nèi)容結(jié)合進(jìn)行分析有助于更有效地解決政策問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。基于此，本研究構(gòu)建了職業(yè)教育教材建設(shè)政策的“政策工具（X軸）—政策內(nèi)容（Y軸）”二維分析框架，如圖1所示。

鑒于麥克唐納爾（McDonell）和埃莫爾（Elmore）提出的政策工具理論在教育領(lǐng)域的典型性及其分析教育政策的適切性[11]，X維度的設(shè)置主要參照麥克唐納爾和埃莫爾的政策工具分類(lèi)方法，確定其為命令型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具以及勸告工具五類(lèi)。其中，命令型工具是政府規(guī)范個(gè)體和機(jī)構(gòu)行為并讓他們服從的規(guī)則，具有較強(qiáng)的權(quán)威性、規(guī)定性以及強(qiáng)制性，主要包括規(guī)范要求、制度執(zhí)行、監(jiān)督評(píng)估等。激勵(lì)型工具是政府為引導(dǎo)個(gè)體和機(jī)構(gòu)采取政策所期望的行為而采用的獎(jiǎng)懲手段，主要包括獎(jiǎng)懲機(jī)制、授權(quán)激勵(lì)、政策支持等。能力建設(shè)工具是政府轉(zhuǎn)移資金用于物質(zhì)、智力和人力資源等的投資以期獲得長(zhǎng)效發(fā)展，主要包括人力資源、經(jīng)費(fèi)投入、基礎(chǔ)設(shè)施、制度建設(shè)、技能培訓(xùn)以及理論研究等。系統(tǒng)變革工具是政府權(quán)力在個(gè)體和機(jī)構(gòu)之間的重新構(gòu)建或轉(zhuǎn)移，主要包括多方協(xié)同、機(jī)構(gòu)調(diào)整、機(jī)制健全等。勸告工具是政府通過(guò)傳遞信息鼓勵(lì)、呼吁某種信念或價(jià)值以引導(dǎo)個(gè)體和機(jī)構(gòu)采取相應(yīng)的政策行為，主要包括價(jià)值引導(dǎo)、行動(dòng)號(hào)召、示范宣傳等。

Y維度的設(shè)定主要依據(jù)相關(guān)研究成果以及國(guó)家層面頒發(fā)的標(biāo)志性政策文件內(nèi)容。當(dāng)前，學(xué)界多數(shù)研究者認(rèn)為，教材建設(shè)應(yīng)包括教材編寫(xiě)、審核、出版與選用等方面的內(nèi)容[12][13]。但本研究考慮到職業(yè)教育的類(lèi)型特征以及職業(yè)教材建設(shè)所具有的類(lèi)型屬性，因而在教材建設(shè)內(nèi)容上既有的四個(gè)方面增加了“教材規(guī)劃”。這在已有研究中也可以找到佐證，如有研究者便是從職業(yè)教材規(guī)劃、教材編撰修訂、教材審核發(fā)行以及教材使用等維度出發(fā)論述提升職業(yè)院校教材質(zhì)量的關(guān)鍵路徑[14]。同時(shí)，國(guó)家層面頒布的有關(guān)職業(yè)教育教材管理與建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)政策文件，如《職業(yè)院校教材管理辦法》和《“十四五”職業(yè)教育規(guī)劃教材建設(shè)實(shí)施方案》，兩者均包含職業(yè)教育教材規(guī)劃、編寫(xiě)、審核、出版以及選用等方面的內(nèi)容。因此，本研究最終將教材規(guī)劃、教材編寫(xiě)、教材審核、教材出版以及教材選用確定為職業(yè)教育教材建設(shè)政策內(nèi)容維度的具體分析指標(biāo)。

（三）政策文本編碼

本研究采用內(nèi)容分析法，選取18份政策樣本中與職業(yè)教育教材建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容，以定量的方式對(duì)其進(jìn)行客觀系統(tǒng)的描述。首先，以上文構(gòu)建的二維分析框架為內(nèi)容分析的維度，按照“序號(hào)—章節(jié)—條款—要點(diǎn)排序”的規(guī)則，將具體條款中表述的要點(diǎn)作為分析單元。而后，基于劃分好的345項(xiàng)分析單元，形成內(nèi)容分析單元表，見(jiàn)表2，并借助Nvivo12 plus軟件進(jìn)行編碼和歸類(lèi)統(tǒng)計(jì)。需要說(shuō)明的是，若某一條款要點(diǎn)涉及多個(gè)政策工具或政策內(nèi)容，則多次進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)。最終，職業(yè)教育教材建設(shè)政策345項(xiàng)分析單元形成了497個(gè)編碼參考點(diǎn)。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元（示例）

三、研究結(jié)果與分析

（一）X維度：政策工具分析

從政策工具維度看，新時(shí)代職業(yè)教育教材建設(shè)政策工具配置較為齊全，涵蓋五類(lèi)政策工具及其下屬子類(lèi)工具。具體來(lái)看，五類(lèi)政策工具的使用頻次呈現(xiàn)類(lèi)別化特征，見(jiàn)表3，據(jù)此可將其分為三類(lèi)。

表3 教材建設(shè)政策工具及子工具使用情況

1.高頻使用工具

職業(yè)教育教材建設(shè)政策中命令型工具使用頻次最高，為183次，其中規(guī)范要求135次，制度執(zhí)行33次，監(jiān)督評(píng)估15次。命令型工具的高頻使用，彰顯了新時(shí)代政府強(qiáng)力推進(jìn)職業(yè)教育教材建設(shè)、全面提升職業(yè)教育教材建設(shè)質(zhì)量的決心，也表明教材建設(shè)作為國(guó)家事權(quán)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上需要政策執(zhí)行的強(qiáng)制力與保障力，以確保政策相關(guān)主體行動(dòng)的一致性。但需要注意的是，過(guò)多使用一致性的命令要求容易導(dǎo)致對(duì)各地方差異考慮的不夠和對(duì)不同政策情境的忽視[15]。

2.中頻使用工具

職業(yè)教育教材建設(shè)政策中使用頻次中等的工具為勸告工具（113次）和能力建設(shè)工具（103次）。勸告工具的大量配置旨在傳遞政府重視職業(yè)教育教材建設(shè)質(zhì)量的政策信號(hào)，以引導(dǎo)教材建設(shè)多元主體形成與之相符的價(jià)值觀念并采取具體行動(dòng)。但由于勸告工具具有不穩(wěn)定性且見(jiàn)效慢，因而最好與其他類(lèi)政策工具組合使用才能達(dá)到良好的效果。如政策內(nèi)容雖高頻提及“國(guó)家鼓勵(lì)行業(yè)組織、企業(yè)等參與職業(yè)教育專(zhuān)業(yè)教材開(kāi)發(fā)”，但現(xiàn)實(shí)層面行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育教材建設(shè)的積極性始終沒(méi)有被調(diào)動(dòng)起來(lái)，這是因?yàn)槠髽I(yè)是營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)組織而非教育組織，僅靠勸告工具的價(jià)值引導(dǎo)與行動(dòng)號(hào)召不足以使其有足夠的動(dòng)機(jī)去參與職業(yè)教育教材建設(shè)，因而應(yīng)搭配以適量的激勵(lì)型工具。能力建設(shè)工具的中頻使用，表明政府對(duì)職業(yè)教育教材建設(shè)政策執(zhí)行的可持續(xù)性、效果的高標(biāo)準(zhǔn)性追求。但內(nèi)部個(gè)別子類(lèi)工具的低頻使用，如理論研究（9次）與技能培訓(xùn)（5次），可能會(huì)制約新形態(tài)教材的建設(shè)水平，不利于構(gòu)建面向數(shù)字時(shí)代的高質(zhì)量職業(yè)教材建設(shè)體系。

3.低頻使用工具

激勵(lì)型工具（64次）和系統(tǒng)變革工具（34次）為使用頻次較低的工具類(lèi)型。激勵(lì)型工具雖需額外的資源投入，但可以激發(fā)多元主體參與職業(yè)教材建設(shè)的內(nèi)部動(dòng)機(jī)。目前，激勵(lì)型工具多通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)優(yōu)秀人才參與教材建設(shè)編審環(huán)節(jié)的積極性，而相對(duì)忽視了對(duì)其他激勵(lì)手段的拓展應(yīng)用以及教材建設(shè)其他環(huán)節(jié)的有效探索。系統(tǒng)變革工具雖能破除體制機(jī)制中的沉疴舊疾，建立新的管理體制機(jī)制，為職業(yè)教育教材建設(shè)創(chuàng)造良好的組織環(huán)境[16]；但因其成本高昂、風(fēng)險(xiǎn)較大且執(zhí)行過(guò)程容易招致人們的抵制，因而政府在配置系統(tǒng)變革工具時(shí)較為慎重，多遵循循序漸進(jìn)的原則，其使用頻次一般不會(huì)太高。此外，機(jī)構(gòu)調(diào)整（5次）與多方協(xié)同（1次）工具的低頻使用，表明國(guó)家層面對(duì)推進(jìn)職業(yè)教育教材建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展所需的多元協(xié)同治理機(jī)制尚未給予充分關(guān)注。

（二）Y維度：政策內(nèi)容分析

從政策內(nèi)容維度看，新時(shí)代的職業(yè)教育教材建設(shè)政策各類(lèi)內(nèi)容均有涉及但所占比重不均，見(jiàn)圖2。其中，教材編寫(xiě)（29.58%）和教材選用（25.35%）類(lèi)內(nèi)容占比較高，教材規(guī)劃（17.91%）類(lèi)內(nèi)容占比較低，教材審核（14.08%）和教材出版（13.08%）類(lèi)內(nèi)容占比最低。這表明國(guó)家在推進(jìn)職業(yè)教育教材建設(shè)過(guò)程中，分配給教材編寫(xiě)和選用方面的政策注意力相對(duì)較多。

圖2 教材建設(shè)政策內(nèi)容所占比重

具體而言，職業(yè)教育領(lǐng)域教材編寫(xiě)類(lèi)內(nèi)容不僅涉及不同類(lèi)型（如國(guó)家規(guī)劃教材、省級(jí)規(guī)劃教材）、不同層次（如中職教材、高職專(zhuān)科教材、高職本科教材）、不同種類(lèi)（如統(tǒng)編教材、公共基礎(chǔ)課教材、專(zhuān)業(yè)課教材）、不同專(zhuān)業(yè)（如新興專(zhuān)業(yè)教材、薄弱專(zhuān)業(yè)教材）以及不同形態(tài)（如新形態(tài)教材）教材的開(kāi)發(fā)、編寫(xiě)與修訂，還包括教材管理中對(duì)教材編寫(xiě)的價(jià)值導(dǎo)向、圖文內(nèi)容、程序原則、人員與機(jī)構(gòu)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等提出的規(guī)范性要求。教材選用類(lèi)內(nèi)容既包括不同類(lèi)型、不同層次、不同種類(lèi)以及不同形態(tài)教材的選用與使用規(guī)范，也包括教材管理中對(duì)三級(jí)（國(guó)家、省級(jí)以及職業(yè)院校）教材選用管理工作機(jī)制的完善提出的規(guī)范性要求。相比而言，教材審核與出版類(lèi)內(nèi)容因自身具有較強(qiáng)的普適性而在政策文本中占比較低，但這一定程度上反映出我國(guó)職業(yè)教育教材審核與出版類(lèi)相關(guān)政策規(guī)范可能存在不夠全面和系統(tǒng)的問(wèn)題。2019年12月，教育部頒布的《職業(yè)院校教材管理辦法》對(duì)職教教材出版單位及發(fā)行機(jī)構(gòu)所應(yīng)具備的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)做了明確規(guī)定，但囿于長(zhǎng)期以來(lái)教材出版單位嚴(yán)格準(zhǔn)入和考核退出機(jī)制的缺失以及教材發(fā)行渠道缺乏有效監(jiān)管等，目前我國(guó)職業(yè)院校專(zhuān)業(yè)課教材出版單位出版發(fā)行水平不一、教材市場(chǎng)魚(yú)龍混雜等現(xiàn)象仍較為普遍[17]。此外，在“互聯(lián)網(wǎng)+職業(yè)教育”發(fā)展趨勢(shì)下，職業(yè)教育新形態(tài)教材層出不窮，智能化數(shù)字教材不斷涌現(xiàn)，但當(dāng)前有關(guān)這些教材的編審仍缺乏明確的規(guī)范要求和嚴(yán)格的監(jiān)管制度。

（三）X-Y維度：政策工具與政策內(nèi)容的交叉分析

將政策工具與教材建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行交叉分析，結(jié)果見(jiàn)表4。從政策工具維度看，五類(lèi)政策工具的使用頻次存在差異且在各自所供給的政策內(nèi)容維度差異更為顯著；從政策內(nèi)容維度看，五類(lèi)政策內(nèi)容的占比存在差異且在各自所屬的政策工具維度差異更為顯著。從二者交叉的三級(jí)維度來(lái)看，政策工具與政策內(nèi)容的配置存在內(nèi)部差異性，且結(jié)構(gòu)趨于失衡。

表4 職業(yè)教育教材建設(shè)政策文本二維交叉分析

具體而言，教材規(guī)劃維度的政策子工具使用總頻次（89次）較低，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡，有將近2/5的子工具未得到有效運(yùn)用，導(dǎo)致當(dāng)前職業(yè)教育教材規(guī)劃體系不完善、規(guī)劃?rùn)C(jī)制不健全，如部分專(zhuān)業(yè)教材重復(fù)建設(shè)與個(gè)別專(zhuān)業(yè)教材建設(shè)不足同時(shí)存在、中高職本科教材建設(shè)缺乏垂直一體的規(guī)劃設(shè)計(jì)等，這些都制約著職業(yè)教育教材建設(shè)的水平與質(zhì)量。教材編寫(xiě)維度的政策子工具使用總頻次（147次）最高，且子工具使用較為全面，但規(guī)范要求工具（43次）的使用頻次遠(yuǎn)高于其他子工具，存在使用過(guò)溢現(xiàn)象；對(duì)其他子工具的忽視，不利于形成多元主體協(xié)同參與的教材編寫(xiě)機(jī)制，嚴(yán)重遮蔽了職業(yè)教育教材建設(shè)所應(yīng)具備的類(lèi)型特色。教材審核維度的政策子工具使用總頻次（70次）較低，且子工具的使用呈現(xiàn)非均衡性，導(dǎo)致當(dāng)前教材審核機(jī)制不健全，多方責(zé)任主體共同參與的審核機(jī)構(gòu)尚未建立，新形態(tài)教材的內(nèi)容選擇、體例設(shè)定、標(biāo)準(zhǔn)制定和出版規(guī)范等方面仍處于探索階段[18]。教材出版維度的政策子工具使用頻次均較低且不均衡，近年來(lái)職業(yè)教育類(lèi)教材尤其是各類(lèi)新形態(tài)教材的出版質(zhì)量參差不齊、市場(chǎng)較為混亂與此密切相關(guān)。教材選用維度的政策子工具使用總頻次（126次）較高，居于第二，但內(nèi)部子工具的使用存在差異，其中規(guī)范要求工具（35次）使用較為突出，其他子工具使用相對(duì)較少。當(dāng)前，職業(yè)教育教材領(lǐng)域兼具規(guī)范性與變通性的教材選用機(jī)制雖已基本形成，但仍不夠完善；如在制度落實(shí)方面，地方教育行政部門(mén)并未對(duì)中職教材選用工作進(jìn)行有效的領(lǐng)導(dǎo)與管理，也沒(méi)有健全區(qū)域特色教材選用制度[19]。為此，應(yīng)適量增加系統(tǒng)變革類(lèi)子工具與能力建設(shè)類(lèi)子工具的使用，以完善教材選用機(jī)制，提升教材選用內(nèi)容與政策工具的適配性。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

1.政策工具使用多樣，但存在結(jié)構(gòu)失衡

新時(shí)代我國(guó)職業(yè)教育教材建設(shè)政策工具使用種類(lèi)較為多樣，涉及五類(lèi)政策工具，且涵蓋18種政策工具子類(lèi)，但同時(shí)政策工具使用存在結(jié)構(gòu)性失衡，主要表現(xiàn)為五類(lèi)政策工具使用比重不協(xié)調(diào)，其中命令型工具使用過(guò)溢，激勵(lì)型與系統(tǒng)變革工具使用不足。首先，命令型工具使用過(guò)溢，抑制了執(zhí)行主體的創(chuàng)新活力。毋庸置疑，命令型工具的高頻使用在短期內(nèi)具有顯著作用，如迅速擴(kuò)大和提升職業(yè)教育教材建設(shè)規(guī)模和質(zhì)量，但若長(zhǎng)期頻繁使用則容易導(dǎo)致職業(yè)教育教材管理模式生硬僵化、缺乏對(duì)教材建設(shè)區(qū)域發(fā)展需求與院校發(fā)展需求差異性的有效回應(yīng)，進(jìn)而抑制政策執(zhí)行主體主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，遏制職業(yè)教育教材建設(shè)領(lǐng)域的地區(qū)創(chuàng)新活力與院校創(chuàng)新活力。其次，激勵(lì)型工具配置不足，削弱了社會(huì)力量的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)前職業(yè)教育教材建設(shè)類(lèi)型教育特色難以彰顯的一個(gè)重要原因在于校企合作共建教材不深入，以職業(yè)院校教師參與為主，而行業(yè)企業(yè)人員深度參與不足[20]。從政策工具視角看，行業(yè)企業(yè)在職業(yè)教育教材建設(shè)中參與不足的重要原因在于激勵(lì)型工具使用缺位。企業(yè)作為資源依賴(lài)組織，激勵(lì)型工具對(duì)其行為選擇具有顯著的導(dǎo)向功能，而激勵(lì)性工具的缺失不利于發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)以及其他社會(huì)力量在職業(yè)教育教材建設(shè)中的重要作用。最后，系統(tǒng)變革工具使用過(guò)少，消解了多元主體的治理效能。職業(yè)教育教材建設(shè)作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，國(guó)家層面已認(rèn)識(shí)到職業(yè)教育教材建設(shè)主體的多元特征，并在教材建設(shè)工作相關(guān)環(huán)節(jié)引入了多元主體，但鑒于系統(tǒng)變革工具的有限供給，使得職業(yè)教育教材建設(shè)工作目前仍徒具治理之形卻無(wú)治理之實(shí)。如當(dāng)前職業(yè)教育教材治理仍存在編寫(xiě)、選用與管理工作多元主體參與不足、治理的多元相關(guān)主體間協(xié)同不足等困境[21]。

2.政策內(nèi)容覆蓋全面，但關(guān)注程度不一

新時(shí)代我國(guó)職業(yè)教育教材建設(shè)政策內(nèi)容覆蓋較為全面，涉及教材規(guī)劃、教材編寫(xiě)、教材審核、教材出版以及教材選用五類(lèi)；但各類(lèi)內(nèi)容受關(guān)注程度明顯不一，教材編寫(xiě)與選用類(lèi)內(nèi)容倍受關(guān)注，教材規(guī)劃、審核和出版類(lèi)內(nèi)容則關(guān)注度有限。教材規(guī)劃作為職業(yè)教育教材建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，是保證職教教材建設(shè)工作高質(zhì)量推進(jìn)的重要前提。當(dāng)前，職業(yè)院校專(zhuān)業(yè)課教材建設(shè)“同質(zhì)重復(fù)”和“無(wú)人問(wèn)津”兩種現(xiàn)象并存，且中高職本科教材建設(shè)缺乏一體化設(shè)計(jì)，這與職業(yè)教育教材規(guī)劃體系不完善、規(guī)劃?rùn)C(jī)制不健全密切相關(guān)。為此，應(yīng)給予職業(yè)教育教材規(guī)劃足夠的政策注意力，加強(qiáng)對(duì)中、高職以及職業(yè)本科各個(gè)階段、各個(gè)領(lǐng)域教材的統(tǒng)籌規(guī)劃與系統(tǒng)設(shè)計(jì)。雖然國(guó)家層面在職業(yè)教育教材建設(shè)的規(guī)劃、編寫(xiě)、審核、出版發(fā)行、選用使用等環(huán)節(jié)已建立起相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)與管理規(guī)范，但實(shí)踐層面不同出版機(jī)構(gòu)的教材編輯、出版和發(fā)行多為內(nèi)部過(guò)程，再加上標(biāo)準(zhǔn)的原則化、專(zhuān)業(yè)資質(zhì)體系的缺乏以及外部監(jiān)督力量的缺位等因素，形成了實(shí)質(zhì)上的內(nèi)部控制的“黑箱”與質(zhì)量管理的漏洞[22]。目前，職業(yè)教育教材審核機(jī)制不健全，教材出版發(fā)行監(jiān)管不到位，且有關(guān)新形態(tài)教材的審核與出版發(fā)行規(guī)范仍需探索，這些都制約著職業(yè)教育教材建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。

3.政策工具與政策內(nèi)容的配置存在一定差異

新時(shí)代我國(guó)職業(yè)教育教材建設(shè)政策工具與內(nèi)容配置存在差異性。從政策工具維度看，政策工具使用存在結(jié)構(gòu)失衡，且內(nèi)部子工具的協(xié)同性有待提高。從政策內(nèi)容維度看，政策注意力分配不均衡，重教材編寫(xiě)和選用，輕教材審核和出版。從兩者交叉的三級(jí)維度看，政策工具與政策內(nèi)容的配置差異性顯著。具體來(lái)看，教材規(guī)劃偏好運(yùn)用價(jià)值引導(dǎo)、行動(dòng)號(hào)召與規(guī)范要求子工具；教材編寫(xiě)偏好使用規(guī)范要求、行動(dòng)號(hào)召與人力資源子工具；教材審核主要運(yùn)用規(guī)范要求與獎(jiǎng)懲機(jī)制子工具；教材出版偏好使用規(guī)范要求、獎(jiǎng)懲機(jī)制與人力資源子工具；教材選用主要運(yùn)用規(guī)范要求、監(jiān)督評(píng)估、獎(jiǎng)懲機(jī)制以及制度建設(shè)子工具。目前，我國(guó)在推進(jìn)職業(yè)教育教材建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中遭遇的教材類(lèi)型教育特色不鮮明、教材規(guī)劃體系不完善以及教材編寫(xiě)、審核、出版選用機(jī)制不夠健全等困境，與政策內(nèi)容及工具的組合配置失衡密切相關(guān)。為此，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材建設(shè)政策的系統(tǒng)規(guī)劃，根據(jù)政策內(nèi)容各維度的內(nèi)在屬性及其作用客體的現(xiàn)實(shí)情況，科學(xué)設(shè)計(jì)政策工具的選擇配置，以提升政策內(nèi)容與工具之間的耦合性、促進(jìn)職業(yè)教育教材建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）政策建議

1.優(yōu)化政策工具配置結(jié)構(gòu)，發(fā)揮多重工具組合效能

優(yōu)化職業(yè)教育教材建設(shè)政策工具結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)注重不同類(lèi)型工具的合理搭配與使用，致力于政策目標(biāo)效益的最大化[23]。首先，合理使用命令型工具，謹(jǐn)防命令型工具偏好。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)布局地域性顯著且文化教育資源配置不均，各地職業(yè)教育教材建設(shè)能力也有差異，因而政府在使用命令型工具時(shí)應(yīng)“通過(guò)合理化設(shè)計(jì)賦予其更多的彈性和可選擇性”[24]，進(jìn)而為地方教育行政部門(mén)因地制宜、創(chuàng)造性地執(zhí)行教材建設(shè)政策創(chuàng)造更多彈性空間，促進(jìn)教材建設(shè)的區(qū)域特色化發(fā)展。第二，適度增加激勵(lì)型工具的使用，強(qiáng)化多元主體參與教材建設(shè)的內(nèi)驅(qū)力。一方面，應(yīng)適當(dāng)拓展激勵(lì)對(duì)象的范圍，將行業(yè)企業(yè)等主體納入政策重點(diǎn)激勵(lì)對(duì)象中；另一方面，應(yīng)完善激勵(lì)子工具的供給，根據(jù)教材建設(shè)不同主體的需求特征，同一主體內(nèi)部的需求差異，實(shí)施分類(lèi)化、分層化、精準(zhǔn)化、組合化的激勵(lì)手段。第三，適度增加系統(tǒng)變革工具的使用，形成多元參與、協(xié)同治理的教材建設(shè)新格局。堅(jiān)持系統(tǒng)思維，擺脫傳統(tǒng)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的粗放式職業(yè)教材治理觀念，加強(qiáng)職業(yè)教育教材治理制度體系建設(shè)。在統(tǒng)一的教材建設(shè)政策框架下，明確職業(yè)教育教材治理各主體、各環(huán)節(jié)組織機(jī)構(gòu)間的職責(zé)與分工，完善教材建設(shè)多方工作協(xié)調(diào)機(jī)制，借助專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的建立或治理主體實(shí)質(zhì)性的功能調(diào)整與運(yùn)作[25]，健全教材建設(shè)多元主體有效參與協(xié)同治理的機(jī)制。此外，政府還應(yīng)加強(qiáng)能力建設(shè)和勸告工具的使用，借助能力建設(shè)工具為職業(yè)教育教材建設(shè)各環(huán)節(jié)的長(zhǎng)效發(fā)展提供內(nèi)在支撐；通過(guò)勸告工具的價(jià)值引導(dǎo)與積極宣傳，為職業(yè)教育教材建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境。

2.改進(jìn)政策注意力分配結(jié)構(gòu)，完善政策內(nèi)容供給體系

作為一種稀缺性資源，政策注意力代表著決策者對(duì)特定環(huán)境和要素的關(guān)注，其分配結(jié)構(gòu)則反映了決策者對(duì)諸多現(xiàn)實(shí)選擇“孰輕孰重”的權(quán)衡結(jié)果[26]。決策者的政策注意力分配偏好及其結(jié)果對(duì)構(gòu)建要素完善、系統(tǒng)穩(wěn)定、執(zhí)行有序的政策體系發(fā)揮著關(guān)鍵作用[27]。新時(shí)代我國(guó)政府在推進(jìn)職業(yè)教育教材建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，形成了“重教材編寫(xiě)和選用，輕教材審核和出版”的注意力配置偏好，并且這一配置偏好在某種程度上引發(fā)了當(dāng)前職業(yè)教育教材建設(shè)領(lǐng)域某些制約性問(wèn)題的顯現(xiàn)。因此，政策制定者應(yīng)優(yōu)化改進(jìn)現(xiàn)有政策注意力分配結(jié)構(gòu)，在給予教材編寫(xiě)與選用注意力的同時(shí)，也要充分重視教材規(guī)劃、審核以及出版等相關(guān)政策規(guī)范的制訂與完備，以不斷完善職業(yè)教育教材建設(shè)政策內(nèi)容供給體系。

首先，政府應(yīng)突破政策注意力配置的“路徑依賴(lài)”，基于對(duì)過(guò)往職業(yè)教育教材建設(shè)政策制定的經(jīng)驗(yàn)反思，并結(jié)合當(dāng)前職業(yè)教育教材建設(shè)的實(shí)然樣態(tài)，給予教材規(guī)劃、審核及出版環(huán)節(jié)更多精準(zhǔn)化的傾斜性支持，為此健全職業(yè)教育教材規(guī)劃、審核以及出版機(jī)制，或制定專(zhuān)門(mén)的管理規(guī)范與細(xì)則是可行的。其次，政府應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)教育教材質(zhì)量管理與評(píng)價(jià)，明確多元評(píng)價(jià)主體的責(zé)任，圍繞職教教材規(guī)劃、編寫(xiě)、審核、出版以及選用等在內(nèi)的整個(gè)過(guò)程建立質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，形成常態(tài)化的職教教材監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制，并強(qiáng)化基于評(píng)價(jià)結(jié)果的職教教材反饋與問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)。此外，在教育信息化2.0時(shí)代，隨著數(shù)字技術(shù)深度賦能職業(yè)教育發(fā)展，職業(yè)教育教材建設(shè)領(lǐng)域發(fā)生了深刻變化，數(shù)字教材層出不窮但質(zhì)量參差不齊，為此政府應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的職教數(shù)字教材管理辦法，加強(qiáng)對(duì)數(shù)字教材在教材規(guī)劃、編寫(xiě)、審核、出版等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督與支持，以促進(jìn)職教數(shù)字教材建設(shè)的規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展。

3.增進(jìn)政策內(nèi)容與工具的耦合性，提高政策執(zhí)行效力

根據(jù)職業(yè)教育教材建設(shè)政策內(nèi)容的特點(diǎn)科學(xué)配置政策工具，有助于精準(zhǔn)施策、提升職業(yè)教育教材建設(shè)政策的有效性。一方面，不同類(lèi)型的政策工具有其自身固有的優(yōu)缺點(diǎn)、使用范圍及作用機(jī)理[28]；另一方面，政府在制定職教教育教材建設(shè)政策時(shí)應(yīng)全面考慮職業(yè)教育的類(lèi)型特征及職業(yè)教材建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，以提升政策執(zhí)行效力。因而，政府在后續(xù)的政策制定方面，應(yīng)持續(xù)增進(jìn)政策內(nèi)容與政策工具的耦合程度，促進(jìn)兩者的有效匹配。在教材規(guī)劃方面，應(yīng)適度增加能力建設(shè)和系統(tǒng)變革工具的使用比重，以職業(yè)教育類(lèi)型特征為指引，加強(qiáng)理論研究和專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)中高職專(zhuān)業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全中高職教材一體化建設(shè)機(jī)制，完善現(xiàn)代職業(yè)教育教材規(guī)劃體系，促使職業(yè)教育教材建設(shè)由“同質(zhì)化”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)垂直化”。在教材編寫(xiě)方面，應(yīng)適度增加激勵(lì)型與系統(tǒng)變革工具的使用比重。一方面將激勵(lì)對(duì)象重點(diǎn)拓展至行業(yè)企業(yè)主體，并綜合運(yùn)用資金支持、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼以及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等多種激勵(lì)手段，提高其參與教材編寫(xiě)的積極性；另一方面應(yīng)積極變革教材編寫(xiě)工作機(jī)制，以協(xié)同創(chuàng)新的團(tuán)隊(duì)攻關(guān)編寫(xiě)開(kāi)發(fā)職教教材，提升職業(yè)教育教材的編撰質(zhì)量[29]。在教材審核方面，應(yīng)適度提高激勵(lì)型、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革以及勸告工具的使用比重，從認(rèn)識(shí)提升、能力提高、意愿增強(qiáng)、整體穩(wěn)定四個(gè)方面著手，打造高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化的教材審核隊(duì)伍，切實(shí)保障職業(yè)教育教材質(zhì)量；此外，鑒于“教材產(chǎn)生過(guò)程事實(shí)上處于‘黑箱式’的內(nèi)部質(zhì)量控制過(guò)程，且缺乏領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、外部專(zhuān)家、教育實(shí)踐者及全社會(huì)的過(guò)程參與和監(jiān)測(cè)”[30]，加強(qiáng)職業(yè)教育教材審核的過(guò)程性監(jiān)測(cè)，完善多方責(zé)任主體共同參與的教材審核機(jī)制。在教材出版方面，應(yīng)適度提高命令型、系統(tǒng)變革以及勸告工具的使用比重。一方面，加強(qiáng)職業(yè)教育教材出版政策價(jià)值導(dǎo)向，引導(dǎo)教材出版機(jī)構(gòu)服務(wù)職業(yè)教育和出版事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展大局，營(yíng)造良好的教材出版發(fā)行生態(tài)環(huán)境；另一方面，應(yīng)制定職業(yè)教育教材出版機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)管理辦法，完善職業(yè)教育教材出版機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入與考核退出機(jī)制，健全多方利益相關(guān)者有效參與的教材出版監(jiān)管機(jī)制。在教材選用方面，應(yīng)適度增加能力建設(shè)與系統(tǒng)變革工具的使用比重，不斷完善職業(yè)教育教材選用機(jī)制，充分發(fā)揮地方教育行政部門(mén)在教材選用工作中的管理、指導(dǎo)、監(jiān)督作用。此外，也應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)教育教材或新教材使用專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)或?qū)ｎ}培訓(xùn)，切實(shí)提高職業(yè)院校教師使用教材的能力。